DE SCHADEAFHANDELING IN GRONINGEN EN HET VERTROUWEN IN DE OVERHEID Conferentie BZK / PCMO UITGEPRAAT OF IN GESPREK? Den Haag, 28 September 2017 h.e.broring@rug.nl
Inhoud Vertrouwen en Governance Bestuur of Rechter? Toekomstige Organisatie Conclusies 2
Eerst enkele feiten 1100 aardbevingen Dicht ad oppervlakte (3 km diep) In het betrokken gebied wonen 410.000 mensen Aug 2012 eind maart 2017 ruim 73.500 schadeclaims Aardgasbaten 286 miljard (schatting) Baten NAM 28 miljard (schatting) Schadevergoeding (aug 2012- eind maart 2017) 481 miljoen schadevergoeding, waarvan 315 miljoen (65%) schadeherstel 166 miljoen (35%) rapporten Voorts 478 miljoen waardevermeerdering, leefbaarheid Samen 0,3% van de gasbaten (schatting) NAM heeft wsl vergelijkbaar bedrag besteed 3
Eerst enkele casus Stoppen met het bedrijf. Schuldsanering als bottom line Bureaucratie Waar is mijn schoorsteen gebleven? Overspannen De buren wel, ik niet. Berusting Schade na schade, zelfs na verhuizing 4
Vertrouwen en Governance 5
Vertrouwen Mens als sense-maker Trust Intermenselijke verhouding Eigen keus Spijt Confidence Institutioneel kader Afhankelijkheid Vervreemding Cf mijn bijdrage aan o VAR-preadvies 2012, Tijd voor verandering. Over overgangsrecht, ihbz p. 71-78. o PCMO-bundel 2014, Vertrouwen verdient. Verdiend vertrouwen, BZK 2014, p. 60-83. 6
Beschaamd vertrouwen I 2012 Ontkenning dat gaswinning schade veroorzaakt Na beving te Huizinge verhoging gaswinning Ontkenning van onvoldoende kennis Onduidelijke organisatie (oa Dialoogtafel) 7
Governance Eisen Rechtmatigheid Verantwoordelijkheid Transparantie Effectiviteit en Efficiëntie 8
Governance Inrichting en uitvoering van bestuur Problematiek leidend Meerdere disciplines Recht niet leidend Mix (pps) van Privaatrecht (NAM / CVW) Bestuursrecht (overheid) 9
Governance Risico s Dominantie van politiek en bestuur (EZ, F) Onvoldoende in beeld dat BW en Mbw randvoorwaarde zijn, niet slechts één van de relevante elementen Organisatie pps: gebrek aan transparantie 10
11
12
vergunning (concessie) instemmingsbesluit gaswinning Bestuursrechter RvS Overheid (EZ, SodM, Tcbb) boven de partijen NCG Cie bijz situaties Arbiters Onafh raadsman Best. Stuurgroep Maatsch Stuurgroep Gasberaad, GBB instemmingsbesluit gaswinning - onr: schadeverg - recht: nadeelcomp coulancecompensatie onrechtmatig toezicht WTS Bestuursrechter RvS Waarborgfonds NAM CVW onrechtmatige daad, bw burgerlijke rechter Burgers preventie, mbw 13
Huidige positie NCG EZ-functionaris of zbo ogv convenant? Art. 2 Instellingsbesluit 1 mei 2015, Stcrt, 12511 1) Er is een Nationaal Coördinator Groningen. 2) De Nationaal Coördinator is onder verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken belast met het bevorderen van de totstandkoming en uitvoering van het Programma Aardbevingbestendig en Kansrijk Groningen. [ ] Besluit minister EZ 26 juni 2015, Stcrt, 18643, houdende wijziging Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ 2015, toevoeging onderdeel 10 Besluit ondermandaat, volmacht en machtiging voor de Overheidsdienst Groningen van het Ministerie van Economische Zaken 2015, NCG 23 juli 2015, Stcrt, 23633 Geen eigen bevoegdheden om besluiten te nemen 14
