Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Cu/tuur en Wetenschap > Retouradres Postbus 16478 2500 BL Den Haag Centraal Justitieel Incassobureau T.a.v. de directie Postbus 1794 8901 CB Leeuwarden Koninginnegracht 25 Den Haag Postbus 16478 2500 BL Den Haag www.erfgoedinspectie.nl Contactpersoon M. Koomen T +31-70-412 4079 koomen@erfgoedinspectie.nl IPC 3500 Betreft Inspectie duurzame digitale toegankelijkheid informatiehuishouding Geachte directie. Hierbij bied ik u de rapportage aan van de inspectie die op 13 juli 2011 is uitgevoerd naar de digitale informatiehuishouding bij uw organisatie. Doel van de inspectie is om antwoord te krijgen op de vraag in hoeverre digitale informatie binnen de afgesproken bewaartermijnen beschikbaar, raadpleegbaar en vindbaar is. Voorts of het (Centraal Justitieel Incassobureau) CJIB risico's loopt op het gebied van deze 'duurzame toegankelijkheid' van digitale informatie en welke risico's dat zijn. Informatie is een basisingrediënt voor het goed presteren en functioneren van een organisatie. Een belangrijk aspect is het geheugen van de organisatie, zoals dit is vastgelegd in de verschillende informatiesystemen die samen het archief van het CJIB vormen. Het spreekt voor zich dat de informatie in dit geheugen toegankelijk moet blijven, in ieder geval voor de periode dat deze informatie voor uw organisatie en andere belanghebbenden van belang is. In een digitale omgeving is deze 'duurzame' toegankelijkheid niet vanzelfsprekend geregeld en geborgd. Voor de Erfgoedinspectie 1 is het bovenstaande aanleiding om in 2011 en 2012 een inspectieprogramma 2 uit te voeren dat zich richt op afspraken over de digitale informatiehuishouding en op toegankelijkheid, selectie, bewaring en vernietiging van informatie. De inspectie bij het CJIB maakt onderdeel uit van dit programma. 1 2 Zie bijlage 3 voor een korte beschrijving van de Erfgoedinspectie Zie bijlage 2 voor een context-omschrijving van deze inspectie Pagina 1 van 11
Te beginnen met een algemeen beeld en de voornaamste conclusies en aanbevelingen, biedt deze rapportage inzicht in de belangrijkste risico's en de mogelijkheden tot verbetering op het gebied van de duurzame toegankelijkheid. Het primaire kader voor deze inspectie vormt de Archiefwet 1995. Algemeen beeld Het CJIB is een informatie-intensieve organisatie waarvan ICT het fundament vormt. Om de dienstverlening en bedrijfsvoering te optimaliseren zet het CJIB de komende jaren in op volledige digitalisering. Het belang van een toegankelijk en beschikbaar archief staat hierbij goed op het netvlies. Dit komt tot uitdrukking in de enterprise architectuur en de informatiebeleidsplannen, waarin de eisen voor duurzame toegankelijkheid zijn opgenomen. Het CJIB heeft op dit moment een achterstand in het vernietigen van archiefbescheiden in de verschillende bedrijfsapplicaties. Dit wordt veroorzaakt doordat de huidige selectielijst niet actueel is en omdat in het verleden geen rekening is gehouden met de duurzame toegankelijkheid van informatie in de bedrijfsapplicaties. Het CJIB loopt hierdoor een risico omdat privacygevoelige gegevens niet tijdig worden vernietigd. Het CJIB is zich wel bewust van dit risico en heeft diverse maatregelen genomen om dit probleem In de nabije toekomst op te kunnen lossen. De bewaartermijnen uit de selectielijst zullen worden gekoppeld aan de digitale archiefbescheiden in de primaire bedrijfsapplicaties. Het vaststellen van de nieuwe selectielijst is daarvoor urgent. Er bevinden zich ook digitale archiefbescheiden in de kantoorautomatisering, voor een belangrijk deel ongestructureerde informatie voortkomend uit ondersteunende processen. Deze archiefbescheiden worden nu zonder afspraken beheerd en zijn daarom niet goed (duurzaam) toegankelijk. Hierdoor loopt het CJIB het risico dat zij zich niet goed kan verantwoorden over de bedrijfsvoering. Het CJIB heeft enkele scenario's bedacht om dit risico te ondervangen, bijvoorbeeld de implementatie van een archiveringssysteem, maar heeft nog geen concrete stappen genomen. Aanbevelingen Om bovengenoemde risico's te ondervangen en om het volledig digitaal werken mogelijk te maken doe ik u de volgende aanbevelingen; Zorg dat de concept-selectielijst zo spoedig mogelijk wordt vastgesteld en neem de bewaartermijnen op in de bedrijfsapplicaties waarin zich archiefbescheiden bevinden. Pagina 2 van 11
