Risicomanagement en Weerstandsvermogen Boxmeer, 28 september 2010 tbo
.
Inhoudsopgave Risicomanagement en weerstandsvermogen 1. Inleiding...3 1.1. Aanleiding... 3 1.2. Doelstelling en reikwijdte... 3 1.3. Het begrip risico... 3 2. Van risicobeleid naar risicomanagement...4 2.1. Huidig risicobeleid... 4 2.2. Toekomstig risicomanagement... 4 3. Weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen...6 3.1. Weerstandscapaciteit... 6 3.2. Weerstandsvermogen... 6 4. Uitvoering van het risicomanagement...7 4.1. Kader is de begrotingscyclus... 7 4.2. Kwaliteit van de risicobepaling... 7 4.3. Top 10 risico s... 7 4.4. Verankering in de organisatie... 7 4.5. Planning... 8 1
. 2
1. Inleiding 1.1. Aanleiding Toenemende complexiteit van de samenleving en van projecten waar de gemeenten in het algemeen bij betrokken zijn en veranderende wet- en regelgeving dwingen tot een groter risicobewustzijn. In dit kader is het van belang om zicht te hebben op de risico s die zich manifesteren bij de uitvoering van de gemeentelijke taken, de oorzaken op te sporen en om daarbij de passende maatregelen te treffen. In veel gevallen is er bij daadwerkelijk optreden van het risico ook sprake van financiële schade voor de gemeente. Meer toegespitst op dat laatste aspect, bepaalt het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) dat gemeenten beleid moeten formuleren omtrent de weerstandscapaciteit en de risico s. De bedoeling daarvan is dat jaarlijks via de paragraaf Weerstandsvermogen in de begroting en jaarrekening een oordeel kan worden gegeven over de toereikendheid van het weerstandsvermogen. Naar aanleiding van de raadsbehandeling van de jaarrekening 2009 hebben wij u een notitie over de invoering van risicomanagement toegezegd. 1.2. Doelstelling en reikwijdte Met deze notitie willen wij onze visie op risicomanagement en weerstandvermogen voorleggen, en de uitvoering daarvan. Achtereenvolgend zullen wij ingaan op: - het begrippenkader; - de doelstellingen en reikwijdte van risicomanagement; - het beleid ten aanzien van het gewenste weerstandsvermogen; - spelregels voor de uitvoering van het risicobeleid. Het is duidelijk dat risicomanagement een wezenlijk onderdeel is van de sturing en beheersing van de gemeente. Wij streven nu echter niet naar de implementatie van modieus management control model, dat de capaciteit van de organisatie overstijgt. Wij kiezen voor een maatgerichte aanpak. Deze keuze is mede gebaseerd op ervaringen in andere gemeenten. 1.3. Het begrip risico Van belang zijn de begrippen risico, weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen. Het BBV laat gemeenten vrij in het inkleuren van deze begrippen. Welke risico s in gemeenten relevant zijn en wat tot de weerstandscapaciteit wordt gerekend, kan niet in zijn algemeenheid worden aangegeven. Gemeenten dienen de risico s en de capaciteit zelf na te lopen en in kaart te brengen. Doordat de risico s per gemeente verschillen, is het niet mogelijk een algemene norm te stellen voor een goede relatie tussen risico s en weerstandscapaciteit. Het is aan de gemeente zelf een beleidslijn te formuleren over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit in relatie tot de risico s. Het begrip risico definiëren we als volgt: Risico = een onzekere ongewenste gebeurtenis, waardoor het realiseren van de organisatiedoelstellingen en strategie in gevaar komt. 3
2. Van risicobeleid naar risicomanagement 2.1. Huidig risicobeleid Na de invoering van het BBV in 2004 worstelden gemeenten met het vormgeven van de verplichtingen vanuit de paragraaf weerstandsvermogen. In principe waren gemeenten op vele fronten impliciet al bezig met het beheersen van risico s, maar ontbrak vaak het integrale overzicht. Ook het huidige risicobeleid van de gemeente Boxmeer is gefragmenteerd. In het kader van de rechtmatigheid wordt via de controlprogramma s aandacht besteed aan risico s. Het gaat daarbij voornamelijk om het identificeren van procesrisico s en het treffen van maatregelen om