P. 52 Rutger Veldhuijzen van Zanten en Frans Taselaar Waterberging in gebouwde voorziening loont Bijschrift bijvoorbeeld over ruimtegebruik van vijvers
P. 53 Om voor voldoende waterberging te zorgen worden planologen, stedenbouwkundigen en ontwikkelaars vandaag de dag geconfronteerd met harde eisen van het waterschap. Traditioneel wordt waterberging gerealiseerd door open water te maken, maar de vraag is of oppervlaktewater economisch en maatschappelijk de meest efficiënte manier van grondgebruik is. Alternatieve oplossingen zouden economisch interessant kunnen zijn en nieuwe mogelijkheden voor de inrichting van het stedelijk gebied kunnen betekenen. Eén van de eerste vereisten voor duurzame stedelijke ontwikkeling is een robuuste waterhuishouding. Adequate (tijdelijke) berging van hemelwater vormt daarvan een cruciaal onderdeel. Door de toenemende stedelijke verdichting en het veranderende klimaat staat het waterbergingsvraagstuk tegenwoordig hoog op de agenda. In de natuurlijke situatie van het landelijk gebied valt de neerslag op de grond, zakt in de grond en vormt daar het grondwater. Het grondwater stroomt vervolgens door de bodem naar het open oppervlaktewater, dat op haar beurt naar de zee stroomt. In het stedelijke gebied wordt deze kringloop verstoord doordat de neerslag op de gebouwen en de straten valt, het zogeheten verharde oppervlak, waarna het via riolering veel sneller dan in de natuurlijke situatie naar het open water stroomt. Bij intensieve neerslag krijgt het open water in korte tijd een veel grotere hoeveelheid water te verwerken. Bij een overmaat aan water in te korte tijd stijgt het waterpeil en dreigt overstroming. De tot nu toe meest toegepaste maatregel om dit effect te compenseren is het vergroten van het areaal open water naar gelang het areaal verhard oppervlak toeneemt. Alternatieve waterberging Hoewel het creëren van open water in bijna alle gevallen qua kosten en functionaliteit de beste maatregel is, te meer daar dit ook ten gunste van de grondwaterhuishouding komt, zijn in sterk verstedelijkte gebieden de mogelijkheden hiertoe beperkt. In het Amsterdamse project Zuidas bestaat zo n situatie, waarbij de mogelijkheden om open water te maken beperkt zijn. In het kader van het onderzoeksprogramma Leven met Water is als onderdeel van het project SpongeJob Zuidas onderzocht of alternatieve oplossingen voor waterberging maatschappelijk en economisch interessant zijn (Waternet, 2007). In dit onderzoek zijn vijf alternatieven voor waterberging onderzocht (Dienst Ruimtelijke Ordening, 2004). In figuur 1 zijn de alternatieven gevisualiseerd. Er is gekeken naar waterberging in daktuinen en vijvers op gebouwen. Daarnaast is gekeken naar de mogelijkheid van peilopzetting, waarbij in het bestaand open water het waterpeil hoger kan stijgen dan traditioneel het geval is. Als vierde is de mogelijkheid van het plaatsen van zogenoemde bergingskratten onder wegen geanalyseerd. Bergingskratten zijn kunststof elementen die onder het wegdek geplaatst kunnen worden, waardoor holle ruimtes onder de weg ontstaan waarin water geborgen kan worden. Tenslotte is de mogelijkheid van het maken van een soort waterkelder in gebouwen bekeken. In het onderzoek is bij elke variant uitgegaan van hetzelfde hypothetische plangebied: een stuk grond
P. 54 Figuur 1 Visualisatie alternatieve vormen van waterberging Referentiesituatie Daktuinen Vijfers op daken Oppervlaktewater Infrastructuur Vastgoed Daktuinen Vijvers op daken Peilopzetting Bergingskratten Peilopzetting Bergingskratten Berging in gebouw Berging in gebouw van 1,1 hectare, waarvan altijd 0,1 hectare bestaat uit infrastructuur. De benutting van de overige 1,0 hectare varieert per alternatief met betrekking tot de verhoudingen groen, oppervlaktewater, vastgoed en wijze van alternatieve waterberging. De bergingscapaciteit is in alle alternatieven gelijk gehouden en conform de Keur van het Waterschap (Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht, 2006). Voor de referentiesituatie is een percentage van vijftien procent oppervlaktewater aangehouden. Wat opvalt is dat de effectiviteit van de waterbergingstechnieken nogal uiteenloopt. Dakvijvers zijn bijvoorbeeld zeer effectief. Theoretisch gezien hoeft slechts