Gemeenten belasten Over afschaffing en maximering van de OZB Drs. J.W. van Berkum e.a. Den Haag, oktober 2004
2004 Guido de Brès-Stichting, Den Haag Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij digitaal, elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, digital, electronic, photocopying, recording, or otherwise, without the prior written per-mission of the publisher. 2
Samenvatting Het kabinet Balkenende-2 is voornemens het gebruikersdeel van de OZB op woningen per 1 januari 2006 af te schaffen en de overige OZB-tarieven te maximeren. Niet alleen het tarief wordt gemaximeerd, maar ook de jaarlijkse tariefstijging. Hetzelfde kabinet streeft ook naar versterking van de lokale autonomie van de gemeente. Gemeenten moeten zoveel mogelijk eigen beleidsruimte krijgen om effectief politiek te kunnen bedrijven. In dit commentaar staat de vraag centraal hoe de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB en de maximering van de overige OZB-tarieven zich verhoudt tot de versterking van de lokale democratie. Nederland kent als staatsrechtelijke vorm een gedecentraliseerde eenheidsstaat met drie bestuurslagen: de rijksoverheid, de provinciale overheid en de gemeentelijke overheid. Er bestaat in Nederland consensus over de wenselijkheid van een krachtige lokale gemeentelijke bestuurslaag. De maatschappelijke en ruimtelijke problemen verschillen per gemeente. Sterke gemeenten zijn nodig om politiek-bestuurlijk vorm te geven aan de pluriformiteit die in Nederland tussen gemeenten bestaat en te voorzien in de lokale behoeften. Om een eigen gemeentelijk beleid te voeren hebben gemeenten voldoende beleidsvrijheid nodig. Daarnaast hebben gemeenten ook voldoende financiële middelen nodig. De belangrijkste inkomstenbronnen van gemeenten zijn: specifieke uitkeringen, algemene uitkeringen en eigen gemeentelijke inkomsten. Vanuit het oogpunt van een goede allocatie van middelen verdient een bekostiging van gemeentelijke taken door middel van eigen gemeentelijke inkomsten de voorkeur. Uitgaven die veroorzaakt worden door omstandigheden die niet of nauwelijks door gemeentelijk beleid te beïnvloeden zijn, kunnen door algemene en specifieke uitkeringen worden gecompenseerd. De gemeentelijke belastingen vervullen een aantal functies, die voor het functioneren van de lokale democratie van belang zijn. Dit zijn een democratische functie, een allocatiefunctie, een regulerende functie, een compensatiefunctie en een bufferfunctie. De Onroerende zaakbelasting (OZB) vervult vier van de vijf genoemde functies. De OZB heeft geen regulerende functie. De OZB is de belangrijkste eigen inkomstenbron die gemeenten hebben om hun uitgaven te bekostigen. Er zijn twee onroerende zaakbelastingen: voor eigenaars en voor gebruikers. Deze belasting wordt geheven op basis van de waarde van de onroerende zaak. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen 3
woningen en niet woningen. De OZB kan vooral gezien worden als een algemene belasting met een fiscaal doel die geheven wordt ter financiering van de algemene taakvervulling van de gemeente. De afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB en de maximering van de overige OZB-tarieven hebben gevolgen voor de lokale autonomie. Vier van de vijf functies van het gemeentelijk belastinggebied worden namelijk beperkt. De democratische functie komt onder druk te staan, doordat het in mindere mate mogelijk is op lokaal niveau de afweging te maken tussen nut en offer van gemeentelijke voorzieningen. De allocatiefunctie wordt beperkt, doordat de afweging van kosten en baten bij financiering buiten de eigen gemeentelijke inkomsten veelal minder zorgvuldig is. Wanneer de gemeentelijke inkomsten afnemen, hebben gemeenten minder mogelijkheden onvolkomenheden in de verdeling van de specifieke en algemene uitkeringen te compenseren (compensatiefunctie). Tot slot hebben gemeenten minder mogelijkheden een buffer te vormen voor onvoorziene financiële tegenvallers. Naast gevolgen voor de lokale autonomie hebben de kabinetsplannen ook een aantal andere effecten. Allereerst zijn er compensatie-effecten. Gemeenten zullen voor de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB via het Gemeentefonds worden gecompenseerd. De rijksoverheid zal de middelen voor deze compensatie moeten vinden door te bezuinigen of rijksbelastingen te verhogen. Het ligt voor de hand dat de burger en het bedrijfsleven daarvoor opdraaien. Er zijn ook koopkrachteffecten. Het is niet vanzelfsprekend dat afschaffing van de OZB positieve koopkrachteffecten heeft. Thans krijgen de meeste mensen met een minimumuitkering de OZB kwijtgescholden. Niet alle gemeenten hanteren kostendekkende tarieven voor de afvalstoffenheffing en de rioolrechten. Wanneer de OZB wordt afgeschaft, zullen gemeenten deze tarieven wel kostendekkend maken. De OZB is een progressieve heffing. Dat betekent dat mensen met een hoog inkomen (dure woning) meer profiteren dan bewoners van goedkope huizen. De werking van de arbeidsmarkt verbetert niet door afschaffing van de OZB. Gemeenten dienen volgens de SGP een volwaardig en krachtig lokaal bestuur te vormen. Dat impliceert dat gemeenten beschikken over een relevant takenpakket en eigen bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Daarbij dienen gemeenten te beschikken over voldoende beleidsvrijheid. Om de lokale autonomie te waarborgen is het noodzakelijk dat gemeenten voldoende financiële middelen hebben. Vanwege de inbreuk die de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB doet op de lokale autonomie van gemeenten vindt het stu- 4