Zorg daarna voor de tijdige vernietiging van de digitale archiefbescheiden in het primair proces. Kies uit één van de scenario's voor het verbeteren van de duurzame ssoeso toegankelijkheid van de digitale archiefbescheiden in de kantoorautomatiseringsomgeving en verbindt hier een uitvoeringsprogramma aan. Maak gebruik van de kennis die op het ministerie van Veiligheid en Justitie aanwezig is. In bijlage 1 gaat de rapportage dieper in op zes thema's, waar indien relevant, op detailniveau eveneens aanbevelingen zijn gedaan. De inspectie is met deze rapportagebrief afgesloten. Indien u daar prijs op stelt ben ik graag bereid deze rapportage toe te lichten. Zoals in de aankondigingsbrief is vermeld wordt deze rapportage openbaar gemaakt en op de website van de Erfgoedinspectie gepubliceerd. Een kopie van deze briefen rapportage stuur ik aan de heer dr. ir. R. Papenhuijzen, Chief Information Officer van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Met vriendelijke groet, Mevr. drs. G.P.M. Scholte hoofdinspecteur collecties en archieven Pagina 3 van 11
Bijlage 1 De duurzame toegankelijkheid van de informatiehuishouding en het digitale archief van het CJIB aan de hand van zes thema's Digitale informatie en digitaal archief Informatie die binnen de werkprocessen gegenereerd en uitgewisseld wordt, vormt het archief van de organisatie. Deze informatie bevindt zich voor een belangrijk deel in de verschillende applicaties en systemen die binnen de organisatie worden gebruikt. Eén van de voorwaarden voor een goed en duurzaam toegankelijk digitaal archief is een heldere en binnen de organisatie gedragen definitie van wat onder digitale archiefbescheiden en digitaal archief moet worden verstaan. Bevindingen Het CJIB maakt geen onderscheid tussen digitale en papieren archiefbescheiden. Gegevens en documenten, zowel ontvangen en opgemaakt in de primaire als ondersteunende processen worden als archiefbescheiden beschouwd. Deze opvatting komt in verschillende documenten naar voren, maar is nog niet voor de hele organisatie geïmplementeerd. De huidige situatie is nog hybride; er zijn digitale en fysieke dossiers, en archiefbescheiden worden vaak dubbel opgeslagen. Het CJIB heeft nog niet voor de hele organisatie vastgesteld welke informatie ze als archiefbescheiden aanmerkt en als zodanig binnen het formele, archiefwettelijke beheerregime opneemt en bewaart. Aanbeveling Ik beveel u aan de definitie van het begrip archiefbescheiden voor het CJIB op bestuurlijk niveau vast te leggen en daarbij de informatie voor alle processen, primair en ondersteunend, te betrekken. Visie en beleid De ontwikkelingen op het gebied van de digitale informatiehuishouding en de digitale archivering volgen elkaar in snel tempo op. Het is onontbeerlijk voor een organisatie om een visie op en beleid voor de informatiehuishouding en het digitale archief te hebben. Visie en beleidsplan stellen het management in staat te Pagina 4 van 11
