Handreiking maatschappelijke kosten-batenanalyse projecten Nota Ruimtebudget September 2007
Handreiking maatschappelijke kosten-batenanalyse projecten Nota Ruimtebudget
Inhoudsopgave Voorwoord Leeswijzer 1. Algemene inleiding 1.1 Waarom een maatschappelijke kosten-batenanalyse? 1.1.1 Wat is een maatschappelijke kosten-batenanalyse? 1.1.2 Plaatsbepaling 1.1.3 Fictief voorbeeld 1.2 Werkstappen van de maatschappelijke kosten-batenanalyse 1.2.1 Stap 1: Probleem- en doelstelling 1.2.2 Stap 2: Ontwerpen van alternatieven 1.2.3 Stap 3: kosten en baten 1.2.4 Stap 4: rekenen en presenteren 2. Aandachtspunten bij de maatschappelijke kosten-batenanalyses Nota Ruimtebudget 2.1 Kengetallen kosten-batenanalyse 2.2 Probleem- en doelstelling 2.3 Alternatieven 2.4 Kosten 2.5 Effecten 2.6 Monetariseren 2.7 Uitzetten in de tijd, disconteren, saldo bepalen, presenteren 2.8 Samenvatting Bijlage 1: Inspiratietabel Ruimtelijke kwaliteit Bijlage 2: Verder lezen
03 Voorwoord Het kabinet heeft in juni 2007 22 projecten geselecteerd die eventueel in aanmerking kunnen komen voor een bijdrage uit Nota Ruimtebudget. In oktober is daar nog het project Hart van Hengelo aan toegvoegd. Om hierover een beslissing te kunnen nemen, worden voor al deze projecten maatschappelijke kosten-batenanalyses opgesteld. De projecten waaraan het rijk een bijdrage uit het Nota Ruimtebudget wil verbinden moeten maatschappelijk rendabel zijn. Provincies en gemeenten hebben nog weinig ervaring met maatschappelijke kosten-batenanalyses van projecten voor integrale gebiedsontwikkeling. Deze analyses zijn bovendien betrekkelijk schaars. Het projectbureau Nota Ruimtebudget heeft daarom deze handreiking samengesteld. Dit document biedt provincies en gemeenten in kort bestek de kennis die nodig is voor het begeleiden van een maatschappelijke kosten-batenanalyse. De handreiking laat zien wat belangrijke keuzemomenten zijn bij de totstandkoming van een dergelijke analyse en welke opties daarbij zijn te overwegen. De handreiking biedt geen pasklaar antwoord op alle vragen. Elk project is tot op zekere hoogte uniek. Een maatschappelijke kosten-batenanalyse is altijd weer maatwerk. Integrale gebiedsontwikkeling is bovendien een nieuw fenomeen. De methodiek van maatschappelijke kosten-batenanalyse van projecten voor integrale gebiedsontwikkeling is nog volop in ontwikkeling. De planbureaus CPB, RPB en MNP onderzoeken in de komende periode een aantal onderwerpen. In samenwerking met de planbureaus zal medio 2008 een volledige handleiding MKBA van integrale gebiedsontwikkeling verschijnen. Deze handreiking is een gezamenlijk initiatief van het Directoraat Generaal Ruimte van het Ministerie van VROM, de Vereniging Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg. Ik hoop dat deze handreiking bijdraagt aan een beter begrip van de methodiek van maatschappelijke kosten-batenanalyse. Alleen met hulp van alle betrokken partijen is het mogelijk een goed beeld te schetsen van de effecten van de Nota Ruimteprojecten. Ik hoop echter bovenal dat deze handreiking een bijdrage levert aan een goed eindresultaat. De directeur-generaal Ruimte, drs. C.B.F. Kuijpers
04 Leeswijzer Deze handreiking bestaat uit een korte inleiding over de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA), gevolgd door een beschrijving van aandachtspunten voor projecten die zijn toegelaten tot de verkenningsfase van de procedure van het Nota Ruimtebudget. Hoofdstuk 1 bevat een beschrijving van de MKBA; een systematische inventarisatie van alle effecten van een project mede op basis waarvan bij het Rijk beslissingen worden genomen over complexe projecten. Kerngedachte van de analyse is dat de voorkeuren van individuele producenten en consumenten leidraad