diecentrum van de SGP dit kabinetsvoornemen onwenselijk. Afschaffing van de OZB kan pas aan de orde zijn als gemeenten ook de mogelijkheid krijgen van een alternatieve belasting. Eén van de argumenten voor afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB is lastenverlichting bij de burger. De voorgenomen afschaffing is echter geen efficiënte maatregel om bijna 1 miljard euro gelijkmatig te verdelen over alle Nederlandse huishoudens. Afschaffing is ook geen efficiënte en effectieve maatregel om de armoedeval tegen te gaan. In dat geval zijn verlaging van de eerste twee schijven van de inkomstenbelasting en een verhoging van de arbeidskorting bevorderlijker. Tot slot leidt afschaffing tot ongewenste herverdeeleffecten. Het zijn met name de gemeenten met een sociale zwakke structuur die de dupe zijn van deze maatregel. De maximering van de overige OZB-tarieven is vanuit de gemeentelijke autonomie bezien een ongewenste maatregel. Op gemeentelijk niveau dient de afweging plaats te vinden tussen de hoogte van de tarieven en het plaatselijk voorzieningenniveau. Vanuit het perspectief van de burger de invoering van een plafond op zichzelf positief. Het is namelijk de vraag of de lokale democratie zo optimaal werkt dat burgers effectief invloed hebben op de hoogte van de OZB-tarieven. De invoering van een maximumtarief beschermt de burger tegen te hoge gemeentelijke lasten. Aan de belangen van de burger en de gemeente kan worden tegemoetgekomen door het maximum tarief vast te stellen op een niveau dat enerzijds de gemeente voldoende beleidsvrijheid biedt en anderzijds de burger waarborgt tegen hoge gemeentelijke lasten. Bedenkelijker is de maximale tariefstijging die wordt voorgesteld. Wanneer slechts een stijging van maximaal 1,5% is toegestaan, worden de mogelijkheden voor nieuw beleid fors beperkt. Door deze maatregel kan in het lokale democratische besluitvormingsproces geen afweging meer plaatsvinden tussen verhoging van de OZB-tarieven en nieuw beleid. Alternatieve belastingen voor de OZB zijn: woonruimtebelasting, bouwsombelasting, gemeentelijke inkomstenbelasting, energiebelasting en burgerbelasting. Van deze varianten komt alleen de burgerbelasting in aanmerking als alternatieve belasting voor de afschaffing van de OZB. Wanneer burgerbelasting wordt ingevoerd betalen alle volwassen inwoners in een gemeente een bepaald bedrag. Voordat tot invoering van deze belasting wordt overgegaan is nader onderzoek nodig naar de effecten op de minima en bijstandsgerechtigden. 5
6
Inhoud Woord vooraf... 8 1. Inleiding...9 2. Het gemeentelijk belastinggebied... 12 2.1 Inleiding... 12 2.2 Positie van de gemeente... 12 2.3 Functies gemeentelijk belastinggebied... 15 2.4 Omvang gemeentelijk belastinggebied... 17 2.5 Onroerendezaakbelasting (OZB)... 19 3. Afschaffing OZB... 22 3.1 Inleiding... 22 3.2 Kabinetsplannen... 22 3.3 Consequenties van de afschaffing van de OZB... 24 4. SGP-visie op gemeentelijke belastingen... 31 4.1 Inleiding... 31 4.3 Beoordeling kabinetsplannen... 32 4.3.1 Afschaffing gebruikersdeel OZB... 32 4.3.2 Maximeren OZB-tarieven... 34 4.3.3 Maximering jaarlijkse tariefstijging OZB... 35 4.4 Alternatieve belastingen... 36 4.5 Samenvatting... 38 Literatuur... 40 7
Woord vooraf Dit commentaar gaat over gemeentelijke belastingen. Het is een onderwerp dat veel mensen aangaat. Het zijn immers de burgers die deze belastingen betalen. Eén van de gemeentelijke belastingen is de onroerendezaakbelasting (OZB). Het kabinet Balkenende-2 is van plan deze gemeentelijke belasting deels af te schaffen. Wellicht klinkt voor veel mensen de afschaffing van de OZB positief in de oren. Minder belasting betalen krijgt vaak instemmende reacties. In tijden waarin de koopkracht afneemt, is dat een begrijpelijke reactie. Men moet echter niet vergeten dat verlaging van belasting ook een keerzijde heeft. Minder belasting betalen betekent namelijk minder inkomsten voor gemeenten. Dat kan tot gevolg hebben dat het voorzieningenniveau in de gemeente omlaag moet. En dat willen de inwoners van gemeenten ook weer niet. Het komt er op aan de juiste balans te vinden. Voordat men voorstelt belasting af te schaffen, is het van belang te onderzoeken wat daarvan de gevolgen of de effecten zijn. In dit Commentaar wordt dat gedaan. Een politieke partij moet niet alleen de gevolgen van beleidsmaatregelen in kaart brengen, maar deze ook duiden. Daarom wordt in dit commentaar ook vanuit staatkundig-gereformeerd perspectief een reactie gegeven op de kabinetsplannen. De SGP heeft de gemeentelijke autonomie hoog in het vaandel staan. Een essentiële voorwaarde voor gemeentelijke autonomie is voldoende eigen inkomsten. Het is de vraag of gemeenten na afschaffing van een deel van de OZB voldoende eigen inkomsten overhouden. Dat beoogt ook de titel uit te drukken: een overheid kan gemeenten belasten en de gemeenten kunnen de burgers belasten. Dit commentaar wordt uitgegeven onder verantwoordelijkheid van de Guido de Brès-Stichting, het studiecentrum van de SGP. Een bijzonder woord van dank geldt de werkgroep die dit commentaar samenstelde: W. van Vreeswijk, drs. W.L. Verweij, ir. C. Stoffer, J. Mulder en drs. J.W. van Berkum. Wanneer deze uitgave bijdraagt aan een fundamentele discussie over de betekenis van de lokale autonomie vanuit staatkundig-gereformeerd perspectief is veel bereikt. Drs. J. Mulder Directeur 8
1. Inleiding Over de omvang van het gemeentelijk belastinggebied wordt van tijd tot tijd discussie gevoerd. De afgelopen decennia hebben ten minste twee rijkscommissies zich hiermee beziggehouden. Allereerst de commissie- Christiaanse in 1983 en vervolgens de commissie-de Kam in 1992. Ook de decentrale overheden hebben zich in deze discussie gemengd. 1 In opdracht van de VNG onderzocht het Erasmus Studiecentrum Belastingen Lokale overheden de mogelijkheid tot uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied. 2 In de discussie over de omvang van het gemeentelijk belastinggebeid zijn twee verschillende geluiden waar te nemen. Enerzijds wordt de vraag gesteld of het aandeel van de eigen belastingen in het totaal van de gemeentelijke inkomsten niet moet worden vergroot. Anderzijds worden zorgen uitgesproken over de groei van de opbrengsten van de gemeentelijke belastingen en over de verschillen in belastingdruk tussen gemeenten. 3 Zowel de commissie-christiaanse als de commissie-de Kam stelden voor het gemeentelijk belastinggebied uit te breiden. Tot op heden is dat nog niet gebeurd. Bij de behandeling van het rapport Belastingen omlaag werd geconcludeerd dat de samenloop van de herverdeeleffecten van een uitbreiding van het belastinggebied en de herziening van de Financiële Verhoudingswet onwenselijk was. Met een eventuele uitbreiding zou gewacht worden tot de effecten van deze herziening uitgekristalliseerd waren. 4 Inmiddels zijn de effecten van de herziening van de Financiële Verhoudingswet uitgekristalliseerd. Van een uitbreiding van het eigen belastinggebied van gemeenten is echter geen sprake meer. Dat komt mede door de ontwikkeling van de lokale lasten in de jaren negentig. Deze zijn sterk gestegen. Het kabinet heeft daarom uitgesproken dat een uitbreiding van het decentrale belastinggebied niet wenselijk is. 5 Ook de wens om de verschillen tussen lokale lasten niet te groot te laten zijn, speelt daarbij een rol. Omdat de stijging van de lokale lasten voor een belangrijk deel gevolg was van rijksbeleid werd de algemene uitkering verhoogd, waardoor gemeenten de budgettaire ruimte kregen de 1 Raad voor de financiële verhouding (Rfv), Jaarrapport 2000, Den Haag 2000, p.14. 2 ESBL, Gemeentelijke belastingen in de 21 e eeuw, heffing op goede grond(slag), Rotterdam 2001. 3 Ten opzichte van 2003 steeg in 2004 de begrote opbrengst van de gemeentelijke heffingen met 6.5% (Bron: CBS). 4 M.C. Wassenaar en A.J.W.M. Verhagen, De financiële verhouding in Nederland, Den Haag 2002, p.49. 5 TK, Belastingen in de 21 e eeuw, 1997-1998, 25 810, nr. 1. 9
