Juridische aspecten van gaswinning en schade: recente ontwikkelingen

Transcriptie

1 faculteit rechtsgeleerdheid staatsrecht bestuursrecht bestuurskunde Juridische aspecten van gaswinning en schade: recente ontwikkelingen Groninger Gasberaad 1 mei 2017, De Blauwe Schuit, Winsum prof. mr. Herman Bröring h.e.broring@rug.nl

2 Opzet 2 Toekomstige organisatie Instemmingsbesluit Schadeafhandeling en Versterking Situatie buitengebied Vragen

3 3 Toekomstige organisatie

4 Huidige situatie 4 NAM bepaalt procedure (protocol) en criteria (handboek) CVW uitvoeringsorganisatie NAM Cie bijzondere situaties, Instellingsbesluit 22 april 2016, Stcrt, 22183, ogv Wet vergoedingen adviescolleges en commissies: reis- en verblijfkosten voor rekening Staat Idem Arbiter aardbevingsschade, Instellingsbesluit 22 april 2016, Stcrt, Onafhankelijk raadsman, ingesteld door EZ NCG overlegt met en adviseert aan Geen bestuursorganen privaatrecht

5 Huidige positie NCG 5 EZ-functionaris of zbo ogv convenant? Art. 2 Instellingsbesluit 1 mei 2015, Stcrt, ) Er is een Nationaal Coördinator Groningen. 2) De Nationaal Coördinator is onder verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken belast met het bevorderen van de totstandkoming en uitvoering van het Programma Aardbevingbestendig en Kansrijk Groningen. [ ] Besluit minister EZ 26 juni 2015, Stcrt, 18643, houdende wijziging Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ 2015, toevoeging onderdeel 10 Besluit ondermandaat, volmacht en machtiging voor de Overheidsdienst Groningen van het Ministerie van Economische Zaken 2015, NCG 23 juli 2015, Stcrt, Geen eigen bevoegdheden om besluiten te nemen Verwarring door verhouding tot NAM/CVW/Cie bijz situaties. Zie No 18 april 2016, nr. 2016/035

6 Overheid (EZ, SodM, Tcbb) boven de partijen vergunning (concessie) instemmingsbesluit gaswinning Bestuursrechter RvS NCG Cie bijz situaties Arbiters Onafh raadsman Best. Stuurgroep Maatsch Stuurgroep Gasberaad, GBB Waarborgfonds instemmingsbesluit gaswinning - onr: schadeverg - recht: nadeelcomp coulancecompensatie onrechtmatig toezicht WTS Bestuursrechter RvS NAM CVW onrechtmatige daad, bw burgerlijke rechter preventie, mbw Burgers 6

7 Toekomstige situatie Aanloop 31 maart 2017: aankondigingen NCG NAM trekt zich terug uit het schadeproces Er komt een Onafhankelijke Commissie Schade (OCS), die beslist over schadevergoeding (of formeel daarover adviseert aan NCG?) Op 1 juli 2017 OCS ingesteld en nw protocol en nw handboek gereed Vanaf 31 maart tot 1 juli geen nw aangemelde zaken in behandeling 7

8 Toekomstige situatie Aanloop 13 april 2017: brief minister aan TK (DGBI-DR / ) Schone lei : eenmalig aanbod van max voor C-schades Er komt betere methode voor opname en beoordeling schademeldingen Kwaliteitseisen aan -opnemers en beoordelaars Nwe werkwijze kleine schades De minister stelt OCS in 8 P. 2: Hiermee komen de second opinion en de Arbiter te vervallen, waardoor het proces efficiënter wordt ingericht.

