Rekenkameronderzoek project Westerdel Rapport Gemeente Langedijk BMC Augustus 2011 drs. R. van der Steen Projectnummer: 092042 Correspondentienummer: IMNR-1808-50828
INHOUD HOOFDSTUK 1 INLEIDING 2 1.1 Onderzoeksopdracht 2 1.2 Werkwijze 2 1.3 Leeswijzer 3 HOOFDSTUK 2 NORMENKADER PROJECT WESTERDEL 4 2.1 De belangen van de gemeente 4 2.2 De keuze voor het bouwclaimmodel 5 2.3 De beheersing van de risico s van het project 8 2.4 De informatievoorziening 9 2.5 Samenvatting normenkader voor dit onderzoek 11 HOOFDSTUK 3 BEVINDINGEN 12 3.1 De belangen van de gemeente Langedijk 12 3.2 Ontwikkelingsstrategie: de keuze voor de bouwclaim 15 3.3 De beheersing van de risico s van het project Westerdel 18 3.4 De informatievoorziening aan de gemeenteraad over het project Westerdel 22 HOOFDSTUK 4 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN 27 4.1 Conclusie 27 BIJLAGE 1 GERAADPLEEGDE BRONNEN EN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN 31 BIJLAGE 2 BESLISBOOM GRONDBELEID LANGEDIJK 35 1/35
Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Onderzoeksopdracht De gemeenteraad van Langedijk heeft de Rekenkamer Castricum/Langedijk verzocht het woningbouwproject Westerdel/Mayersloot-West 2 te onderzoeken. Aanleiding voor dit verzoek is het feit dat uit een heroverweging van dit project is gebleken dat van enige bijstelling van dit project geen sprake kan zijn zonder dat dit grote financiële consequenties heeft voor de gemeente Langedijk. De gemeenteraad acht het vanuit algemeen belang waardevol om het hele traject van plan-, contract- en besluitvorming (ambtelijk, college en raad) tot het woningbouwproject Westerdel, aan een onderzoek te onderwerpen. Binnen de gemeenteraad zijn de volgende vragen gesteld: Is er bij de ontwikkeling optimaal rekening gehouden met de belangen van de gemeente Langedijk? Waarom is voor het bouwclaimmodel gekozen en waarom is dit doorgezet terwijl zich een economische crisis voordeed? Zijn de risico s die de gemeente bij deze ontwikkeling loopt acceptabel? Hoe oordeelt de Rekenkamer over de informatievoorziening tussen college en gemeenteraad en specifiek over de informatievoorziening in de periode juli tot en met september 2010? Dit spitst zich toe op de vraag of het college naar de letter en de geest van de artikelen 169 lid 2 (actieve informatieplicht) en lid 3 (passieve informatieplicht) en 180 lid 2 (actieve informatieplicht) en lid 3 (passieve informatieplicht) Gemeentewet heeft gehandeld. De centrale vraag voor dit rekenkameronderzoek luidt, gelet op het bovenstaande: Is het project Westerdel op de beste wijze en verstandigste manier aangepakt en welke lessen kunnen uit dit project worden getrokken voor toekomstige woningbouwprojecten? In dit rapport zijn bovenstaande vragen onderzocht en van een oordeel voorzien. Verder wordt aandacht besteed aan de lessen die uit dit project voor toekomstige projecten getrokken kunnen worden en aanbevelingen gedaan die bruikbaar kunnen zijn bij toekomstige projecten. 1.2 Werkwijze De Rekenkamer heeft BMC opdracht gegeven het onderzoek uit te voeren. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van bestudering van relevante documenten en het houden van interviews met sleutelfiguren voor dit project uit de gemeentelijke organisatie en het gemeentebestuur. De interviews zijn voor goedkeuring aan de geïnterviewden voorgelegd, eventuele aanvullingen en/of wijzigingen zijn overgenomen. 2/35
1.3 Leeswijzer Rekenkameronderzoek wordt uitgevoerd op basis van een normenkader waarna tot een oordeel gekomen wordt. Het volgende hoofdstuk behandelt het normenkader dat voor dit onderzoek gehanteerd wordt. Hoofdstuk 3 bevat de bevindingen van het onderzoek. Daarbij worden de bevindingen uit het onderzoek gelegd naast het normenkader en wordt tot een conclusie gekomen. In hoofdstuk 4 kunnen conclusies getrokken worden ten aanzien van de centrale onderzoeksvraag en de deelaspecten die in hoofdstuk 1 beschreven zijn. Tevens zijn bij dit rapport de aanbevelingen van de Rekenkamer aan de gemeente Langedijk gevoegd, die zij op basis van de conclusies van dit onderzoek heeft opgesteld. 3/35
Hoofdstuk 2 Normenkader project Westerdel Rekenkameronderzoek leidt tot een oordeel over rechtmatigheid en doelmatigheid van het handelen van de gemeente, en daarom is het nodig dat vooraf wordt vastgesteld aan welke normen en criteria zal worden getoetst. Als eerste stap in het onderzoek wordt daarom een normenkader opgesteld dat relevant is voor de beantwoording van de onderzoeksvraag, zoals geformuleerd in de onderzoeksopdracht (zie paragraaf 1.1). De vragen van de gemeenteraad die in dit onderzoek worden behandeld zijn: Hoe is er met de belangen van de gemeente Langedijk omgesprongen (financieel, ruimtelijk, cultureel Langedijks bouwen)? Waarom is voor het bouwclaimmodel gekozen als ontwikkelingsstrategie? Zijn de risico s acceptabel (koppeling met weerstandsvermogen)? Hoe heeft de besluitvorming in de gemeenteraad plaatsgevonden en welke informatievoorziening heeft er tussen college en raad plaatsgevonden en hoe verhoudt zich dat tot hetgeen is vastgelegd over de actieve en passieve informatieplicht van het college aan de raad in de Gemeentewet, respectievelijk de artikelen 169 lid 2 en 3 en 180 lid 2 en 3? Het normenkader is de basis voor het oordeel van de Rekenkamer over bovenstaande vragen. De normen voor dit rekenkameronderzoek worden ontleend aan: relevante wet- en regelgeving; interne regels en beleidsdocumenten van de gemeente Langedijk; met bijzondere aandacht voor het risicomanagement van de gemeente; algemeen maatschappelijk en professioneel aanvaarde normen. 2.1 De belangen van de gemeente De gemeenteraad heeft voor dit onderzoek gevraagd na te gaan hoe er met de belangen van de gemeente is omgesprongen. In deze paragraaf gaan wij na welke normen gehanteerd kunnen worden om te bepalen of en hoe er met de belangen van de gemeente is omgesprongen. Woningbouwprojecten worden niet zomaar uitgevoerd, maar vormen het uitvloeisel van het vastgestelde beleid waaronder het woningbouwbeleid. Uit documenten zoals de structuurvisie, de woonvisie, de nota van uitgangspunten voor het project, het betreffende bestemmingsplan, het beeldkwaliteitsplan, enzovoort, kan worden afgeleid welke belangen de gemeente met het betreffende project nastreeft. Gezamenlijk vormt dit het inhoudelijke normenkader waarmee nagegaan kan worden hoe met de belangen van de gemeente in het woningbouwproject omgegaan is. 4/35