lokale lasten te verlagen. Op dit moment zijn er plannen om het gemeenteliik belastinggebied fors te verkleinen. In het strategisch akkoord van het Kabinet Balkenende-2 is het voornemen opgenomen om het gebruikersdeel van de OZB op woning af te schaffen en de overige OZB-tarieven te maximeren. Parallel aan de discussie over de omvang van het gemeentelijk belastinggebied worden er ook maatregelen genomen om de lokale autonomie van de gemeente te versterken. Gestreefd wordt naar decentralisatie van taken en bevoegdheden. Staatsrechtelijke en bestuurlijke vernieuwingen, zoals dualisering, moeten van gemeenten krachtige lokale bestuurslagen maken. Gemeenten moeten zoveel mogelijk eigen beleidsruimte krijgen om effectief politiek te kunnen bedrijven. In het licht van de wens om de lokale autonomie van gemeenten te vergroten, roepen de plannen om de OZB af te schaffen vragen op. De omvang van het gemeentelijk belastinggebied en lokale autonomie hangen namelijk sterk met elkaar samen. Een ruimer belastinggebied versterkt de zelfstandigheid van gemeenten en voor een kleiner belastinggebied geldt het tegenovergestelde. Aanvankelijk was het kabinet van plan om per 1 januari 2005 het gebruikersdeel van de OZB op woningen af te schaffen en de overige OZB-tarieven te maximeren. Inmiddels zijn deze plannen uitgesteld tot D.V. 1 januari 2006. De Rijksoverheid heeft op dit moment onvoldoende financiële middelen om de gemeenten via het gemeentefonds te compenseren voor afschaffing. Met het uitstel wordt tegemoet gekomen aan de kritiek van de Raad van State dat de onzekerheid over de realisatie van de kabinetsplannen zich niet verdraagt met het belang van een financieel zorgvuldig beleid. 6 In dit commentaar staat de afschaffing van de OZB in relatie tot de gemeentelijke autonomie centraal. De plannen van het kabinet zijn voor het studiecentrum van de SGP aanleiding om in kaart te brengen wat de consequenties daarvan zijn. Tevens wordt ingegaan op de vraag hoe de kabinetsplannen vanuit de SGP-visie op de positie van gemeenten en de lokale autonomie moeten worden beoordeeld. De centrale vraag van dit commentaar luidt: Hoe verhouden de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB en de maximering van de overige OZB-tarieven zich tot de versterking van de lokale democratie. 6 J.W. Remkes, Afschaffing gebruikersdeel OZB en maximering van tarieven per 1 januari 2006, brief van 22 september 2004. 10
Met dit commentaar wil het studiecentrum van de SGP de discussies over lokale autonomie en het gemeentelijk belastinggebied stimuleren. Het commentaar wil inhaken op de parlementaire discussie die over dit onderwerp is ontstaan. Tevens beoogt dit commentaar de SGP-bestuurders te informeren en bij te dragen aan visievorming over dit thema. De opzet van dit commentaar ziet er als volgt uit. In hoofdstuk twee staat het gemeentelijk belastinggebied en de positie van gemeenten in het openbaar bestuur centraal. In het derde hoofdstuk wordt ingegaan op het voornemen van het kabinet om het gebruikersdeel van de OZB op woningen af te schaffen en de overige OZB-tarieven te maximeren. Daarbij wordt ook ingegaan op de effecten van deze plannen. In hoofdstuk vier wordt vanuit staatkundiggereformeerd perspectief een reactie gegeven op de kabinetsplannen. Tevens wordt ingegaan op de vraag of het wenselijk, mogelijk en nodig is om alternatieve gemeentelijke belastingen voor de OZB in te voeren. 11
2. Het gemeentelijk belastinggebied 2.1 Inleiding De OZB is één van de inkomstenbronnen die gemeenten hebben om hun uitgaven te bekostigen. Om de consequenties van de afschaffing van de OZB te kunnen beoordelen is het van belang zicht te hebben op de plaats van de OZB in het totale gemeentelijk belastinggebied. Om tot een afgewogen oordeel te komen is het ook nodig te weten wat de positie is van gemeenten in een gedecentraliseerde eenheidsstaat zoals Nederland is. De samenstelling en omvang van het gemeentelijk belastinggebied dient namelijk toegesneden te zijn op de taken en verantwoordelijkheden van gemeenten. In dit hoofdstuk staat het gemeentelijk belastinggebied en de positie van gemeenten in het openbaar bestuur centraal. Allereerst wordt ingegaan op de positie van gemeenten in het Nederlandse staatsrechtelijke bestel en op de financiële middelen waarover gemeenten kunnen beschikken om hun taken uit te voeren (2.2). Vervolgens wordt beschreven welke functies gemeentelijke belastingen hebben (2.3). Daarna wordt een korte beschrijving gegeven van de omvang van het gemeentelijk belastinggebied (2.4). Tot slot wordt beschreven waarom de OZB is ingevoerd en hoe deze belasting is opgebouwd (2.5). 2.2 Positie van de gemeente In deze paragraaf wordt de positie van de gemeente in het Nederlandse staatsbestel beschreven. Dit is nodig om tot een afgewogen oordeel te komen over de hoogte en samenstelling van het gemeentelijke belastinggebied. Staatsrechtelijke aspecten Nederland kent als staatsrechtelijke vorm een gedecentraliseerde eenheidsstaat met drie bestuurslagen; de rijksoverheid, de provinciale overheid en de gemeentelijke overheid. In ons land wordt grote waarde gehecht aan het principe dat problemen van lokaal belang door een lokaal bestuur worden opgelost. Dat heeft gevolgen voor de spreiding van het overheidsgezag. Deze spreiding kan langs tweeërlei weg vorm worden gegeven: door deconcentratie en decentralisatie. Bij deconcentratie blijft de hiërarchische relatie tussen het gedeconcentreerde gezag en het centrale gezag in beginsel in stand. Tot deconcentratie wordt vaak overgegaan vanwege ruimtelijke spreiding: het centrale bestuursorgaan oefent zijn bevoegdheden uit in verschillende vestigingen van het land. Hiervan is geen sprake bij de relatie tussen rijk en gemeenten. Van decentralisatie wordt gesproken als lagere overheidsorganen zelfstandig en naar eigen inzicht hun taak uitoefenen. We spreken dan van autonomie. Decentralisatie komt ook voor in een andere vorm: de lagere overheid heeft de plicht tot 12
