Nota Vastgoedbeleid "Geen vastgoed, tenzij..." gemeente Eindhoven RE - Ruimtelijke Expertise, OKW - Omgevingskwaliteit mei 2016
Colofon Uitgave Gemeente Eindhoven RE - Ruimtelijke Expertise, OKW - Omgevingskwaliteit Datum mei 2016
Inhoudsopgave Colofon 2 Inhoudsopgave 3 1 Inleiding 4 1.1 Korte terugblik: professionalisering op vastgoedgebied 5 1.2 Status en vervolgaanpak 5 2 Visie op vastgoed 6 2.1 Waarom heeft (of houdt) de gemeente vastgoed in eigendom? 6 2.2 Externe trends en ontwikkelingen 7 2.3 Vastgoed in deelportefeuilles 8 2.4 Hoofdzakelijk incourant vastgoed 9 2.5 De kosten en opbrengsten van vastgoed 10 2.6 Ambities 11 3 Hoofdlijnen van de beleidsthema s 12 3.1 Verhuur en huurprijsbepaling 12 3.2 Onderhoud 13 3.3 Verduurzaming 14 3.4 Beperking van leegstand 14 3.5 Verkoop van vastgoed 15 4 BIJLAGEN EN APPENDIX 19 gemeente Eindhoven 3
1 Inleiding De gemeente Eindhoven is eigenaar, hoofdhuurder, verhuurder en gebruiker van een omvangrijke vastgoedportefeuille. Deze bestaat onder meer uit honderden gebouwen en objecten voor maatschappelijke functies zoals sport, welzijn, cultuur en onderwijs. Daarnaast zijn er eigen dienstgebouwen, eigendommen in toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen en diverse overige objecten. De vastgoedorganisatie van de gemeente is aan het professionaliseren en werkt voortdurend aan de uitdagingen, die de veranderende wereld stelt aan het vastgoed en aan de vastgoedorganisatie. Deze veranderingen vragen ook om actueel en integraal vastgoedbeleid, in brede zin. Daaraan heeft het de afgelopen jaren ontbroken. Het speelveld van het vastgoedbeleid ligt op de overlap van de inhoudelijke beleidsprogramma s enerzijds en de bestaande vastgoedportefeuille anderzijds, aangevuld met de dynamiek van de verschillende segmenten van de vastgoedmarkt. Dit alles wordt beïnvloed door externe trends en ontwikkelingen. Om goed aan te sluiten op deze complexiteit, is het Eindhovense vastgoedbeleid in brede zin opgebouwd uit drie lagen, die samen een onlosmakelijk geheel vormen. Het niveau van besluitvorming is eveneens gelaagd. Dit wordt in onderstaand diagram gevisualiseerd. De vastgoedvisie bestrijkt het strategische niveau en bevat een ambitieuze stip op de horizon, inclusief de belangrijkste ambities voor de gemeente in haar rol als vastgoedorganisatie. Op tactisch niveau krijgt de visie handen en voeten in de vorm van beleids- en spelregels, die de beleidsthema s vormen op het gebied van verhuur en huurprijsbepaling, onderhoud, verduurzaming, leegstand en verkoop. De hoofdlijn hiervan wordt in deze Nota Vastgoedbeleid kort per beleidsthema weergegeven. De gemeenteraad van Eindhoven formuleert in deze Nota Vastgoedbeleid primair zijn visie op vastgoed en de hoofdlijnen van het vastgoedbeleid. Als uitwerking van dit beleid stelt het college van B&W zogenaamde spelregels vast. Deze zijn geformuleerd in het separate document Spelregels Vastgoedbeleid. Op het meer operationele niveau wordt de bestaande portefeuille concreet beetgepakt en -in eerste instantie- in zijn huidige samenstelling geanalyseerd. De ambitie is om dit onderdeel in enkele jaren te laten doorgroeien naar een document dat zijn naam eer aandoet: meerjarenperspectief vastgoed (MPV). Het zal daarbij meer strategische kenmerken krijgen dan in de eerste versie het geval is. 4 gemeente Eindhoven
1.1 Korte terugblik: professionalisering op vastgoedgebied In 2013 constateerde de rekenkamer dat bij de beheersing van de gemeentelijke vastgoedportefeuille aanzienlijke verbeteringen mogelijk en noodzakelijk waren. Daar is werk van gemaakt. Een vervolgrapport uit 2014 stelde vast dat er al verbeteringen zichtbaar waren, maar dat deze onvoldoende ver gingen. Begin 2015 is een taskforce opgericht om de verdere professionalisering op het vastgoeddossier aan te sturen. Er is een Ontwikkelplan Vastgoed gemaakt. Er is en wordt hard gewerkt om ervoor te zorgen dat de basis op orde komt en blijft. De professionalisering werpt haar vruchten af. Er zijn grote vorderingen gemaakt wat betreft systemen, bemensing en samenwerking. De raad is onder meer met de raadsinformatiebrief Vastgoed duurzaam op orde (18 juni 2015) geïnformeerd over de aanzienlijke voortgang die is geboekt. De inzet tot verbetering gaat onverminderd verder. Terwijl de basis steeds verder op orde wordt gebracht, kan parallel ook worden gewerkt aan beleid en kaders inzake het gemeentelijke vastgoed. Aan deze voelbare behoefte wordt nu invulling gegeven. De eerste beleidslijnen op het vastgoeddossier zijn door het college richting raad geformuleerd in zijn commissienotitie Verder met vastgoed (12 juni 2015); dit gebeurde in termen van voornemens. Deze zijn nu uitgewerkt in de Nota en Spelregels Vastgoedbeleid. 1.2 Status en vervolgaanpak Deze Nota Vastgoedbeleid is vastgesteld in de raadsvergadering van XX 2016. De Spelregels Vastgoedbeleid en het MPV vormen bijlagen bij de nota. Beleid staat nooit stil, maar blijft in beweging. Bovendien kan beleid alleen succesvol worden toegepast als er voldoende draagvlak voor bestaat. Daarom zal er afstemming zijn en blijven tussen het ruimtelijke domein en de inhoudelijke beleidssectoren en met externe maatschappelijke en commerciële partners, zoals woningcorporaties, welzijnsinstellingen en leegstandsbeheerders. De wijze waarop de uitvoering van het beleid plaatsvindt kan op die manier worden verfijnd of ingevuld. De Nota Vastgoedbeleid en zeker ook de Spelregels Vastgoedbeleid zullen regelmatig tegen het licht worden gehouden en waar nodig kunnen modules uit de spelregels worden vervangen door een nieuwe, verder uitgewerkte en geactualiseerde, module. gemeente Eindhoven 5