Op grond van de informatie uit de interviews en documenten zoals de structuurvisie, de woonvisie, het bestemmingsplan Westerdel, het beeldkwaliteitsplan Westerdel constateren wij dat er een specifieke opvatting heerst over hoe er in de gemeente Langedijk gebouwd moet worden. In verschillende interviews werd hiervoor de term Langedijks bouwen gebruikt. Het Langedijks bouwen staat voor: behoud dorps karakter, geen verstedelijking; grote diversiteit aan woningen en maatvoeringen; betaalbaarheid; veel groen en water in de openbare ruimte; met de lintbebouwing en het dominante karakter van de dijk moet rekening worden gehouden. Hoewel de Rekenkamer geen beleidsdocument heeft ontvangen waarin dit begrip als interne norm duidelijk staat gedefinieerd 1, werd dit in diverse interviews zodanig als toetssteen voor het beoordelen van de kwaliteit van bouwplannen naar voren gebracht dat men wel kan spreken van een interne norm waaraan ontwikkelaars dienen te voldoen om bouwplannen binnen de gemeente Langedijk te kunnen realiseren. De vraag of er goed met de belangen van de gemeente Langedijk is omgegaan zal dus in belangrijke mate op grond van het bovenstaande beoordeeld worden. Daarnaast wil de gemeente zich er in financiële zin niet op toeleggen en geen onverantwoorde risico s lopen. Ook die elementen vormen een onderdeel van het normenkader om te bepalen of er goed met de belangen van de gemeente Langedijk is omgegaan. 2.2 De keuze voor het bouwclaimmodel Een gemeente kan zich ten aanzien van een gebiedsontwikkeling op diverse wijzen opstellen. Bij deze opstelling kunnen de volgende strategieën worden onderscheiden. Actieve grondpolitiek Bij actieve grondpolitiek trekt de gemeente het initiatief naar zich toe. Men heeft de grond in eigendom of verwerft deze, zorgt zelf voor het bouw- en woonrijp maken en geeft de gronden uiteindelijk uit ter realisatie van de beoogde bestemming. Bij deze strategie bepaalt de gemeente wat er gerealiseerd wordt en tegen welke voorwaarden. Ze heeft de grootste invloed op het plan, heeft het volledige profijt van de opbrengst, maar loopt ook de hoogste risico s. Faciliterende grondpolitiek Bij faciliterende grondpolitiek wordt het initiatief voor de bouwontwikkeling helemaal bij de ontwikkelaar gelegd. De gemeente stelt alleen kaders voor de ontwikkeling en richt zich voor wat betreft de financiën alleen op het kostenverhaal van de gemeentelijke kosten. 1 Dit begrip is afgeleid uit informatie uit de documenten en de interviews. 5/35
Sinds 1 juli 2008 kan hiervoor gebruikgemaakt worden van het instrumentarium uit de Wro zoals exploitatieovereenkomsten en/of het exploitatieplan. Voorheen moest hiervoor gebruikgemaakt worden van de exploitatieverordening op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening. Bij faciliterende grondpolitiek heeft de gemeente beperkt invloed op de ontwikkeling, De gemeente beperkt zich tot het kostenverhaal en haar regiefunctie. Zij deelt niet in de opbrengsten van de grond, maar loopt zij aan de andere kant slechts een beperkt financieel risico. Voor 1 juli 2008 was de gemeente voor het kostenverhaal aangewezen op het sluiten van exploitatieovereenkomsten gebaseerd op de exploitatieverordening (ex artikel 42 Wro). Dit gaf beperkingen aan het kostenverhaal. Bovendien was het risico van juridisch sluitende overeenkomsten groot. Als sluitstuk voor het kostenverhaal moest teruggevallen worden op de heffing van Baatbelasting. Ook de heffing van Baatbelasting voor dit doel had een hoog afbreukrisico en beperkte mogelijkheden. Toepassing van het bouwclaimmodel was in deze situatie een goed instrument om de risico s bij het kostenverhaal te beperken. In de nieuwe Wro zijn de mogelijkheden voor het kostenverhaal voor de gemeente verruimd. Samenwerking De derde variant die bij gemeentelijke ontwikkelingsstrategieën wordt onderscheiden is de samenwerking. Voorbeelden van samenwerking zijn: het bouwclaimmodel, een joint venture via het oprichten van een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM) en het concessiemodel. Het bouwclaimmodel en de joint venture worden ook vaak gepresenteerd als vormen van actieve grondpolitiek. Van alle samenwerkingsvormen is de invloed van de gemeente het sterkst bij het bouwclaimmodel. De gemeente verwerft de gronden van de marktpartij, bepaalt de stedenbouwkundige opzet en de kwaliteit van de inrichting van het openbaar gebied. De gemeente maakt de gronden bouw- en woonrijp en geeft de grond vervolgens tegen marktconforme voorwaarden uit. De gemeente bepaalt ook het bouwprogramma, zij het dat de private partijen via de bouwclaim zullen trachten daarop invloed uit te oefenen. De joint venture is een vorm van publiek-private samenwerking waarbij de gemeente risicodragend deelneemt in de ontwikkeling van de locatie. De gemeente deelt daarbij ook in de opbrengsten. Bij deze vorm is meestal sprake van een (beperkte) grondpositie van de gemeente. Bij het concessiemodel beperkt de gemeente zich tot het vooraf stellen van eisen aan de ontwikkeling (via de concessieovereenkomst). Meestal heeft de gemeente geen grondpositie of draagt zij de bouwgrond die zij in eigendom heeft tegen marktconforme voorwaarden over aan de private partij. Het concessiemodel is daarmee een vorm van faciliterende grondpolitiek. Er zijn geen harde normen in de zin van wettelijke vereisten te geven voor de te kiezen ontwikkelstrategie. De gemeente is hierin geheel vrij. Wel kan er iets gezegd worden over de logica van een bepaalde gekozen strategie en de mate waarin al dan niet verantwoord met gemeentelijke risico s is omgesprongen. 6/35