medewerking aan de uitvoering van een hogere regeling, bijvoorbeeld een gemeente die een wet uitvoert. We spreken dan van medebewind. De spreiding van het overheidsgezag tussen het rijk en de gemeenten is vorm gegeven door decentralisatie. Een gemeentelijke overheid heeft zowel autonome taken als medebewindstaken. De laatste jaren wordt in toenemende mate inhoud gegeven aan decentralisatie van taken van de rijksoverheid naar gemeenten. De decentralisatie doet zich vooral voor op het terrein van medebewindstaken. De decentralisatiegedachte steunt de bestuurskundige benadering, waarbij als uitgangspunt geldt dat taken, die vooral van plaatselijk belang zijn, door de plaatselijke overheid worden behartigd. Wenselijkheid krachtige lokale bestuurslaag In Nederland bestaat consensus over de wenselijkheid van een krachtige lokale gemeentelijke bestuurslaag. Opeenvolgende Kabinetten streefden bewust naar decentralisatie van taken en bevoegdheden naar vooral de gemeenten. Sterke gemeenten bieden de mogelijkheid om politiek-bestuurlijk vorm te geven aan de pluriformiteit die in Nederland ook tussen gemeenten onderling bestaat. Daarnaast bestaan er grote verschillen ten aanzien van de aan - en afwezigheid van maatschappelijke en ruimtelijke problemen tussen gemeenten. Een en ander leidt ook feitelijk tot een aanzienlijke beleidsinhoudelijke differentiatie tussen gemeenten. De ontvlechting van de posities van de raad en het college in het duale stelsel heeft geleid tot een eenduidige rolverdeling tussen beide organen. Dat betekent dat de raad zich heroriënteert op de vervulling van zijn primaire functies. Enerzijds richting het college van burgemeester en wethouders, maar anderzijds ook nadrukkelijk richting de kiezer. De nieuwe positie van de gemeenteraad brengt met zich dat de raad zich sterker kan profileren. De versterking van de lokale democratie dient volgens het Kabinet een verdere impuls te krijgen door het afschaffen van de benoemde burgemeester en het invoeren van de gekozen burgemeester. Eigen beleidsruimte gemeenten Het representatief-democratische stelsel is gebaseerd op de aanwezigheid van een mandaat van een zekere omvang tussen kiezer en gekozene, tussen burgers en politici. Politici moeten om effectief politiek te kunnen bedrijven over een bepaalde bewegingsvrijheid beschikken. De aanwezigheid van voldoende eigen beleidsruimte is een eerste voorwaarde voor een vitale gemeentepolitiek. Immers, als er niet echt iets te kiezen en te beslissen valt, kunnen er ook geen reële politieke verschillen bestaan. Zonder eigen gemeentelijk beleid is er geen echte lokale politiek. De eigen beleidsruimte verhoogt de zichtbaarheid van de 13
gemeentepolitiek voor veel burgers. Tevens draagt het bij aan een grotere herkenbaarheid, waarvan politieke partijen op lokaal niveau op hun beurt kunnen profiteren. Daarmee is niet gezegd dat de aanwezigheid van voldoende gemeentelijke beleidsruimte wel als vanzelfsprekend leidt tot levendige gemeentepolitiek. Financiële middelen Voor het uitoefenen van haar taken en het realiseren van bovenstaande doelstellingen heeft de gemeentelijke overheid financiële middelen nodig. Deze middelen worden op verschillende wijze verkregen. De belangrijkste inkomstenbronnen van de gemeente zijn: (a) de specifieke uitkeringen van het rijk aan de gemeenten voor de uitvoering van medebewindstaken, (b) de algemene uitkering uit het gemeentefonds ter bekostiging van algemene gemeentelijke taken en (c) eigen gemeentelijke inkomsten. Deze volgorde is gebaseerd op de omvang van de inkomstenbronnen. Hiermee is niet gezegd dat dit een voorkeursvolgorde is, laat staan een principiële volgorde. Vanuit gemeentelijke optiek kan voor wat betreft de bekostiging van gemeentelijke taken de volgende principiële volgorde worden aangegeven: (a) eigen inkomsten, (b) algemene uitkering en (c) specifieke uitkeringen. Uit een oogpunt van een goede allocatie van middelen verdient een bekostiging van gemeentelijke taken door middel van eigen gemeentelijke inkomsten principieel de voorkeur. Bij deze bekostigingswijze zal eerst bezien moeten worden in hoeverre ten aanzien van een gemeentelijke voorziening het profijtbeginsel kan worden toegepast. Indien het niet wenselijk of mogelijk is de individuele gebruiker te laten betalen voor de kosten die zijn verbonden aan een overheidsactiviteit, ligt een bekostiging door middel van de gemeentelijke belastingen voor de hand. De gemeentelijke belastingen hebben tot taak om te voorzien in de middelenbehoefte die ontstaat, doordat de kosten van gemeentelijke voorzieningen niet (ten volle) in de vorm van tarieven (profijtbeginsel) in rekening kunnen worden gebracht. Op deze wijze wordt door de lokale overheid de afweging gemaakt tussen enerzijds het nut verbonden aan de omvang en de samenstelling van de lokale overheidsvoorzieningen en anderzijds het offer in de vorm van de daarvoor noodzakelijke heffingen. Anders geformuleerd: bij deze bekostigingswijze wordt voldaan aan het adagium: wie bepaalt, betaalt. De fysieke en sociale handicaps van een gemeente zouden via andere inkomstenbronnen moeten worden gecompenseerd. Hieronder worden omstandigheden verstaan die autonoom zijn, dat wil zeggen: niet of nauwelijks beïn- 14
vloedbaar zijn door het gemeentelijk beleid en tot hogere uitgaven leiden. Als compensatie hiervoor achterwege blijft, leiden zij tot verschillen in heffingen tussen gemeenten, terwijl die verschillen niet worden gerechtvaardigd door het voorzieningenniveau. De algemene uitkering uit het gemeentefonds kan hierin voor een belangrijk deel voorzien. Voor de uitvoering van medebewindstaken blijven adequate specifieke uitkeringen van het rijk noodzakelijk. Fiscale instrumenten Het fiscaal instrumentarium maakt een wezenlijk onderdeel uit van de financiele functie van de gemeenten. De discussies over de omvang van het fiscaal instrumentarium van de gemeente kennen een lange en bewogen geschiedenis. De omvang daarvan heeft een relatie met de financiële verhouding tussen het rijk en de gemeenten. Een discussie over de omvang van het gemeentelijk belastinggebied geeft meestal aanleiding tot een herziening van de financiële verhouding tussen beide bestuurslagen. Een ruimer belastinggebied handhaaft dan wel versterkt de zelfstandigheid van gemeenten en voor een kleiner belastinggebied geldt het tegenovergestelde. Een ruimer gemeentelijke belastinggebied maakt de gemeenten minder afhankelijk van de uitkeringen van het rijk en intensiveert haar verantwoordelijkheid jegens de burgers. Beide overwegingen zijn tot op de huidige dag relevant. De plaatselijke democratie dient tot een afweging van kosten en baten te komen, die kan uitmonden in aanpassing van het belastingvolume. 