deze te minimaliseren. In de Grondnota wordt jaarlijks een risicoanalyse van de grondexploitatie gemaakt. Er is een nota reserves en voorzieningen vastgesteld met betrekking tot de vermogenspositie en gewenste hoogte van reserves en voorzieningen. Jaarlijks wordt deze nota geactualiseerd. Er is een verzekeringsbeleid, er is arbobeleid, er is interne controle, er is juridische kwaliteitszorg et cetera. Jaarlijks wordt in de begroting en jaarrekening de paragraaf Weerstandsvermogen opgenomen, waarin de weerstandscapaciteit wordt berekend en risico s worden opgesomd. In dat opzicht valt er vanuit efficiëntie winst te behalen door de invoering van een risicomanagementsysteem als onderdeel van het integraal management. 2.2. Toekomstig risicomanagement Wat is risicomanagement Risicomanagement is het effectief omgaan met de kansen en bedreigingen die de realisatie van organisatiedoelstellingen kunnen beïnvloeden. Met andere woorden: Het is gericht op proactief handelen in plaats van reactief. Risicomanagement is, als normaal onderdeel van de integrale verantwoordelijkheid van het management, een periodiek terugkerend proces dat bestaat uit een aantal onderdelen: - Identificeren van risico s; - Kwantificeren van risico s; - Definiëren en implementeren van beheersmaatregelen; - Financieel afdekken van risico s. Door een koppeling aan onze begrotingscyclus willen we benadrukken dat er sprake is van een cyclisch proces. Identificeren van risico s In deze fase worden alle potentiële risico s geïnventariseerd. Daarbij wordt naar risico s gezocht binnen alle risicogebieden, dat zijn samenhangende clusters van activiteiten. De risico s worden bezien vanuit verschillende invalshoeken, risicogroepen en risicocategorieën. Risicogroepen zijn bijvoorbeeld programma s en beleidsvelden (conform de indeling van onze begroting). Voorbeelden van risicocategorieën zijn aansprakelijkheidsrisico, procesrisico, financieel risico, milieurisico en arbeidsrisico. Kwantificeren van risico s De analyse bestaat uit een inschatting van een kans dat de gebeurtenis optreedt, en wat daarvan de gevolgen zullen zijn. Met behulp van beoordelingstechnieken kan worden afgewogen hoe groot het risico is. Ieder individueel wordt bepaald als: Kans x Gevolg. Doel is om de hoge risico s te identificeren. In zijn aard is dit een proces van taxeren en 4
inschatten, en heeft het daarmee altijd in bepaalde mate een subjectief karakter. Deze subjectiviteit beperken we zoveel mogelijk, door enerzijds er voor te zorgen dat er altijd meerdere personen bij het proces betrokken zijn en anderzijds waar mogelijk gebruik te maken van risicoprofielen van andere gemeenten. Definiëren en implementeren van beheersmaatregelen Er worden beheersmaatregelen gedefinieerd die zijn gericht op het beheersen van de risico s. Beheersmaatregelen kunnen preventief van aard zijn, gericht op het voorkomen van de gebeurtenis. Voorbeelden daarvan zijn procedures, herinrichting van processen en zorgsystemen. Maatregelen kunnen ook curatief zijn, gericht op beperking van de gevolgen. Voorbeelden daarvan zijn een rampenorganisatie, risicofinanciering en verzekering. Het is van belang dat de beheersmaatregel in verhouding staat tot de omvang van het risico. Op grond van een kosten-batenanalyse kan ook worden besloten dat bepaalde risico s moeten worden geaccepteerd. Financieel afdekken van risico s Tot slot kan dan op grond van deze analyses bepaald worden hoeveel middelen gereserveerd moeten worden ter afdekking van deze risico s. Het gaat daarbij om de restrisico s. Daarmee wordt bedoeld dat de mate waarin getroffen beheersmaatregelen het oorspronkelijke risico terugdringen, moet worden meegewogen. De uitkomsten hiervan moeten afgezet worden tegen de beschikbare middelen. 5
3. Weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen 3.1. Weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit is te omschrijven als de omvang van de direct beschikbare financiële middelen om onverwachte financiële tegenvallers op te vangen. Het is als het ware een buffer om er voor te zorgen dat bestaand beleid en voorzieningen niet in gevaar komen, als risico s werkelijkheid worden. De weerstandscapaciteit bestaat uit: - Algemene reserves; - Bestemmingsreserves; - Stille reserves; - Post onvoorzien; - Flexibiliteit van budgetten, waaronder onbenutte belastingcapaciteit. De mate waarin deze posten kunnen bijdragen aan de weerstandscapaciteit zal steeds opnieuw moeten worden bezien. Hierin wordt voorzien via de paragraaf Weerstandsvermogen in de begroting en jaarrekening. 3.2. Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen beschikbare weerstandscapaciteit en de voor afdekking van de risico s benodigde weerstandscapaciteit (middelen). De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door het risicoprofiel van de gemeente als geheel, waarbij de waarschijnlijkheid en de omvang van ieder risico afzonderlijk is gewaardeerd. Deze relatie drukken we uit in een verhoudingsgetal. 6
4. Uitvoering van het risicomanagement 4.1. Kader is de begrotingscyclus Door de bepalingen van het BBV, de verplichte paragraaf Weerstandsvermogen, is risicomanagement onlosmakelijk verbonden aan de begrotingscyclus. Dat betekent dat wij twee maal per jaar, via begroting en jaarrekening, een integraal beeld geven van de risico s, de aanwezige weerstandscapaciteit en het weerstandsvermogen. In de Bestuursrapportages zullen wij daarnaast ingaan op de actuele ontwikkelingen ten aanzien van de top-10 risico s. 4.2. Kwaliteit van de risicobepaling In de geschetste methodiek van risicomanagement worden risico s individueel beoordeeld op kans van optreden en het daarmee gepaard gaande gevolg. Daarmee bereiken we dat we beschikken over een meer betrouwbaar beeld van het totale risiconiveau dan tot nu toe in de paragraaf weerstandsvermogen. Dit moet er toe leiden dat er betere uitspraken kunnen worden gedaan over het weerstandsvermogen van de gemeente. Verder benadrukken we nog eens dat we ieder risico afzonderlijk wegen, en daarbij benodigde beheersmaatregelen bepalen. Het uiteindelijke risicoprofiel bevat dan de restrisico s die overblijven. In een situatie waarin het totale risicoprofiel zich ongunstig ontwikkeld kan een spanning ontstaan met het streven naar voldoende weerstandsvermogen. Wij zullen in dat geval via de paragraaf weerstandsvermogenvoorstellen doen voor de wijze waarop daarmee kan worden omgegaan en de gemeenteraad vragen om daar een uitspraak over te doen. 4.3. Top 10 risico s Ervaringen in andere gemeenten leren dat als risico s systematisch worden geïnventariseerd, er al snel een lange lijst van risico s ontstaat. Een deel van deze risico s heeft slechts beperkte financiële gevolgen. Wij zullen in de weerstandsparagraaf uitgebreid ingaan op de top 10 risico s. De overige risico s zullen wij in financiële zin samenbrengen en worden onder de noemer overige risico s meegewogen in het weerstandsvermogen. 4.4. Verankering in de organisatie Risicomanagement behoort tot de normale managementverantwoordelijkheden. Dat betekent dat ieder sectorhoofd, afdelingshoofd, projectleider etc. verantwoordelijk is voor het risicomanagement met betrekking tot de aan hem/haar toegewezen taken. Door in de begrotingscyclus systematisch aandacht te besteden aan risico s willen wij het risicobewustzijn in de organisatie verder vergroten. Er zal het nodige in gang worden gezet om risicomanagement op een hoger plan te brengen. Wij zien daarvoor een belangrijke rol weggelegd voor de controlorganisatie, de concerncontroller en de bedrijfsbureaus. Zij zullen het voortouw nemen in het proces en de benodigde activiteiten gaan organiseren in overleg met onze accountant. 7
4.5. Planning Activiteit Periode Gereed Workshop afdelingshoofden 18-11-2010 Keuze beleidskaders 1 oktober 31 december 31-12-2010 Identificeren en kwantificeren risico s 1 januari 31 maart 31-3-2011 Bepaling beheersmaatregelen 1 april 31 mei 31-5-2011 Begroting 2012: 1 e rapportage aan de raad 30-9-2011 8