Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Cultuuren Wetenschap

Transcriptie

1 Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Cultuuren Wetenschap > Retouradres Postbus BL Den Haag KNMI T.a.v. de heer dr. ir. F.J.J. Brouwer, directeur Postbus AE DE BILT Koninginnegracht 25 Den Haag Postbus BL Den Haag Contactpersoon M. Koomen T koomen@)erfgoedinspectie.nl IPC december 2011 Betreft Inspectie duurzame digitale toegankelijkheid informatiehuishouding Geachte heer Brouwer, Hierbij bied ik u de rapportage aan van de inspectie die op 21 september 2011 werd uitgevoerd naar de digitale informatiehuishouding bij uw organisatie. Doel van de inspectie is antwoord te krijgen op de vraag in hoeverre digitale informatie binnen de afgesproken bewaartermijnen beschikbaar, raadpleegbaar en vindbaar is. Voorts of het KNMI (Het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut) risico's loopt op het gebied van deze 'duurzame toegankelijkheid' van digitale informatie en welke risico's dat zijn. Informatie is een basisingrediënt voor het goed presteren en functioneren van een organisatie. Een belangrijk aspect is het geheugen van de organisatie, zoals dit is vastgelegd in de verschillende informatiesystemen die samen het archief van het KNMI vormen. Het spreekt voor zich dat de informatie in dit geheugen toegankelijk moet blijven, in ieder geval voor de periode dat deze informatie voor uw organisatie en andere belanghebbenden van belang is. In een digitale omgeving is deze 'duurzame' toegankelijkheid niet vanzelfsprekend geregeld en geborgd. Voor de Erfgoedinspectie 1 is het bovenstaande aanleiding om in 2011 en 2012 een inspectieprogramma 2 uit te voeren dat zich richt op afspraken over de digitale informatiehuishouding en op toegankelijkheid, selectie, bewaring en vernietiging Zie bijlage 3 voor een korte beschrijving van de Erfgoedinspectie Zie bijlage 2 voor een context-omschrijving van deze inspectie Pagina 1 van 3

2 van informatie. De inspectie bij het KNMI maakt onderdeel uit van dit programma. Te beginnen met een algemeen beeld en de voornaamste conclusies en aanbevelingen, biedt deze rapportage inzicht in de belangrijkste risico's en de mogelijkheden tot verbetering op het gebied van de duurzame toegankelijkheid. Het primaire kader voor deze inspectie vormt de Archiefwet Algemeen beeld Het KNMI is het nationaal data- en kenniscentrum voor weer, klimaat en seismologie. Het KNMI verzamelt, valideert, verwerkt, bewaart gegevens en wisselt deze uit. Het beschikbaar stellen van bij het KNMI aanwezige kennis, data en informatie is een kernactiviteit. Het KNMI werkt steeds meer in een internationale omgeving. Het delen van gegevens betekent ook werken met internationale standaarden. Digitale archiefbescheiden bevinden zich nu in een veertigtal informatieystemen, in de kantoorautomatiseringsomgeving en in het DMS/RMA TRIM. Het KNMI heeft een goed beeld van de gestructureerde digitale archiefbescheiden die binnen de primaire processen gevormd worden. Er is een scherp oog voor de beschikbaarheid, toegankelijkheid en integriteit van de gegevens in de informatiesystemen. Het beheer van deze systemen wordt nu geoptimaliseerd door het invoeren van de beheerregeling informatiesystemen en het ontwikkelen van een architectuur conform de in concept vastgelegde Architectuurprincipes. Een kwaliteitssysteem is gedeeltelijk aanwezig. De archiefwettelijke eisen voor duurzame toegankelijkheid zijn in het beheerregime van de primaire processen en boven genoemde instrumenten echter niet meegenomen. De ongestructureerde digitale archiefbescheiden die bij de afdeling DIM terecht komen, worden volgens de regels beheerd en bewaard. Er bevindt zich echter een aanzienlijke hoeveelheid digitale archiefbescheiden in de kantoorautomatiseringomgeving bij de verschillende directies. Deze digitale archiefbescheiden worden volgens verschillende afspraken beheerd. De bewaartermijnen uit de selectielijst zijn niet gekoppeld aan de digitale archiefbescheiden in de informatiesystemen en de kantoorautomatiseringomgeving. Door deze factoren loopt het KNMI het risico dat belangrijke digitale informatie die noodzakelijk is om de primaire taken uit te voeren, niet duurzaam toegankelijk is, of juist te lang bewaard blijft. Het KNMI is van plan om het DMS/RMA TRIM dat nu bij de afdeling Ondersteuning wordt gebruikt, breder in te zetten voor de hele organisatie. Uitvoering van dit plan biedt de mogelijkheid om de duurzame toegankelijkheid van de FOUT! ONBEKENDE NAAM VOOR DOCUMENTEIGENSCHAP. Pagina 2 van 3