beslissen over de te volgen strategie en te nemen stappen. Deze strategie heeft als doel om tot een zo doelmatig mogelijke informatiehuishouding te komen, met inbegrip van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie. Bevindingen Het CJIB heeft de wens om volledig digitaal te gaan werken. Daar worden nu voorbereidingen toe getroffen. Het CJIB heeft zijn beleid voor digitale archivering onder meer vastgelegd in de nota Strategie Storage en Back-up (november 2010). Deze nota beschrijft een strategie voor het CJIB om haar data zo efficiënt en effectief mogelijk op te slaan waarbij zij tevens beveiligd is tegen calamiteiten. Dit document geeft oplossingsrichtingen voor het schonen van de (te) grote hoeveelheid digitale archiefbescheiden die binnen het CJIB op dit moment aanwezig zijn. Ook beschrijft het document mogelijkheden voor het implementeren van een archiveringssysteem voor de documenten in de kantoorautomatisering die nu nog buiten het beheersregime vallen. Bij de aangegeven oplossingen wordt rekening gehouden met de eisen die de Archiefwet aan het vernietigen en archiveren van gegevens stelt. Ook in het document Informatiebeleid 2011-2013 CJIB, waarin de uitgangspunten voor informatieprocessen, applicaties en technische infrastructuur beschreven worden is de Archiefwet- en regelgeving opgenomen als een beleidsuitgangspunt. Het CJIB werkt onder architectuur. De uitgangspunten daarvan zijn vastgelegd in het document CJIB Enterprise Architectuur maart 2011. De principes in deze architectuur zijn onder meer gebaseerd op de archiefwetteljke eisen. De uitgangspunten uit deze architectuur worden gerealiseerd door sturing en afspraken. Het CJIB heeft door het opstellen van bovengenoemde documenten en het implementeren van de uitgangspunten in de digitale informatiehuishouding een goede weg ingeslagen. Organisatie en personeel Bij een organisatie moet voldoende kennis aanwezig zijn over de digitale informatiehuishouding en in het bijzonder de eisen die gesteld worden aan de digitale archivering. Voorts moet er voldoende personeel zijn om alle taken met betrekking tot de digitale informatiehuishouding uit te voeren Concrete afspraken over het omgaan met digitale informatie, vastgelegd in een (on-line) handleiding of werkinstructies zijn noodzakelijk. Bevindingen Het CJIB heeft binnen de organisatie kennis in huis op het gebied van digitale archivering met inbegrip van de eisen voor duurzame toegankelijkheid. De Pagina 5 van 11
medewerkers met deze kennis, de juridisch beleidsmedewerker en de coördinator DIV, worden bij nieuwbouw en herbouw van digitale systemen betrokken en kunnen hierdoor de regie voeren over de digitale archivering van een groot deel van de digitale archiefbescheiden. In de huidige situatie wordt een deel van de digitale archiefbescheiden, met name in de ondersteunende processen, door de medewerkers nog beheerd buiten deze regie om. De eerder genoemde Strategie Storage en Back-up beschrijft zoals eerder in deze brief beschreven meerdere oplossingen voor dit probleem, zoals het implementeren van een archiveringssysteem. Om bij de implementatie van dit systeem straks een optimale aansluiting bij de werkprocessen te bewerkstelligen is een cultuuromslag van alle medewerkers vereist. Aanbeveling Ik beveel u aan bij het implementeren van het archiveringssysteem ruim aandacht te besteden aan de vereiste cultuuromslag om de gewenste veranderingen te kunnen doorvoeren. Daarbij wijs ik u op de kennis die op dit gebied op het departement van Veiligheid en Justitie aanwezig is. Toegankelijkheid Om informatie te kunnen raadplegen, moet deze toegankelijk zijn. In de eerste plaats moet duidelijk zijn welke archiefbescheiden worden beheerd en in welke applicaties deze archiefbescheiden zich bevinden. Informatie moet geordend, beschreven en beheerd worden om op termijn toegankelijk te blijven. Het toekennen van metadata aan digitale informatie is een belangrijke voorwaarde voor de toegankelijkheid van digitale informatie. Bevinding Het CJIB beschikt over een overzicht van lopende en uitgefaseerde applicaties maar heeft niet formeel vastgesteld in welke van deze applicaties zich archiefbescheiden bevinden. De duidelijkheid wat betreft de aanwezigheid van archiefbescheiden bestaat wel voor de zaken die vallen onder de wet Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften (Wahv). Deze dossiers zijn toegankelijk gemaakt in het informatiesysteem Mulder en in het document management systeem Corsa, en kennen digitale en papieren versies. Deze hybride situatie wordt ook door het CJIB als ongewenst ervaren en mede om de toegankelijkheid van deze dossiers te verbeteren heeft het CJIB plannen om volledig digitaal te gaan werken. De documenten die beheerd worden in de kantoorautomatisering zijn niet goed toegankelijk. Deze zijn nu verdeeld over een grote hoeveelheid directories, ook nog binnen het persoonlijk domein van de medewerkers. Pagina 6 van 11