Bestuursrecht of Privaatrecht? Bevoegdheden, verantwoordelijkheden, normen en procedures lopen door elkaar Protocol Opkoopregeling Bijzondere situaties Wie vertegenwoordigt wie? Wie controleert wie? Verwarring. Zie No 18 april 2016, nr. 2016/035: Spaghetti-bestuur 15
16
NCG Geheim wetsvoorstel NCG krijgt eigen bevoegdheden om besluiten te nemen Mbt schadeafhandeling? Mbt versterking Mbt subsidieverlening (waardevermeerdering)? Blijft ondergeschikt aan minister (met instructiebevoegdheid ex 10:22 Awb) Dus geen echte zbo Ook adviserende rol mbt privaatrecht NAM? Denk aan opkoopregeling 22 september 2017 negatief advies RvS 17
Laatste situatie (tot 31 maart 12 u) NAM bepaalt procedure (protocol) en criteria (handboek) CVW uitvoeringsorganisatie NAM Cie bijzondere situaties, Instellingsbesluit 22 april 2016, Stcrt, 22183, ogv Wet vergoedingen adviescolleges en commissies: reis- en verblijfkosten voor rekening Staat Idem Arbiter aardbevingsschade, Instellingsbesluit 22 april 2016, Stcrt, 22187 Onafhankelijk raadsman, ingesteld door EZ NCG overlegt met en adviseert aan Geen bestuursorganen privaatrecht 18
Beschaamd vertrouwen II Voorjaar 2017 Onduidelijke organisatie (pps) Vaak moeten terugkomen van eerdere opvattingen Niet in acht nemen rapporten OVV NAM slager die eigen vlees keurt Staat die afschuift naar NAM Zwakke expertiserapportages Versterking komt niet van de grond Rechtsongelijkheid Geheimhoudingsplicht Bewoners vs NAM en EZ Ongelijke partijen Feitelijk geen toegang tot de rechter 19
Verbetering: aanpassing 36 Mbw Wet van 21 december 2016, Stb 2016, 554 1. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren: a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan [ ] Kan-bepaling Enige schade is wettelijk aanvaardbaar License to damage 20
Verbetering: omkering bewijsvermoeden 6:177a BW Per 1 januari 2017 Onmiddellijke ipv eerbiedigende werking, dus ook van toepassing op schade die al bekend is bij inwerkingtreding 6:177a Materiële schade ivm Groningenveld Niet meer alleen effectgebied Niet meer vast te stellen bij ministeriële regeling Overigens was omkering ogv jurisprudentie al mogelijk 21
Bestuur of Rechter 22
Bestuur of rechter? Niet alleen rechter, ook bestuur kan recht verschaffen Het gaat inderdaad om recht Geen beleidsvragen 6:177 en 6:162 BW 33 Mbw Burgers hebben tot dusverre wel vertrouwen in rechters en arbiters (oud-rechters) 23
Principiële rechterlijke uitspraken Rb Noord-Nederland 2 september 2015, 4185 (WAG ea / NAM) Rb Noord-Nederland 5 oktober 2016, 4402 (Nijhoff) Rb Noord-Nederland 1 maart 2017, 715 (eisers / NAM en Staat) 24
Enkele Arbiter-uitspraken 4 juli 2016, 16/2 (Appingedam). de scheur is niet rechtstreeks ontstaan door de schok, doch door een combinatie van de door de beving gewijzigde ondergrond en de veranderde afdracht van krachten van het gebouw aan die gewijzigde ondergrond. 18 juli 2016, 16/8 (Leens). Buren wel erkende schade. Voortschrijdend inzicht zou kunnen, maar is niet aannemelijk gemaakt. 30 augustus 2016, 16/24 (Leens). De schade kan zijn veroorzaakt door cumulatie van meerdere bevingen. CVW heeft meerdere mogelijke oorzaken genoemd, zoals zetting, thermische werking en de constructie van het pand, maar dit onvoldoende onderbouwd. 14 februari 2017, 16/95 (Haren). Het signaleren van andere mogelijkheden (schadeoorzaken) is echter niet voldoende om het bewijsvermoeden te ontzenuwen. 25