2 Visie op vastgoed De gemeentelijke vastgoedportefeuille van de gemeente Eindhoven bestaat uit ongeveer 800 gebouwen en bouwwerken. Het MPV (zie bijlage) geeft hier gedetailleerd inzicht in. De meeste objecten zijn gemeentelijk eigendom; een klein aantal wordt aangehuurd. In dit onderdeel, de vastgoedvisie, schetst de gemeente vanuit haar rol als vastgoedorganisatie een toekomstbeeld, kijkend naar de wereld van nu en de kansen in de toekomst. De visie schetst een stip op de horizon, die richting geeft aan het vastgoedbeleid en het MPV (meerjarenperspectief vastgoed). Zonder een helder geformuleerde stip op de horizon kan geen goede regie worden gevoerd. 2.1 Waarom heeft (of houdt) de gemeente vastgoed in eigendom? Dat is de cruciale vraag. Het antwoord is: de gemeente Eindhoven wil in beginsel geen vastgoed bezitten. Het motto is dan ook: géén vastgoed, tenzij Het in eigendom hebben van gebouwen vormt voor de gemeente geen doel op zichzelf. Gemeentelijk vastgoed is een middel, een instrument, dat wordt ingezet om bij te dragen aan de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelstellingen. De beleidssectoren zijn daarin leidend en het vastgoed is volgend. De gemeente faciliteert door middel van huisvesting een groot aantal activiteiten. Het zijn echter niet de stenen maar de activiteiten die daarin plaatsvinden, die de gemeentelijke doelstellingen feitelijk invullen en dienen. De core business van de gemeente gaat, gezien haar maatschappelijke verantwoordelijkheid, over het mogelijk maken van die activiteiten. Veel van die activiteiten kennen in de randvoorwaardelijke sfeer ook een huisvestingskant. Deze wordt echter bij voorkeur door de betreffende gebruikers zelf georganiseerd. De gemeente wil daar alleen nog een rol in spelen, door inzet van gemeentelijk vastgoed, als daar heel goede argumenten voor zijn. Daar raken we aan de tenzij in het genoemde motto. Er zijn vier soorten argumenten om als gemeente toch vastgoed in eigendom te hebben of houden. Dit is opportuun: indien wet- en regelgeving eigendom voorschrijven, zoals bij onderwijshuisvesting; de gemeente heeft de wettelijke plicht om onderwijshuisvesting aan de instellingen ter beschikking te stellen; of indien de gemeente invloed en zeggenschap kan en wil krijgen of houden in ruimtelijke of sociaal-economische ontwikkelingen (strategisch belang; zeggenschap); of indien marktpartijen niet kunnen of willen voorzien in het benodigde vastgoed voor maatschappelijk relevante activiteiten; of indien de huisvesting goedkoper is als de gemeente hier zelf voor zorgt, dan wanneer deze van marktpartijen wordt gehuurd. 6 gemeente Eindhoven
Vanuit haar streven naar een zo klein mogelijke en efficiënte vastgoedportefeuille, de zogeheten kernportefeuille, die ten dienste staat van haar beleidsdoelen, toetst de gemeente geregeld of een pand nog het behouden waard is. Bovengenoemde argumenten zijn daartoe vertaald naar zes prestatievelden, die worden gehanteerd in een scorecardmethodiek. De twee belangrijkste zijn: 1. het maatschappelijke rendement, ook wel de maatschappelijke waarde; 2. het structurele en incidentele financiële rendement Maatschappelijke waarde is een breed begrip dat meerdere aspecten bezit, zoals effectiviteit in het huisvesten van activiteiten die beleidsdoelen van de gemeente dienen; strategisch belang (invloed op ruimtelijke ontwikkelingen); zeggenschap in sociaaleconomische ontwikkelingen; veiligheid; leefbaarheid; cultuurhistorisch belang. Het financiële rendement betreft zowel de vastgoedexploitatie, die een continu karakter heeft, als een mogelijk verkoopresultaat, dat een eenmalig karakter heeft. Niet altijd is de begrote vastgoedexploitatie in lijn met de reële/gerealiseerde exploitatie. Beide aspecten worden in beeld gebracht bij de afweging tussen aanhouden of verkopen. Ook wordt het effect van de eventuele verkoop op het rendement van de portefeuille en op de verkooptaakstelling getoond. Indien sprake is van verschillende mogelijke effecten, als gevolg van bijvoorbeeld een bestemmingswijziging, dan worden deze effecten ingeschat. Als de eerste twee punten in beeld zijn gebracht, wordt de score op de maatschappelijkfinanciële matrix aangevuld met de andere vier prestatievelden: 3. publiek doel (in relatie tot de huidige of eventueel een andere gebruiker); 4. tevredenheid gebruiker (of: ernst van de leegstand); 5. courantheid/ontwikkelingskansen; 6. technische staat/duurzaamheid. Panden die suboptimaal scoren moeten zo mogelijk opnieuw worden gepositioneerd, om een hoger maatschappelijk rendement te bereiken, of ze moeten indien mogelijk financieel rendabeler worden gemaakt. Vastgoed dat slecht scoort op deze combinatie van prestatievelden kan worden verkocht, volgens de spelregels van het verkoopbeleid. 2.2 Externe trends en ontwikkelingen Op verschillende niveaus, vaak buiten onze invloedssfeer, doen zich trends en ontwikkelingen voor, die elk iets betekenen voor de gemeentelijke vastgoedportefeuille en de eisen die daaraan worden gesteld. Deze trends leiden tot de conclusie dat het gemeentelijke vastgoed in toenemende mate duurzaam, flexibel, efficiënt, courant, beschikbaar en laagdrempelig moet zijn. Hier ligt dan ook een grote opgave voor de gemeentelijke vastgoedorganisatie, om te blijven werken aan de best mogelijke aansluiting tussen de vraag naar en het aanbod van maatschappelijk vastgoed. De steeds maar toenemende energiebehoefte noodzaakt tot het verduurzamen van de vastgoedvoorraad en het toepassen van duurzame energiebronnen. De drie decentralisaties in 2015 van rijks- naar gemeentelijk niveau (jeugd, Wmo en arbeidsparticipatie) beïnvloeden voor burgers de beschikbaarheid van voorzieningen voor onder meer ontmoeting, zorg en welzijn. Woningcorporaties moeten zich volgens de Woningwet 2015 vooral concentreren op hun kernproduct (sociale huurwoningen); de beleidsruimte voor gemeente Eindhoven 7