veertig procent van het dakoppervlak te worden benut om al het water in het plangebied te kunnen bergen. Daktuinen daarentegen zijn juist weinig effectief. Vergelijking van alternatieven Naast de technische, juridische en beheersaspecten zijn deze alternatieven vergeleken met de zogeheten referentievariant, de traditionele oplossing van het creëren van meer open water, met behulp van een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). MKBA is een systematische methode om de kosten en de baten van een project voor de samenleving in kaart te brengen. Alle aspecten waaraan de mens waarde hecht worden daarbij zo mogelijk in geld uitgedrukt en opgeteld (Eijgenraam, 1998). Waar juridische en technische instrumenten vooral de haalbaarheid van een project belichten, benadrukt een MKBA de wenselijkheid ervan. Een MKBA beantwoordt vragen als: moeten we het wel willen? of wegen de voordelen op tegen de nadelen? De verschillende vormen van alternatieve waterberging zijn vergeleken met de referentievariant. Behalve het totale rendement van de waterbergingsalternatieven is geanalyseerd welke partij hiervan de kosten draagt en welke profijt heeft. Ook zijn verdelingseffecten zichtbaar gemaakt. Een gedeelte van het totale rendement kan vervolgens worden gebruikt om de verliezers te compenseren. Niet alleen de financiële effecten van alternatieve waterberging zoals aanleg- en beheerkosten zijn berekend. Ook de maatschappelijke waarde van openbaar groen en open water zijn uitgedrukt in een geldwaarde. Hiervoor zijn diverse methoden beschikbaar (Ruijgrok, 2004). Gekozen is voor een methode die uitgaat van de feitelijke kosten die de overheid uitgeeft aan de aanleg en het beheer van natuurgebieden en stadsparken. Daarnaast zijn kwalitatieve aspecten als waterkwaliteit, esthetiek en veiligheid in kaart gebracht. Van alle onderzochte mogelijkheden voor waterberging zijn daktuinen verreweg het
P. 55 Tabel 1 Maatschappelijke waarde van alternatieven per actor Verschil t.o.v. referentie Daktuinen Vijvers op daken Peilopzetting Bergingskratten Berging in gebouw Gemeente 1,4,,429 2,922,965 Ontwikkelaar -2,244 1,11 88 Stadsdeel 0 0 0 0 0 Waterschap 8 85 12 Eigenaar -478-239 0 0-227 Burgers -2-7 -4-3 -7 Totaal MKBA-saldo -1,146 8,234 4,298,721 8,089 duurst. Dit geldt zowel voor de aanleg als voor de kosten van beheer en onderhoud. Niet alleen de vierkantemeterprijs is hoog, ook het benodigde dakoppervlak waarop de tuinen moeten worden aangelegd is maximaal. Zelfs als het volledige dakoppervlak van alle bebouwing in het plangebied wordt benut is er nog steeds onvoldoende waterberging. Naast de daktuinen moet dus nog steeds open water worden gerealiseerd voor een goede waterhuishouding. Peilopzetting en bergingskratten zijn daarentegen juist goedkoper dan de referentiesituatie. Het scheelt grofweg twintig procent. Vijvers op daken en berging in gebouwen zijn iets duurder dan open water, dertig tot zestig procent. Dit komt vooral door de hoge aanlegkosten. De baten van alternatieve waterberging zitten vooral in de extra uitgeefbare grond. Dakvijvers en berging in gebouwen leveren wat dat betreft het meeste op. Vanwege de hoge effectiviteit van deze technieken komt veel extra oppervlak beschikbaar voor vastgoedontwikkeling. Zoals in figuur 1 te zien is, kan in deze alternatieven al het open water uit de referentiesituatie uitgegeven worden voor vastgoedontwikkeling. Dat betekent een vergroting van het uitgeefbaar gebied met vijftien procent. Beide alternatieven hebben dus ruim vijftien procent hogere grondopbrengsten dan de referentiesituatie, terwijl de kosten voor aanleg en beheer van de bergingstechnieken beperkt zijn. Ook daktuinen, peilopzetting en bergingskratten hebben, vanwege de extra oppervlakte die beschikbaar is voor vastgoed, hogere grondopbrengsten dan de referentiesituatie. Daktuinen scoren uiteindelijk wel lager dan de referentiesituatie doordat de hogere grondopbrengsten geheel wegvallen tegen hogere aanleg- en beheerkosten van de daktuinen (zie figuur 2). Alternatieve waterberging mag dan renderen, maar niet iedereen plukt daar in gelijke mate de vruchten van. In alle alternatieven profiteert de gemeente (als grondeigenaar) het meest omdat zij de verhoogde grondopbrengsten incasseert (zie tabel 1). Figuur 2 Saldo MKBA (baten minus kosten. Index referentiewaarde = 100) 120 100 80 60 40 20 100 98 116 106 107 116 0 Referentiesituatie Daktuinen Vijvers op daken Peilopzetting Bergingskratten Berging in gebouw