Bepalende factoren voor de ontwikkelstrategie zijn: de grondpositie; het belang van de gemeente bij de ruimtelijke ontwikkeling; de mate waarin de gemeente regie wenst uit te oefenen op de ruimtelijke ontwikkeling; de mogelijkheden die de gemeente heeft om de ruimtelijke ontwikkeling zelf uit te voeren; de risico s die met de uitvoering van de ruimtelijke ontwikkeling samenhangen. Onderstaande matrix illustreert welke invloed de factoren hebben op de ontwikkelstrategie. Ontwikkelstrategie Actief/traditioneel bouwclaim Joint venture Concessie Zelfrealisatie Grondeigendom gemeente Ja Ja Gedeeld Nee Nee Belang gemeente bij de ontwikkeling Groot Groot Groot Groot Beperkt Mogelijkheden regie te voeren Groot Redelijk Redelijk Beperkt Beperkt Noodzaak inzet capaciteit/ middelen Groot Groot Beperkt Beperkt Beperkt Risico s grondexploitatie Groot Groot Gedeeld Beperkt Beperkt Risico s afzet vastgoed Groot Beperkt Beperkt Nee Nee Dragen risico s acceptabel Ja Ja Redelijk Nee Nee Mogelijkheden winst Ja Ja Gedeeld Nee Nee Voor de gemeente Langedijk is het belang van de ruimtelijke ontwikkelingen vanuit volkshuisvestingsbeleid groot. Regie op de ruimtelijke ontwikkelingen is voor de gemeente Langedijk een belangrijk aspect ( Langedijks bouwen ). De gemeente heeft daarom altijd een voorkeur uitgesproken voor actieve grondpolitiek. Deze voorkeur voor actieve grondpolitiek blijkt ook uit de Nota Grondbeleid die in januari 2010 door de gemeenteraad van Langedijk is vastgesteld. Ten aanzien van de te kiezen ontwikkelingsstrategie bevat de Nota Grondbeleid van de gemeente Langedijk een beslisboom, die als bijlage 2 bij dit rapport is opgenomen. Samengevat komt deze beslisboom er op neer dat de gemeente Langedijk: actief grondbeleid voert waar dat mogelijk en wenselijk is; faciliterend grondbeleid, met een sterke regierol, voert waar dat beter past. Men wenst dus in alle gevallen zoveel mogelijk regie en invloed te houden. 7/35
2.3 De beheersing van de risico s van het project De risico s die de gemeente loopt met een project als Westerdel moeten uiteraard verantwoord zijn. Als een dergelijk project misloopt kunnen de gevolgen voor de gemeente groot zijn. De risico s van het project (met name de financiële) kunnen langs drie lijnen beheerst worden. In de eerste plaats kunnen de financiële risico s beheerst worden via de grondexploitatie. Door deze actueel te houden kan constant gemonitord worden in hoeverre er sprake is van een financieel sluitend plan. In de tweede plaats kunnen de financiële risico s van het plan beoordeeld worden als onderdeel van de totale risico s die de gemeente loopt en in relatie tot het weerstandsvermogen dat de gemeente heeft om de financiële gevolgen van die risico s op te vangen. In de derde plaats kunnen via een gestructureerd risicomanagementsysteem de risico s (ook de niet financiële risico s) van het project ingeschat, beheerst en gemonitord worden. Risicomanagement in wat voor vorm ook, is inmiddels in veel gemeenten wel op één of andere manier geïmplementeerd. Men mag van een risicomanagementsysteem verwachten dat het in ieder geval bestaat uit een systeem dat risico-inventarisatie; risico-identificatie; risicobeoordeling; risicoanalyse en risicobeheersmaatregelen onderkent. De grondslag voor dit risicomanagement kent een wettelijke verankering. Het relevante wettelijke kader bestaat hier uit: Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV); de grondexploitatiewet. Voorschriften die relevant zijn voor de beoordeling van de uitvoering, beheersing en risicomanagement van projecten zoals Westerdel vinden we in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten 2. Vanuit de wet is de gemeente verplicht in de programmabegroting en in de programmarekening op te nemen de paragraaf grondbeleid waaruit blijkt: een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma s die zijn opgenomen in de begroting; een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert; een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie; een onderbouwing van de geraamde winstneming; de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico s van de grondzaken. de paragraaf weerstandsvermogen waaruit blijkt: welke risico s de gemeente loopt en in hoeverre die kunnen worden opgevangen (de weerstandscapaciteit). 2 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) circulaire Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten, 17 januari 2003. 8/35
Bij projecten zoals het project Westerdel, mag men verwachten dat de gemeente aandacht besteedt aan uitvoering, beheersing en risicomanagement, in het kader van de paragrafen weerstandsvermogen en grondbeleid. Vanuit de Grondexploitatiewet wordt geëist dat grondexploitaties jaarlijks herzien worden zodat ze actueel blijven. Om het project en zijn risico s goed te kunnen beheersen is dit ook van belang. Indicaties over de risicobeheersing van het project kunnen tevens worden verkregen door na te gaan of de planontwikkeling binnen de daarvoor geraamde tijd gerealiseerd wordt, de planontwikkeling zorgvuldig plaatsvindt (geen claims, bezwaarprocedures, afwijzingen van de provincie en dergelijke) en of de kosten van de planontwikkeling binnen het daarvoor beschikbare budget blijven. Naast directe financiële risico s in het project is het tenslotte van belang dat ook gekeken wordt naar risico s met betrekking tot: marktontwikkeling; planschade; economische positie ontwikkelaar; de risicoverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente; hoe, op welke wijze en aan wie er over de risico s wordt gerapporteerd. 2.4 De informatievoorziening De vraagstelling van de gemeenteraad met betrekking tot de informatievoorziening richt zich direct op het naleven van de wet- en regelgeving ten aanzien van de informatievoorziening van het college naar de gemeenteraad in de periode juli tot en met september 2010. Voor dit onderzoek is dat dan ook de relevante wet- en regelgeving. De gemeenteraad zoekt een antwoord op de vraag of het college naar de letter en de geest van de artikelen 169 lid 2 (actieve informatieplicht) en 3 (passieve informatieplicht) en 180 lid 2 (actieve informatieplicht) en 3 (passieve informatieplicht) Gemeentewet heeft gehandeld. Artikel 169 van de gemeentewet luidt: 1. Het college en elk van zijn leden afzonderlijk zijn aan de raad verantwoording schuldig over het door het college gevoerde bestuur. 2. Zij geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. 3. Zij geven de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. 4. Zij geven de raad vooraf inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in art. 160, 1e lid, onder e, f, g en h, indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college geen besluit totdat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. 9/35