het beheer van maatschappelijk vastgoed is verkleind; dit kan gevolgen hebben voor de beschikbaarheid van maatschappelijke voorzieningen. Toenemende financiële druk, bezuinigingen (kostenreductie) en toenemende marktwerking creëren de noodzaak vastgoed efficiënter te benutten. Toegenomen vraaguitval en leegstand in diverse markten (kantoren, verzorgingshuizen, primair onderwijs, detailhandel) beïnvloeden het functioneren van markten en de toekomstkansen voor overtollig gemeenlijk vastgoed. De huidige economische opleving doet dit in positieve zin eveneens. De kwaliteit van het vestigingsklimaat voor burgers en bedrijven in de regio Brainport wordt mede bepaald door het niveau aan maatschappelijke en commerciële voorzieningen (o.a. sport, cultuur, vrije tijd, onderwijs, woningaanbod, detailhandel, kwaliteit openbare ruimte). De continue innovatie leidt tot verandering van menselijke gedragingen, heeft invloed op de wijze waarop vastgoed wordt gebruikt (onderwijs, wonen, vrijetijdsbesteding, werken, enz) en vraagt om meer flexibiliteit in vastgoedoplossingen. Meer concreet laten deze trends en ontwikkelingen zich vertalen naar opgaven voor het gemeentelijke vastgoed en de vastgoedorganisatie. Deze komen aan de orde bij de ambities van de vastgoedorganisatie en krijgen verder inhoud in de spelregels. 2.3 Vastgoed in deelportefeuilles De uiteindelijke klanten waarvoor gemeente Eindhoven vastgoed bezit (en in sommige gevallen aanhuurt) zijn de individuele burgers, die voor hun activiteiten zijn aangewezen op gebouwen en ruimten, voor zover die activiteiten passen in gemeentelijke beleidsdoelstellingen. De zakelijke relatie wordt aangegaan met onder andere schoolbesturen, sportverenigingen, welzijnsorganisaties en culturele instellingen. Daarnaast is er eigen huisvesting voor de ambtenaren, bestuurders en raadsleden. De klanten van het vastgoed zijn sectoraal te groeperen en de gemeente heeft dan ook zogenaamde deelportefeuilles vormgegeven: Maatschappelijk vastgoed: o onderwijs (gebouwen voor primair, speciaal en voortgezet onderwijs, spilcentra); o sport (sportparken, sporthallen, zwembaden, kleedlokalen, ijssportcentrum etc.); o welzijn (met name buurt-/wijkgebouwen, scouting, kinderdagverblijven); o cultuur (o.a. musea, podia, ateliers). RO-vastgoed: in voorraad voor toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen of opgenomen in lopende grondexploitaties. Eigen huisvesting (ambtenaren en bestuur): benodigd als werk- en vergaderlocaties voor het functioneren van het ambtelijke apparaat, raadsfracties en het bestuur. Ook gemeentewerven vallen hieronder. Overig: het merendeel van dit vastgoed draagt niet meer bij aan de realisatie van gemeentelijke doelstellingen. Dergelijk vastgoed kan worden afgestoten. De tabel op de volgende pagina geeft per deelportefeuille een indicatie van de omvang. 8 gemeente Eindhoven
Onderdeel Aantal objecten Omvang in m2 bruto vloeropp. Maatschappelijk vastgoed 478 891.000 Ruimtelijke ontwikkeling 140 47.000 Eigen huisvesting 10 62.000 Overig 169 123.000 Totaal 797 1.123.000 Bron: meerjarenperspectief vastgoed 2016; peildatum gegevens: 31-12-2015. Binnen het maatschappelijke vastgoed vormt onderwijs, met ruim 200 objecten, het grootste onderdeel, gevolgd door sport met ruim 100 objecten. Cultuur is met ongeveer 20 objecten de kleinste deelportefeuille. 2.4 Hoofdzakelijk incourant vastgoed Hoewel de mate van courantheid van een vastgoedobject een glijdende schaal is, kunnen we toch stellen dat veel gemeentelijk vastgoed relatief incourant is. Dit geldt voor het merendeel van bovenstaande deelportefeuilles. De term incourant houdt in dat het object voor een specifieke functie is ontworpen, dat de verhandelbaarheid ervan zeer beperkt is en dat er (te) weinig referentie-transacties zijn om comparatief (vergelijkend) te kunnen spreken van een marktwaarde. Die kenmerken hebben een nadrukkelijke relatie met elkaar. Vooral binnen het maatschappelijke vastgoed van de gemeente komen veel incourante gebouwen en objecten voor. Deze passen dan ook bij uitstek bij een gemeentelijke c.q. maatschappelijke taakopvatting. Aangezien de markt er veelal niet in voorziet, is het aan de overheden om zorg te dragen voor huisvesting ten behoeve van maatschappelijk relevante activiteiten. In dit licht is het negatieve financiële rendement op maatschappelijk vastgoed (ook wel de onrendabele top genoemd) een begrip dat een genuanceerde beoordeling vraagt. Dit wordt nader besproken in de volgende paragraaf. Voor commerciële marktpartijen is het hebben van incourant vastgoed meestal niet interessant. Zij streven een positief financieel rendement na, inclusief een vergoeding voor de risico s die zij aangaan. Voor zover zij dergelijke panden verhuren, zullen ze streven naar zeer lange huurtermijnen en/of hanteren zij aanzienlijke risico-opslagen. De huurder wordt dus zeer lang gebonden