2.3 Functies gemeentelijk belastinggebied De gemeentelijke belastingen vervullen een aantal functies, die voor het functioneren van de lokale democratie van belang zijn. Deze functies worden hieronder kort toegelicht. 7 Democratische functie Het lokale democratische proces is gebaat bij een decentralisatie van taken en bevoegdheden van de centrale overheid naar de decentrale overheid. Het huidige rijksbeleid geeft hieraan ook gestalte. Dat heeft tot gevolg dat de politieke besluitvorming ook wordt gedecentraliseerd. Het functioneren van de lokale democratie is gebaat bij deze decentralisatie. Dat versterkt het lokale democratisch proces en vergroot de betrokkenheid van de burger bij de gemeentelijke politiek. Daaraan is inherent de bevoegdheid van gemeenten om binnen bepaalde grenzen het eigen voorzieningenniveau en de bekostiging daarvan vast te stellen. Het behoort tot het wezen van de lokale democratie om meer of 7 P.B. Boorsma, C.A. de Kam en L. van Leeuwen, Belasten op niveau, Den Haag, 2004, pp.12-14. 15
minder voorzieningen te treffen, indien dat strookt met de wensen van (de meerderheid van) de lokale bevolking. Op dat niveau dient een afweging plaats te vinden tussen nut en offer van gemeentelijke voorzieningen. Allocatiefunctie In een representatieve democratie beslissen de gekozen volksvertegenwoordigers over voorzieningen, die de overheid tot stand brengt en de financiering van die voorzieningen. Voor wat betreft de bekostiging van de voorzieningen maakt het bij de afweging een groot verschil uit welke potjes de middelen afkomstig zijn. Hoe groter de rol van de eigen belastingen is, hoe kritischer de bestuurders zullen kijken naar nut en noodzaak van de uitgaven. De afweging van kosten en baten zal op een zorgvuldiger manier plaats vinden, indien de bekostiging uit eigen inkomsten moet komen en niet uit een bijdrage van de centrale overheid. Een zelfstandige gemeentelijke afweging van middelen en bestedingen bevordert het budgettaire verantwoordelijkheidsbesef van de gemeenten. Een gemeentelijke afweging van bestedingen en middelen bevordert niet alleen dat het beleid met minder kosten wordt gerealiseerd (efficiency), maar ook dat het beleid doelgerichter wordt ingevuld (effectiviteit). Regulerende functie Gemeenten kunnen lokale belastingen ook gebruiken om het gedrag van gezinnen en bedrijven te beïnvloeden. De parkeerbelasting is hiervan een goed voorbeeld. Compensatiefunctie De decentralisatie van veel, vaak omvangrijke en complexe taken (met een open einde karakter) van de rijksoverheid naar de gemeenten heeft tot gevolg dat de gemeenten aan de ene kant meer autonomie hebben verkregen, maar aan de andere kant dat de taken complexer en risicovoller zijn geworden. Voorbeelden hiervan zijn de voorzieningen voor gehandicapten, de huisvesting van het onderwijs en de bijstand. De uitkeringen van het rijk, zowel de specifieke als de algemene uitkering, kunnen nooit volledig tegemoet komen aan de individuele omstandigheden van een gemeente. Bufferfunctie Bij de realisatie van het gemeentelijk beleid kunnen zich tegenvallers voordoen. Sommige tegenvallers zijn lokaal te beïnvloeden, andere niet. De eigen gemeentelijke inkomsten vormen een buffer voor de verwerking van tegenvallers, die bij de uitvoering van autonoom gemeentelijk beleid kunnen optreden. Indien die buffer ontbreekt, zal een beroep op het Rijk gedaan moeten wor- 16
den. Het heeft de voorkeur dat de gemeente de eigen broek op houdt en haar problemen niet meteen financieel op Den Haag afwentelt. De gemeenten dienen over voldoende weerstandsvermogen te beschikken. Dat vermogen behoort in overeenstemming te zijn met de financiële risico s die de gemeente loopt. Dat weerstandsvermogen wordt bepaald door de omvang van de reserves en de onbenutte belastingcapaciteit. 2.4 Omvang gemeentelijk belastinggebied In deze paragraaf wordt ingegaan op de inkomstenbronnen van gemeenten en de samenstelling van het gemeentelijk belastinggebied. Dit wordt gedaan vanuit lokaal, nationaal en internationaal perspectief. Lokaal Het grootste deel van hun uitgaven bekostigen de gemeenten uit de specifieke uitkeringen van het rijk aan de gemeenten. Met deze uitkering dienen de gemeenten specifieke taken uit te voeren, die de rijksoverheid aan de gemeenten heeft toegekend. Op de tweede plaats staat de algemene uitkering uit het gemeentefonds. De algemene uitkering uit het gemeentefonds is vrij besteedbaar, met dien verstande dat gemeenten bepaalde basistaken wel moeten uitvoeren. De eigen gemeentelijke belastingen heffingen leveren 6,1 miljard op. Hiervan bestaat ruim 2,6 miljard uit bestemmingsheffingen en bijna 3,5 miljard uit opbrengsten, die de gemeente vrij mag besteden. In tabel 1 worden de inkomstenbronnen van gemeenten weergegeven. Inkomstenbron 2003 % Specifieke uitkeringen 16152 45,0 Algemene uitkeringen 13613 37,9 Eigen inkomsten 6109 17,1 Totaal 35874 100,0 Tabel 1. Inkomstenbronnen van gemeenten, in miljoenen euro (Bron: TK 2003/04, 29 200 B, nr. 2, p. 4) Gemeten naar de opbrengst zijn de OZB, de reinigingsheffingen en het rioolrecht de belangrijkste gemeentelijke heffingen. Bijna de helft van de begrote opbrengst van de gemeentelijke heffingen in 2004 komt binnen via de OZB. De laatste jaren is de parkeerheffing in opmars. Hierbij dient wel te worden aangetekend dat de opbrengst van de reinigingsheffing en het rioolrecht alleen mag worden gebruikt voor de bekostiging van de afvalverwijdering en de aanleg en het onderhoud van de riolering. Het zijn derhalve bestemmingsheffingen. 17