3 archiefbescheiden die nu worden bewaard in de kantoorautomatiseringomgeving te verbeteren. Om bij de implementatie van TRIM straks een optimale aansluiting bij de werkprocessen en de medewerkers te bewerkstelligen, is een uitvoeringsprogramma vereist. Aanbevelingen Om bovengenoemde risico's te ondervangen, doe ik de volgende aanbevelingen: Ik beveel u aan binnen de beleidskaders informatiehuishouding van de rijksoverheid een visie vast te stellen voor de digitale informatiehuishouding en deze uit te werken in een uitvoeringsprogramma. Besteed in de beheerregeling en architectuur aandacht aan de archiefwettelijke eisen voor duurzame toegankelijkheid. Neem de bewaartermijnen uit de selectielijst op in de informatiesystemen van het KNMI en pas deze toe. In bijlage 1 gaat de rapportage dieper in op zes thema's, waar indien relevant, op detailniveau eveneens aanbevelingen zijn gedaan. De inspectie is met deze rapportagebrief afgesloten. Indien u daar prijs op stelt ben ik graag bereid deze rapportage toe te lichten. Zoals in de aankondigingsbrief is vermeld wordt deze rapportage openbaar gemaakt en op de website van de Erfgoedinspectie gepubliceerd. Een kopie van deze brief en rapportage stuur ik aan de heer J. Lintsen, hoofddirecteur Centrale Diensten Financiën, Management & Control, tevens Chief Information Officer van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Met vriendelijke groet, Mevr. drs. G.P.M. Scholte hoofdinspecteur Collecties en Archieven FOUT! ONBEKENDE NAAM VOOR DOCUMENTEIGENSCHAP. Pagina 3 van 3

4 Bijlage 1 De duurzame toegankelijkheid van de informatiehuishouding en het digitale archief van het KNMI aan de hand van zes thema's Digitale informatie en digitaal archief Informatie die binnen de werkprocessen gegenereerd en uitgewisseld wordt, vormt het archief van de organisatie. Deze informatie bevindt zich voor een belangrijk deel in de verschillende applicaties en systemen die binnen de organisatie worden gebruikt. Eén van de voorwaarden voor een goed en duurzaam toegankelijk digitaal archief is een heldere en binnen de organisatie gedragen definitie van wat onder digitale archiefbescheiden en digitaal archief moet worden verstaan. Bevindingen Het KNMI maakt geen onderscheid tussen digitale en papieren archiefbescheiden binnen de primaire, ondersteunende en bestuurlijke processen. Het KNMI heeft in de nota Afspraken over archiveren van documenten (juli 2011) vastgelegd dat een document of die informatie bevat die kan leiden tot ontwikkeling van beleid, uiteindelijke beslissingen, standpunten, afspraken en toezeggingen, om op een later tijdstip te kunnen reconstrueren en verantwoorden, archiefbescheiden zijn. Voor de ruwe onderzoeksdata is dit niet vastgelegd. De gesprekspartners erkennen wel dat dit archiefbescheiden zijn; deze zijn dan ook ondergebracht in de selectielijst. De bestuurs- en beleidsarchieven worden op papier en digitaal bewaard volgens de archiefwettelijke eisen bij de afdeling Ondersteuning (DIM); de digitale archiefbescheiden in het primaire proces worden bij de afdelingen beheerd en bewaard. De huidige beheersituatie is hybride. Voor het bestuurlijke en ondersteunende gedeelte van de digitale archiefbescheiden van het KNMI is vastgelegd wat archiefbescheiden zijn. Voor de archiefbescheiden in het primair proces is dit niet vastgelegd. Aanbeveling Ik beveel u aan om in de interne afspraken de definitie van het begrip archiefbescheiden voor het KNMI uit te breiden naar de primaire processen en deze op bestuurlijk niveau vast te leggen. Pagina 1 van 9