moeten zijn voor de beleidskeuzes van de overheid. De MKBA s in het kader van het Nota Ruimtebudget zijn bedoeld om te bepalen of een project (in vergelijking met andere projecten) voldoende maatschappelijk rendement oplevert. Resultaten van de MKBA gebruikt men bovendien om projecten te verbeteren. Een fictief voorbeeld en een uitgebreide omschrijving van het analyseproces, welke is opgenomen aan het einde van hoofdstuk 1, biedt u inzicht in de toepassing en uitvoering van de maatschappelijke kostenbatenanalyse. In hoofdstuk 2 vervolgens, staan ter verdieping een aantal aandachtspunten en aanwijzingen opgetekend die u kunnen helpen bij een correcte uitvoering van de maatschappelijke kosten-batenanalyse. Aan de orde komen onder andere: de toepassing van de kengetallen kosten-batenanalyse binnen het kader van de MKBA, het opstellen van nul- en projectalternatieven voor een plan, het belang van een goede kostenspreiding en uitstel van kosten, het nut van de inventarisatie van onbedoelde bijeffecten van een project, mogelijkheden om prijzen af te leiden uit andere gegevens, gevoeligheidsanalyses en de presentatie van de MKBA. In hoofdstuk 3 treft u tot slot een samenvatting en een aantal aanbevelingen aan. Tot slot: aan de handreiking kunnen geen rechten worden ontleend. De Leidraad OEI (Onderzoek Effecten Infrastructuur) bevat de door het rijk voorgeschreven methodiek voor maatschappelijke kosten-batenanalyse. Deze Leidraad is ook van toepassing op de maatschappelijke kosten-batenanalyses ten behoeve van het Nota Ruimtebudget. Voor verdere inlichtingen kunt u zich wenden tot drs. C. N. van der Heiden, niek.vanderheiden@minvrom.nl of drs. G. Menkhorst, gerard.menkhorst@minvrom.nl
05 1. Algemene inleiding 1.1. Waarom een maatschappelijke kostenbatenanalyse? Projecten voor integrale gebiedsontwikkeling zijn ingewikkeld. Een project voor integrale gebiedsontwikkeling bestaat uit meerdere, samenhangende deelprojecten. Dat maakt het moeilijk om alle effecten in één oogopslag te overzien. Het is bij het Rijk gebruikelijk om beslissingen over grote, ingewikkelde projecten mede te baseren op een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Deze analyse is een systematische inventarisatie vóóraf van alle effecten van een project. Sinds 2000 is de MKBA verplicht voor grote infrastructuurprojecten, zoals bijvoorbeeld de Zuiderzeelijn. De richtlijnen voor MKBA s van dergelijke projecten zijn vastgelegd in de Leidraad OEI (Onderzoek Effecten Infrastructuur). Steeds meer ingewikkelde projecten waarmee omvangrijke rijksinvesteringen zijn gemoeid, worden aan een MKBA onderworpen. Daarom is besloten deze analyse ook toe te passen in de procedure van het Nota Ruimtebudget. de uitkomsten van de MKBA. De brief aan de Tweede Kamer van 17 december 2006 1 bevat een reeks van selectiecriteria, waarvan de uitkomsten van de MKBA er één is. Bovendien laten ook de planbureaus in hun advies aan het kabinet meerdere criteria meewegen (zie kader 1). Tot slot is het in de meeste gevallen niet mogelijk alle effecten van een project kwantitatief te meten en financieel te waarderen. Niet alle baten zijn dus te berekenen en het kabinet moet een afweging maken tussen wél en niet op geld gewaardeerde effecten. 1 Procedure FES middelen Nota Ruimte, kenmerk 2006306720, Tweede Kamer 2006-2007, Kamerstuk 30800, volgnummer 6 De MKBA is een hulpmiddel bij de besluitvorming, maar vervangt deze niet. Het kabinet kijkt bij het selecteren van projecten voor het Nota Ruimtebudget naar méér dan alleen