Voor de financiering van de gemeentelijke uitgaven is de OZB van groot belang, doordat de OZB naar opbrengst veruit de grootste heffing is waarvan gemeentebestuurders de opbrengst vrij kunnen besteden. Andere gemeentelijke belastingen, waarvan de opbrengst in de algemene middelen vloeit, leveren naar verhouding weinig op. 8 In tabel 2 worden een overzicht gegeven van de begrote opbrengst van verschillende gemeentelijke heffingen in 2004. Tevens is daar de stijging aangegeven ten opzichte van het jaar 2000. Gemeentelijke heffingen Bedrag (mln euro) Stijging sinds 2000 OZB-gebruikers 1484 72% OZB-eigenaren 1875 35% Hondenbelasting 47 9% Toeristenbelasting 105 42% Precariobelasting 63 13% Parkeerbelasting 385 35% Forensenbelasting 18 - Overige belastingen 18 13% Rioolrechten 854 33% Reinigingsrechten/afvalstoffenheffing 1604 44% Bouwleges 342 43% Secretarieleges 180 15% Totaal 6975 41% Tabel 2. Begrote opbrengst gemeentelijke heffingen 2004 (bron: CBS) Nationaal De gemeentelijke heffingen hebben een plaats in de totale opbrengst van belastingen en premies, die door de burgers jaarlijks worden opgebracht. In 2004 wordt naar verwachting 184 miljard euro aan belasting en premies geïnd. De rijksbelastingen (58%) en de sociale premies (37%) nemen het leeuwendeel voor hun rekening. Het aandeel van de decentrale overheden bedraagt 5% en dat van de gemeenten 3,8%. 9 De OZB maakt maar een klein onderdeel uit van de totale landelijke belasting- en premie-opbrengst (1,8%). De hoogte van de lokale lastendruk is een voortdurend aandachtspunt van de overheid. Ze legt een claim op uitgaven van burgers en bedrijven. Dat wordt sterker merkbaar bij de lagere inkomensgroepen. De gemeenten komen hieraan tegemoet door het kwijtscheldingsbeleid. De gemeentelijke belastingen 8 M.A. Allers e.a., Voor- en nadelen van afschaffing van de OZB op woningen, Groningen, 2002, pp. 11,12. 9 Bron: Miljoenennota 2004 en CBS 18
hebben ook invloed op de lokale woonlasten. Dat is de laatste jaren een actueel onderwerp. Het Kabinet houdt daarom de ontwikkeling van de lokale lastendruk nauwgezet in het oog. Het rijk heeft veel aandacht voor een beheerste ontwikkeling van de lokale lasten. Het rijk vindt dat landelijk inkomensbeleid niet door de gemeenten mag worden doorkruist. Internationaal Onderzoek van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) leert dat de belastingmacht van gemeenten in Nederland beperkt is. Daarbij is nagegaan welk aandeel de decentrale overheden in de totale belastingopbrengst hebben en welke vrijheid de decentrale overheden hebben om de grondslag en/of de tarieven van de gemeentelijke belastingen vast te stellen. De belastingmacht loopt uiteen van 0,3% tot 15,5%. Nederland bevindt zich in de achterhoede met 1,1%. 10 Op grond van de OESO-cijfers kan worden vastgesteld dat de fiscale autonomie van gemeenten in Nederland gering is. Tevens blijkt uit het onderzoek van de OESO dat internationaal gezien inkomen en onroerende zaken de voornaamste pijlers onder het plaatselijke belastinggebouw zijn. Het Europees Handvest bepaalt dat gemeenten het recht moeten hebben belastingen te heffen, waarbij zij zelf de bevoegdheid hebben de hoogte daarvan vast te stellen. 11 2.5 Onroerendezaakbelasting (OZB) In de vorige paragraaf is het gemeentelijke belastinggebied beschreven. In deze paragraaf staat de OZB - als de belangrijkste gemeentelijke heffing - centraal. Invoering Sinds 1970 mogen gemeenten onroerende zaakbelastingen heffen. Zij kwamen in de plaats van de toen opgeheven gemeentelijke opcenten op de grondbelasting en de personele belasting. Tevens verviel de gemeentelijke straatbelasting. 12 In 1970 werd het gemeentelijke belastingterritorium opnieuw afgebakend. Door de wet kregen de gemeenten een grotere financiële zelfstandigheid en een volwassener financiële verhouding met de centrale overheid. De memorie van toelichting van het wetsontwerp tot invoering van de OZB stelt: bij de samenstelling van dit wetsontwerp is ervan uitgegaan dat aan gemeen- 10 P.B. Boorsma, C.A. de Kam en L. van Leeuwen, Belasten op niveau, Den Haag, 2004, p.16. 11 Artikel 9, lid 2 en 3 van het Europese Handvest inzake lokale autonomie, Straatsburg, 15 oktober 1985, goedgekeurd bij wet van 10 oktober 1990, Stb. 546 (TK 1991-1992, 20 586). 12 P.B. Boorsma, C.A. de Kam en L. van Leeuwen, Belasten op niveau, Den Haag, 2004, p.25. 19
ten een belastingcapaciteit dient te worden verleend van zodanige omvang, dat die capaciteit praktische betekenis zal krijgen voor het te voeren financieel beleid. De regering zag de verruiming van het gemeentelijk belastinggebied als een noodzakelijke aanvulling op de algemene uitkeringsregelingen. De Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp stelt tevens dat genothebbenden en gebruikers van een onroerende zaak belang hebben bij gemeentelijke voorzieningen. Daarbij is het begrip belang zeer ruim opgevat. Het betreft niet slechts activiteiten van de gemeente, welke voor de genoemde categorieën een op geld waardeerbaar voordeel zouden opleveren, doch ook de gemeentelijke voorzieningen, welke voorzien in een bepaalde behoefte, welke het leef- /werkmilieu verbeteren en dergelijke. In de onroerende zaak belastingen zijn enige elementen van een profijtbelasting te onderkennen. Aan het begrip profijt kan een ruime dan wel een enge interpretatie worden gegeven. Bij een enge interpretatie wordt een directe relatie gelegd tussen het nut dat het object van heffing heeft en het offer, de verschuldigde belasting, dat daarvoor wordt gebracht. Bij een ruime interpretatie van het begrip profijt is de relatie tussen nut en offer veel vager, waardoor het profijtbeginsel ook geldt in de gevallen waarin geen rechtstreeks verband kan worden gelegd ten aanzien van het daaraan ten grondslag liggende object van heffing. Volgens de ruime interpretatie steunt de OZB op het profijtbeginsel. Alle ingezetene burgers en bedrijven genieten het profijt van de door of met financiële medewerking van de lokale overheid tot stand gebrachte voorzieningen. De aard van die voorzieningen brengt met zich mee dat de kosten niet via retributies of prijzen aan de ingezeten burgers en bedrijven individueel in rekening kunnen worden gebracht. Er is dan ook geen directe relatie tussen nut en offer voor de individuele belastingplichtige. Uiteraard weerspiegelen omvang en kwaliteit van het voorzieningenniveau zich in het niveau van de uitgaven en dus ook in het niveau van de te genereren inkomsten. Het behoort tot de lokale autonomie dat gemeentebesturen daarbij binnen zekere grenzen, een vrije zoom, afwegingen van nut en offer en dientengevolge ook bepaalde keuzen maken. Heffing OZB Er zijn twee onroerende zaakbelastingen: voor zakelijk gerechtigden van een onroerende zaak (meestal eigenaren); voor gebruikers van een onroerende zaak (bewoners-eigenaren, huurders). De onroerende zaakbelastingen worden geheven op basis van de waarde van de onroerende zaak. De waarde wordt thans elke vier jaar opnieuw getaxeerd. De onroerende zaken zijn zowel woningen als niet-woningen. Bij de nietwoningen vormen de bedrijven het hoofdbestanddeel. De gemeenten zijn in principe vrij om de tarieven vast te stellen. Er zijn twee beperkingen. Het 20