5. Indien de uitoefening van de bevoegdheid, bedoeld in art. 160, 1e lid, onder f, geen uitstel kan lijden, geven zij in afwijking van het vierde lid de raad zo spoedig mogelijk inlichtingen over de uitoefening van deze bevoegdheid en het terzake genomen besluit. Artikel 180 van de gemeentewet luidt: 1. De burgemeester is aan de raad verantwoording schuldig over het door hem gevoerde bestuur. 2. Hij geeft de raad alle inlichtingen die raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. 3. Hij geeft de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. De aanleiding van de vraag van de gemeenteraad is gelegen in het feit dat in die periode alleen de coalitiepartijen een memo hebben ontvangen over de stand van zaken met betrekking tot Westerdel. De Rekenkamer acht het ook mogelijk dat deze informatieverstrekking gebaseerd is op artikel 33 van de Gemeentewet die ingaat op ambtelijke bijstand en als volgt luidt: 1. De raad en elk van zijn leden hebben recht op ambtelijke bijstand. 2. De in de raad vertegenwoordigde groeperingen hebben recht op ondersteuning. 3. De raad stelt met betrekking tot de ambtelijke bijstand en de ondersteuning van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen een verordening vast. De verordening bevat ten aanzien van de ondersteuning regels over de besteding en de verantwoording. Hiertoe heeft de gemeente Langedijk een verordening vastgesteld. Bij de oordeelsvorming over deze vraag van de gemeenteraad zal de Rekenkamer ook dit wetsartikel betrekken. Naast bovenstaand wettelijk kader is het, gezien de omvang en impact van een project als Westerdel, niet meer dan logisch is dat college en gemeenteraad ieder vanuit hun rol tijdig, volledig en juist worden geïnformeerd over de voortgang van het project. Zodat ook tijdig kan worden bijgestuurd als dat nodig is. In zijn algemeenheid mag ten aanzien van dit soort projecten worden verwacht: dat de informatievoorziening over het project plaatsvindt aan de hand van de voor projecten bekende planning en control (P&C)-aspecten: Geld, Organisatie, Tijd, Informatie, Kwaliteit, Risico s; dat informatievoorziening naast juist en volledig (betrouwbaarheid) ook tijdig ter beschikking komt en zaken bevat die er toe doen (relevantie); dat relevante beslissingen tijdig worden voorgelegd en dat college en gemeenteraad steeds duidelijk wordt gemaakt wat de resultaten van de besluitvorming zouden zijn. 10/35
2.5 Samenvatting normenkader voor dit onderzoek In het volgende overzicht vatten wij het normenkader dat wij hanteren voor dit onderzoek samen: Normenkader met betrekking tot belangen van de gemeente Westerdel Het project wordt uitgevoerd conform het vastgestelde beleid zoals vastgelegd in: de structuurvisie, woonvisie, bestemmingsplan et cetera. Het Langedijks bouwen wordt gerespecteerd. Het project is economisch uitvoerbaar. Normenkader met betrekking tot de keuze voor het bouwclaimmodel De keuze vloeit logisch voort uit de belangen van de gemeente. De keuze vloeit logisch voort uit het door de gemeente voorgestane grondbeleid. De keuze vloeit logisch voort uit de positie van de gemeente in het gebied. De keuze vloeit logisch voort uit de economische omstandigheden. Normenkader met betrekking tot de beheersing van de risico s van het project Er bestaat een systeem van risico-inventarisatie; risico-identificatie; risicobeoordeling; risicoanalyse en risicobeheersmaatregelen. Alle risico s worden in dit verband onderkend. Zowel risico s als de getroffen maatregel worden expliciet gemaakt. Er is een voor de gemeente acceptabele de risicoverdeling tussen ontwikkelaars en gemeente. De weerstandscapaciteit van de gemeente is voldoende om restrisico s van het project Westerdel op te kunnen vangen. De grondexploitatie wordt tijdig herzien en is actueel. Er wordt tijdig en op inzichtelijke wijze aan college en gemeenteraad over de risico s gerapporteerd. Normenkader met betrekking tot de Informatievoorziening over het project Er vindt een tijdige, juiste, volledige en relevante informatievoorziening plaats, van de projectorganisatie aan het college en van het college aan de gemeenteraad. De informatievoorziening wordt door van het project onafhankelijke functionarissen zowel intern als extern gecontroleerd. Het jaarlijks aan de raad te presenteren exploitatieoverzicht is inzichtelijk en tijdig gereed. De artikelen 169 en 180 van de gemeentewet omtrent actieve informatieplicht worden gerespecteerd. Artikel 33 van de gemeentewet over ambtelijke bijstand is correct toegepast. 11/35
Hoofdstuk 3 Bevindingen 3.1 De belangen van de gemeente Langedijk 3.1.1 Norm Als normen voor het oordeel over hoe er met de belangen van de gemeente in het project Westerdel is omgesprongen hebben wij in hoofdstuk 2 bepaald: Het project wordt uitgevoerd conform het beleid zoals vastgelegd in het gemeentelijke beleid zoals: de structuurvisie, woonvisie, bestemmingsplan. Het Langedijks bouwen wordt gerespecteerd. Het project is economisch uitvoerbaar. 3.1.2 Bevindingen Het onderzoek richt zich naast de economische uitvoerbaarheid op de vraag in hoeverre het project Westerdel uitvloeisel is van lokaal en bovenlokaal beleid, omdat dat iets kan zeggen over de beleidsmatige en bestuurlijke gewenstheid van en belangen bij het project, zowel bovenlokaal als gemeentelijk. Belangen gemeente Langedijk inhoudelijk Ten aanzien van de wijze waarop rekening gehouden is met de belangen van de gemeente Langedijk hebben wij de volgende bevindingen. In de vigerende gemeentelijke structuurvisie van 2000-2020 staat het gebied voor Westerdel op de structuurvisiekaart grotendeels opgenomen als woningbouw geprojecteerd. De structuurvisie is in december 2009 Wro-proof gemaakt. Ondertussen is een nieuwe structuurvisie voor Langedijk voor de periode 2010-2030 in voorbereiding. Eén van de rode draden uit de gehouden interviews is dat bij bouwen in Langedijk de gemeente sterk hecht aan het behouden van het typische Langedijkse karakter en van daaruit eisen stelt waaraan de ontwikkelaar zich dient te conformeren. Het Langedijks Bouwen is een onvoorwaardelijke kwaliteitseis en heeft de volgende kenmerken: behoud dorps karakter, geen verstedelijking; grote diversiteit aan woningen en maatvoeringen; betaalbaarheid; veel groen en water in de openbare ruimte; met de lintbebouwing en het dominante karakter van de dijk moet rekening worden gehouden. Deze kwaliteitseisen zijn ook vastgelegd in het stedenbouwkundig plan, het beeldkwaliteitsplan en het bestemmingsplan Westerdel. Het beeldkwaliteitsplan maakt onderdeel uit van de welstandstoets bij de bouwaanvraag. 12/35