06 Kader 1: Beoordeling door de planbureaus In de uitwerkingsfase van de procedure van het Nota Ruimtebudget beoordelen de planbureaus de projecten. De bureaus hanteren hierbij drie criteria: legitimiteit, effectiviteit en efficiëntie. Deze criteria zijn als volgt uitgewerkt: 1. legitimiteit: is er een reden voor overheidsingrijpen c.q. is sprake van marktfalen? 2. effectiviteit: in hoeverre genereert het project extra baten ten opzichte van de situatie waarin het Rijk geen middelen ter beschikking stelt uit het Nota Ruimtebudget? verbonden baten van een rijksbijdrage aan het project. Bij het derde criterium wordt bepaald of de baten de kosten overtreffen. De drie criteria staan niet los van elkaar. Efficiëntie is het leidende beginsel. De oorzaken van een gebrek aan efficiëntie liggen vaak in een onvoldoende effectiviteit of in het ontbreken van legitimiteit. Een project dat weinig of geen effecten oplevert, zal nooit efficiënt kunnen zijn. Het is bovendien niet efficiënt wanneer de overheid betaalt voor maatregelen die marktpartijen voor hun rekening hadden kunnen nemen. Bron: Centraal Planbureau (2006), Notitie herbeoordeling vijf projecten integrale gebiedsopgaven 3. efficiëntie: hoe verhouden de kosten zich tot de baten? Bij het eerste criterium gaat het er met name of het project ook met private financiering zou kunnen worden gerealiseerd. Een bijdrage uit het Nota Ruimtebudget ligt bijvoorbeeld niet in de rede wanneer de mogelijkheid bestaat marktpartijen mee te laten betalen aan het project via een opslag op de grondprijs of door kostenverhaal op grond van de Grondexploitatiewet. Het tweede criterium betreft de effecten en daarmee
07 1.1.1 Wat is een maatschappelijke kostenbatenanalyse? Een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) is een overzicht van alle voor- en nadelen van een project voor alle partijen in de samenleving, zoveel mogelijk op geld gewaardeerd. Uit de analyse blijkt of de maatschappelijke welvaart door een project toeneemt. De MKBA is gebaseerd op een breed welvaartsbegrip. Onze welvaart hangt niet alleen af van de beschikbare hoeveelheid goederen en diensten, maar ook van allerlei immateriële zaken, zoals de aanwezigheid van open ruimte en een schoon milieu. Ook omgevingskwaliteiten komen dus in een MKBA aan bod. Kerngedachte van de MKBA is dat de voorkeuren van individuele producenten en consumenten leidraad moeten zijn voor de beleidskeuzen van de overheid. Producenten en consumenten ontlenen een zeker nut aan het overheidsbeleid. Dat nut is uit te drukken in een geldelijke waardering. Die geldelijke waardering is gebaseerd op de betalingsbereidheid voor de effecten van het overheidsbeleid. Als het saldo van kosten en baten van de MKBA positief is, vergroot het betreffende project de maatschappelijke welvaart. Dat hoeft niet te betekenen dat iedereen erop vooruitgaat. Het kan zijn dat enkele partijen zoveel voordelen ondervinden, dat de nadelen van andere partijen daar tegenover wegvallen. In de conclusie van een MKBA staat daarom altijd vermeld hoe de voor- en nadelen van een project over maatschappelijke partijen zijn verdeeld. 1.1.2 Plaatsbepaling In de ruimtelijke ordening zijn de milieueffectrapportage en de grondexploitatie bekender dan de MKBA. Een MKBA is breder dan een MER en kent een andere opzet dan een grondexploitatie. Het verschil tussen een MKBA en een MER is dat in een MKBA alle voor de mens relevante effecten aan bod komen en niet alleen de milieu-effecten. De belangrijkste verschillen tussen een MKBA en een grondexploitatie zijn: in een grondexploitatie gaat het om financiële opbrengsten en niet om maatschappelijke baten. De baten in een MKBA leiden lang niet altijd tot financiële opbrengsten; een MKBA van een project bevat een breder pakket van maatregelen dan alleen bewerkingen in of aan de grond. Ook inrichtingsmaatregelen, bouw van vastgoed en onderhoudsmaatregelen maken daar onderdeel van uit.