5 Visie en beleid De ontwikkelingen op het gebied van de digitale informatiehuishouding en de digitale archivering volgen elkaar in snel tempo op. Het is onontbeerlijk voor een organisatie om een visie op en beleid voor de informatiehuishouding en het digitale archief te hebben. Visie en beleidsplan stellen het management in staat te beslissen over de te volgen strategie en te nemen stappen. Deze strategie heeft als doel om tot een zo doelmatig mogelijke informatiehuishouding te komen, met inbegrip van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie. Bevindingen Het KNMI heeft nog geen visie op de digitale informatiehuishouding. Vanuit de processen is er wel ruime aandacht voor de integriteit, beschikbaarheid en toegankelijkheid van digitale informatie in de informatiesystemen. Andere wetgeving dan de archiefwetgeving, zoals het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) speelt hierbij een rol. Er wordt op dit moment gewerkt aan het inrichten van een architectuur. De architectuurprincipes voor het KNMI zijn in concept klaar, de archiefwettelijke eisen zijn daar echter niet in verwerkt. Daarnaast is er het plan het bestaande Document Management Systeem/Record Management Applicatie (DMS/RMA), TRIM, breder in te zetten, met als doel te voorkomen dat archiefbescheiden in de kantoorautomatiseringsapplicaties worden beheerd en om het aantal werkarchieven te kunnen beperken. Voor de implementatie hiervan is nog geen strategie ontwikkeld. TRIM wordt nu door de afdeling Ondersteuning voornamelijk gebruikt voor het beheren van de gescande inkomende en uitgaande post en de beleids- en bestuurstukken. Dit systeem is het DMS/RMA van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M), waar het KNMI onderdeel van uitmaakt. Het KNMI heeft op bestuurlijk niveau geen visie en uitvoeringsprogramma vastgesteld voor de digitale informatiehuishouding. Aanbevelingen Ik beveel u aan binnen de beleidskaders Informatiehuishouding van de rijksoverheid een visie vast te stellen voor de digitale informatiehuishouding en deze uit te werken in een uitvoeringsprogramma. Alle onderdelen van de informatiehuishouding - de werkarchieven en de informatiesystemen - moeten hiervan deel uitmaken. Neem de archiefwettelijke eisen op in de architectuurprincipes. Organisatie en personeel Bij een organisatie moet voldoende kennis aanwezig zijn over de digitale informatiehuishouding en in het bijzonder de eisen die gesteld worden aan de Pagina 2 van 9