en/of betaalt extra geld om risico s voor de verhuurder af te dekken. Vanwege dit mechanisme is het voor de gemeente vaak aantrekkelijker om eigenaar te zijn van incourant vastgoed, dan om het aan te huren. Andersom kan het bij courant vastgoed juist aantrekkelijker zijn om te huren, dan om eigendom te hebben. Elk unieke geval vraagt uiteraard om maatwerk. De gemeente streeft ernaar dat haar panden optimaal courant zijn en blijven. Afhankelijk van de huisvestingseisen die horen bij een bepaald soort activiteiten, zal dit meer of minder haalbaar zijn. Gebouwen als De Effenaar en het Muziekgebouw zijn erg monofunctioneel ontworpen, vanwege de zeer specifieke eisen waar zij aan moeten voldoen. Een slim ontworpen buurthuis kan in beginsel echter zonder grote kunstgrepen ook worden ingezet als kantoor of voor een onderwijs- of woonfunctie. Elk bestaand gemeente Eindhoven 9
gebouw zal op enig moment worden getoetst op zijn toekomstbestendigheid en perspectief. De courantheid weegt daarbij sterk mee. Indien een nieuw gebouw voor bijvoorbeeld onderwijs, buurtontmoeting, sport of cultuur gebouwd moet worden, dan moet nadrukkelijk worden onderzocht of het mogelijk en zinvol is het pand meer courant te maken door in het ontwerp flexibiliteit voor de toekomst te creëren. Voorbeeldcasus. Een relatief flexibel schoolgebouw kan tijdens zijn levenscyclus meerdere verschillende onderwijsconcepten na elkaar accommoderen, zonder dat ingrijpende verbouwingen noodzakelijk zijn. Kijkend naar onder meer de locatie, de verwachte economische en technische levensduur van een nieuw te realiseren pand en de meerkosten van ingebakken flexibiliteit, moet tijdig in het proces de afweging worden gemaakt in hoeverre dit opportuun is. 2.5 De kosten en opbrengsten van vastgoed Het meeste gemeentelijke vastgoed heeft een negatief financieel rendement; dit wordt ook wel de onrendabele top genoemd. Hierbij hoort echter een genuanceerde beoordeling. Deze panden mógen per saldo geld kosten, omdat ze een middel zijn dat wordt ingezet om maatschappelijke doelstellingen te bereiken. De gebouwen hebben een maatschappelijke waarde, dankzij de functies die zij vervullen. Voor de totale portefeuille is sprake van een negatief verschil tussen jaarlijkse kosten ( 30,6 miljoen) en opbrengsten ( 9,7 miljoen) van 20,9 miljoen (bron: pandbegroting 2015). In de appendix wordt cijfermatig weergegeven hoe groot deze onrendabele top is per deelportefeuille. De uitdaging blijft uiteraard wel, en steeds meer, de balans van financiële kosten en baten van vastgoed ten minste acceptabel te houden. Dat doen we door goed vastgoedbeheer en door het zoeken naar de optimale mix van gebouwen in een optimale spreiding en samenstelling. Hiervoor is echter ook nodig dat er meer bewustwording komt, zowel binnen de gemeente als bij de gebruikers, over de kosten van vastgoed. Dat bewustzijn creëren we onder meer door goed inzichtelijk te maken, wat de baten en lasten zijn van gemeentelijk vastgoed. Het zou denkbaar zijn dat de gemeentelijke portefeuille wordt uitgebreid met vastgoed waarvan een positief financieel rendement mag worden verwacht. Zodoende wordt enig financieel tegenwicht geboden aan de negatieve exploitatieresultaten en rendeert de portefeuille als totaal wat beter. Ten principale wil de gemeente echter geen maatschappelijk geld besteden aan het speculeren op een positief (direct of indirect) financieel rendement van vastgoed. Vastgoedexploitatie is niet mogelijk zonder risico s. Bij maatschappelijk vastgoed is het maatschappelijke rendement bovendien leidend; een negatief financieel rendement kan acceptabel zijn. Reeds in de portefeuille aanwezige panden dienen (naar omstandigheden, passend in hun functie) zo goed mogelijk te renderen. Toch zal de gemeente niet pro-actief de portefeuille uitbreiden met vastgoed, waarvan een positief financieel rendement wordt verwacht, als tegenwicht voor verlieslatend vastgoed. 10 gemeente Eindhoven
2.6 Ambities Het als gemeente hebben van géén vastgoed is vanuit een bedrijfseconomisch perspectief een ideaalbeeld, dat om meerdere redenen niet snel bewaarheid kan worden, of zelfs hoeft te worden, maar dat wel als leidend principe is vertaald in het motto: geen vastgoed, tenzij. De argumenten daarvoor zijn al genoemd. In termen van ambitie wil de gemeente vooral dat haar vastgoed gaat functioneren als katalysator van ontmoeting, interactie en van sociale en economische ontwikkelingen. Dit gaat verder dan alleen het faciliteren van behoeften en dat vraagt een optimale kwantiteit en kwaliteit van de vastgoedportefeuille en de vastgoedorganisatie. vastgoed als katalysator Zodoende wordt de huisvesting een soort hulpmotor om wenselijke processen en ontwikkelingen tot bloei te laten komen. Meer nog dan nu al het geval is, verlenen gemeentelijke gebouwen dan waarde aan de samenleving, doordat ze ontwikkelingen mogelijk maken die anders minder goed of minder snel van de grond zouden komen. De overige hoofdambities voor de gemeente als vastgoedorganisatie zijn deze: de gemeente heeft een noodzakelijke kernportefeuille met duurzame en flexibele eigen huisvesting en maatschappelijk vastgoed, met voldoende speling om als totaalportefeuille gezond te kunnen functioneren; de inhoudelijke activiteiten en daarmee de beleidssectoren zijn leidend; het vastgoed en de vastgoedorganisatie zijn daaraan dienend en opereren in die rol transparant en kostendekkend; voor eigen huisvesting en maatschappelijk vastgoed is de kostprijsdekkende huur de referentie (kostendekkend faciliteren van beleid door middel van vastgoed); de vastgoedorganisatie is professioneel, klantgericht, dienstbaar, daadkrachtig en ambitieus; de basis is op alle niveaus op orde en inzichtelijk d.m.v. goede IT-infrastructuur. De gemeente zet zich in voor een aantal afgeleide ambities, die moeten worden waargemaakt om vastgoed daadwerkelijk als katalysator te laten functioneren. Deze afgeleide ambities worden vormgegeven in de spelregels. gemeente Eindhoven 11