P. 56 Daarnaast profiteert ook de ontwikkelaar in de meeste varianten. Daarbij wordt uitgegaan van een rendement van tien procent op de prijs die voor de grond wordt betaald. Indien de alternatieve waterberging op of in het vastgoed wordt gerealiseerd heeft de ontwikkelaar weliswaar in eerste instantie hogere bouwkosten, maar dit wordt meer dan gecompenseerd door de extra vastgoedopbrengsten. Alleen bij daktuinen overstijgen de aanleg- en beheerkosten het rendement van tien procent waardoor de ontwikkelaar per saldo slechter af is dan in de referentiesituatie. Het Waterschap profiteert licht in alle varianten. Dit komt doordat de hoeveelheid oppervlaktewater dat beheerd moet worden in alle varianten lager is. Dit is echter sterk afhankelijk van de manier waarop het Waterschap vergoeding krijgt van de burgers voor beheer en onderhoud van het watersysteem. In deze situatie is ervan uitgegaan dat de bijdrage van de burgers aan het Waterschap in alle varianten gelijk blijft, terwijl de feitelijke kosten lager worden. Het Waterschap kan er ook voor kiezen haar kostenbesparing door te rekenen aan de burgers. Dan komen de lusten dus bij de burgers terecht. De baten voor de eigenaar (de koper van het vastgoed) verschillen per alternatief. Bij de alternatieven met waterberging op openbaar terrein is de maatschappelijke
P. 57 waarde voor de eigenaar neutraal. Echter, bij berging op privaat terrein (dakvijvers, daktuinen en berging in een gebouw) krijgt de eigenaar te maken met extra kosten voor beheer en onderhoud. De eigenaar zal dit willen compenseren, bijvoorbeeld in de kooponderhandelingen met de ontwikkelaar. Burgers zijn slechter af dan in de referentiesituatie met veel oppervlaktewater, maar de maatschappelijke waarde hiervan is relatief zo laag dat het niet te zien is in de grafiek (7.000 euro op een totaal saldo van acht miljoen euro). Niettemin zullen zij gecompenseerd willen worden voor hun verlies aan openbare ruimte. Hier ligt een uitdaging voor de gemeente als grootste baathebber. De uitdaging Het onderzoek wijst uit dat vooral alternatieve waterbergingsprincipes die onderhoudsextensief zijn, zoals vijvers op daken en berging in bassins in gebouwen, goed scoren. De vraag of de voordelen opwegen tegen de nadelen kan dus met ja worden beantwoord. Het feit dat het bij het huidige prijspeil al interessant is om alternatieve berging toe te passen, betekent dat bij stijgende grondprijzen meer alternatieve oplossingen te verwachten zijn. De uitdaging is om de maatschappelijke baten van alternatieve waterberging op de juiste manier te verdelen over de partijen die nodig zijn voor de realisatie. Specifiek in grootstedelijke gebieden, waar in hoge dichtheid gebouwd wordt en vele functies met elkaar gecombineerd moeten worden, kan dit een uitkomst bieden. De Amsterdamse Zuidas is zo n gebied. Ook voor andere herinrichtinggebieden, zoals de Haagse Binckhorst kunnen deze alternatieven een oplossing bieden. Een aantal waterschappen heeft, als bevoegd gezag, aangegeven in principe bereid te zijn dit soort waterbergingen juridisch mogelijk te maken. Rutger Veldhuijzen van Zanten (rveldhuijzenvanzanten@ iba.amsterdam.nl) is adviseur Maatschappelijk kostenbatenanalyse bij de Gemeente Amsterdam Ingenieursbureau. Frans Taselaar (f.taselaar@hompetaselaar.nl) is adviseur ondergronds ruimtegebruik bij adviesbureau Hompe en Taselaar. Literatuur Dienst Ruimtelijke Ordening (2004) Alternatieven voor waterberging in de Zuidas; Studie naar alternatieven voor en optimalisatie van waterberging in de Zuidas, Amsterdam Eijgenraam, J.J. (1998) Evaluatie van infrastructuurprojecten - Leidraad voor kosten-batenanalyse, Den Haag Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (2006) Integrale Keur van het Hoogheemraadschap Amstel Gooi en Vecht, Amsterdam Ruijgrok, E.C.M. (2004) Waardering van Natuur, Water en Bodem in Maatschappelijke Kosten-batenanalyses - Aanvulling op de Leidraad OEI, Den Haag Waternet (2007) Sponge Job Zuidas, Water bij hoge dichtheid, Amsterdam