6 digitale archivering. Voorts moet er voldoende personeel zijn om alle taken met betrekking tot de digitale informatiehuishouding uit te voeren. Concrete afspraken over het omgaan met digitale informatie, vastgelegd in een (on-line) handleiding of werkinstructies zijn noodzakelijk. Bevindingen Voor de regie op het beheer van de primaire informatiesystemen is onlangs de Beheerregeling Informatiesystemen (juni 2011) vastgesteld. De regie op de informatiesystemen van het KNMI is verdeeld over proceseigenaren (de directeuren), eigenaren (teamleiders en managers) en beheer. De beheerregeling moet nog een concrete invulling krijgen. Voor de archiefwettelijke beheersaspecten is voor de primaire informatiesystemen geen regie. Deze regie is er wel voor de archiefbescheiden die zijn opgenomen in het DMS/RMA TRIM. Bij het KNMI zijn instructies aanwezig voor medewerkers over welke archiefbescheiden moeten worden aangeboden aan het archief, maar deze zijn basaal omdat ze uitsluitend van toepassing zijn op documenten. Voor de uitrol van het eerder genoemde DMS/RMA naar de hele organisatie zal kennis nodig zijn. Het is de Erfgoedinspectie niet duidelijk of het KNMI over voldoende kennis en personeel beschikt om deze veranderingen te kunnen invoeren. Voor de primaire informatiesystemen zijn de verantwoordelijkheden vastgesteld, maar niet met inbegrip van de archiefwettelijke eisen. Er is wel regie op de digitale documenten die in het informatiesysteem TRIM zijn opgenomen. Aanbeveling Ik beveel u aan om de regie op de digitale informatiehuishouding, met inbegrip van de archiefwettelijke eisen, uit te breiden naar alle primaire informatiesystemen van het KNMI. Toegankelijkheid Om informatie te kunnen raadplegen, moet deze toegankelijk zijn. In de eerste plaats moet duidelijk zijn welke archiefbescheiden worden beheerd en in welke applicaties deze archiefbescheiden zich bevinden. Informatie moet geordend, beschreven en beheerd worden om op termijn toegankelijk te blijven. Het toekennen van metadata aan digitale informatie is een belangrijke voorwaarde voor de toegankelijkheid van digitale informatie. Bevindingen Het KNMI heeft een veertigtal informatiesystemen waarin zich de gestructureerde informatie bevindt die als digitale archiefbescheiden beschouwd worden. De ongestructureerde digitale archiefbescheiden worden door de medewerkers beheerd in de kantoorautomatisering en door de afdeling Ondersteuning in het Pagina 3 van 9

7 DMS/RMA TRIM. Er zijn geen afspraken voor de ordening van digitale archiefbescheiden in de kantoorautomatisering. Digitale archiefbescheiden worden uitgeprint en in dossiers bewaard, waardoor er dubbel wordt gearchiveerd. Er is in het kader van kwaliteitsmanagement vorig jaar een audit gedaan naar de aanwezigheid van documenten binnen projectdossiers. De uitkomst daarvan was volgens de auditor goed, maar de audit riep de vraag op welke documenten in de projectdossiers moeten worden opgenomen. Daarover is onlangs een instructie opgesteld. Dit toont aan dat werkinstructies de volledigheid van dossiers ten goede komen. De afdeling Ondersteuning beheert de gescande post en stukken die door medewerkers aan het archief worden aangeleverd. Voor het DMS/RMA TRIM is een metagegevensschema vastgelegd, voor de overige informatiesystemen nog niet. In het metagegevensschema wordt aangegeven welke metagegevens minimaal nodig zijn en de manier waarop die gegevens worden vastgelegd. De digitale archiefbescheiden die door de afdeling Ondersteuning beheerd worden zijn goed en duurzaam toegankelijk. De toegankelijkheid van de ongestructureerde digitale archiefbescheiden die elders beheerd worden is sterk voor verbetering vatbaar. Aanbeveling Ik beveel u aan om de toegankelijkheid van de digitale archiefbescheiden die in de kantoorautomatiseringomgeving worden beheerd te verbeteren door deze bescheiden op te nemen in het DMS/RMA TRIM. Daarnaast moet voor de ongestructureerde digitale archiefbescheiden een metagegevensschema opgesteld en toegepast worden. Dit zal de uitwisseling van gegevens in een internationale omgeving ten goede zal komen. Selectie en vernietiging In een digitale omgeving moet vooraf, al bij het inrichten van een applicatie, rekening gehouden worden met het verwijderen en vernietigen van gegevens. Selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst. Enerzijds is voortijdige vernietiging van digitale archiefbescheiden verboden en houdt dit het risico in dat belangrijke informatie verdwijnt, waardoor problemen met de bedrijfsvoering kunnen ontstaan en geen of onvoldoende verantwoording kan worden afgelegd. Anderzijds is het in verband met de privacywetgeving van belang dat archiefbescheiden niet langer bewaard worden dan de bewaartermijn voorschrijft. Bevindingen Pagina 4 van 9

