52 // VLAAMS TIJDSCHRIFT VOOR SPORTBEHEER / 2013 / N 234 De beleids- en beheerscyclus Deel 1: Inleiding Arnold Blockerije stadssecretaris Ninove arnold.blockerije@ninove.be Dit artikel is het eerste in de reeks over de beleids- en beheerscyclus. In deze bijdrage komen de doelstellingen, de voordelen van het nieuwe systeem, de krachtlijnen van het beleids- en beheerscyclus, de link met het planlastendecreet en de inwerkingtreding aan bod. Titel IV van het gemeentedecreet regelt de planning en het financieel beheer van de gemeenten. De Vlaamse regering heeft een en ander geconcretiseerd in haar uitvoeringsbesluit van 25 juni 2010 betreffende de beleids- en beheerscyclus van de gemeenten, de provincies en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, gewijzigd bij van de Vlaamse regering van 23 november 2012. 1 Dat besluit bevat de regels voor het meerjarenplan, het budget, de boekhouding en de jaarrekening van de lokale besturen en de provincies. D BBC ve d t d b dg tt cult van een input- naar een outputsturing Bij ministerieel besluit van 1 oktober 2010, gewijzigd bij ministerieel besluit van 26 november 2012, werden de modellen en de nadere voorschriften van de beleidsrapporten en de toelichting ervan vastgesteld, alsook de rekeningstelsels van de gemeenten, de provincies en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. 2 Bovendien hangt de beleids- en beheerscyclus samen met het decreet van 15 juli 2011 houdende vaststelling van de algemene regels waaronder in de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest periodieke plan- en rapporteringsverplichtingen aan lokale besturen kunnen worden opgelegd. 3 De doelstellingen van de beleids- en beheerscyclus Met de beleids- en beheerscyclus beoogt de Vlaamse decreetgever de volgende doelstellingen: de verantwoording en rekenschap mogelijk maken en stimuleren; zorgen voor meer relevante beleids- en beheersinformatie door de beleidsintenties systematisch te koppelen aan de beschikbare financiële ruimte; soepelere beleidsvoering mogelijk maken; de responsabilisering van de administratie; de mogelijkheid creëren om tot zelforganisatie over te gaan. Dat wordt mogelijk gemaakt door de interne controle, de mogelijkheid van delegatie van budgethouderschap en de bepaling van de definitie van dagelijks beheer; efficiënte controle op de wettigheid van de beleidsuitvoering via de organisatie van de functiescheiding. 1 Belgisch Staatsblad van 7 oktober 2010 en Belgisch Staatsblad van 18 februari 2013. 2 Belgisch Staatsblad van 27 oktober 2010 en Belgisch Staatsblad van 1 maart 2013. 3 Belgisch Staatsblad van 11 augustus 2011.
BEHEER VAN DE SPORTDIENST // 53 De voordelen van de BBC: Beter opvolgen van het beleid Beter opvolgen van het beheer Ruimte voor maatwerk Planlastvermindering Bijdrage tot schaalvoordelen De nieuwe gemeentewet en de nieuwe gemeenteboekhouding boden, volgens de Vlaamse decreetgever, onvoldoende mogelijkheden voor een modern en efficiënt financieel beleid. Daarom heeft de decreetgever gekozen voor uitgebalanceerde methodieken en organisatiestructuren voor beleidsmatige en financiële planning, uitvoering en rapportering. De beleids- en beheerscyclus wil de nadelen van de nieuwe gemeenteboekhouding (en OCMW-boekhouding) wegwerken. Ze verandert de cultuur van budgetteren van een input- naar een outputsturing. De planning is meer gericht op het bepalen van het beleid. Door de financiële vertaling van deze beleidsintenties krijgen raadsleden zicht op de beschikbare financiële beleidsruimte. vens. Ze laten toe om het beleid te sturen. Om de transparantie en de leesbaarheid te vergroten, wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het eigenlijke rapport en de formele beslissing van de gemeenteraad en de bijkomende informatie die nuttig is om de