tarief van de eigenarenbelasting mag niet hoger zijn dan 125% van het tarief van de gebruikersbelasting. Het tarief voor de niet-woningen mag maximaal 120% zijn van het tarief voor de woningen. Dit zijn relatieve limieten en geen absolute limieten. Met andere woorden: de gemeente is vrij in het vaststellen van de hoogte van de tarieven en de jaarlijkse stijging van de tarieven. De opbrengst van de onroerende zaakbelastingen is thans een bevoegdheid van de gemeenteraad en wordt bepaald door het lokale politieke krachtenspel. Dat behoort tot de financiële autonomie van de gemeente. Opbrengst OZB In de periode 1985-2000 blijkt de opbrengst van de OZB niet sneller te zijn gestegen dan de opbrengst van alle rijksbelastingen in Nederland samen. In deze periode is zowel de opbrengst van de rijksbelastingen als de OZB verdubbeld. 13 Na het jaar 2000 is op basis van voorlopige cijfers de opbrengst van de OZB sterker gestegen dan de opbrengst van de rijksbelastingen. In 2004 stijgt de begrote opbrengst van de OZB ten opzichte van 2003 met 6,5%. 14 De begrote opbrengst van de rijksbelastingen stijgen in diezelfde periode met 2,7%. 15 Sinds 2000 is de begrote opbrengst van de gemeentelijke heffingen met 41% gestegen (zie tabel 2). Een belangrijke verklaring hiervoor betreft de stijging van de tarieven van specifieke gemeentelijke bestemmingsheffingen (zoals afvalstoffenheffing en rioolrecht). Dat was onvermijdelijk, omdat de gemeentelijke uitgaven voor het ophalen en verwerken van afval en de kosten van aanleg en onderhoud van riolering sterk zijn gestegen. Ook het gebruikersdeel en het eigenarendeel van de OZB zijn fors gestegen, respectievelijk met 72% en 35%. De begrote rijksbelastingen stegen in de periode 2000-2004 met bijna 19%. Er zijn verschillende verklaringen mogelijk voor de stijging van de OZBtarieven. Een eerste verklaring is dat gemeenten voor de verhoging relatief lage tarieven had, waardoor de stijging procentueel hoog uitvalt. Ten tweede hebben gemeenten hogere kosten, doordat ze meer taken krijgen toebedeeld door het Rijk, er scherper toezicht wordt gehouden door het Rijk en er soms een hoge ambitieniveau wordt nagestreefd. Tot slot zijn de tarieven soms verhoogd, omdat dat in het verleden nauwelijks is gebeurd, waardoor de reserves zijn uitgeput. 16 13 P.B. Boorsma, C.A. de Kam en L. van Leeuwen, Belasten op niveau, Den Haag, 2004, pp.15,16. 14 CBS Persbericht PB04-039. 15 TK 2003-2004, 29 200, nr. 1, p. 92 (Miljoenennota 2004). 16 M.A. Allers en C. Hoeben, Achtergronden van tariefstijgingen van gemeentelijke belastingen, Groningen 2004. 21
3. Afschaffing OZB 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het voornemen van het kabinet om het gebruikersdeel van de OZB op woningen af te schaffen en de overige OZBtarieven te maximeren. In paragraaf 3.2 worden de kabinetsplannen beschreven. De consequenties van de kabinetsplannen worden in paragraaf 3.3 op een rij gezet. Daarbij wordt ingegaan op de consequenties voor de rijksoverheid, de gemeentelijke overheid en de burger. 3.2 Kabinetsplannen Strategisch akkoord De discussie over de afschaffing van de onroerendezaakbelasting (OZB) is op gang gekomen in 2002. Aanleiding was één zin in het strategisch akkoord voor het kabinet CDA, LPF en VVD (3 juli 2002): Daarnaast wordt de gemeentelijke OZB voor woningen afgeschaft, onder volledige compensatie van de gemeenten via het Gemeentefonds. 17 Zowel CDA als LPF waren blijkens hun verkiezingsprogramma s tegen afschaffing van de OZB. De VVD was echter voor en de afschaffing van de OZB was voor de VVD een harde eis om mee te doen aan het Kabinet-Balkenende 1. Dit Kabinet kwam al binnen 3 maanden ten val. Er moesten nieuwe onderhandelingen worden gevoerd om een Kabinet samen te stellen. Deze onderhandelingen hebben geleid tot een hoofdlijnenakkoord voor het Kabinet CDA, VVD, D66. In dit hoofdlijnenakkoord wordt ook gesproken over de afschaffing van de OZB: Het bewonersdeel van de onroerendezaakbelasting (OZB) op woningen wordt afgeschaft. Via het Gemeentefonds worden gemeenten daarvoor gecompenseerd. De stijging van de OZB op bedrijfspanden en van het eigenaarsdeel van de OZB op woningen wordt na overleg met de gemeenten gemaximeerd. 18 Vergelijking van beide bepalingen laat zien dat het nu niet meer de bedoeling is om de OZB op woningen volledig af te schaffen, maar alleen het bewonersdeel. 19 Tevens is een bepaling opgenomen over maximering van het eigenaarsdeel. 17 Werken aan vertrouwen, een kwestie van aanpakken. Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF, VVD (3 juli 2002), TK 2001-2002, 28 375, nr. 5, p. 22. 18 Meedoen, meer werk en minder regels. Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD, D66, TK 2002-2003, 28637, nr. 19, p.16. 19 In de kamerstukken wordt gesproken over bewonersdeel. Hiermee wordt het gebruikersdeel bedoeld. 22
Afschaffing gebruikersdeel OZB op woningen In een brief van 19 december 2003 schets de minister van BZK de hoofdlijnen van de uitwerking van het voornemen zoals dat in het hoofdlijnenakkoord is opgenomen. 20 Het kabinet wil het gebruikersdeel voor de OZB op woningen afschaffen. Voor de inkomsten die gemeenten daardoor mislopen, worden ze gecompenseerd via het Gemeentefonds. Daarvoor heeft het kabinet 945 miljoen beschikbaar gesteld. Gemeenten worden gecompenseerd naar rekentarief. Door deze wijze van compensatie treden herverdeeleffecten op. Gemeenten met een OZB-tarief dat hoger is dan het rekentarief gaan erop achteruit. Gemeenten met een lager tarief gaan erop vooruit. Het ijkjaar voor compensatie is 2002. Dat om te voorkomen dat gemeenten via strategisch gedrag hun OZB-tarieven verhogen om een hogere algemene uitkering uit het Gemeentefonds te krijgen. Bij de compensatie wordt rekening gehouden dat er gemeenten zijn die geen kostendekkende riool- en reinigingstarieven hanteren en de onderdekking financieren uit de OZB. Uitgangspunt is dat geen gemeente er door de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB reëel op achteruit mag gaan. Er komt een