08 Een MKBA dient als informatiebron bij verschillende typen besluiten: besluiten of een project al of niet moet doorgaan (nut en noodzaak); de keuze tussen een reeks van projecten (prioriteren); het verbeteren van projecten. In de verkenningsfase van de procedure Nota Ruimtebudget gaat het om de eerste twee typen besluiten. De MKBA dient om te bepalen of het project voldoende maatschappelijk rendement oplevert en ook in vergelijking met andere projecten goed scoort. Provincies en gemeenten kunnen de resultaten van de MKBA echter ook gebruiken om projecten te verbeteren. Dit maakt projecten kansrijker. Het verdient dus aanbeveling deze functie van de MKBA ook te benutten. 1.1.3 Fictief voorbeeld In Tabel 1 is een fictief voorbeeld van de eindtabel van een project voor stedelijke vernieuwing opgenomen. In de linkerkolom staan de maatregelen waaruit het project is opgebouwd. De overige kolommen bevatten kosten, baten en saldi. Dit fictieve project heeft een batig saldo van 8,3 miljoen. Zoals vaak het geval is bij stedelijke projecten, leveren reistijdwinsten door capaciteitsvergroting van de bestaande infrastructuur en hogere vastgoedwaarden de belangrijkste batenposten op. In de onderste regel van de tabel is te zien dat het project ook extra werkgelegenheid oplevert, maar dat werkt niet door in het saldo van kosten en baten. Dat komt doordat de MKBA s ten behoeve van het Nota Ruimtebudget worden uitgevoerd op een nationaal niveau. Er is alleen sprake van extra werkgelegenheid als de totale werkgelegenheid in Nederland toeneemt en niet wanneer slechts sprake is van verschuiving van werkgelegenheid van het ene gebied naar het andere. Herverdeling van werkgelegenheid van het ene gebied naar het andere dient echter wel altijd te worden vermeld. Herverdeling van werkgelegenheid kan immers een politieke doelstelling zijn, bijvoorbeeld herverdeling van werkgelegenheid ten gunste van de aandachtswijken in de steden. De tabel bevat ten slotte een aantal PM posten. Deze zijn opgenomen omdat sommige effecten van maatregelen niet goed zijn te meten of de geldelijke waarde van een effect moeilijk of niet is te bepalen. De PM post is een laatste redmiddel. Wanneer de geldelijke waarde van een effect niet is te bepalen, verdient het in het algemeen de voorkeur het effect in de eigen meeteenheid (aantallen, oppervlakten) uit te drukken.
09 Tabel 1: Eindtabel voor een stedelijk vernieuwingsproject Projectmaatregelen Contante waarde kosten Contante waarde baten Saldo baten kosten (in mln. euro) (in mln. euro) (in mln euro) Bodemsanering 36,5 35-1,5 Aanleg park 8,5 8,3+PM - 0,2 +PM Verplaatsing chemisch bedrijf 20 10-10 Capaciteitsvergroting infrastructuur 20 25 + 5 Vastgoedprogramma 80 100 + 20 Bouw ecoduct 5 PM + - 5 +PM Totaal 170 178,3 8,3 +PM Herverdeling van werkgelegenheid ten gunste van aandachtswijk (monetaire waardering PM) 130 arbeidsplaatsen Alle bedragen in de tabel zijn contante waarden. Dat wil zeggen dat toekomstige kosten en baten zijn teruggerekend naar prijzen van nu. Dit heet ook wel disconteren. Eén euro nu is meer waard dan een euro in de toekomst (zie kader 2). Het geld kan immers ook anders worden besteed en levert ook dan een maatschappelijk rendement op. In de Nederlandse situatie is de discontovoet gebaseerd op de kapitaalmarktrente. De kapitaalmarktrente is de rente op langlopende leningen, zoals staatsleningen.