Een gedelegeerde welstandsdeskundige is in het voortraject betrokken bij de kwaliteitstoets van de bouwplannen. Het beeldkwaliteitsplan vormt tevens het kader voor de Supervisie/welstand. Ook in de Woonvisie 2005-2015 wordt deze Langedijkse kwaliteit verwoord. In paragraaf 2.4 staat over de identiteit van Langedijk onder meer: Bij toekomstige uitbreiding van de dorpen staat het behoud van het karakter van het desbetreffende dorp centraal. Hiermee wordt de identiteit behouden en waar mogelijk versterkt. Dat wil zeggen de kleinschaligheid in grootschaligheid en niet verstedelijkt. Het project Westerdel wordt op basis van deze kwaliteitseisen gerealiseerd. Meer nog dan een voor de gemeente zo gunstig mogelijk financieel resultaat is er gestuurd op bovenstaande kwaliteitskenmerken. Alle ontwikkelaars hebben zich geconformeerd aan deze kwaliteitseisen. Dit blijkt onder meer uit de gesloten samenwerkingsovereenkomst met SBB uit 2009 waarin in artikel 2.2 staat vermeld: De ontwikkeling van het Deelproject zal plaatsvinden met inachtneming van de bepalingen van deze Overeenkomst en voorts voor zover in de bepalingen van de Overeenkomst of in het nader overleg tussen Partijen daarvan niet wordt afgeweken met inachtneming van: a. Het stedenbouwkundig plan; b. Het bestemmingsplan; c. Het beeldkwaliteitsplan; d. Het VO-Woningen en het DO-Woningen; e. De Woningbouw-Matrix. Door bovendien te kiezen voor een bouwclaimmodel heeft de gemeente een stevige regisseursrol bij de realisatie van de plannen waardoor ook op deze wijze verzekerd wordt dat met de Langedijkse belangen rekening wordt gehouden. Verder stelt de stuurgroep een klankbordgroep in met daarin vertegenwoordigers uit het maatschappelijk middenveld. Er zaten ook specialisten in zoals verkeerskundigen en deskundigen op het gebied van openbaar vervoer maar ook vertegenwoordigers van jeugdorganisaties, ouderenorganisaties et cetera. Ook voor het maatschappelijk middenveld van Langedijk lijkt er dus een mogelijkheid te zijn gehoord te worden bij de ontwikkeling van dit project. Daarmee ontstaat tevens de mogelijkheid ook met de belangen van deze groep rekening te houden. Belangen gemeente Langedijk financieel De eerste keer dat er sprake is van een duidelijke financiële betrokkenheid van de gemeente bij het project is bij het raadsvoorstel van 26 februari 2008. De gemeenteraad wordt dan verzocht de Grondexploitatie vast te stellen van Mayersloot West II gebaseerd op de uitgangspositie van het besluit van 12 december 2006. De gemeenteraad wordt tevens verzocht een krediet goed te keuren van! 11 miljoen voor met name de verwerving van de gronden van de ontwikkelende partijen. 13/35
De grondexploitatie die dan wordt vastgesteld sluit met een positief resultaat voor de gemeente van circa! 1,45 miljoen netto contante waarde en een positieve eindwaarde van! 2,83 miljoen. De grondexploitatie wordt vervolgens jaarlijks geactualiseerd en laat nooit een negatief resultaat zien. Op 11 november 2009 stelt de gemeenteraad een herziene grondexploitatie vast op basis van een gewijzigd woningbouwprogramma volgens de uitwerking van de zogenaamde variant II. Dit programma bestaat op hoofdlijnen uit circa 660 woningen op 40 hectare met een woningdichtheid 17 woningen per hectare. De gemeenteraad besluit tot aanpassing van het woningbouwprogramma, het stedenbouwkundig ontwerp en de herziene grondexploitatie. Verder neemt zij ter kennisgeving aan de aankoop van de gronden van de CV Langedijk, de risicoanalyse Westerdel en het overzicht beantwoording en verwerking van eerder vastgestelde moties en amendementen. Ook de herziene grondexploitatie sluit met een positief resultaat per 1 januari 2009 van! 1,3 miljoen netto contante waarde. In de interviews werd dit raadsbesluit als het point of no return gekenschetst. Met dit besluit gaf de gemeenteraad definitief het groene licht voor de ontwikkeling van Westerdel. Per 1 januari 2010 is de grondexploitatie van Westerdel weer herzien. De laatst bij ons bekende stand is een positieve netto contante waarde van! 1,4 miljoen en een positieve eindwaarde per 1 januari 2020 van! 1,5 miljoen. Bovenlokale belangen: Rijk en provincie Op rijksniveau is het project Westerdel een uitwerking van de Vinexopgave die voor dit gebied geldt. Er staan voor dat gebied maximaal 700 woning geprogrammeerd 3. Het rijk heeft dus een belang bij de realisatie van dit project voor de voltooiing van het Vinex-beleid. In het provinciale streekplan Noord-Holland Noord van 25 november 2004 had de locatie Westerdel de status van zoekgebied voor toekomstige woningbouw. Inmiddels is het streekplan vervangen door een provinciale structuurvisie (op grond van de Wro). De structuurvisie omvat de periode tot 2040. Met de vaststelling van de structuurvisie op 22 juni 2010, heeft de provincie haar beleid gewijzigd. De aan de structuurvisie gekoppelde Provinciale Verordening kent een verbod voor woningbouwontwikkelingen buiten het zogenaamde Bestaand Bebouwd Gebied (BBG). Dit verbod is ook van toepassing op de locatie Westerdel. Aan het verbod is de mogelijkheid tot het verkrijgen van een ontheffing verbonden, mits de ontwikkeling past binnen het provinciaal beleid. Voor de locatie Westerdel is een dergelijke ontheffing nodig 4. 3 Ontwerpbestemmingsplan Westerdel, 24 november 2010. 4 Ontwerpbestemmingsplan Westerdel, 24 november 2010. 14/35
