Planning & Controlcyclus Gemeente Oosterhout Oosterhout, 2 maart 2012 1.
Inhoudsopgave 1. Inleiding 3 2. Uitgangspunt SMART- principe 5 3. Beschrijving P&C-cyclus 6 4. Strategische Planning & Control 7 4.1 Collegeakkoord / college akkoord 8 4.2 Meerjarenbeleidsplan en de Perspectiefnota 8 5. Operationele Planning & Control 9 5.1 Programmabegroting 9 5.2 Afdelingsplannen 9 5.3 Rapportages 10 5.4 Jaarverslag/ jaarrekening 11 6. Overige onderwerpen 12 6.1 Gevolgen meicirculaire 12 6.2 Grondexploitaties 12 6.3 Jaarplan openbare ruimte 12 6.4 Audits 13 2
1. Inleiding Planning en control is te definiëren als het tot stand brengen van een gestructureerde vorm van communicatie tussen bestuursniveaus en managementniveaus over toetsbare afspraken. In de planning en control wordt dit ondersteund door een adequaat instrumentarium. Dit instrumentarium beweegt zich enerzijds op het niveau van de bestuurlijke communicatie (de gemeente- of concernproducten), anderzijds op het niveau van ambtelijke communicatie (afdelingsproducten). In deze notitie worden beide niveaus uitgewerkt. De wijze waarop een organisatie de planning- en controlcyclus inricht is sterk afhankelijk van het door de organisatie gekozen besturingsconcept. Voor de gemeente Oosterhout zijn de volgende elementen kenmerkend voor het besturingsconcept: een bestuurlijk primaat bij de gemeenteraad voor: het vaststellen van de strategische koers; het vaststellen van de producten c.q. activiteiten en de daaraan verbonden budgetten; het vaststellen van randvoorwaarden aan de uitvoering en de kwaliteit van dienstverlening; de controle op de uitvoering en op de recht- en doelmatigheid; De raad gaat dus vooral over de vraag Wat willen we bereiken. een collegiaal sturend college: dat belast is met de voorbereiding van het beleid; dat toeziet op de realisering van de planning; dat verantwoordelijk is voor eenduidige informatie aan raad en ambtelijke organisatie; dat de integratie tussen beleid en middelen tot stand brengt. Het college gaat over de vraag Hoe gaan we de doelen bereiken. een platte ambtelijke organisatiestructuur bestaande uit twee managementlagen: een directieteam bestaand uit de gemeentesecretaris (als algemeen directeur) en twee directeuren; een zevental afdelingen en een apart unit (veilig) het delegeren van beleids- en budgetverantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden naar afdelingsmanagers; integrale managementverantwoordelijkheid van afdelingsmanagers binnen centraal vastgestelde middelenkaders; het vastleggen van toetsbare afspraken tussen bestuurs- en managementlagen: een evenwicht in sturing op producten c.q. activiteiten en financiële aspecten; het sturen op resultaten; het frequent verantwoorden en toetsen van resultaten. Het budgetrecht is als sturend element voorbehouden aan de gemeenteraad. Dit betekent dat de gemeenteraad de programmabegroting, jaarverslag, de concernrapportages, de begrotingswijzingen en de legesverordeningen dient goed te keuren en vast dient te stellen. Het college van B&W legt vervolgens in de loop van het jaar verantwoording af via de tussentijdse rapportages aan de gemeenteraad. Uiteindelijk vindt een definitieve verantwoording aan de gemeenteraad plaats door middel van de programmarekening en het jaarverslag. Om het bovenstaande in goede banen te leiden is een goede administratieve organisatie nodig, zodat aangetoond kan worden dat bedrijfsprocessen in control zijn en dat de verkregen en verstrekte informatie betrouwbaar is. Toezichthouders kunnen dan vaststellen of de administratieve 3