10 Kader 2: Maatschappelijke discontovoet Eén euro nu is meer waard dan een euro over vijf of tien jaar. Dat komt doordat deze euro tegen rente kan worden uitgezet en over vijf of tien jaar één euro plus rente waard is. Wie over vijf jaar één euro ontvangt, loopt die rente echter mis. Bij een rente van 2,5% ontvangt een spaarder na vijf jaar 1,13. We berekenen dat bedrag door elk jaar het bedrag dat in het voorgaande jaar op de spaarrekening stond te vermenigvuldigen met 1,025 (zie tabel hieronder). Jaar Jaar 1 Jaar 2 Jaar 3 Jaar 4 Jaar 5 Te ontvangen 1x 1,025 = 1,025 1,025 x 1,025 = 1,05 1.05 x 1,025 = 1,08 1,,08 x 1,025 = 1,10 1,10 x 1,025 = 1,13 Het bedrag in jaar 5 is het resultaat van de vermenigvuldiging: 1 x(1,025)x (1,025)x (1,025)x (1,025) x(1,025). Dat is ook te schrijven als: 1 x (1,025) 5. In formule: bij een rente (r) is de waarde van één euro in jaar t (tijd) 1 x (1 + r) t. Bij disconteren berekenen we wat een toekomstig bedrag nu waard zou zijn (contante waarde). De contante waarde van een toekomstig bedrag is het bedrag dat we nu op de bank moeten zetten om in de toekomst een bepaald bedrag te ontvangen. In de bovenstaande tabel zetten we dan stappen terug en trekken het bedrag dat we aan rente ontvangen af van de eindsom. Bij een rente van 2,5% delen we dan door 1,025 in plaats van ermee te vermenigvuldigen. Een bedrag van 1,13 in jaar 5 heeft dan een contante waarde van 1,- in het basisjaar. In formule: contante waarde = nominaal bedrag in jaar t/ (1+ r) t De discontovoet van 2,5% is niet toevallig gekozen. Het is de reële discontovoet die op dit moment op rijksniveau is voorgeschreven. Bij het vaststellen van een reële discontovoet wordt geen rekening gehouden met inflatie. De kosten en baten in een MKBA zijn gebaseerd op constante prijzen in het basisjaar. Bij ruimtelijke projecten is de tijdhorizon meestal 30, 50 of 100 jaar. Op die termijn zijn contante waarden vaak maar een fractie van de nominale bedragen, zoals de onderstaande tabel illustreert. Dat betekent dat kosten en baten die in latere jaren worden gemaakt respectievelijk genoten, maar een beperkt gewicht in de schaal leggen in een MKBA. Contante waarden van 100,- bij een discontovoet van 2,5% Jaar 1 Jaar 5 Jaar 10 Jaar 20 Jaar 30 Jaar 50 Jaar 100 98,- 88,- 78,- 61,- 48,- 29,- 8,-
11 In tabel 2 zijn de baten van twee maatregelen van het project voor stedelijke vernieuwing - de bodemsanering en de aanleg van een park verder uitgewerkt. Deze maatregelen leveren een aantal welvaartseffecten op, zoals extra ruimte voor woningbouw, een mooiere omgeving om in te wandelen en fietsen en een fraaier uitzicht voor omwonenden. In deze tabel zijn ook de effecten van het disconteren zichtbaar. Baten zijn in principe het produkt van de hoeveelheid effect en de prijs van het effect. Doordat baten in latere jaren 2 Dit is een aanname uit enkele eerdere MKBA s die is gebaseerd op de langere verblijfstijd van recreanten. Tabel 2: Baten van bodemsanering en aanleg park van een park Maatregelen Kwaliteit Effecten Prijs Contante waarde baten Bodemsanering Vrijkomende ruimte Aantal extra te bouwen woningen: 800 woningen 50.000,- per woning 35 mln. Aanleg park Recreatieve aantrekkelijkheid Woongenot groen Schoon milieu, luchtkwaliteit Aantal recreatiebezoeken: 50.000 bezoekers per jaar Stijging vastgoedwaarden bij woningen in een straal van 250 meter: 350 woningen 2,- hogere waardering per bezoek 2 10% waardestijging bij gemiddelde prijs van 200.000,-(eenmalig bij gereedkoming) Afvang fijn stof: PM 70 per kg. PM 2,1 mln. 6,2 miljoen
12 door het disconteren echter minder zwaar meetellen, klopt dit niet helemaal meer. Daar komt dan nog bij dat sommige baten eenmalig zijn, zoals de vrijkomende ruimte en het woongenot in het bovenstaande voorbeeld, en andere jaarlijks terugkerend, zoals de recreatiebezoeken. Afvang van fijnstof door groen is als PM post vermeld. Er is op dit moment geen wetenschappelijke consensus over de effecten van aanplant van groen op de luchtkwaliteit. Figuur 1.1 Werkstappen van de MKBA 1. Vaststellen probleem- en doelstelling 2. Ontwerpen van alternatieven 1.2 De werkstappen van de MKBA Een MKBA komt tot stand in een viertal vaste werkstappen, die grotendeels overeenkomen met de stappen