Het ontheffingsverzoek is door de gemeente bij de provincie ingediend en uit de informatie die wij hebben ontvangen ten tijde van het onderzoek leek de provincie voornemens te zijn deze ontheffing te verlenen 5. De provincie lijkt dus inmiddels geen direct belang bij de ontwikkeling van Westerdel te hebben,maar de ontwikkeling ook niet te willen tegengaan. Dat provincie ook wel enigszins positief staat tegen de ontwikkeling van Westerdel kan worden afgeleid uit het feit dat het project Westerdel onderdeel uitmaakte van het Vinex-convenant tussen de HAL-gemeenten van 27 november 1996. De provincie Noord-Holland heeft dit mede ondertekend. 3.1.3 Conclusie De conclusie ten aanzien van de inhoudelijke/programmatische belangen van de gemeente is dat deze duidelijk zijn verankerd in de relevante gemeentelijke beleidsdocumenten. Verder kon worden vastgesteld op basis van de overeenkomst met SBB dat de ontwikkelaar deze belangen ook respecteert en de gemeentelijke beleidsdocumenten als randvoorwaarden voor de bouwopgaven accepteert. Op grond van de informatie uit de interviews is aannemelijk dat dit voor alle ontwikkelaars in het gebied geldt. De inhoudelijke/programmatische belangen van de gemeente lijken dus, voor zover de aangereikte informatie laat zien, goed verankerd in de contracten met de ontwikkelaars. De conclusie ten aanzien van de financiële belangen is dat er tot op heden altijd sprake is geweest van een financieel sluitend plan. In die zin zijn ook de financiële belangen van de gemeente bij dit project, op grond van de ons bekende feiten, niet in gevaar geweest. Tenslotte kan ook nog worden geconstateerd dat ook de bovenlokale belangen binnen het project voldoende zijn geborgd. 3.2 Ontwikkelingsstrategie: de keuze voor de bouwclaim 3.2.1 Norm Als normen voor het oordeel over de keuze voor de bouwclaim hebben wij in hoofdstuk 2 het volgende bepaald: De keuze vloeit logisch voort uit de belangen van de gemeente. De keuze vloeit logisch voort uit het door de gemeente voorgestane grondbeleid. De keuze vloeit logisch voort uit de positie van de gemeente in het gebied. De keuze vloeit logisch voort uit de economische omstandigheden. 3.2.2 Bevindingen Voor de beantwoording van de vraag van de gemeenteraad naar de keuze voor het bouwclaimmodel zijn de volgende feiten volgens de Rekenkamer relevant. In december 2005 bereikte de gemeente in principe overeenstemming, vastgelegd in een intentieovereenkomst, over een mogelijke samenwerkingsvorm volgens een bouwclaimmodel met Smits Bouw Bedrijf (verder afgekort als SBB). 5 In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat de provincie inmiddels de ontheffing heeft verleend. 15/35
In die periode, toen er met ontwikkelaars overlegd werd over de ontwikkeling van Westerdel, was er geen sprake van een economische crisis en waren de afzetverwachtingen van dit soort woningbouwprogramma s (ook die van Westerdel) goed. Zoals uit de bevindingen in paragraaf 3.1.2 blijkt wordt er in Langedijk veel belang aan gehecht dat er gebouwd wordt volgens Langedijkse normen. De gemeente wenst een grote invloed op de ontwikkeling te hebben. Naast de aangehaalde bevindingen blijkt dat ook uit de vastgestelde nota grondbeleid waarin de gemeente een voorkeur uitspreekt voor actief grondbeleid. De gronden waar Westerdel gerealiseerd wordt waren niet in eigendom van de gemeente. Geheel zelf ontwikkelen was dus niet mogelijk, of alleen tegen hoge kosten. In hoofdstuk 2 hebben wij laten zien dat als zelfrealisatie door de gemeente niet mogelijk is, het bouwclaimmodel een goed alternatief is, omdat de gemeente via het bouwclaimmodel: de grootst mogelijke zekerheid krijgt over wat er gerealiseerd wordt; de grootst mogelijke zekerheid heeft over het verhalen van de gemeentelijke kosten; vanuit de eigen grondexploitatie een grote mate van zekerheid heeft over het meedelen in de economische voordelen van de ontwikkeling. Daar staat tegenover dat de gemeente bij een bouwclaimmodel ook het volledige risico van de grondexploitatie draagt. Dat risico betreft met name het risico dat de woningen niet afgezet worden. Gelet op de potentiële vraag naar woningen in dit gebied, dat in verband met de economische crisis nog eens extra onderzocht is door Companen 6 lijkt de gemeente (en ook de ontwikkelaars) een laag risico te lopen met betrekking tot de realisatie van het plan. Bij de onderhandelingen met SBB/Heijmans die eind 2005 startten is bewust voor het bouwclaimmodel gekozen. Hiermee is de gemeente in staat geweest het door haar gewenste programma, inclusief een percentage van ruim 52% aan sociale woningbouw, en de door haar gewenste plankwaliteit in de contractafspraken vast te leggen. In 2008 is de raad hierover geïnformeerd en heeft de raad met deze strategie ingestemd. In 2008 beginnen de economische omstandigheden wel te veranderen. De eerste tekenen van een crisis in de bancaire sector, dan nog met name in de VS worden zichtbaar. Vanaf 2008 vinden de (moeizame) onderhandelingen met de CV Langedijk plaats. De vraag is of het in 2008 voor de hand had gelegen de CV Langedijk buiten het bouwclaimmodel te houden. 6 Companen; Effecten financiële crisis op de regionale woningmarkt; januari 2010. 16/35
Hierbij dienen de volgende feiten in ogenschouw genomen te worden: In 2008 staat, net als nu, de economische uitvoerbaarheid van het plan niet ter discussie; Ook is er, net als nu, geen sprake van een verwachte vraaguitval. De gemeente Langedijk bevindt zich in een gebied waar de vraag naar nieuwe woningen nog onverminderd hoog is; De CV Langedijk bezit het stuk grond, in het plan Westerdel, waar in financiële zin de meest lucratieve woningen gebouwd zullen worden en heeft dus van het plan het meest rendabele deel in bezit, hetgeen voor de economische uitvoerbaarheid van het plan van grote betekenis is. Zoals uit het schema in hoofdstuk 2 blijkt biedt het bouwclaimmodel een grote mate van regie op de ontwikkeling, zekerheid van gemeentelijk kostenverhaal en meedelen in de winst. De Wro biedt de mogelijkheid om via een exploitatieplan het gemeentelijk kostenverhaal af te dwingen. De nadelen ten opzichte van samenwerking via een bouwclaim zijn dat: de regie op de ontwikkeling door de gemeente beperkt is tot de mogelijkheden van sturing vanuit het bestemmingsplan en het exploitatieplan; de gemeente geen winst kan maken en de eventuele winst vanuit de grondexploitatie geheel aan de ontwikkelende partijen toekomt; het kostenverhaal voor de gemeente alleen gegarandeerd is voor zover dit verhaal niet begrensd wordt door de dan toe te passen macro-aftopping. Dit betekent dat het kostenverhaal van de gemeente gemaximeerd is tot het totaal van de opbrengstcapaciteit van het plan. Tenslotte ligt het ook niet voor de hand om daar waar met twee ontwikkelende partijen al een bouwclaim was afgesproken een derde partij, die even relevant is voor de ontwikkeling van het hele gebied, daar buiten te houden. Daarbij komt dat, zoals in hoofdstuk 2 is beschreven, de gemeente Langedijk een voorkeur heeft uitgesproken voor actieve grondpolitiek. Het belangrijkste argument hiervoor is de