Aanbeveling Ik beveel het CJIB aan om vast te stellen in welke applicaties, met inbegrip van de kantoorautomatiseringapplicaties, zich digitale archiefbescheiden bevinden. Vervolgens wil ik aanbevelen om met name de toegankelijkheid van de digitale archiefbescheiden in de kantoorautomatiseringapplicaties te verbeteren. Selectie en vernietiging In een digitale omgeving moet vooraf, al bij het inrichten van een applicatie, rekening gehouden worden met het verwijderen en vernietigen van gegevens. Selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst. Enerzijds is voortijdige vernietiging van digitale archiefbescheiden verboden en houdt dit het risico in dat belangrijke informatie verdwijnt, waardoor problemen met de bedrijfsvoering kunnen ontstaan en geen of onvoldoende verantwoording kan worden afgelegd. Anderzijds is het in verband met de privacywetgeving van belang dat archiefbescheiden niet langer bewaard worden dan de bewaartermijn voorschrijft. Bevindingen De selectielijst van het CJIB wordt op dit moment herzien. De taken die na 2001 aan het CJIB zijn toegevoegd worden daarin opgenomen. Ook wordt een aantal bewaartermijnen aangepast omdat zij niet aansloten op de werkprocessen. Dit geldt vooral voor de archiefbescheiden die voortvloeien uit de taken horend bij de Wet Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften (Wahv). In afwachting van de nieuwe selectielijst is er een achterstand in het vernietigen van de gegevens en documenten binnen het primair proces ontstaan. Het CJIB is zich hier van bewust en heeft diverse stappen ondernomen, onder andere door het uitvoeren van het eerder genoemde onderzoek naar storage en back-up, het herzien van de bewaartermijnen in de selectielijst en de geplande aanpassing van de systemen in het primaire proces. In de ondersteunende processen is het door het ontbreken van afspraken voor duurzame toegankelijkheid nu mogelijk dat archiefbescheiden naar eigen inzicht worden vernietigd. Het vaststellen en implementeren van de nieuwe selectielijst is urgent omdat op dit moment gegevens te lang bewaard worden. Aanbeveling Ik beveel u aan om de selectielijst op korte termijn vast te stellen en de bewaartermijnen te implementeren binnen de applicaties waarvan is vastgesteld dat zich er digitale archiefbescheiden in bevinden. Pagina 7 van 11
Duurzame digitale toegankelijkheid Digitale bestanden moeten actief onderhouden worden om gedurende hun bewaartermijn leesbaar en interpreteerbaar te blijven. Het is daarom van belang om bij aanschaf en inrichting van applicaties rekening te houden met de eisen voor duurzame toegankelijkheid. Afspraken hierover kunnen worden vastgelegd in een bewaarstrategie. Daarin moeten ook elementen als het gebruik van open standaarden, een voorziening voor tijdige conversie en migratie en bewaking van authenticiteit van de informatie opgenomen zijn. onze referentie ssoeso Bevindingen Het CJIB heeft in het verleden geen rekening gehouden met de duurzame toegankelijkheid van informatie in de bedrijfsapplicaties. Zo komt het dat de functionaliteit voor het vernietigen van gegevens uit de primaire bedrijfssystemen nu nog moet worden toegevoegd. Juist omdat de meeste gegevens in het primaire proces van het CJIB in verband met de privacywetgeving een relatief korte levensduur hebben, is dit van groot belang. Dit heeft ervoor gezorgd dat er bij het CJIB vanaf nu bij nieuwe releases en implementatie van nieuwe systemen wel rekening gehouden wordt met de eisen die de Archiefwet aan duurzame toegankelijkheid stelt. Voor de digitale archiefbescheiden in de kantoorautomatisering is nog geen bewaarstrategie vastgesteld. Aanbeveling Stel voor de archiefbescheiden in de kantoorautomatisering een bewaarstrategie vast. Pagina 8 van 11