organisatie heeft gewerkt en of de organisatie als geheel in control is en daarmee heeft bijgedragen aan de realisatie van de afgesproken doelstellingen. Het systeem van planning & control is een belangrijk systeem om de beheersing van de bedrijfsprocessen te realiseren. Instrumenten om de uitvoering te beheersen en tijdig signalen af te geven zijn: programmabegroting, meerjarenraming, beleidsnota s, perspectiefnota, en eventueel concernrapportages over bereikte doelstellingen en stand van budgetten, de jaarrekening en het jaarverslag. In de P&C cyclus wordt een overzicht gegeven van het P&C instrumentarium. Per onderdeel van de cyclus wordt de samenhang met de andere P&C-producten aangegeven en wordt de inhoud kort weergegeven. De planning voor de verschillende onderdelen zal onder de kop Totaalplanning P&C cyclus worden gepresenteerd. Om kwaliteit te waarborgen worden de producten getoetst aan het zogenaamde SMART- principe. Het SMART- principe is een methode om doelstellingen duidelijk en concreet te verwoorden. Door toepassing van het SMART- principe wordt gestreefd naar een heldere discussie tussen de kaderstellende functie binnen de gemeente Oosterhout (de Raad) en de uitvoerende (het college). Deze discussie zal zich uiteindelijk toespitsen op beleidsmatige effectiviteit in plaats van financieel verloop. Een belangrijk uitgangspunt voor deze notitie is ook om op een praktische en pragmatische wijze om te gaan met Planning & Control. Op het gebied van Planning & Control zijn voor gemeenten erg veel landelijke voorschriften geformuleerd. Ook zijn er erg veel theoretische modellen ontwikkeld. Wanneer exact vastgehouden wordt aan deze voorschriften en modellen creëer je naar onze mening een schijnwerkelijkheid wat ook nog eens erg veel capaciteit kost. Planning & Control, inclusief alle onderliggende instrumenten, moeten ondersteunend zijn aan onze dienstverlenende taak richting de burgers en niet bepalend worden in het dagelijkse werk. Dit betekent echter wel dat er een gezonde spanning aanwezig zal zijn met bijvoorbeeld accountants. 4
2. Uitgangspunt SMART- principe Bij de uitwerking van de producten uit de cyclus geldt als uitgangspunt dat de producten meetbaar worden geformuleerd. Immers; om het college en de raad in staat te stellen hun functie te kunnen laten vervullen is de kwaliteit van de informatie van belang. Hierbij zal het SMART- principe als leidraad gaan dienen. SMART laat zich als volgt verklaren: Specifiek: Is de informatie maar voor één uitleg vatbaar. Meetbaar: Bevat de informatie een (soort) nulmeting en een streven of prognose (kwantiteit of de te bereiken maatschappelijke effecten), teneinde te kunnen vaststellen of de gewenste effecten werkelijk zijn bereikt. Acceptabel: Het zal niet altijd objectief vast te stellen zijn of aan dit criterium wordt voldaan. Als er sprake is van een door de raad vastgestelde beleidsnota op het onderwerp van de paragraaf, kan worden vastgesteld of de informatie in de paragraaf niet in strijd is met het vastgestelde beleid. Als de informatie in lijn is met het vastgestelde beleid is deze acceptabel. Realistisch: Voor de raad moet duidelijk zijn dat het streven haalbaar is. De haalbaarheid moet zijn onderbouwd. Tijdgebonden: Er is een tijdpad benoemd. Met het principe van de SMART methode wordt praktisch omgegaan. Er zijn namelijk ook diverse nadelen te noemen aan deze methode. Doestellingen moeten niet geforceerd SMART geformuleerd worden. Dan ligt de focus op het meten van de resultaten en niet op het werkelijke doel. Onder criticasters luidt daarom het devies: laat de SMART-methode een middel zijn, en geen doel op zich. Ir. P.H. Markensteijn MBA geeft daarbij aan dat het afrekenen op SMART doelstellingen ertoe leidt dat: doelen minder ambitieus worden gesteld dan haalbaar is bij echt optimaal functioneren; mensen er niet de maximale motivatie uit putten omdat er onvoldoende uitdaging in zit; doelen laag worden gesteld; iedereen wil er zeker van zijn dat hij ze haalt en voorkomen dat hij volgend jaar aan nog hogere eisen moet voldoen; mensen gedemotiveerd raken als het doel (door onverwachte en onbeïnvloedbare omstandigheden) niet wordt gehaald. Het doel was immers acceptabel en realistisch, je moet wel sterk hebben gefaald wil je dat niet halen. Het begrip acceptabel is naar zijn mening het middel om te zorgen dat de lat niet te hoog komt te liggen. Net als realistisch, trouwens. Algemeen uitgangspunt blijft dus ons streven om de producten binnen de cyclus meetbaar te formuleren. Met bovengaand stuk willen we echter wel aangeven dat we hier op een pragmatische manier mee om willen gaan. 5