behoefte aan optimale regie. De voorkeur voor actieve grondpolitiek is bevestigd in de recent door de raad vastgestelde nota grondbeleid. De vraag kan ook nog gesteld worden of de keuze voor een bouwclaimmodel in de huidige situatie een onverantwoorde zou zijn. Deze vraag kan op voorhand niet bevestigend worden beantwoord. Ook recent wordt nog veel gesproken over de bouwclaim nieuwe stijl, als een goede methode om regie op de uitvoering te behouden. Het model nieuwe stijl verschilt van het oorspronkelijke model doordat aan de marktpartijen meer invloed wordt toegekend bij de planvorming om tot een meer marktconforme ontwikkeling te komen. Als de gemeente geen grondpositie heeft, is het bouwclaimmodel vanuit het oogpunt van regie een goede keuze. De gemeente moet daarbij, evenals bij het traditionele model, bereid en in staat zijn risico s te nemen. De risico s voor de afzet van het vastgoed kunnen beperkt worden door afspraken met de ontwikkelaars over de afzetmomenten van de grond. 17/35
Een deel van de risico s wordt daarbij door de ontwikkelaars gedragen. Daartegenover staat dat winst op de grondexploitatie geheel aan de gemeente toekomt. Ervan uitgaande dat de gemeente geen grondpositie heeft, zou een samenwerkingsvorm waarbij de gemeente op kosten van de ontwikkelaar zorg draagt voor het bouw- en woonrijp maken, een alternatief kunnen zijn. De gemeente stuurt dan direct op de kwaliteit van de inrichting van het openbaar gebied. Bij een joint venture heeft de gemeente dan de meeste invloed (gezamenlijke verantwoordelijkheid). De ontwikkelaars moeten hiertoe dan wel bereid zijn. Voordelen zijn dat daarbij in de regel minder capaciteitsinzet van de gemeente nodig is en dat de risico s minder zijn. De gemeente deelt in de risico s maar ook een eventuele winst op de grondexploitatie wordt gedeeld. In alle andere gevallen is de gemeente afhankelijk van de mogelijkheden tot kostenverhaal (faciliterende grondpolitiek). Mogelijkheden tot regie zijn daarbij wel aanwezig (via overeenkomsten met een exploitatieplan als stok achter de deur), maar beperkter dan bij actieve grondpolitiek. Bij faciliterende grondpolitiek kan de gemeente geen winst maken. De invloed door de crisis in de woningbouwmarkt heeft geen directe invloed op deze keuze, tenzij de gemeente vanwege de risico s van iedere vorm van actieve grondpolitiek wenst af te zien. 3.2.3 Conclusie Ten aanzien van de gekozen ontwikkelingsstrategie via de bouwclaim concluderen wij het volgende: In zijn algemeenheid hangt het van de omstandigheden af (positie gemeente, voorkeursbeleid gemeente, economische uitvoerbaarheid plan, risicoprofiel) welk ontwikkelingsmodel de voorkeur verdient. Van belang bij het project Westerdel is dat de economische uitvoerbaarheid nog steeds is gewaarborgd, volgens de informatie die ons ter beschikking is gesteld. Gegeven het feit dat de gemeente voorkeur heeft voor actieve grondpolitiek en gegeven de initiële grondposities van de ontwikkelende partijen achten wij de keuze voor een bouwclaimmodel voor de hand liggend. 3.3 De beheersing van de risico s van het project Westerdel 3.3.1 Norm In hoofdstuk 2 hebben we de volgende normen afgeleid om tot een oordeel over de beheersing van de risico s te komen: Er is een voor de gemeente acceptabele risicoverdeling tussen ontwikkelaars en gemeente. De weerstandscapaciteit van de gemeente is voldoende om restrisico s van het project Westerdel op te kunnen vangen. De grondexploitatie wordt tijdig herzien en is actueel. Er bestaat een systeem van risico-inventarisatie; risico-identificatie; risicobeoordeling; risicoanalyse en risicobeheersmaatregelen. Alle risico s worden in dit verband onderkend. Zowel risico s als de getroffen beheersmaatregelen worden expliciet gemaakt. 18/35
Er wordt tijdig en op inzichtelijke wijze aan college en gemeenteraad over de risico s gerapporteerd. 3.3.2 Bevindingen Het acceptabel zijn van de risico s en de risicoverdeling Om de vraag over het acceptabel zijn van de risico s voor de gemeente te kunnen beantwoorden, moet eerst duidelijk worden welke risico s bij het project worden onderkend. Uit de informatie, die wij via de interviews en de documentatie hebben verzameld, leiden wij af dat in de periode van het onderzoek bij dit project de volgende risico s werden onderkend: 1. De overeenkomst zou niet met de CV Langedijk tot stand kunnen komen. Dat zou betekenen dat men een exploitatieplan zou moeten opstellen, Dat is ingewikkeld, kost extra tijd (en dus geld) en betekent dat men de wet (Wro, grondexploitatiewet) moet volgen, waarbij de uitkomst bindend is naar alle betrokken partijen en waarbij het kostenverhaal voor de gemeente minder gunstig zou kunnen uitpakken dan op vrijwillige basis gesloten (anterieure) overeenkomst tussen partijen. 2. De ontwikkelaars nemen na het bouw- en woonrijp maken van de grond, deze niet af van de gemeente en zien van de ontwikkeling af. In de gesloten overeenkomsten is namelijk geen afnameverplichting door de gemeente bedongen. De kans dat dit risico zich zal voordoen wordt echter gering geacht. In de interviews werd er op gewezen dat er in de eerste plaats tot op heden juist veel druk vanuit de ontwikkelaars wordt uitgeoefend om dit project te realiseren. Met name voor de ontwikkeling van de sociale woningbouw is veel belangstelling omdat dit gelet op de behoefte in het gebied tot een nagenoeg gegarandeerde afzet van woningen leidt. Bovendien zou de gemeente, gelet op de wederzijds gewekte verwachtingen in de gesloten samenwerkingsovereenkomsten, claims kunnen indienen bij de ontwikkelaars die juridisch gezien een grote kans van slagen zouden hebben. 3. Als gevolg van de economische crisis, die ook de woningmarkt treft, zou de afzet van de woningen in het luxere segment kunnen. Dit zou mogelijk negatieve financiële consequenties voor het project kunnen hebben. Opgemerkt wordt dat het luxere segment later in de fasering is gepland. 4. Het project niet voortvarend wordt voortgezet waardoor rentekosten, plankosten en dergelijke verder oplopen. Dit risico werd in de interviews door diverse geïnterviewden als het op dat moment grootste risico en meest reële risico gezien. Oplopende rentekosten over de boekwaarde en oplopende plankosten als gevolg van vertragingen van gemeentezijde zouden voor het project alsnog nadelig voor de gemeente kunnen werken. 5. De provincie geeft de gevraagde ontheffing voor Westerdel niet. Dan zou Westerdel niet kunnen worden gerealiseerd en moet er wellicht gelet op de woningbehoefte en de gesloten samenwerkingsovereenkomsten een ander gebied voor de ontwikkeling worden aangewezen. Dat heeft uiteraard financiële gevolgen die voor de gemeente aanzienlijk zouden kunnen zijn. 19/35