De Kloof van Struycken Het antagonisme tusschen administratie en volk 26
Beschaamd vertrouwen III Doet het bestuur recht? Schadevergoeding schiet niet op Versterking schiet niet op Rijksoverheid verschuilt zich achter NAM EZ wil geen checks and balances Onvoldoende aandacht voor kwaliteit openbaar bestuur BZK ook hier onzichtbaar Probleem wordt klein gehouden Onduidelijke organisatie, bevoegdheden, verantwoording Feitelijk geen borging toegang tot de rechter Rechtsrelativisme 27
Toekomstige Organisatie 28
Toekomstige situatie Aanloop 31 maart 2017: aankondigingen NCG NAM trekt zich terug uit het schadeproces Er komt een Onafhankelijke Commissie Schade (OCS), die beslist over schadevergoeding (of formeel daarover adviseert aan NCG) 1 juli 2017 OCS, nw protocol en nw handboek Vanaf 31 maart tot 1 juli geen nw aangemelde zaken in behandeling 29
Toekomstige situatie Aanloop 13 april 2017: brief minister aan TK (DGBI-DR / 17050118) Schone lei : eenmalig aanbod van max 1.500 voor C-schades Er komt betere methode voor opname en beoordeling schademeldingen Kwaliteitseisen aan -opnemers en beoordelaars Nwe werkwijze kleine schades De minister stelt OCS in P. 2: Hiermee komen de second opinion en de Arbiter te vervallen, waardoor het proces efficiënter wordt ingericht. 30
Toekomstige situatie Aanloop 19 april 2017: brief minister aan TK (DGBI-DR / 17059636) De minister neemt gas terug Met mijn brief aan uw Kamer van 13 april 2017 heb ik niet de indruk willen wekken dat de uitkomst van het traject om te komen tot een nieuwe schadeafhandelingsprocedure op voorhand zou vaststaan. Een nieuwe aanpak zal alleen goed werken als deze breed wordt gedragen. Dit traject is een open proces onder regie van de Nationaal Coördinator Groningen (NCG), die de wensen en opvattingen van de betrokken maatschappelijke en bestuurlijke partijen een volwaardige plaats zal geven in een finale afweging. 31
Pijlers volgens Regio Verantwoordelijke Staat Profijtbeginsel Zorgplicht Dus niet alles afschuiven naar NAM Rechtvaardige schadebepaling Menselijke maat Onafhankelijkheid Tav NAM Tav EZ Pleidooi voor ruimhartigheid (coulance) Cf Georgina Kuipers & Michiel Tjepkema, Publieke regie in Groningen, NJB 2017, p. 2058-2067. 32
Knelpunten Inhoudelijk Schade (fysiek, overig materieel, immaterieel) Causaliteit Beperkte zelfredzaamheid Wie voor elk individueel geval ten minste het niveau van het BW wil aanhouden, ontkomt bij een collectieve, grootschalige (bestuurlijke) oplossing niet aan een ruimhartige opstelling NAM houdt vast aan 6:177-aansprakelijkheid (met kleine coulance bij kleine schades, 1500) EZ vooralsnog idem: geen coulance-schil (ter verzachting ongemak, ook voor NAM; immateriële schade) Niet iedereen wordt recht gedaan 33
Model NAM CVW Alternatief: (een andere vorm van) een schadefonds of -schap NCG IM IM: onafhankelijk deskundigen (natuurwetenschappen, recht) Beslissend Stelt procedurele en inhoudelijke criteria vast (protocol, handboek, kwaliteitseisen) Beslist ogv deze criteria in individuele gevallen / laat uitvoering over aan CVW (?) Niet bindend voor de burger Arbiter? Facultatieve voorprocedure? Niet bindend voor de burger Rechtbank 34