beslissing te onderbouwen. Die informatie wordt opgenomen in de toelichting bij het beleidsrapport. Beter opvolgen van het beheer Door het nieuwe systeem beschikken het politieke en ambtelijke management over instrumenten om de gedelegeerde bevoegdheden op te volgen en om zo de organisatie onder controle te houden. Bijdrage tot schaalvoordelen Alle lokale besturen zullen in de toekomst met hetzelfde financieel systeem werken. De regels van de beleids- en beheerscyclus gelden voor de gemeenten, de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provincies, de autonome gemeente- en provinciebedrijven en voor de OCMW-verenigingen van publiek recht (met uitzondering van de ziekenhuizen). Ze zijn niet van toepassing op de politiezones, de gemeentelijke of provinciale vzw s en de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Dit biedt voordelen inzake herkenbaarheid voor de raadsleden, de transparantie en de democratische controle. Een raadslid dat de be- Beter opvolgen van het beleid De inhoud van de beleidsrapporten (het meerjarenplan, het budget en de jaarrekening) staat in het teken van twee belangrijke bevoegdheden van de gemeenteraad: het bepalen van het beleid en evalueren van de beleidsuitvoering enerzijds en het toekennen van autorisatie (het ter beschikking stellen van kredieten) en de bewaking ervan anderzijds. De beleidsrapporten verschaffen aan de lokale politici leesbare en begrijpelijke beleidsrapporten waarmee ze het gekozen beleid kunnen definiëren en de uitvoering ervan kunnen evalueren. Op die manier wordt het democratische debat in het lokale bestuur transparanter. De beleidsrapporten zijn in de eerste plaats de vertaling van de beleidskeuzes van de gemeenteraad. Ze vormen zo de basis van het lokaal beleid en zijn meer dan een verzameling van financiële gege- Lokal b t wo d ve plicht strategisch te denken en handelen Ruimte voor maatwerk De gemeentebesturen kunnen de structuur van de beleidsrapporten richten op hun organisatie en de inhoud ervan afstemmen op de hoofdlijnen van hun beleid. Ze kunnen ook hun boekhouding aanpassen aan de interne en externe informatiebehoeften. Zo kunnen ze hun registraties uitbreiden met analytische gegevens op basis van hun managementinformatiebehoeften. Planlastvermindering Het systeem kan tot planlastvermindering leiden, omdat uit het financiële registratiesysteem deelrapporten kunnen worden gehaald. leidsrapporten van zijn eigen bestuur begrijpt, zal ook de beleidsrapporten van de andere (lokale) besturen kunnen interpreteren. De uniformiteit van de beleidsrapporten biedt ook de mogelijkheid om financiële diensten te laten samenwerken. Daardoor zijn schaalvoordelen en efficiëntiewinsten mogelijk. Het is ook mogelijk dat besturen er voor kiezen om één geïntegreerd meerjarenplan te laten goedkeuren door elke raad afzonderlijk. Elke raad spreekt zich uit over zijn eigen deel, maar alle raadsleden krijgen een goed overzicht van het totale beleid van de gemeente, zelfs als
54 // VLAAMS TIJDSCHRIFT VOOR SPORTBEHEER / 2013 / N 234 De krachtlijnen van de beleids- en beheerscyclus: Beleidsfunctie van de beleidsrapporten Autorisatiefunctie van het budget Functionele indeling Eén registratiesysteem met meerdere soorten rapporten Boekhouding volgens de methode van het dubbel boekhouden Financieel evenwicht dat door de gemeente, het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn of een autonoom gemeentebedrijf wordt uitgevoerd. De beleidsfunctie van de beleidsrapporten Het gemeentedecreet bepaalt dat de strategische nota van het meerjarenplan en de beleidsnota van het budget de beleidsdoelstellingen bevatten. In de beleidsrapporten worden alleen de doelstellingen die de gemeenteraadsleden belangrijk vinden expliciet opgenomen. Voor die prioritaire beleidsdoelstellingen