van een planningproces. Deze stappen staan in figuur 1. Het is verstandig deze werkstappen zoveel mogelijk in de aangegeven volgorde te doorlopen. Stappen overslaan leidt namelijk tot onduidelijkheden en onnodig werk. Het is bijvoorbeeld lastig alternatieven te ontwerpen wanneer de probleem- en doelstelling van een project nog niet benoemd zijn. Aan welke eisen en randvoorwaarden moeten de alternatieven dan voldoen? Ook is het niet mogelijk een effectentabel op te stellen wanneer weinig of geen informatie over de alternatieven beschikbaar is. 3. Bepalen van kosten en baten 4. Rekenen en presenteren: uitzetten in de tijd, disconteren, bepalen saldo, gevoeligheidsanalyses, schrijven rapportage
13 1.2.1 Stap 1: Probleem- en doelstelling De MKBA is gebaseerd op het model van rationele besluitvorming. Uitgangspunt is dat projecten dienen om maatschappelijke problemen op te lossen c.q. maatschappelijke kansen te benutten. Voor het ontwerpen van alternatieven en het meten van effecten is een duidelijke, liefst ook kwantitatieve, probleem- en doelstelling van essentieel belang. Bij projecten voor integrale gebiedsontwikkeling is deze soms op de achtergrond geraakt. Dat komt doordat bij integrale gebiedsontwikkeling het planningsproces een belangrijke rol speelt. Projecten komen tot stand in overleg met overheden, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en omwonenden. Vanaf het begin spelen naast inhoudelijke overwegingen ook het politiek- en maatschappelijk draagvlak en de financiële haalbaarheid een belangrijk rol. Dat betekent dat het bij de start van de MKBA vaak noodzakelijk zal zijn de probleem- en doelstelling van het project opnieuw in kaart te brengen. 1.2.2 Stap 2: Ontwerpen van alternatieven Een MKBA bevat altijd ten minste twee alternatieven: een projectalternatief en een nulalternatief. Het projectalternatief is het voorgenomen project. Het nulalternatief is de meest waarschijnlijk te achten ontwikkeling als het project niet doorgaat. Dat is meestal niet niets doen. Het is bijvoorbeeld irreëel te veronderstellen dat de maatschappelijke behoefte aan woon- of bedrijfsruimte en mobiliteit onvervuld kan blijven. Het nulalternatief is de beste alternatieve oplossing voor het benoemde probleem. Afhankelijk van de kosten, zal het nulalternatief een even goede of een minder goede oplossing bieden voor het probleem. Het nulalternatief bestaat uit ten minste twee componenten: de autonome ontwikkeling: de huidige ruimtelijke toestand, inclusief de veranderingen daarin na uitvoering van reeds vastgesteld beleid (vigerende bestemmingsplannen, tracébesluiten en dergelijke); de extra ontwikkeling die waarschijnlijk plaatsvindt wanneer het projectalternatief niet doorgaat. Het nulalternatief dient als referentiealternatief. De effecten in een MKBA worden gemeten als het verschil tussen het projectalternatief en het nulalternatief. De keuze van het nulalternatief bepaalt daarmee in belangrijke mate de uitkomsten van de MKBA. Aan de keuze van het nulalternatief gaan daarom vaak uitgebreide discussies vooraf. In veel gevallen moet apart een nulalternatief worden geconstrueerd, omdat tot dan niet is overwogen wat het niet doorgaan van het project zou betekenen. De projectorganisatie had immers de opdracht het
14 project vorm te geven en niet om allerlei alternatieve oplossingen te bedenken! Figuur 1.2 Denkmodel ruimtelijke kwaliteit (Ruijgrok, 2005) 1.2.3 Stap 3: Kosten en baten Het denkmodel ruimtelijke kwaliteit in de MKBA laat zien hoe de stap van het bepalen van kosten en baten van een ruimtelijk project verloopt. Dit denkmodel is speciaal ontwikkeld ten behoeve van het Nota Ruimtebudget. Het startpunt voor het berekenen van kosten en baten zijn projectmaatregelen. Dat zijn alle maatregelen die nodig zijn voor de ontwikkeling van een gebied, van de grondwerken tot en met het straatmeubilair en de groenvoorzieningen. Aan deze maatregelen zijn enerzijds kosten verbonden. Anderzijds leiden maatregelen via de tussenstap van de ruimtelijke kwaliteit tot effecten. Ruimtelijk beleid is erop gericht het ruimtelijk gedrag te beïnvloeden en dat gebeurt door het veranderen van de ruimtelijke kwaliteit. In de figuur is als voorbeeld de aanleg van een park uitgewerkt. De aanleg van een park levert de kwaliteit nabijheid van en uitzicht op groen op. Het welvaartseffect van de aanleg van het park is de verbetering van het woongenot. Meer mensen zullen een woning in de omgeving van het park willen kopen. Dat leidt tot een stijging van de waarde van woningen. We vinden de baten dan door het aantal woningen te vermenig- Inrichtingsmaatregelen (aanleg park) Ruimtelijke kwalteit (nabijheid van groen, uitzicht op groen) Welvaartseffecten (woongenot groen) Kosten Effecten monetariseren: (aantal woningen x meerwaarde per woning door aanwezigheid van groen) Saldo