overgangsperiode komt waarin gemeenten hun uitgaven kunnen aanpassen. Tijdens deze periode worden nadeelgemeenten extra gecompenseerd ten koste van voordeelgemeenten. Opmerkelijk is dat in de hoofdlijnenbrief geen argumenten worden genoemd waarom de OZB moet worden afgeschaft. Er wordt alleen verwezen naar het hoofdlijnenakkoord waarin dit voornemen is vastgelegd. Bekend is dat de VVD voorstander is van de afschaffing van de OZB. Argumenten voor afschaffing zijn dat de werking van de arbeidsmarkt verbetert door aanpak van de armoede val, dat het eigen woningbezit wordt bevorderd, dat er op uitvoeringskosten wordt bespaard en dat de lasten voor iedereen worden verlicht. Maximering OZB-tarieven Om te voorkomen dat gemeenten het eigenaarsdeel van de OZB en de OZB op niet-woningen fors verhogen, worden deze OZB-tarieven gemaximeerd. Het voornemen van het kabinet is om het eigenaarsdeel van de OZB op woningen te maximeren. Ook wordt een maximale tariefstijging voorgesteld. Cijfers over de maximale tariefstijging zijn nog niet openbaar. Er wordt echter vanuit gegaan dat dit percentage ongeveer 1,5% zal bedragen. Als argument voor de tariefmaximering wordt in de hoofdlijnenbrief genoemd: bescherming van belastingplichtigen die niet voldoende bij de besluitvorming door hun kiesrecht vertegenwoordigd zijn. 20 TK 2003-2004, 29 200 B, nr. 11. 23
3.3 Consequenties van de afschaffing van de OZB De afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB en de maximering van de overige OZB-tarieven heeft consequenties voor de rijksoverheid, de gemeentelijke overheid en de burger. Deze consequenties passeren in deze paragraaf de revue. De voor- en nadelen van de kabinetsmaatregelen worden voor het voetlicht gehaald. Achtereenvolgens wordt ingegaan op compensatie-effecten, koopkrachteffecten, herverdeeleffecten, arbeidsmarkteffecten, lokale autonomie en de financiële gevolgen van de maximering van de overige OZBtarieven. 21 3.3.1 Compensatie-effecten Gemeenten worden voor de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB gecompenseerd. Zij krijgen ter compensatie 945 miljoen via de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Het is de vraag waar dit geld vandaan komt. Daarover is nog onvoldoende duidelijkheid. Mogelijk worden andere belastingen verhoogd. Het meest voor de hand ligt dat bepaalde rijksbelastingen omhoog moeten of niet kunnen worden verlaagd. Het grootste gedeelte van de belastingopbrengsten van het Rijk wordt opgebracht via belastingen op arbeid, consumptie en winst. Verhoging van de loon- en inkomstenbelasting heeft een negatief effect op de arbeidsmarkt en verzwakt de Nederlandse concurrentiepositie. Verhoging van belastingen op consumptie tasten het reëel beschikbare inkomen aan. Verhoging van belasting op winst leidt ertoe dat Nederland minder aantrekkelijk is als vestigingsplaats voor ondernemers. Ook is het de vraag of de gemeenten het compensatiebedrag netto in handen krijgen. De hoogte van de algemene uitkering wordt namelijk jaarlijks vastgesteld. Bij de vaststelling van dit bedrag kunnen ook bezuiningsoverwegingen worden meegenomen. Aan de ene kant kan dan wel 945 miljoen worden toegevoegd, maar aan de andere kant kan er een bedrag worden afgehaald vanwege de noodzaak tot bezuiniging. Conclusie De rijksoverheid zal de middelen voor de compensatie van de afschaffing van de OZB binnen de rijksbegroting moeten vinden door te bezuinigen, rijksbelastingen te verhogen of anderszins. Het ligt voor de hand dat burgers en/of bedrijven daarvoor opdraaien. 21 Veel gegevens uit dit hoofdstuk zijn ontleend aan de volgende drie rapporten: M.A. Allers e.a., Voor- en nadelen van afschaffing van de OZB op woningen, Groningen, oktober 2002; M.A. Allers, Koopkrachteffecten van afschaffing van de gebruikersheffing van de OZB op woningen, Groningen, september 2003; M.A. Allers, Financiële gevolgen van maximering van de OZB-tarieven, Groningen, 2004. 24
3.3.2 Koopkrachteffecten Een van de argumenten om de OZB af te schaffen is dat daardoor de lasten van de burger worden verlicht. Het is de vraag of dat argument valide is. Afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB op woningen betekent dat mensen die gebruik maken van een woning geen OZB meer hoeven te betalen. Gebruikers zijn huurders van woningen en eigenaren die ook gebruik maken van hun woning. Toch is het niet vanzelfsprekend dat de totale lasten van de burgers door deze maatregel minder worden. Het kabinet heeft namelijk besloten gemeenten hiervoor via de algemene uitkering van het Gemeentefonds te compenseren (zie paragraf 3.3.1). Het Rijk zal deze gelden ergens vandaan moeten halen. Zoals gezegd ligt het voor de hand dat burgers en/of bedrijven voor de kosten opdraaien. Er is ook een groep waarvoor de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB in financiële zin negatief kan uitpakken. De meeste mensen met een minimumuitkering krijgen de OZB kwijtgescholden. Dit aantal wordt geschat op 500.000 huishoudens. Wanneer het gebruikersdeel van de OZB wordt afgeschaft, zullen gemeenten die nog geen kostendekkende tarieven hanteren voor de afvalstoffenheffing en de rioolrechten deze tarieven waarschijnlijk wel kostendekkend maken. Niet alle gemeenten kennen voor de afvalstoffenheffing en de rioolrechten een kwijtscheldingsregeling. In dat geval zullen bewoners die kwijtschelding van de OZB krijgen er door de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB financieel op achteruitgaan. Lang niet alle gebouwen waarin mensen wonen, vallen onder de categorie woning. Onder andere boerderijen en instellingen zoals verzorgingstehuizen vallen onder de categorie niet-woningen. Voor deze groep blijft de gebruikersheffing bestaan. Ook zijn er niet-woningen (winkelpanden) die deels wel in gebruik zijn als woning. Ook deze groep profiteert niet van afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB op woningen. Er zijn ook mensen die in onzelfstandige woonruimten wonen (studentenhuizen en pensions). Deze mensen betalen de gebruikersheffing van de OZB via de huur. Het is nog maar de vraag of verhuurders de huur verlagen wanneer de OZB-gebruikersheffing op woningen wordt afgeschaft. Een andere onevenwichtigheid is dat particulieren die eigenaar zijn van een recreatiewoning dubbel profiteren van de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB op woningen. Voor deze groep mensen vervalt namelijk de OZB op hun eerste én hun tweede woning. 25