Deelnemers aan het inspectiegesprek op 13 juli 2011 Wet CJIB De heer P. Tanghe, unit manager Services De heer F. Vermaning, teammanager DIV De heer W. Pietersen, juridisch beleidsmedewerker Erfgoedinspectie: Mevrouw P. Velthuijs-Bechthold (inspecteur) Mevrouw M. Koomen (inspecteur) Verantwoording en bronnen De grondslag voor de conclusies en aanbevelingen vormt de nota van bevindingen, die de Erfgoedinspectie met het CJIB heeft afgestemd, aangevuld met het navolgende bronmateriaal: CJIB Enterprise Architectuur (Architectuur CJIB) maart 2011 Informatiebeleid CJIB 2011-2013 Informatiestrategie CJIB 2011-2013 Strategie Storage en Back-up november 2010 Concept Selectielijst (februari 2011) Pagina 9 van 11
Bijlage 2 Duurzame digitale toegankelijkheid; een onderzoek van de Erfgoedinspectie In 2011 en 2012 voert de Erfgoedinspectie een onderzoek uit naar de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in een digitale omgeving. Aanleiding voor dit onderzoek is de ervaring van de Erfgoedinspectie, uit onder andere inspecties en de periodieke monitor, dat overheidsorganisaties geen duidelijk beeld hebben wat archiveren in een digitale omgeving precies inhoudt. Vaak wordt daaronder verstaan het archiveren in een document management systeem en worden gegevens in bedrijfssystemen over het hoofd gezien. Doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie bij de centrale overheid. Hierbij zal een vergelijking worden gemaakt met de situatie in 2005, zoals door de Erfgoedinspectie beschreven in het rapport Een dementerende overheid? In dit rapport werd gewezen op het risico dat er bij ondeugdelijk beheer van digitale informatie ernstige gaten in het bedrijfsgeheugen ontstaan. Belangrijk onderdeel van het onderzoek wordt gevormd door inspecties bij 24 organisaties die een doorsnee beeld van de centrale overheid vertegenwoordigen. Andere onderdelen van het onderzoek bestaan uit de uitkomsten van de monitor 2011-2012 van de Erfgoedinspectie en drie themagerichte onderzoeken naar digitaal archiefbeheer in 2012. De Erfgoedinspectie zal eind 2011, begin 2012 een overkoepelend rapport over de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden publiceren. Daarnaast zal elke van de 24 geïnspecteerde organisaties een samenvattend rapport met aanbevelingen ontvangen. Uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is een op termijn verbeterde praktijk, waarin de duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving kan worden gewaarborgd. Pagina 10 van 11
Bijlage 3 De Erfgoedinspectie en het toezicht op de informatiehuishouding van de centrale overheid De Erfgoedinspectie houdt toezicht op een belangrijk deel van het Nederlandse erfgoed. De Erfgoedinspectie ziet in opdracht van de minister van OCW toe op de informatiehuishouding van de centrale overheid, op het behoud en beheer van de rijkscollectie, de nationaal beschermde cultuurvoorwerpen en -verzamelingen, de archeologische en gebouwde monumenten, de archeologische opgravingen en vondsten en de beschermde stads- en dorpsgezichten. Voor wat betreft het toezicht op de informatiehuishouding ligt de focus van de Erfgoedinspectie op de archivering en de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden, zowel in de vorm van gegevens als documenten, zowel digitaal als niet-digitaal. Object van toezicht zijn de departementen en daaronder vallende diensten, de Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht, publiekrechtelijke bestuursorganen, privaatrechtelijke bestuurorganen voor wat betreft de openbaar gezag taak en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Pagina 11 van 11