Mogelijke voordelen Rechtmatigheid, oa rechtszekerheid en rechtsgelijkheid Transparantie: juridisch to politiek/bestuurlijk; onafhankelijk tov NAM en overheid Verantwoordelijkheid: idem, idem Effectiviteit en Efficiëntie: laagdrempelig, relatief goedkoop en snel Zie voorts Janet van de Bunt, Het rampenfonds (diss Leiden 2016) 35
Aandachtspunten Relatie NCG IM Relatie IM CVW Verplichting Verbindendheid Voorprocedure Privaatrechtelijk of bestuursrechtelijk 36
Privaatrechtelijke weg IM Rechtspersoon, overeenkomst of wettelijke regeling Vordering Volgens BW Arbiter Bodembeweging (adviseur, privaatrechtelijke voorprocedure)? Beroep bij Rb Noord-Nederland (aardbevingskamer, civiel) Hoger beroep bij Hof Arnhem-Leeuwarden Cassatieberoep bij HR Evt aangepast burgerlijk procesrecht (griffierecht, pkv) 37
Bestuursrechtelijke weg IM Rechtspersoon, wettelijke regeling Awb-besluit (openbaar gezag) Inhoudelijk volgens BW Transformatie van privaatrechtelijke naar bestuursrechtelijke aansprakelijkheid Bezwaar bij IM Beroep bij Rb Noord-Nederland (afd bestuursrecht) Hoger beroep bij RvS Bij combi schadevergoeding en coulance bestuursrecht aangewezen 38
Relatie tot versterking 33 Mbw De houder van een vergunning [ ] neemt alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de met gebruikmaking van de vergunning verrichte activiteiten: [ ] b. schade door bodembeweging wordt veroorzaakt, c. de veiligheid wordt geschaad, [ ]. De vergunninghouder = NAM 39
Te maken keuzes Versterken bestaande bouw of nieuwbouw? Welke bouwmethode? In beginsel beslist de eigenaar Maar wat, als versterken veel duurder is dan nieuwbouw? HR 7 mei 2004, AO2786 (gem Den Haag / Van Schravendijk) HR 10 april 2017, 208 (PHR:2016:1123) Monumenten en beeldbepalende panden 40
NPR 9998 Nu deskundigenrichtlijn, dus al juridisch van betekenis Straks wettelijke norm in Bouwbesluit Wie betaalt de meerkosten? Nu? Straks? 41
Conclusies 42
Conclusie Governance Rechtmatigheid Vooralsnog wordt velen geen recht gedaan Bij wie leg je het risico neer? Bij de burger of de overheid? Vooralsnog kiest Rijksoverheid voor het eerste Rechtsrelativisme Verantwoordelijkheid Vooralsnog verschuilt Rijksoverheid zich achter NAM Transparantie Neen Effectiviteit en Efficiëntie Ja vanuit perspectief Rijksoverheid Neen vanuit perspectief burger 43
Conclusie Vertrouwen Mens als sense-maker Confidence Institutioneel kader Afhankelijkheid Vervreemding Mensen hadden tav overheid andere verwachtingen: Zij hoort er voor ons te zijn Grote afstand tussen Den Haag en Groningen Rijksoverheid wordt nog minder vertrouwd dan NAM 44
Uitgepraat of in Gesprek? Los de problemen op! Niet alleen EZ (F), want kan niet met burgers omgaan Bestuurlijke ruimhartigheid of in gesprek via de rechter Keuze voor het eerste ligt voor de hand: al lange tijd gedoe en ongemak 95% betreft kleine schades (< 5000) Igv van keuze voor gesprek via de rechter: faciliteer dat 45
Uitgepraat of in Gesprek? Dialoogtafel was verwarrend. Maar sinds opheffing geen gesprek meer tussen alle stakeholders Praat men op dit moment niet langs elkaar heen, over 2 protocollen? Houd in de gaten dat veel burgers niet zelfredzaam zijn Doe afstand van beroep op verjaring voor alle schade (NAM én EBN / Staat) 46