moeten ook actieplannen opgesteld worden voor de uitvoering ervan. Die worden financieel vertaald, zodat de gemeenteraadsleden weten welk deel van de financiële middelen gebruikt zal worden voor de realisatie van elke doelstelling. De andere beleidsdoelstellingen maken deel uit van het overige beleid. De gemeentebesturen zijn niet verplicht om al hun verrichtingen in beleidsdoelstellingen op te nemen. D BBC i i p i g D BBC i i t va t p i g op gemeentelijke of provinciale vzw s en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden De beleidsdoelstellingen moeten kwalitatief en kwantitatief beschreven worden. Indien mogelijk bevatten ze ook niet-financiële indicatoren. In de jaarrekening wordt de mate van realisatie van de beleidsdoelstellingen en de actieplannen weergegeven. In de jaarrekening worden de uitgevoerde actieplannen ook financieel vertaald en wordt dit vergeleken met het meerjarenplan en het budget. De autorisatiefunctie van het budget Het autoriserende karakter van het jaarlijks budget blijft behouden. De kredietbewaking is minder detaillistisch opgelegd, zodat de uitvoering van het budget flexibeler kan gebeuren. Investeringsenveloppen blijven geldig voor meerdere jaren. Daarom bevatten de ze naast de jaarlijkse transactiekredieten ook verbinteniskredieten. Het budget bevat alleen kredieten voor geplande ontvangsten en uitgaven. Functionele indeling De functionele indeling wordt gestandaardiseerd door het gebruik van beleidsvelden. Het niveau van de standaardisatie moet enerzijds garanderen dat de Vlaamse overheid over de gewenste beleidsinformatie kan beschikken en anderzijds aan de lokale besturen een flexibel beheer toelaten. Een gemeentebestuur kan daarvoor de beleidsvelden naar eigen voorkeur onderverdelen in beleidsitems (zie verder). Daarnaast kan het gemeentebestuur de beleidsvelden naar eigen inzicht groeperen in beleidsdomeinen. De gemeentebesturen kunnen via de zelf opgezette beleidsdomeinen het registratiesysteem laten aansluiten bij hun organogram. Eén registratiesysteem met meerdere soorten rapporten Uit het officiële registratiesysteem worden verschillende soorten rapporten gegenereerd: de beleidsrapporten: het meerjarenplan, het budget en de jaarrekening. Dit zijn rapporten waar-
BEHEER VAN DE SPORTDIENST // 55 over de gemeenteraad moet beslissen. De beleidsrapporten zijn de rapporten die hoofdzakelijk de relatie regelen tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen als hoofdbudgethouder; de beheersrapporten: het beheersbudget en de beheersrekening. De beheersrapporten zijn de rapporten die hoofdzakelijk de relatie regelen tussen het college van burgemeester en schepenen als de hoofdbudgethouder en de gedelegeerde budgethouders; de digitale rapportering aan de Vlaamse overheid voor de meerjarenplannen, de budgetten en de jaarrekeningen; de deelrapporten voor de erkennende en subsidiërende overheden. Deze deelrapporten kunnen afgeleid worden uit het registratiesysteem zonder dat dit een bijkomende belasting vormt voor de besturen. Op die manier draagt het systeem bij tot de planlastvermindering; fiscale rapporten, bijvoorbeeld voor de btw-aangifte; managementrapportering. Het registratiesysteem kan door elk bestuur uitgebreid worden, zodat het de basis vormt voor het managementinformatiesysteem. Er worden daarvoor geen regels opgelegd, omdat het managen van een organisatie maatwerk vereist. Het bestuur kan zelf beslissen welke managementinformatie het wil genereren. Boekhouding volgens de methode van het dubbel boekhouden De lokale besturen moeten een boekhouding voeren volgens de methode van het dubbel boekhouden. De dubbele registratie gebeurt automatisch zonder dat de gebruikers daarmee belast worden. Financieel evenwicht De BBC voert een dubbel evenwichtscriterium in met een