9 Toekomstige situatie Aanloop 19 april 2017: brief minister aan TK (DGBI-DR / ) De minister neemt gas terug Met mijn brief aan uw Kamer van 13 april 2017 heb ik niet de indruk willen wekken dat de uitkomst van het traject om te komen tot een nieuwe schadeafhandelingsprocedure op voorhand zou vaststaan. Een nieuwe aanpak zal alleen goed werken als deze breed wordt gedragen. Dit traject is een open proces onder regie van de Nationaal Coördinator Groningen (NCG), die de wensen en opvattingen van de betrokken maatschappelijke en bestuurlijke partijen een volwaardige plaats zal geven in een finale afweging. 9

10 Model Alternatief: (een andere vorm van) een schadefonds of -schap NCG OCS OCS: onafhankelijk deskundigen (natuurwetenschappen, recht) Verbonden aan NCG: adviserend of beslissend Stelt procedurele en inhoudelijke criteria vast (protocol, handboek, kwaliteitseisen) Beslist ogv deze criteria in individuele gevallen / laat uitvoering over aan CVW Al dan niet bindend voor de burger Arbiter? Facultatieve voorprocedure? Al dan niet bindend voor de burger Rechtbank 10

11 Mogelijke voordelen 11 Rechtmatigheid, oa rechtszekerheid en rechtsgelijkheid Transparantie: juridisch to politiek/bestuurlijk; onafhankelijk tov NAM, evt ook overheid Verantwoordelijkheid: idem, idem Efficiëntie: laagdrempelig, relatief goedkoop en snel Zie voorts Van de Bunt, Het rampenfonds (diss Leiden 2016)

12 Aandachtspunten 12 Relatie NCG OCS Relatie OCS CVW Verplichting Verbindendheid Voorprocedure Privaatrechtelijk of bestuursrechtelijk

13 Privaatrechtelijke weg Evt fonds of schap Evt rechtspersoon, overeenkomst of wettelijke regeling Vordering Volgens BW Arbiter Bodembeweging (adviseur, privaatrechtelijke voorprocedure)? Beroep bij Rb Noord-Nederland (aardbevingskamer, civiel) Hoger beroep bij Hof Arnhem-Leeuwarden Cassatieberoep bij HR Evt aangepast burgerlijk procesrecht 13

14 Bestuursrechtelijke weg Evt fonds of schap Rechtspersoon, wettelijke regeling Awb-besluit (openbaar gezag) Inhoudelijk volgens BW Transformatie van privaatrechtelijke naar bestuursrechtelijke aansprakelijkheid Bezwaar bij fonds / schap? OCS? NCG? Beroep bij Rb Noord-Nederland (afd bestuursrecht) Hoger beroep bij RvS 14

15 NCG Krijgt eigen bevoegdheden om besluiten te nemen Mbt schadeafhandeling? Mbt versterking Mbt subsidieverlening (waardevermeerdering)? Blijft ondergeschikt aan minister (met instructiebevoegdheid ex 10:22 Awb) Dus geen echte zbo Ook adviserende rol mbt privaatrecht NAM? Denk aan opkoopregeling 15

16 16 Instemmingsbesluit (bestuursrecht)

17 17

18 Nieuw winningsplan NAM 1 april 2016 winningsplan NAM Leidraad o veiligheid voor bewoners o voortvarende afhandeling van schade en versterking waar noodzakelijk o zo gelijkmatig mogelijke productie o doelmatige gaswinning voor de operator 2016/17: 27 Nm3 (met huidige clusterverdeling, uitzondering koude winter) Daarna 33 Nm3 max 18

19 SodM Nieuw gasbesluit; adviezen Nadruk op gelijkmatige winning Meet- & Regelprotocol beneden de maat NAM legt de nadruk op mitigerende maatregelen ter beperking van schade en het verlagen van risico. SodM benadrukt in dit advies de preventieve maatregelen. Het versterkingsprogramma moet met urgentie worden uitgevoerd. GS Groningen Vanuit maatschappelijk oogpunt moeten wij helaas constateren dat NAM in haar winningsplan nauwelijks oog heeft gehad voor de effecten op de veiligheidsbeleving, de schadebeperking en het welzijn van inwoners. De rapportage met bijbehorende addenda kent vooral een technisch invalshoek. Graag invulling geven aan dalende lijn in de productie. Mijnraad Over Groningenveld ontbreekt nog veel kennis Vlakke winning Beperking tot vijf jaar 19

20 Besluit 30 september Mbw 24 miljard Nm3 (met ruimte naar boven igv koude winter) Nadruk op vlakke winning Voor 5 jaar (vóór oktober in 2020 nieuw winningsplan) Nieuw Meet- & Regelprotocol 20