3 Hoofdlijnen van de beleidsthema s Onderstaande beleidsregels beschrijven de wijze waarop de gemeente met haar vastgoedportefeuille omgaat. Deze worden door het college nader uitgewerkt in de Spelregels Vastgoedbeleid. 3.1 Verhuur en huurprijsbepaling Vastgoed beschikbaar stellen is één mogelijke oplossing voor een huisvestingsvraag. De gemeente kan vastgoed beschikbaar stellen aan partijen die vanwege hun doelstellingen en activiteiten belangrijk zijn voor de stad. Eerst moet echter worden vastgesteld of geen andere vormen van ondersteuning op huisvestingsgebied mogelijk zijn, zoals bemiddeling, subsidiëring of garantstelling. Huisvestingsvragen worden integraal beoordeeld. Noch alleen de inhoudelijke beleidsdiensten, noch alleen de vastgoedorganisatie kan beslissen over huisvestingsvragen. Er is een platform nodig waarop deze beoordeling integraal plaatsvindt. Dit platform is er ook en functioneert goed. Sinds begin 2016 heet dit de Maatschappelijke Vastgoedtafel (voorheen: Projectbureau Beheer Maatschappelijk Vastgoed). Een marktconforme huurprijs is uitgangspunt bij courant vastgoed dat wordt verhuurd aan partijen met een winstoogmerk. Voor courant vastgoed is de huurprijs gelijkwaardig aan tarieven die in de markt worden gevraagd voor vergelijkbare objecten op vergelijkbare locaties, met een vergelijkbare kwaliteit en omvang. Een kostprijsdekkende huurprijs is de referentie voor vastgoed dat maatschappelijk wordt gebruikt. In de huidige praktijk wordt maatschappelijk vastgoed veelal ter beschikking gesteld tegen tarieven die lager zijn dan de kostprijs. In veel gevallen is dit de zogenaamde fiscale huur. De kapitaalslasten van een pand komen daarbij voor rekening van de vastgoedorganisatie en dus niet van de gebruiker. De consequentie daarvan is dat de vastgoedorganisatie op indirecte en weinig transparante wijze allerlei maatschappelijke functies en activiteiten subsidieert. Bovendien verhindert dit de bewustwording van het feit dat het bezitten en gebruiken van vastgoed geld kost. Die bewustwording is nodig om efficiënter om te gaan met vastgoed. Als de rekening wordt neergelegd waar ze hoort, namelijk bij de gebruiker, dan zal de gebruiker ook kritischer kijken naar zijn behoefte aan huisvesting. Dit zal leiden tot een efficiënter ruimtegebruik. Zuiverder en transparanter is het dan ook, als niet de vastgoedorganisatie maar de inhoudelijke beleidsdiensten subsidieverzoeken beoordelen en subsidie verstrekken voor activiteiten (met een huisvestingsbehoefte), die invulling geven aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen. De gemeente zet bewustwording over de kostprijs van vastgoed hoog op de agenda. Bij het volledig doorvertalen hiervan in de huurprijsstelling betekent dit, dat voor maatschappelijk vastgoed de huurprijs kostendekkend wordt vastgesteld. Het betreft kosten als rente en aflossing, onderhoud, belastingen en heffingen, verzekeringspremies 12 gemeente Eindhoven
en beheerkosten. Speciale aandacht vragen gevallen waarbij de kostprijshuur aanzienlijk lager ligt dan de markthuur. Het overschakelen van fiscale naar kostprijsdekkende huur is in beginsel gemeentebreed een budgetneutrale operatie. Het huidige tekort op de totale vastgoedexploitatie wordt nu immers steeds aangezuiverd vanuit de algemene middelen. Als dit ten gunste komt van de inhoudelijke beleidsdiensten, kan directe en transparante subsidiëring plaatsvinden vanuit de dienst waar de beoordeling daarover ook hoort plaats te vinden. Het overgaan van fiscale huur naar kostprijshuur (bij organisaties met een structurele subsidierelatie met de gemeente) is geen bliksemoperatie, maar betreft een geleidelijke overgang. Bestaande huurovereenkomsten worden niet eenzijdig tussentijds opengebroken. Bij het aangaan van nieuwe huurcontracten en op momenten dat lopende contracten worden heroverwogen, doet zich een concrete aanleiding voor om de combinatie van huurprijs en subsidiebedrag integraal vanuit het bovenbeschreven principe te benaderen. Dit kan op pandniveau of op organisatieniveau worden aangepakt en vereist maatwerk. De stip op de horizon is het volledig werken met kostprijsdekkende huren door een faciliterende en budgetneutrale vastgoedorganisatie, met als tegenhanger de extra subsidiemiddelen vanuit de beleidssectoren. Zolang deze stip niet geheel is bereikt, blijft (weliswaar in afnemende mate) sprake van gedeeltelijke indirecte subsidiëring van maatschappelijke instellingen door middel van vastgoed. Voor bruikleensituaties gelden andere uitgangspunten; deze komen aan de orde bij het leegstandsbeleid. 