8 Het KNMI beschikt over een vastgestelde selectielijst voor alle taken die zij uitvoert. De archiefbescheiden die voortkomen uit het opzetten en onderhouden van gegevensbestanden, voor meteorologische, oceanografische en andere geofysische waarnemingsgegevens zijn in deze selectielijst als voor altijd te bewaren aangemerkt. Dit betekent dat het regelen van de duurzame toegankelijkheid voor deze gegevens zeer relevant is. Over het algemeen zijn de bewaartermijnen uit de selectielijst echter nog niet gekoppeld aan de digitale archiefbescheiden in de informatiesystemen van het KNMI en de digitale archiefbescheiden in de kantoorautomatiseringsapplicaties inclusief . De digitale archiefbescheiden worden nu niet vernietigd op basis van de bewaartermijnen uit de selectielijsten, maar naar eigen inzicht. Over het algemeen bestaat er bij het KNMI echter de neiging om digitaal archief helemaal niet te vernietigen. Aanbeveling Ik beveel uw organisatie aan om digitale archiefbescheiden uitsluitend te vernietigen op basis van de bewaartermijnen uit de vastgestelde selectielijst. Ook beveel ik u aan om digitale archiefbescheiden waarvan de bewaartermijn is verstreken te vernietigen. De bewaartermijnen uit de selectielijst moeten aan de digitale archiefbescheiden in de primaire informatiesystemen van het KNMI worden gekoppeld. Duurzame digitale toegankelijkheid Digitale bestanden moeten actief onderhouden worden om gedurende hun bewaartermijn leesbaar en interpreteerbaar te blijven. Het is daarom van belang om bij aanschaf en inrichting van applicaties rekening te houden met de eisen voor duurzame toegankelijkheid. Afspraken hierover kunnen worden vastgelegd in een bewaarstrategie. Daarin moeten elementen als het gebruik van open standaarden, een voorziening voor tijdige conversie en migratie en bewaking van authenticiteit van de informatie opgenomen zijn. Bevindingen Het KNMI heeft geen bewaarstrategie vastgesteld, maar houdt vanuit de eisen die de eigen bedrijfsvoering stelt wel degelijk rekening met de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden. De organisatie heeft een scherp oog voor de beschikbaarheid, toegankelijkheid en integriteit van gegevens in de informatiesystemen binnen het primair proces, en daarmee voor de mogelijkheid om via gegevens de historie te reconstrueren. Zo zijn er back-up voorzieningen en is er een migratiestrategie per informatiesysteem vastgesteld. De architectuurprincipes gaan uit van open standaarden. Bij de inrichting van applicaties is echter tot nu toe niet expliciet gekeken naar de eisen die de Pagina 5 van 9

9 Archiefwet stelt. Voorbeelden waarbij niet is gekeken naar de duurzame toegankelijkheid, zijn de kaarten in de GIS-applicatie, de archiefbescheiden die op de website worden gepubliceerd en de archiefbescheiden in de kantoorautomatiseri ng. Het KNMI heeft aandacht voor de lange termijn bewaring maar heeft geen bewaarstrategie vastgesteld waarin de archiefwettelijke eisen aan duurzame toegankelijkheid zijn meegenomen. Aanbeveling Ik beveel u aan om een bewaarstrategie voor de primaire en de ondersteunende processen te ontwikkelen en daarbij rekening te houden met alle eisen die de Archiefwet daaraan stelt. Pagina 6 van 9