3. Beschrijving P&C-cyclus Om de P&C-cyclus te ondersteunen is een aantal instrumenten ontwikkeld. Doelstelling van de instrumenten binnen de cyclus is om zowel de raad, het management als de lijn te ondersteunen bij de planning en de uitvoering van de gemeentelijke taken. Voor een deel is het opstellen van dit instrumentarium ingegeven door wettelijke eisen. Wettelijk kader De gemeente is wettelijk verplicht om ieder jaar de volgende documenten op te stellen: - Begroting met meerjarenraming die ten minste drie jaar vooruit kijkt (GW art 190); - Jaarrekening met jaarverslag (GW art 197); - Een productraming bij de begroting (BBV art 66); - Een productrealisatie bij de jaarstukken (BBV art 66); - Een burgerjaarverslag waarin in ieder geval gerapporteerd wordt over gemeentelijk dienstverlening en burgerparticipatie (GW art 170); - Een schriftelijk verslag n.a.v. periodieke onderzoeken (GW art 213a). Binnen het BBV (Besluit Begroten en Verantwoorden) zijn eisen opgenomen waaraan de begroting en het jaarverslag moeten voldoen. Deze eisen waarborgen dat de door diverse partijen benodigde informatie wordt geleverd. Op de eerste plaats is dat de informatiebehoefte van de raad. Ook het college heeft informatiebehoefte om de gemeente op een goede wijze te kunnen besturen. Ten slotte hebben diverse derde partijen informatiebehoeften, zoals toezichthouders en het Rijk. Deze eisen liggen enerzijds op het gebied van waarderingsvraagstukken, zodat vergelijking mogelijk wordt gemaakt. Anderzijds heeft het BBV betrekking op de verplichte onderdelen van de begroting en het jaarverslag, zoals de verplichte paragrafen, indeling van de balans, etc. 6
De samenhang tussen de diverse producten is in het onderstaande schema aangegeven. MISIE/ VISIE POLITIEK AKKOORD/ COLLEGE AKKOORD MJBP/ PERSPECTIEFNOTA RICHTLIJNEN BIJSTUREN OP MJBP/ PERSPECTIEFNOTA EN OP DE BEGROTING PROGRAMMA BEGROTING RAPPORTAGES AFDELINGS- PLANNEN JAARVERSLAG -REKENING 4. Strategische Planning & Control In de strategische planning & control gaat het met name om de formulering van de missie / visie en de bepaling van de strategie. De implementatie van strategische items geschiedt via de begroting. Een cyclische aanpak in het strategische planning- en controlproces brengt structuur en voorkomt vrijblijvendheid. Het gevaar van een "vrijblijvende" planning schuilt in een ontwikkeling, waarbij strategische planning en besturing vervalt tot voornamelijk reageren op incidenten. Met een cyclische aanpak kan dit gevaar worden afgewend en wordt een bijdrage geleverd aan een proactieve, strategische opstelling. De missie / visie is een strategisch instrument, dat richting geeft aan het handelen binnen de organisatie. De levensduur van een missie wordt geschat op 8 à 10 jaar. De huidige visie van de gemeente is geformuleerd als Oosterhout Familiestad. 7
4.1 Collegeakkoord / college akkoord Het collegeakkoord wordt normaal gesproken één keer in de vier jaar opgesteld, in het jaar dat de gemeenteraadsverkiezingen plaats vinden. Het collegeakkoord geeft op hoofdlijnen de afspraken weer die tussen de coalitiepartijen voor de komende raadsperiode gemaakt worden. 