3.2 Onderhoud Het vastgoed wordt door onderhoud minimaal in een redelijke conditie gehouden of gebracht; verloedering is niet acceptabel. Elk pand van de gemeente heeft een eigen streefwaarde qua onderhoudsniveau. De gemeente streeft er naar om alle gebouwen ten minste op conditie redelijk te krijgen en te houden, tenzij er situaties zijn die aanleiding geven om daar van af te wijken. Bij de meer representatieve gebouwen zal een hogere standaard gehanteerd worden. Gebouwen op een herontwikkelingslocatie mogen een lager onderhoudsniveau hebben, omdat de levensduur van die panden kort is. Echte verloedering is echter niet acceptabel, ook niet in afwachting van een ruimtelijke ontwikkeling. Indien verloedering dreigt, zal kritisch worden bekeken of vervroegde sloop opportuun is, of dat door tijdelijke maatregelen het aanzien van het pand verbeterd of veraangenaamd kan worden. De gemeente hanteert de methodiek van planmatig eigenaarsonderhoud. De gemeente stelt voor ieder gebouw binnen haar vastgoedportefeuille een meerjaren onderhoudsplan (MJOP) op. Daardoor worden onverwachte kosten als gevolg van achterstallig onderhoud voorkomen. Via een jaarlijkse dotatie aan de onderhoudsvoorziening worden fluctuaties in de jaarlijkse onderhoudskosten opgevangen. Het jaarlijkse onderhoud en de vervangingsinvesteringen vormen samen het eigenaarsonderhoud. gemeente Eindhoven 13
3.3 Verduurzaming De huidige beleidsnota bevat nog geen invulling op het gebied van duurzaamheid. Eind 2016 volgt dit onderdeel, inclusief een plan van aanpak verduurzamen gemeentelijk vastgoed. 3.4 Beperking van leegstand In elke vastgoedportefeuille komt leegstand voor en zo ook in die van de gemeente Eindhoven. Enkele procenten frictieleegstand is zelfs nodig voor een goed functionerende portefeuille. Wat velen zich niet realiseren is dat een gebouw, vol of leeg, geld kost. Wij geven liever geld uit aan het waarmaken van de gemeentelijke beleidsdoelen, dan aan het in de lucht houden van een leegstaand gebouw. Eindhoven maakt werk van het opsporen en elimineren van leegstand. Voor de gehele portefeuille bedroeg in 2015 de opbrengstenderving door leegstand 1,6 miljoen. Leegstand is soms expliciet zichtbaar, maar soms ook verborgen. Bij verborgen leegstand lijkt een ruimte ingevuld, maar eigenlijk worden er kansen gemist. Voorbeelden: bruikleensituaties (vaak in de culturele sfeer) in panden waar ook verhuur of verkoop mogelijk zijn; een pand dat de huurder/gebruiker slechts drie vaste dagen per week goed gebruikt en de overige dagen grotendeels onbenut laat. Dit is onwenselijk en vraagt om een actieve aanpak om verborgen leegstand te voorkomen en te beperken. Deze actieve aanpak is geborgd in de huidige vastgoedorganisatie van de gemeente. Tijdelijke leegstand vul je bij voorkeur op met een nieuwe huurder. Wanneer een pand leeg komt te staan, is door de vastgoedorganisatie vaak tevoren al de afweging gemaakt: blijft het pand in portefeuille (en waarom) of gaan we het afstoten? Bij de keuze voor aanhouden, is het van meerdere factoren afhankelijk hoe met de tijdelijke leegstand wordt omgegaan: het risico op vandalisme of kraak, de ligging van het pand, de beoogde toekomstbestemming en de verwachte duur van de leegstand. Het bewust leeg laten van een pand is in ieder geval geen optie, aangezien altijd sprake is van een risico op kraak, vandalisme en onveiligheid. Voor de andere manieren van het omgaan met leegstand hanteert de gemeente een voorkeursvolgorde. Verhuur: bij voorkeur wordt het pand tijdelijk verhuurd voordat het wordt verkocht, gesloopt, of verbouwd ten behoeve van een nieuwe invulling. Op deze wijze levert het pand nog opbrengsten op, wordt vandalisme ontmoedigd en wordt de leefbaarheid op peil gehouden. Van belang is hierbij de inschatting of de tijdelijke huurder gebruik kan maken van huurbescherming. In gebiedsontwikkelingen kan een broedplaatsfunctie uitgaan van tijdelijke verhuur; kijk naar het NRE-terrein en Strijp S als aansprekende voorbeelden. Tijdelijke verhuur kan zowel de locatie als de startende ondernemers ten goede komen. Bruikleen: panden waarvoor geen huurder gevonden kan worden, of waarbij huurbescherming teveel risico geeft, kunnen in bruikleen worden gegeven. Een bruikleencontract is op korte termijn opzegbaar. Het pand gaat bij voorkeur naar de bruiklener die de hoogste maatschappelijke waarde levert. In veel gevallen zal de bruikleen via een professionele leegstandsbeheerder worden vormgegeven. Waar dit mogelijk en opportuun is, wordt dit ingevuld in afstemming met omwonenden. De financiële doelstelling bij bruikleen is dat de servicekosten ten laste komen van de bruiklener. Er kunnen om juridische redenen geen huurpenningen worden gevraagd. 14 gemeente Eindhoven
Leegstandsbeheer: deze optie blijft over als een meer hoogwaardige invulling niet beschikbaar is. Het pand wordt bij een professionele leegstandsbeheerder ondergebracht. Indien mogelijk worden de gemaakte energiekosten in rekening gebracht bij de leegstandsbeheerder. In de huidige praktijk worden leegkomende gemeentelijke panden nog te snel anti-kraak in beheer gegeven aan een leegstandsbeheerder. Dit is enerzijds begrijpelijk omdat het de gemakkelijkste manier is om een gebouw tijdelijk te beschermen. Hierdoor worden anderzijds soms ook kansen gemist. Als aannemelijk is dat het leegstandsbeheer enige tijd kan voortduren, moet het mogelijk zijn een deel van de gebruikersgebonden lasten voor rekening te laten komen van de gebruiker, mits deze zonder noemenswaardige investeringen kan inhuizen. Bovendien kan soms een match worden gevonden met een organisatie die een concrete maatschappelijke bijdrage levert. Wanneer zij de tijdelijke gebouwgebruiker worden, wordt ook de maatschappelijke waarde van het leegstaande vastgoed groter. De gemeente wil hier meer op inzetten en zal dit jaar onderzoeken, hoe zij met