De signalen ten tijde van het onderzoek waren echter zodanig dat de gemeente een ontheffing tegemoet kon zien. Uit het bovenstaande blijkt wat de risico s zijn die bij het project worden onderkend. Tevens ontstaat een beeld over de kans en de omvang van het risico. Toch is dit voor een conclusies over het acceptabel zijn van de risico s nog onvoldoende informatie. Van belang is ook te weten hoe actueel de financiële gegevens van Westerdel zijn en welk beleid de gemeente voert ten aanzien van de risico s uit de bouwgrondexploitaties. In paragraaf 1.3.2 hebben wij reeds gezien dat de grondexploitatie van Westerdel jaarlijks wordt herzien en per 1 januari 2010 nog altijd een positief resultaat te zien gaf. Uit de begroting 2011 van de gemeente Langedijk blijkt dat de gemeente een Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG) opstelt om de samenhang van bouwplannen te bewaken en tijdig financiële knelpunten te signaleren. Westerdel maak onderdeel uit van dit MPG. Bovendien past men op grond van het actuele MPG de reserve bouwgrondexploitaties aan om risico s te kunnen opvangen. Als gevolg van de verwachte toename van de boekwaarde van de grondexploitaties per 1 januari 2011 en de daarmee samenhangende hogere financiële risico s geeft de gemeente aan conform de nota grondbeleid een hogere risicoreserve voor bouwgrondexploitaties binnen het weerstandsvermogen aan te zullen houden van! 3,4 miljoen naar! 6,9 miljoen. Tevens heeft de gemeente voor het MPG een scenario uitgerekend waarbij voor de komende periode met een lagere afzet van woningen rekening wordt gehouden dan oorspronkelijk. Het effect hiervan is een daling van het MPG-resultaat met! 4,2 miljoen. De gemeente heeft besloten om de resterende vrije ruimte in de reserve bouwgrondexploitatie van! 3,9 miljoen te reserveren tot het moment dat de prognoses verbeteren. Tevens heeft de gemeente besloten om jaarlijks een herziening van het MPG op te stellen. Uit dit geheel van feiten blijkt dat de gemeente op een gestructureerde en beleidsmatige wijze omgaat met de risico s uit de bouwgrondexploitaties, waaronder die van Westerdel. De reserve voor de risico s uit de bouwgrondexploitaties is op grond van dat beleid toereikend. Gegeven het feit dat ook de bouwgrondexploitatie van Westerdel nog steeds positief is, moet de conclusie zijn dat de financiële risico s van het project Westerdel voor de gemeente tot op heden acceptabel zijn. Tevens heeft de gemeenteraad in zijn verzoek aan de Rekenkamer gevraagd of zoiets ook geldt voor de risicoverdeling tussen gemeente en ontwikkelaars. De gemeente participeert risicodragend in het bouwclaimmodel. Zij draagt de risico s die samenhangen met de inkoop van de gronden, de planvorming, het opstellen van het bestemmingsplan, het bouw- en woonrijp maken en de verkoop van de bouwkavels aan de ontwikkelaars. De ontwikkelaars participeren eveneens risicodragend in het bouwclaimmodel. Zij dragen de risico s met betrekking tot de bouw van de woningen en de afzet daarvan. 20/35
Dit is de normale risicoverdeling in een bouwclaimmodel en is er op gebaseerd dat iedere partij die risico s voor zijn rekening neemt die hij gezien zijn positie, rol en mogelijkheden het best kan dragen. Deze normale risicoverdeling is ook toegepast bij het project Westerdel en in die zin zien wij geen reden om deze verdeling als onacceptabel te kwalificeren. Wat als mogelijk probleem kan worden ervaren is dat met de ontwikkelaars geen afof terugnameverplichting is overeengekomen. Ook dit is niet abnormaal met dit soort overeenkomsten en gelet op hetgeen hiervoor naar voren is gebracht over de woningbehoefte in dit gebied lijkt het risico hierbij niet groot. Bovendien zijn in de samenwerkingsovereenkomst wederzijds verwachtingen gewekt en mag de gemeente dus ook van de ontwikkelaar verwachten dat hij zijn deel van de afspraken nakomt. Ten aanzien van de terugnameverplichting merkt AKD-advocaten op: Een dergelijke verplichting is dat is althans mijn ervaring voor ontwikkelaars dermate onaantrekkelijk dat zij daar niet mee akkoord gaan. Zij verbinden zich dan namelijk om incourante grond (er kan immers geen ontwikkeling plaatsvinden als het project niet doorgaat) af te nemen op grond van een politieke afweging van derden (de gemeenteraad). Dat legt een groot beslag op hun liquiditeit, hetgeen zij zich zeker onder de huidige economische omstandigheden niet menen te kunnen veroorloven 7. Ook dit aspect kan onzes inziens niet als onacceptabel in het kader van een bouwclaimovereenkomst worden gezien. Het risicomanagementsysteem Zoals wij in hoofdstuk 2 toelichten mag men van een risicomanagementsysteem verwachten dat het in ieder geval bestaat uit een systeem dat: risico-inventarisatie; risico-identificatie; risicobeoordeling; risicoanalyse en risicobeheersmaatregelen, onderkent. Hierboven hebben we kunnen constateren dat zoiets ten aanzien van de financiële risico s in bouwgrondexploitaties bij de gemeente Westerdel aanwezig is. Projecten kennen in zijn algemeenheid meer beheersaspecten dan alleen geld. In zijn algemeenheid worden bij projecten de volgende beheersaspecten onderkend: Geld: de financiën van het project en de ontwikkelingen daarin. Organisatie: de projectorganisatie en de ontwikkelingen daarin. Tijd: de planning van het project, met mijlpalen en opleverdata. Informatie: de informatievoorziening binnen het project en de direct belanghebbenden. Communicatie: de informatievoorziening naar buiten. Kwaliteit: datgene wat moet worden opgeleverd en de eisen waaraan dat moet voldoen (i.c. Westerdel: het programma dat moet worden opgeleverd voldoet aan de eisen van het Langedijks Bouwen ). Bij ieder van deze aspecten kunnen zich risico s voordoen die uiteindelijk ook weer tot financiële gevolgen kunnen leiden. 7 Citaat AKD-advocaten uit Interne memo gemeente Langedijk betreffende informatieverstrekking woningbouwproject Westerdel aan coalitie; 23 juli 2010. 21/35