21 Procedure bij Raad van State voorlopigevoorzieningenprocedure 21 ABRvS 5 januari 2017, 6 Geen voorlopig rechtmatigheidsoordeel, alleen belangenafweging Verwijzing naar ABRvS 14 april 2015, 1151 (eveneens vovo) en ABRvS 18 november 2015, 3578 (hoofdzaak) Geen nieuwe feiten of omstandigheden Afbouw van 53,9 (2013), via 42,4 (2014), 39,4 en 27 ( ) naar 24 m3 Afwijzing verzoek

22 Nieuw besluit 18 april 2017 Op 14 april 2017 advies SodM ivm toename seismiciteit Op 18 april 2017 nieuw besluit: van 24 miljard m3 naar 21,6 m3 (10% minder) per 1 oktober 2017 De RvS zou de hoofdzaak behandelen in mei of juni :19-besluit? De behandeling zal wsl later plaatsvinden 22

23 Procedure bij RVS hoofdzaak (bodemprocedure) Inhoudelijk: Eigenlijk zijn in de vorige bodemprocedure (uitspraak van 18 november 2015) alle argumenten al gewisseld Nieuwe punten Besluit voor 5 jaar o wat stellen de tussentijdse herijkingen voor? Zie ook nieuw besluit van 17 april 2017 o Er zijn veel onzekerheden Versterkingsmaatregelen blijven ver achter 23 Dit zet druk op omvang gaswinning (8 EVRM) en iig op duur 5 jaar

24 24 Schadeafhandeling (privaatrecht)

25 25

26 Rb Noord-Nederland 2 september 2015, 4185 (WAG ea / NAM) 26 6:177 BW Declaratoir: abstracte of concrete schade? Rb: abstract Langdurige of blijvende waardevermindering Noodzaak van individuele procedures

27 Rb Noord-Nederland 5 oktober 2016, 4402 (Nijhoff) 6:177 BW Naast NAM ook Energiebeheer Nederland (EBN, Staat 100% aandelen) exploitant en dus eveneens als zodanig aansprakelijk Grote invloed (3 en 6 OvS) Profijtbeginsel 6:98 BW Jurisprudentieel bewijsvermoeden: binnen een bepaald effectgebied is schade naar ervaringsregels redelijkerwijs te verwachten 27

28 Rb Noord-Nederland 1 maart 2017, 715 (eisers / NAM en Staat) 28 6:177, 6:106 (aantasting in de persoon) BW Immateriële (niet-fysieke) schade, zoals verminderd woongenot Tav de Staat: welk handelen onrechtmatig: instemmingsbesluit? toezicht? Vorderingen deels toegewezen

29 Enkele Arbiter-uitspraken 29 4 juli 2016, 16/2 (Appingedam). de scheur is niet rechtstreeks ontstaan door de schok, doch door een combinatie van de door de beving gewijzigde ondergrond en de veranderde afdracht van krachten van het gebouw aan die gewijzigde ondergrond. 18 juli 2016, 16/8 (Leens). Buren wel erkende schade. Voortschrijdend inzicht zou kunnen, maar is niet aannemelijk gemaakt. 30 augustus 2016, 16/24 (Leens). De schade kan zijn veroorzaakt door cumulatie van meerdere bevingen. CVW heeft meerdere mogelijke oorzaken genoemd, zoals zetting, thermische werking en de constructie van het pand, maar dit onvoldoende onderbouwd. 14 februari 2017, 16/95 (Haren). Het signaleren van andere mogelijkheden (schadeoorzaken) is echter niet voldoende om het bewijsvermoeden te ontzenuwen.