10 Deelnemers aan het inspectiegesprek op 21 september 2011 Het KNMI: De heer H. Quartel, BSD beheerder, lokaal functioneel beheerder HP TRIM, projectadviseur archiefzaken De heer J.M. Mei, hoofd Afdeling ondersteuning Mevrouw A. Hoegee-Wehman, kwaliteitscoördinator sector Infra, beveiligingscoördinator KNMI De heer ir. W.J. Nieuwenhuizen, directeur Informatie- en Waarneeminfrastructuur (laatste gedeelte van het gesprek) De Erfgoedinspectie: De heer L. Hovy, inspecteur Mevrouw M. Koomen, inspecteur Verantwoording en bronnen De grondslag voor de conclusies en aanbevelingen vormt de nota van bevindingen, die de Erfgoedinspectie met het KNMI heeft afgestemd, aangevuld met het navolgende bronmateriaal: Nota: Afspraken over archiveren van documenten (juli 2011) Beheerregeling Informatiesystemen Generiek deel (juni 2011) Handboek functioneel beheer (2011) Projectdossier inhoud checklist (2011) Architectuurprincipes (2011) Regeling gebruik ICT-voorzieningen voor elektronische informatieuitwisseling KNMI (2011) Ordeningsplan Primair en secundair proces (2008) Pagina 7 van 9

11 Bijlage 2 Duurzame digitale toegankelijkheid; een onderzoek van de Erfgoedinspectie In 2011 en 2012 voert de Erfgoed inspectie een onderzoek uit naar de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in een digitale omgeving. Aanleiding voor dit onderzoek is de ervaring van de Erfgoedinspectie, uit onder andere inspecties en de periodieke monitor, dat overheidsorganisaties geen duidelijk beeld hebben wat archiveren in een digitale omgeving precies inhoudt. Vaak wordt daaronder verstaan het archiveren in een document management systeem en worden gegevens in bedrijfssystemen over het hoofd gezien. Doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie bij de centrale overheid. Hierbij zal een vergelijking worden gemaakt met de situatie in 2005, zoals door de Erfgoedinspectie beschreven in het rapport Een dementerende overheid? In dit rapport werd gewezen op het risico dat er bij ondeugdelijk beheer van digitale informatie ernstige gaten in het bedrijfsgeheugen ontstaan. Belangrijk onderdeel van het onderzoek wordt gevormd door inspecties bij 24 organisaties die een doorsnee beeld van de centrale overheid vertegenwoordigen. Andere onderdelen van het onderzoek bestaan uit de uitkomsten van de monitor van de Erfgoedinspectie en drie themagerichte onderzoeken naar digitaal archiefbeheer in De Erfgoedinspectie zal eind 2011, begin 2012 een overkoepelend rapport over de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden publiceren. Daarnaast zal elke van de 24 geïnspecteerde organisaties een samenvattend rapport met aanbevelingen ontvangen. Uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is een op termijn verbeterde praktijk, waarin de duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving kan worden gewaarborgd. Pagina 8 van 9

12 Bijlage 3 De Erfgoedinspectie en het toezicht op de informatiehuishouding van de centrale overheid De Erfgoedinspectie houdt toezicht op een belangrijk deel van het Nederlandse erfgoed. De Erfgoedinspectie ziet in opdracht van de minister van OCW toe op de informatiehuishouding van de centrale overheid, op het behoud en beheer van de rijkscollectie, de nationaal beschermde cultuurvoorwerpen en -verzamelingen, de archeologische en gebouwde monumenten, de archeologische opgravingen en vondsten en de beschermde stads- en dorpsgezichten. Voor wat betreft het toezicht op de informatiehuishouding ligt de focus van de Erfgoedinspectie op de archivering en de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden, zowel in de vorm van gegevens als documenten, zowel digitaal als niet-digitaal. Object van toezicht zijn de departementen en daaronder vallende diensten, de Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht, publiekrechtelijke bestuursorganen, privaatrechtelijke bestuurorganen voor wat betreft de openbaar gezag taak en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Pagina 9 van 9