jaarlijks verplicht positief resultaat op kasbasis en een positieve autofinancieringsmarge op het einde van de planningsperiode. De autofinancieringsmarge is wat overblijft nadat het bestuur uit het saldo van exploitatieuitgaven en -inkomsten ook de periodieke leninglasten heeft betaald. De autofinancieringsmarge mag in een bepaald jaar negatief zijn als ze op het einde van de planningsperiode positief is. De evenwichtregels worden bijgevolg strenger. Er moet nagegaan worden of het lokaal bestuur de geplande investeringen kan dragen. Het is de bedoeling dat men die in de eerste plaats tracht te financieren vanuit de reguliere ontvangsten en pas daarna gebruik maakt van externe financieringsbronnen. Het lokaal bestuur zal dus niet langer lenen in functie van specifieke investeringen, maar in functie van een efficiënt thesauriebeheer. Beleidsdomeinen, beleidsvelden en beleidsitems De beleidsrapporten bestaan uit beleidsdomeinen. Een beleidsdomein is een verzameling van beleidsvelden die een samenhangend geheel vormen. Elk beleidsveld behoort tot één beleidsdomein. De gemeenteraad stelt de indeling in beleidsdomeinen vast. Alleen het beleidsdomein algemene financiering is verplicht. Het bevat de ontvangsten en de eraan verbonden uitgaven die geen rechtstreeks verband houden met een specifieke dienstverlening of een specifieke investering. Een beleidsveld is een verzameling van producten, activiteiten en middelen die zowel vanuit politiek als maatschappelijk oogpunt een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Dit kunnen functies en diensten zijn. De beleidsvelden komen in de plaats van de functionele codes. Het genormaliseerde stelsel van de beleidsvelden, dat bij ministerieel besluit werd vastgesteld, moet door alle besturen worden gebruikt. Als een bestuur een meer gedetailleerde rapportering wenst, kan het de beleidsvelden verder verdelen in zelf gekozen beleidsitems. Zo kan het beleidsveld sport opgedeeld worden in de beleidsitems openlucht- en zaalsport of in competitiesport en recreatiesport of een onderverdeling op basis van de sportinfrastructuur in elke deelgemeente. De beleidsvelden worden gegroepeerd tot beleidsdomeinen. Het meerjarenplan, het budget en de jaarrekening zijn grotendeels opgebouwd op basis van de indeling in beleidsdomeinen die het lokaal bestuur heeft gekozen. Om aan te sluiten bij het organogram, kunnen de besturen de beleidsvelden groeperen in ruimere beleidsdomeinen. Zo kan het beleidsveld sport samen met de beleidsvelden cultuurcentrum, bibliotheek en sport het beleidsdomein vrije tijd vormen. Hoe ruimer een beleidsdomein, hoe algemener de informatie voor de gemeenteraad en hoe minder vaak een budgetwijziging nodig zal zijn. De meeste pilootbesturen, die in 2011 met de beleids- en beheerscyclus van start zijn gegaan, hebben vijf tot zeven beleidsdomeinen. De link met het planlastendecreet Het uitvoeringsbesluit betreffende de BBC staat ook in relatie met het planlastendecreet. 4 Met het planlastendecreet wil de Vlaamse decreetgever een antwoord geven op de verzuchting tot vermindering van de plan- en rapporteringsverplichtingen voor de lokale besturen. Het strategisch meerjarenplan vervangt de vele sectorale plannen die de Vlaamse overheid in het verleden oplegde aan de lokale besturen om in aanmerking te komen voor subsidies. De plannen die de lokale besturen moeten opmaken om in aanmerking te komen voor subsidiëring en de rapportering die ze moeten voorleggen over de uitvoering ervan, sporen met de omvattende plan- 4 Decreet van 15 juli 2011 houdende vaststelling van de algemene regels waaronder in de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest periodieke planen rapporteringsverplichtingen aan lokale besturen kunnen worden opgelegd (Belgisch Staatsblad van 11 augustus 2011).