4.2 Meerjarenbeleidsplan en de Perspectiefnota Het opstellen van de programmabegroting wordt voorafgegaan door een perspectiefnota. In de perspectiefnota geven we inzicht in de ontwikkelingen in het komende begrotingsjaar (T+1) en de direct daaropvolgend drie begrotingsjaren. In de perspectiefnota geeft het college een actueel inzicht in de stand van de meerjarenbegroting en de onontkoombare en de volgens haar gewenste beleidsaanpassingen. De perspectiefnota geeft de richting en de kaders aan voor de komende programmabegroting. Hierbij zijn bestaande maatschappelijke doelstellingen aangescherpt en worden nieuwe maatschappelijke doelstellingen aangegeven. Bij de behandeling van de perspectiefnota beslist de raad over de te maken keuzes en maakt eventuele extra wensen kenbaar. Met de vaststelling van de perspectiefnota geeft de raad het college de opdracht om de door hem gewenste beleidsaanpassingen nader uit te werken in de programmabegroting. Zo nodig worden de wensen bij de vaststelling van prioriteiten voorzien. Geld is immers ook voor de gemeente vaak een beperkende factor als het om het realiseren van wensen gaat. De perspectiefnota gaat in op de belangrijkste beleidsprioriteiten (op hoofdlijnen) en geeft een analyse van het financiële kader en de financiële ontwikkelingen op hoofdlijnen. Kijkend naar het jaar 2013 zal de perspectiefnota dan de volgende onderdelen bevatten: Het eerste deel betreft een beleidsdeel met daarin aandacht voor: Belangrijkste (17) beleidsprioriteiten; Brede aanpak voorzieningen; Nieuwe taken voor de gemeente AWBZ, Jeugdzorg en Wet Werken naar Vermogen); Ontwikkelingen op het gebied van regionale samenwerking; Hoe om te gaan met de samenleving; Algemene evaluatie voortgang collegeakkoord. Het tweede deel betreft een financieel deel met daarin aandacht voor: Herijking financieel beeld; Beschrijving belangrijkste risico s / kaders; Voortgang operatie stofkam, inclusief aanvullende ombuigingen; Actualisering vrije reserve; Ontwikkeling reservepositie. In een verkiezingsjaar wordt geen perspectiefnota opgesteld. In dat jaar wordt een uitgebreidere begroting opgesteld, waarin een bestuurlijke kalender is opgenomen,. Voor de verkiezingen verschijnt een financieel perspectief en een overdrachtsdocument vanuit de organisatie. 8
5. Operationele Planning & Control 5.1 Programmabegroting In de programmabegroting vertalen we de maatschappelijke effecten die we willen bereiken in doelstellingen en activiteiten. De programmabegroting ontwikkelen we steeds meer tot een helder document o.a. door gebruik te maken van outcome (effect)- en output (prestatie)-indicatoren. In de programmabegroting worden middelen beschikbaar gesteld voor het volgende begrotingsjaar en de drie jaren daaropvolgend op basis van de bij de perspectiefnota vastgestelde uitgangspunten. De perspectiefnota vormt dan ook de basis voor de begroting. Hierbij worden de wensen en middelen op elkaar afgestemd zodanig dat er sprake is van een structureel sluitende meerjarenbegroting. Met de programmabegroting leggen we de basis voor de planning & controlcyclus. Voorafgaand aan de begroting worden richtlijnen opgesteld. Deze richtlijnen zijn gebaseerd op de uitgangspunten van het collegeakkoord en bevatten tevens de inschattingen voor de ontwikkelingen van de lonen, prijzen, inflatie, rente etc. In de financiële begroting worden de verschillen toegelicht ten opzichte van de vorige begroting. Hierbij wordt als rapporteringgrens 50.000 per product gehanteerd. Alleen daarboven worden wijzigingen toegelicht. Inhoud begroting: Beleidsmatige begroting o Programmabegroting o Paragrafen Financiële Begroting o Programmabegroting en toelichting; - Budgetten - Urenramingen - Ontwikkeling reserves en voorzieningen 5.2 Afdelingsplannen De begroting wordt vertaald naar afdelingsplannen. De afdelingsplannen worden opgesteld ten behoeve van het management. Deze worden ter kennisname aan het college verstrekt en zijn niet bestemd voor de raad. In deze plannen per afdeling vindt geen integrale vertaling plaats vanuit de begroting. Dit wordt niet zinvol geacht, aangezien dat een grote herhaling wordt ten opzichte van de begroting. Het afdelingsplan bevat wel de volgende onderdelen: Missie, visie en Succesbepalende factoren van de afdeling; Eindresultaten: de belangrijkste prioriteiten voor het jaar; Toelichting waarderingsgebieden medewerkers, doelgroepen en derden; Beleid & Strategie; Medewerkers; Management; Financiën en middelen; Informatie; Processen. 9