professionele leegstandsbeheerders dusdanige afspraken kan maken, dat naar omstandigheden zoveel mogelijk rendement uit een leegstaand pand wordt gehaald. Leegstand maximaal twee jaar De gemeente stelt als nieuw uitgangspunt dat leegstand in beginsel maximaal twee jaar mag voortduren. Als de twee jaar zijn verstreken zonder dat concreet uitzicht bestaat op sloop, renovatie of verkoop, zal de vastgoedorganisatie moeten verantwoorden wat hiervan de redenen zijn. Op dat moment kan worden besloten tot verlenging van de leegstand (c.q. de tijdelijke invulling daarvan), mits daar goede argumenten voor bestaan. Zijn deze argumenten er niet of onvoldoende, dan komt het pand in aanmerking om te worden verkocht. Dit jaar wordt in beeld gebracht welke panden van de gemeente nu al meer dan twee jaar leeg staan, c.q. waar sprake is van tijdelijke verhuur, bruikleen of leegstandsbeheer. Per pand zal onderbouwd worden aangestuurd op ofwel een nieuwe toekomst ten dienste van de gemeentelijke kernportefeuille, ofwel op verkoop. 3.5 Verkoop van vastgoed Onderstaande beleidsregels beschrijven hoe de gemeente te werk gaat nadat zij, met behulp van de scorecardmethodiek (zie 2.1), heeft besloten tot de verkoop van een gebouw of object. Het college besluit over verkoop van vastgoed. De volgorde van verkoop wordt strategisch bepaald. Het besluiten tot verkoop van vastgoed is op grond van de Gemeentewet een verantwoordelijkheid van het college van B&W. Het is ook zijn verantwoordelijkheid om te bepalen, eventueel eerst de raadscommissie te horen voordat het besluit wordt genomen. Bij verkooptrajecten waar sprake zal zijn van een herontwikkeling en/of een bestemmingswijziging die gevoelig kan liggen in de betreffende buurt, is het wenselijk dat de raadscommissie tijdig wordt gehoord. Het is immers een verantwoordelijkheid van de raad om te besluiten over bestemmingsplanwijzigingen. In bijzonder gevallen, waarbij sprake kan zijn van ingrijpende gevolgen voor de gemeente, zal eerst de raad worden gehoord (art 169 lid 4 Gemeentewet). gemeente Eindhoven 15
Het nemen van bestuurlijke besluiten over verkoopdossiers en het betrekken van de raad in verkoopdossiers zal in beginsel altijd onder geheimhouding plaatsvinden. De reden hiervan is dat, zolang een gebouw nog niet is verkocht aan de koper, het openbaar worden van bedrijfsgevoelige informatie over de verkoop een risico inhoudt voor het bereiken van het beste verkoopresultaat. Het college stelt een verkooplijst vast. Bij de selectie van verkooppanden wordt primair ingezet op de panden met hogere winstpotentie en de direct te verkopen panden. Daarbij wordt het vastgestelde prioriteitenbeleid in de afwegingen meegenomen. Ook wordt gekeken naar de exploitatiekant van een mogelijke verkoop (zowel de vooraf begrote exploitatieresultaten als de daadwerkelijk gerealiseerde exploitatieresultaten). Bij voorkeur worden eerst de panden met een negatief exploitatieresultaat verkocht. Bij verkoop wordt in beginsel gemikt op maximalisatie van de verkoopopbrengst, echter per geval wordt bekeken welke aanvullende inhoudelijke en maatschappelijke criteria worden gehanteerd. In beginsel wordt bij de verkoop van vastgoed gemikt op een maximale verkoopopbrengst c.q. boekwinst, waarbij de WOZ-waarde als uitgangspunt wordt gehanteerd. Het college van B&W kan echter besluiten, voor een verkooptraject meerdere verkoopcriteria in combinatie te hanteren, volgens een per geval bepaalde gewichtsverdeling. Het werken met meerdere criteria zal vooral aan de orde zijn op locaties waar maatschappelijke argumenten een bovengemiddelde rol spelen. Maatschappelijke doelstellingen en voorwaarden kunnen de financiële verkoopopbrengst negatief beïnvloeden, maar daar staat dan een hoger maatschappelijk rendement tegenover. De consequenties van de verschillende keuzemogelijkheden worden tevoren aan het college van B&W voorgelegd, voordat de verkoopvoorwaarden bestuurlijk worden vastgesteld. Bij elke vastgoedtransactie kan de wederpartij worden getoetst op integriteit in het kader van de Wet Bibob. Dit feit wordt kenbaar gemaakt in de verkoopinformatie. Elke procedure voor de verkoop van vastgoed is maatwerk. Deze wordt goed voorbereid en verloopt transparant en consequent. Verkoop van gemeentelijk vastgoed gaat in beginsel volgens een transparante, dat wil zeggen openbare, procedure. Het object wordt na een goede inhoudelijke en procedurele voorbereiding breed op de markt gezet. Tevoren wordt bepaald in hoeverre de gemeente inhoudelijke wensen meegeeft als uitgangspunt bij de verkoop. De procedure en de selectiecriteria worden expliciet vermeld. Gedurende het doorlopen van de procedure worden de spelregels niet meer veranderd. Bij het bepalen van de meest geschikte verkoopstrategie wordt de juridische check uitgevoerd dat sprake is van verkoop en niet van een aanbesteding. Regels voor reguliere verkoop. Voor de reguliere verkoop komen panden in aanmerking die binnen de bestaande bestemming kunnen blijven en waarbij geen sprake is van grote politiekmaatschappelijke gevoeligheden of afbreukrisico s. Als een pand in verhuurde staat wordt verkocht, wordt de prijs bepaald op basis van een onafhankelijke taxatie. Verhuurde panden waarvan de huidige huur lager is dan de markthuur verkopen we in beginsel niet. 16 gemeente Eindhoven