BEHEER VAN DE SPORTDIENST // 57 ning en rapportering van de lokale overheden in hun reguliere beleidsen beheerscyclus. De plannen en de eventuele subsidieaanvragen zijn onderdeel van de algemene meerjarenplanning. De lokale besturen geven in hun strategische meerjarenplanning aan hoe ze op het lokale niveau invulling geven aan de Vlaamse beleidsprioriteiten. Hetzelfde geldt voor de rapporteringsvereisten die onderdeel vormen van de jaarrekening met de toelichting/ verantwoording ervan. Voor de planning en de subsidieaanvraag kunnen door de Vlaamse overheid geen bijkomende documenten worden gevraagd. De meerjarenplanning van de lokale besturen moet volstaan. Dit betekent dat de gemeentebesturen geen afzonderlijk sportbeleidsplan meer moeten opmaken. De wijze waarop het gemeentebestuur inspeelt op de Vlaamse beleidsprioriteiten 5 van het decreet Lokaal Sportbeleid zullen voortaan opgenomen worden in het strategische meerjarenplan van de gemeente. De Vlaamse beleidsprioriteiten kunnen alleen betrekking hebben op te verrichten activiteiten, te leveren prestaties en/of te bereiken effecten. De subsidieregelingen kunnen geen voorwaarden opleggen met betrekking tot de aard van de in te zetten middelen of de organisatorische structuur van het lokale bestuur. Ze kunnen geen voorwaarden bevatten met betrekking tot verplicht aan te werven personeel. Dit houdt in dat wordt afgestapt van een inputsturing. Zoals bij de beleids- en beheerscyclus wordt hier ook het accent gelegd op de output. Voor de rapportering over de uitvoering van de lokale invulling van de Vlaamse beleidsprioriteiten en over de aanwending van de subsidies bezorgt het lokale bestuur vanaf 2015 en uiterlijk op 31 juli van elk jaar de relevante onderdelen van de door E g t b t ka h t b l idsveld p t ig vo ke d rve d l in beleidsitems de raad goedgekeurde jaarrekening van het voorafgaande jaar aan de Vlaamse regering. Daarin geeft het lokale bestuur aan welke activiteiten en prestaties verricht of effecten bereikt werden in het kader van de Vlaamse beleidsprioriteiten. De uitwisseling van gegevens (plannen en rapporteringen) zal op elektronische wijze gebeuren van het lokaal bestuur naar de centrale databank bij het Agentschap Binnenlands Bestuur. De BBC vereist een mentale ommezwaai Vroeger lag het accent bij de budgetopmaak van de lokale besturen op middelen: welke middelen gaan we dit jaar uitgeven en waaraan zullen we die middelen besteden? Wat men daarmee wou bereiken, werd vaak niet in vraag gesteld. In de toekomst moeten de lokale besturen zich bij het begin van de bestuursperiode afvragen: waar staan we en waar willen we naartoe? Vervolgens moeten ze zich afvragen welke doelstellingen ze moeten realiseren om die bestemming te bereiken. Zodra de doelstellingen zijn bepaald, moeten actieplannen uitgewerkt worden om die doelstellingen te realiseren. Pas daarna komen de budgetten aan bod. Lokale besturen worden dus verplicht om strategisch te denken en handelen. De beleidsrapporten moeten het de gemeenteraadsleden mogelijk maken om op hoofdlijnen te sturen. Het gaat niet meer over elk apart begrotingsartikel, maar om welk beleid het college van burgemeester en schepenen wil voeren op korte en lange termijn, welke doelstellingen men wil bereiken en hoeveel geld men per beleidsdomein wil besteden. Bijgevolg zal het gemeenteraadslid veel minder papier ontvangen voor de bespreking van het budget op de gemeenteraad. De BBC vormt een stijlbreuk met het verleden. De gemeenteraad stuurt op hoofdlijnen. De doelstellingen worden ambitieus en SMART geformuleerd. Er wordt begroot op prestatiebasis. Het onderscheid tussen gewone en buitengewone dienst valt weg. Het financieel evenwicht wordt anders bepaald. Inwerkingtreding De regelgeving van de beleids- en beheerscyclus treedt in principe in werking op 1 januari 2014. De Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur heeft echter een aantal lokale besturen de mogelijkheid gegeven om al vanaf het financieel boekjaar 2011, 2012 of 2013 met de nieuwe regelgeving te starten. In de volgende bijdrage behandelen we het strategisch meerjarenplan. // Op de volgende bladzijden lees je wat de BBC betekent voor de sportdienst. 5 Artikel 2,1 van het decreet definieert de Vlaamse beleidsprioriteiten als beleidsdoelstellingen die de Vlaamse regering formuleert en waarbij ze, al dan niet met een subsidieregeling, de lokale besturen aanmoedigt of verplicht om binnen de geformuleerde doelstellingen een eigen beleid te voeren. Het zijn door de Vlaamse regering geformuleerde generieke beleidsdoelstellingen die de lokale besturen kunnen, en in sommige gevallen moeten, vertalen naar de lokale situatie in de eigen strategische meerjarenplanning. KENN ANK i n f o r m e r e n d i n s p i r e r e n d Meer lezen over dit onderwerp? Zoek in de ISB-Kennisbank met de trefwoorden BELEIDS EN BEHEERSCYCLUS