5.3 Rapportages Tussentijds wordt de voortgang van de programmabegroting via een tweetal concernrapportages gerapporteerd aan de raad. Deze rapportages zijn vooral financieel van aard. De begroting van enig jaar wordt om en nabij het zomerreces van het voorgaande jaar gemaakt. Dit betekent dat belangrijke ontwikkelingen die naderhand bekend zijn geworden, alsnog tegen de huidige begroting dienen te worden gehouden. Het gaat hierbij om de ontwikkelingen van het Rijk, provincie, wettelijke en onvoorziene aangelegenheden. Het is niet de bedoeling dat de concernrapportage een opsomming wordt van alle plussen en minnen ten opzichte van de begroting, maar dat zuiver de grote lijnen worden behandeld. Concreet betekent dit dat in principe alleen afwijkingen groter dan 50.000 per (beheers)product worden gemeld en voorts afwijkingen welke politiek relevant worden geacht. Dit betekent overigens niet dat er geen actie wordt ondernomen op kleinere afwijkingen; deze worden alleen niet opgenomen in de rapportages. Door een versnelling in het productieproces en de betere focus op de belangrijke financiële afwijkingen worden de rapportages ook eerder aangeboden aan de gemeenteraad. 1e Concernrapportage De 1e concernrapportage heeft als peildatum 1 april en kan gelijktijdig met de perspectiefnota in de raadsvergadering van juni behandeld worden. De uitkomsten van de 1 e concernrapportage kunnen zo nog worden betrokken bij de besluitvorming over de perspectiefnota. Inhoud De 1 e concernrapportage omvat de volgende onderdelen: een overzicht van de verwachte over- of onderschrijdingen per programma. 2e Concernrapportage De 2 e concernrapportage heeft als peildatum 1 september. Behandeling van deze rapportage vindt plaats in oktober. Inhoud een overzicht van verwachte onder- en overschrijdingen per programma; stand van zaken beschikbaar gestelde kredieten; Geactualiseerd investeringschema, inclusief beeld nog aan te vragen investeringen. Maandrapportages Naast deze formele concernrapportages worden er in de organisatie ook maandrapportages opgesteld. In principe zijn dit overzichten die vanuit financiën voor budgethouders en budgetbeheerders worden opgesteld. Daar waar extra sturing e.d. gewenst is kan ervoor gekozen worden om deze maandrapportages meer formeel te maken en deze te agenderen voor directie. Zo worden er bijvoorbeeld op dit moment maandelijkse rapportages opgesteld omtrent de personele kosten. 10
5.4 Jaarverslag/ jaarrekening Sluitstuk van de cyclus is het opstellen van de jaarrekening, inclusief het jaarverslag. Hierin geven wij aan in hoeverre de gestelde doelen bereikt zijn en welke middelen daarvoor daadwerkelijk zijn ingezet. Het jaarverslag bevat meer de beleidsmatige verantwoording terwijl met de jaarrekening financieel verantwoording wordt afgelegd. De jaarrekening wordt gecontroleerd door een accountant en is de verantwoording van het college aan de gemeenteraad en na vaststelling door de raad van de gemeente aan provincie en rijk. Het Besluit Begroten en Verantwoorden provincies en Gemeenten (BBV) eist nogal wat van de jaarrekening. Om dit (deze) document(en) tot een goed einde te brengen is een strakke planning en een juiste en tijdige medewerking van de budgethouders onontbeerlijk. Ook het feit dat een aantal specifieke uitkeringen deel uitmaken van de SISA-controle (Single Information Single Audit) legt een extra druk op het planningstraject. De jaarrekening dient jaarlijks vóór 15 juli te worden vastgesteld. Inhoud De jaarstukken omvatten de volgende onderdelen: Beleidsmatige verantwoording Programmaverantwoording; - wat hebben we in het afgelopen jaar gedaan? - prestatie-indicatoren Paragrafen; risicoparagraaf, onderhoud kapitaalgoederen, bedrijfsvoering, verbonden partijen, grondbeleid, financiering, lokale heffingen, Jaarrekening Programmarekening en toelichting; - verschillenanalyses per product/programma - Toelichting op kredieten Balans en toelichting. Gezien de koppeling tussen de begroting en de jaarrekening gelden hiervoor dezelfde uitgangspunten. 11