30 Wettelijk bewijsvermoeden, 6:177a Per 1 januari 2017 Onmiddellijke ipv eerbiedigende werking, dus ook van toepassing op schade die al bekend is bij inwerkingtreding 6:177a Materiële schade ivm Groningenveld niet meer alleen effectgebied Niet meer vast te stellen bij ministeriële regeling) 30

31 Verjaring, 3:310 BW Een rechtsvordering tot vergoeding van schade of tot betaling van een bedongen boete verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde [ ] met de schade [ ] bekend is geworden, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt of de boete opeisbaar is geworden. 2. Is de schade een gevolg van [ ] beweging van de bodem als bedoeld in artikel 177 [ ], dan verjaart de rechtsvordering tot vergoeding van schade [ ] in ieder geval door verloop van dertig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt. v Vorderingsrecht verjaart na 5 jaar (Huizinge 2012, nu 2017!) v Rechtsvordering verjaart na 30 jaar

32 Verjaring, 3:310 BW Uitgangspunt: verjaring na 5 jaar Huizinge 2012, nu 2017! De verjaringstermijn stuiten Aansprakelijkstellingen, aanmaningen naar NAM, EBN, Staat ABRvS 24 augustus 2016, 2324 (Limburgse zaak, 137 Mbw) [ ] een beroep op het waarborgfonds veronderstelt in beginsel een aanspraak op grond van artikel 6:177 van het BW. 32

33 33 Versterking (privaatrecht en bestuursrecht)

34 Voorkomen of beperken van schade: 6:184 BW Onder de schade waarvoor op grond van [6:177] aansprakelijkheid bestaat, vallen ook: a. de kosten van iedere redelijke maatregel ter voorkoming of beperking van schade door wie dan ook genomen, nadat een ernstige en onmiddellijke dreiging is ontstaan dat schade zal worden veroorzaakt die krachtens [6:177] voor vergoeding in aanmerking komt; b. schade en verlies veroorzaakt door zulke maatregelen. 2. [ ]

35 Voorkomen of beperken van schade: 6:184 BW 35 Kijk uit: Rb Noord-Nederland 21 december 2016 [Het] is van belang of er sprake is van een redelijke verhouding tussen de omvang van de te verwachten kosten en de hoogte van de te verwachte schade. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiser] onvoldoende gemotiveerd waarom de betonplaat een redelijke maatregel als bedoeld in artikel 6:184 BW is. Afwijzing vordering

36 33 Mbw 36 De houder van een vergunning [ ] neemt alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de met gebruikmaking van de vergunning verrichte activiteiten: [ ] b. schade door bodembeweging wordt veroorzaakt, c. de veiligheid wordt geschaad, [ ]. De vergunninghouder = NAM

37 Bestuursrechtelijke bevoegdheden Bouwvergunning, 2.1 Wet alg. bep. omgevingsrecht Sloopvergunning, 2.1, 2.1 Wabo Sluiting bouwwerk, 17 Woningwet Onteigening, 1 Onteigeningswet Subsidiebesluit Etc 37 Verschillende besluiten, verschillende bestuursorganen Afstemming Centrale rol NCG Eigen bevoegdheden

38 Bestuursrechtelijke bevoegdheden 38 Dwang tov burger: Belemmeringenwet Privaat-achtig? Wat, als de bewoner niet meewerkt? Igv overtreding van een wettelijke verplichting evt een bestuurlijke sanctie last onder dwangsom (5:31d Awb) Last onder bestuursdwang (5:21 Awb) Bestuurlijke boete (5:40 Awb) Privaatrechtelijke aansprakelijkheid bewoner Voor schade aan derde Van belang is of je had moeten versterken Aspect vd aansprakelijkheidsverzekering

39 Te maken keuzes Versterken bestaande bouw of nieuwbouw? Welke bouwmethode? In beginsel beslist de eigenaar Maar wat, als versterken veel duurder is dan nieuwbouw? 39 HR 7 mei 2004, AO2786 (gem Den Haag / Van Schravendijk) HR 10 april 2017, 208 (PHR:2016:1123) Monumenten en beeldbepalende panden

40 NPR9998 Nu deskundigenrichtlijn, dus al juridisch van betekenis Straks wettelijke norm in Bouwbesluit 40 Wie betaalt de meerkosten? Nu? Straks?