De huurder krijgt het eerste kooprecht. Als de huurder niet wil kopen of er ontstaat geen overeenstemming, dan kan het pand in verhuurde staat worden aangeboden aan derden. Verkoop van een onverhuurde woning geschiedt in beginsel door openbare verkoop via een makelaarskantoor, dat de verkoopopdracht in concurrentie heeft verworven. Verkoop van een onverhuurd object, niet zijnde een woning, gebeurt in principe door een openbare inschrijvingsprocedure of een openbare veiling. Als een pand breed aan de markt wordt aangeboden en er meerdere biedingen worden ontvangen, is een onafhankelijke taxatie niet vereist ( market evidence ). Aanvullende regels voor complexe verkopen uit de handelsportefeuille. Bij de meest complexe verkooptrajecten, met grote politiek-maatschappelijke gevoeligheden of afbreukrisico s, wordt een verkoopobject in de zogenaamde handelsportefeuille geplaatst. Deze trajecten vragen een uitgebreidere voorbereiding en specifieke besluitvorming, vanwege de maatschappelijke en/of financiële impact van de verkoop. Meer nog dan bij reguliere verkoop gaat het hier om maatwerk. Een marktconsultatie, voorafgaand aan het opstellen van de procedure, kan helpen de meest kansrijke aanpak te bepalen (zie volgende paragraaf). De procedure heeft bij voorkeur het karakter van een inschrijvingsprocedure of een openbare veiling. Tijdens de verkoopprocedure kan een fase worden doorlopen, waarbij omwonenden wordt gevraagd mee te denken over inhoudelijke kaders voor de toekomstige ontwikkeling. Ook is denkbaar dat hen in een latere fase een aantal planvoorstellen wordt voorgelegd, waarbij hen wordt gevraagd te reageren. Zo kan worden gewerkt aan draagvlak in de buurt en krijgt de gemeente informatie over de kansen en risico s van de verschillende kaders of planvoorstellen. Het al dan niet opnemen van deze fase wordt vooraf besloten, bij het vaststellen van de verkoopprocedure door het college van B&W. Een marktconsultatie is een hulpmiddel bij het bepalen van de verkoopstrategie. Soms wordt ten onrechte de term marktconsultatie gebruikt, als feitelijk een marktselectie wordt bedoeld: de selectie van een koper. Een marktconsultatie is een werkwijze waarbij een overheidsorgaan in contact treedt met marktpartijen om zich te oriënteren op een komende aanbesteding of ontwikkeling. Bij het verkopen van gemeentelijk vastgoed kan in bijzondere gevallen een marktconsultatie een nuttige tussenstap vormen, voordat de verkoopprocedure definitief wordt vastgesteld. Het verhogen van de slagingskans van het verkooptraject is de doelstelling van de marktconsultatie. De gemeente kan peilen hoeveel interesse er bestaat in overname van een object. Kansen en bedreigingen kunnen worden geïnventariseerd. Verwachtingen en wensen van marktpartijen worden duidelijk ten aanzien van de op te stellen verkoopprocedure en de rol die de gemeente inneemt. In uitzonderlijke gevallen is niet-openbare verkoop (rechtstreekse verkoop aan één partij) toelaatbaar. Aanvullend aan de mogelijke verkoop van een pand aan een zittende huurder zijn er nog twee soorten gevallen waarbij rechtstreeks aan één koper verkocht kan worden. Ten eerste indien goed beargumenteerd kan worden (c.q. als het logisch is), dat direct met één bepaalde partij wordt onderhandeld. Ten tweede als het een maatschappelijke partner betreft. Het doel van de verkoop is dan het bereiken van een hoog maatschappelijk rendement of de realisatie van prestatie-afspraken. In beide gevallen wordt de koopprijs onderbouwd door een onafhankelijk en deskundig uitgevoerde taxatie. gemeente Eindhoven 17
Regels voor de inzet van makelaars en taxateurs. In veel gevallen zal verkoop van pand verlopen via een makelaarskantoor. Voor het contracteren van een makelaar worden minimaal drie offertes gevraagd. Per geval wordt een selectie gemaakt en daarbij wordt vooral gelet op een pro-actieve houding, creativiteit en goede communicatieve vaardigheden en attitude. Er wordt niet per se gegund op laagste courtage, maar primair op verwacht resultaat. Bij courante objecten kan de taxatie van het object geschieden door middel van een prijsinschatting, door de makelaars die een offerte uitbrengen. De taxateur en de makelaar zijn in dit geval dezelfde partij. Als de verkoopopdracht los moet staan van de taxatie-opdracht, wordt de taxatie verricht door een onafhankelijke gecertificeerde taxateur. Zeker bij incourante objecten en in moeilijke marktomstandigheden is de afgelopen jaren gebleken, dat de betrouwbaarheid van de getaxeerde marktwaarde gering kan zijn, ondanks de expertise van de taxateur. Het belang van een taxatie moet in dit licht worden genuanceerd. Het ontvangen van meerdere biedingen vanuit de markt geeft een minstens zo betrouwbaar beeld van de marktwaarde. 18 gemeente Eindhoven
4 BIJLAGEN EN APPENDIX Bijlagen: concept Spelregels Vastgoedbeleid concept Meerjarenperspectief Vastgoed (MPV) (Los bijgevoegd) Appendix: In 2.4 is sprake van de onrendabele top van de vastgoedportefeuille. Dit is puur financieel gezien het verschil tussen de kosten en de opbrengsten van het vastgoed. Deze onrendabele top wordt hieronder op twee manieren uitgesplitst in deelportefeuilles. De bovenste tabel splitst de portefeuille uit per CAT-team. CAT-teams zijn de multidisciplinaire teams van de gemeentelijke vastgoedorganisatie, die elk verantwoordelijk zijn voor het commerciële (C), administratieve (A) en technische (T) beheer van een deelportefeuille. De onderste tabel toont een andere onderverdeling, namelijk per raadsprogramma. Elk object van de vastgoedportefeuille is gekoppeld aan een raadsprogramma, een collegeproduct en een CAT-team. gemeente Eindhoven 19