6. Overige onderwerpen 6.1 Gevolgen meicirculaire De afgelopen jaren is merkbaar dat de zogenaamde meicirculaire welke belangrijke informatie bevat omtrent de inkomsten vanuit het Rijk (gemeentefonds) voor het volgende begrotingsjaar steeds later verschijnt. Gezien de grote impact die deze circulaire heeft op de gemeentelijke financiën zal er in juni tijdens een informatieavond voor de raad apart aandacht aan de uitkomsten van deze circulaire worden besteed. 6.2 Grondexploitaties Over de grondexploitaties wordt in diverse P&C documenten gerapporteerd. Zo is er zowel in de begroting als jaarrekening een paragraaf grondbeleid opgenomen. Hierin staan de diverse complexen toegelicht in combinatie met het reservebeleid specifiek voor grondexploitaties. In al deze documenten wordt de informatie met name per project opgesteld, terwijl informatie over alle projecten gezamenlijk tot een betere afweging binnen projecten kan leiden. Vandaar dat één keer per jaar een totaaloverzicht grondexploitaties opgesteld wordt, met daarin: de laatste geactualiseerde cijfers. toelichting op hoofdlijnen. toelichting op de belangrijkste risico s en weergave van mogelijke scenario s. Deze nota zal na de jaarrekening worden opgesteld en kan aangeboden worden voor de Raad van september. 6.3 Jaarplan openbare ruimte Het Jaarprogramma Openbare Ruimte (JOR) is het instrument waarmee alle grootschalige projecten in de openbare ruimte gecoördineerd en beheerst worden. Het JOR omvat projecten die gericht zijn op stedelijke ontwikkelingen, onderhoud van de openbare ruimte en projecten van externen zoals de nutsbedrijven. Het JOR wordt jaarlijks vastgesteld door het college en ter kennisname gebracht van de raad. Vanaf 2012 zal hieraan gekoppeld ook een evaluatie van dit jaarplan worden aangeboden aan de raad. 12
6.4 Audits In een cyclisch proces van planning & control wordt beoogd gestructureerd een systeem van managementcommunicatie in te voeren over afspraken tussen managementniveaus en over de mate waarin die afspraken worden geëffectueerd. Hiermee wordt bereikt, dat de sturing en beheersing van de organisatie op elkaar aansluiten. Met een cyclisch proces van planning & control wordt zonder aanvullende instrumenten - geen inzicht geboden in de mate waarin de organisatie effectief en efficiënt opereert en in de mate waarin de administratieve organisatie van voldoende niveau is. In deze leemte wordt voorzien via het instrument audit. Deze audits, die al vele jaren wordt uitgevoerd, beperkt zich niet alleen tot de administratieve organisatie binnen de processen of de afdelingen, maar gaat ook in op efficiëntie en effectiviteit. Jaarlijks wordt door het college aan het begin van het jaar een auditplan opgesteld. Hierbij is voor de komende jaren gekozen om de audits primair te richten op de interne controle en de vrijvallende capaciteit in te zetten voor diverse verbetertrajecten. 13
7. Tijdsplanning De globale planning van de Planning & Controlcyclus ziet er als volgt uit: Product Start ambtelijke behandeling Laatste Collegevergadering Raadsvergadering perspectiefnota 27-feb 23-apr 11-jun programmabegroting 7-mei 25-sep 13-nov afdelingsplannen 14-nov nvt nvt 1e concernrapportage 1-apr 21-apr 11-jun 2e concernrapportage 1-sep 18 -sep 16-okt Jaarverslag 2-jan 23-apr 11-jun Gevolgen meicirculaire 2 e helft juni Nota grondexploitaties 21-aug 18-sep Bovengenoemde data zijn gebaseerd op het jaar 2012. Deze zullen van jaar tot jaar echter in grote lijnen overeenkomen. Uiteraard wordt voor elk document een gedetailleerde planning opgezet ten behoeve van de bewaking en sturing op afzonderlijke deadlines. 14