41 41 Situatie buitengebied

42 Rol bewijsvermoeden 6:177a BW geeft wettelijk bewijsvermoeden Geen omkering bewijslast (cq tegendeelbewijs) NAM hoeft dus alleen het bewijsvermoeden te ontzenuwen, door aannemelijk te maken dat de kans heel groot is dat de schade niet door bodembeweging is veroorzaakt NAM hoeft dus niet aan te tonen dat schade door bodembeweging absoluut is uitgesloten Witteveen en Bos Vele andere oorzaken, geringe kans dat bodembeweging de oorzaak is Niet met zekerheid uit te sluiten dat de schade toch door bodembeweging is veroorzaakt 42

43 Rol bewijsvermoeden Witteveen en Bos Gerapporteerd ogv de grenzen van het weten NAM zal stellen dat met rapport Witteveen en Bos het wettelijk bewijsvermoeden is weerlegd Toch redenen om te komen tot aansprakelijkheid NAM (EBN) 1) Beperkingen van het onderzoek: het gaat om combinatie van factoren: grondversnelling+bodemsoort+eigenschappen woning 2) Cumulatie van (kleine) bevingen 3) Het bewijs ligt in het bewijsdomein van NAM (EBN): men had sinds de jaren 90 zorgvuldig (ook mbv tiltmeters?) gegevens over de gevolgen van de bodembeweging moeten vergaren (NAM had de middelen en het profijt, de bewoners niet) 4) Nog steeds gebrek aan kennis 43

44 44 Vragen

45 Rechtsongelijkheid Veel bewoners ervaren een ongelijke behandeling. Mag dat en wat is eraan te doen? 45 v Gelijktijdige ongelijkheid: in dezelfde periode worden mensen in gelijke omstandigheden ongelijk behandeld q q q Privaatrechtelijk niet strikt uitgesloten Slecht voor het vertrouwen Bestuursrechtelijke lijn zou moeten worden gehanteerd v Volgtijdige ongelijkheid: voortschrijdend inzicht, dwz andere normen of andere inschatting risico s q Dit mag, mits onderbouwd v Strategie van tijd kopen

46 Aansprakelijkheid Staat De Staat als opdrachtgever Behoort mee te controleren SodM heeft Staat regelmatig geadviseerd en gewaarschuwd Waarom Staat dan niet aansprakelijk 46 v Welk handelen vd Staat? v 6:177, 33 Mbw v Het is nog niet definitief uitgemaakt dat de Staat niet aansprakelijk is v Denk ook aan onrechtmatig toezicht

47 Wijziging Mbw License to damage? 47 Wet van 21 december 2016, Stb 2016, 554 Artikel Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren: a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan [ ] v Kan-bepaling v Enige schade is wettelijk aanvaardbaar

48 Dubbele causaliteit 48 Schade door gaswinning én andere oorzaken, zoals onderhoud aan weg, heiwerkzaamheden of bv zoutwinning De ene veroorzaker verwijst naar de andere, of de ene werkt wel, maar de andere werkt niet mee ae oplossing v Juridisch: beide aansprakelijk te stellen, maar medewerking uiteindelijk alleen via rechter af te dwingen

49 Inspectie en versterking afdwingen Heft in eigen hand is vol Hebben bewoners toch nog een mogelijkheid om zelf initiatieven te ontplooien? 49 v 6:184, maar wees voorzichtig! v 33 Mbw betreft een verplichting van NAM v NAM ogv 33 aanspreken v Evt (civiel) kort geding v Er zijn al combi-vorderingen ingediend (6:177 BW + 33 Mbw) v Onduidelijkheid zit in het redelijkerwijs v Het redelijkerwijs kan ook zien op prioritering v Evt brief waarin aansprakelijkheid NAM wordt benadrukt v Onduidelijkheid over toekomstige bevoegdheden NCG v Onduidelijkheid over rechtsbescherming

50 NPR 9998 Wat is de betekenis van NPR 9998? 50 v Nu deskundigenrichtlijn (cf Eurocode), dus al juridisch van betekenis v Versterken ogv niet-wettelijke norm is verdedigbaar nu het zich laat aanzien dat deze norm wettelijk wordt v Straks nl wettelijke norm in Bouwbesluit v Deels onduidelijk wie meerkosten betaalt q q q Nu? Afspraken met NAM: Nieuwbouwregeling 0,04-0,1 pga, dan achteraf versterken Straks, op de langere termijn??? v Hoe om te gaan met bestaande bouw? Kan straks van bewoners worden geëist dat zij hun huis in overeenstemming brengen met nwe eisen Bouwbesluit? v Niet per se (vgl overigens met asbestdaken)

51 Evt vertrek van NAM Wat zijn de scenario s als NAM zich volledig terugtrekt? 51 v Mbw, Schadevergoeding bij insolventie, Artikel 137 Onze Minister kent een natuurlijke persoon bij wie zaakschade is opgetreden als gevolg van mijnbouwactiviteiten op diens verzoek een schadevergoeding toe ten laste van het waarborgfonds, indien: a. de betrokken mijnbouwondernemer failliet is verklaard, surséance van betaling is verleend of ten aanzien van hem de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen van toepassing is verklaard, of b. de betrokken mijnbouwondernemer heeft opgehouden te bestaan of is overleden, en c. de schade niet reeds geheel of gedeeltelijk uit anderen hoofde is vergoed.

52 Evt vertrek van NAM v Waarborgfonds mijnbouwschade v Nadere regels in Hfdst 8 Mijnbouwbesluit, v Artikel 121 Mbb 1 Het vermogen van het fonds bedraagt per 1 januari van elk kalenderjaar ten minste (!) v Bestuursrechtelijke procedure v Voordat het fonds in beeld komt, komen rechtsopvolgers en moederondernemingen in beeld v Tevens (primair politiek bepaalde) verantwoordelijkheid Staat 52

53 Rechten en Plichten ihkv versterking Moet ik meewerken? Kan men mij dwingen? Ben ik evt aansprakelijk als ik niet meewerk? 53 v Op de laatste vraag: ja, want eigen verantwoordelijkheid tov derden v Verplichting om mee te werken ogv bestuursrechtelijke bevoegdheid (bestuurlijke sanctie) v NCG heeft nog geen bevoegdheid om mensen te dwingen (gemeenten wel) v NCG zal naar verwachting wel; zo n bevoegdheid krijgen v In dat geval bestuursrechtelijke rechtsbescherming v Privaatrechtelijk, tov NAM zelf: je redelijk opstellen

54 Rechten en Plichten ihkv versterking Wat als grote klap plaatsvindt voordat is versterkt? 54 v NAM aansprakelijk (mits je je redelijk hebt opgesteld tov NAM en bestuur) v Igv schade aan derden: NAM in vrijwaring te roepen v HR 7 mei 2004, AO2786 (gem Den Haag / Van Schravendijk) v HR 10 april 2017, 208 (PHR:2016:1123)

55 Formele en Procedurele verplichtingen Ben ik verplicht de CVW-formulieren in te vullen? Wat moet ik met woorden als finale kwijting? Mag ik halverwege het CVW-traject afhaken? Mag ik zelf herstellen en nota bij CVW indienen? Wat is de betekenis van de Crisis- en herstelwet? 55 v Wie CVW-traject ingaat, kan vrijwel niet om CVWformulieren heen v Niet voor finale kwijting ed tekenen, als je er niet volledig achter staat: overeenkomst is overeenkomst v Je mag halverwege afhaken: er bestaat geen verplichting om langs CVW te gaan v Je mag zelf herstellen en nota bij CVW indienen, maar alleen onder strikte voorwaarden, dus nogmaals kijk uit! v Betekenis voor Groningen vd Chw is nog onduidelijk

56 Strafvervolging NAM? Sv Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 20 april 2017, 3248 Artikel 170 Sr Hij die enig gebouw, getimmerte, installatie ter zee of voor het publiek toegankelijke plaats opzettelijk vernielt of beschadigt, wordt gestraft: 1. met gevangenisstraf van ten hoogste twaalf jaren of geldboete van de vijfde categorie, indien daarvan gemeen gevaar voor goederen te duchten is [ ]. Instemmingsbesluit sluit strafbaar feit niet uit Of er onvoldoende bewijs is, kan niet worden beoordeeld Nader onderzoek naar de feiten nodig, over de periode 1 januari april 2015 Is vervolging, maar nog geen dagvaarding