15 Kader 3: Niveau van uitwerking van projecten Voor het uitvoeren van een MKBA is de volgende informatie nodig (voorzover van toepassing): 1. De ligging van het project en de projectonderdelen. 2. Het stedenbouwkundig programma, zowel kwantitatief als kwalitatief: kantoren: vloeroppervlak en categorieën; bedrijven: vloeroppervlak en categorieën; winkelvoorzieningen: vloeroppervlak en categorieën; woningen: aantallen, categorieën en prijzen. 3. Openbare voorzieningen: ontsluitingswegen: lengte en categorie; groenvoorzieningen: oppervlakte en soort; openbare ruimte: oppervlakte, kwaliteitsniveau; waterwerken: oppervlakte; overige infrastructuur (regionaal/nationaal): lengte. 4. Bijzondere kostenposten (excessieve kosten): bodemsanering/bijzondere bodemgesteldheid; te verplaatsen milieuhinderlijke bedrijven. vuldigen met de waardestijging per woning. Dit is een eenmalige baat, die optreedt na aanleg van het park. Omdat maatregelen het startpunt zijn voor het berekenen van kosten en baten, is voor een project in een zeer pril stadium van planvoorbereiding slechts een zeer globale MKBA te maken. De MKBA kan dan geen betrouwbaar beeld geven van de voor- en nadelen van een project. Daarom zullen bij het Nota Ruimtebudget de MKBA s pas worden gestart wanneer de ligging van het project, het stedebouwkundig programma en de openbare voorzieningen vaststaan en bestuurlijk zijn geaccordeerd (zie kader 3). 1.2.4 Stap 4: Rekenen en presenteren De laatste stap van de mkba is het berekenen van het saldo van kosten en baten en het presenteren van de uitkomsten. Het saldo van de MKBA is de uitkomst van het sommetje baten minus kosten. Omdat een euro in een nabijgelegen jaar meer waard is dan een euro in de verre toekomst, kunnen we dat sommetje pas maken wanneer is vastgesteld in welke jaren kosten en baten vallen. Voor de gehele te verwachten levensduur van het project moeten we dus vaststellen in welke jaren de kosten en baten te verwachten zijn. Daarna vindt discontering plaats en worden de totalen van kosten en baten bepaald.
16 Het is onontkoombaar dat een MKBA een groot aantal aannames met betrekking tot effecten en prijzen bevat. Ter afsluiting worden daarom in één of meerdere gevoeligheidsanalyses de belangrijkste kosten- en batenposten nog eens tegen het licht gehouden. Deze gevoeligheidsanalyses wijzen uit of andere aannamen tot andere uitkomsten hadden geleid. De gevoeligheidsanalyses geven aan hoe zeker of onzeker de uitkomsten van de MKBA zijn. De resultaten van de MKBA worden gepresenteerd in een tabel met een overzicht van kosten, baten en eventuele PM posten. Bij deze tabel is een toelichting gevoegd, waarin de belangrijkste kosten- en batenposten aan de orde komen en ook onzekerheden zijn aangegeven.
17 2. Aandachtspunten bij de MKBA s van het Nota Ruimtebudget In het voorgaande hoofdstuk is ingegaan op de aard, functie en positie van de maatschappelijke kosten-batenanalyse. Bij uitvoering van de MKBA in het kader van het Nota Ruimtebudget is er een aantal zaken waar in het bijzonder aandacht aan besteed moet worden. Hieronder treft u wat praktische achtergrondinformatie en concrete aanbevelingen, die van belang zijn bij de correcte uitvoering van een MKBA in het kader van het Nota Ruimtebudget. Zo komt de kengetallen kosten-batenanalyse aan de orde, die u kan helpen op een efficiënte en kostenbesparende wijze te werk te gaan. Ook de doelenboom staat beschreven. Deze kan van belang zijn om inzicht te krijgen in de vooronderstellingen die aan het ontwerp van een project ten grondslag liggen. Aandacht gaat daarnaast uit naar verschillende niet altijd voor de hand liggende project- en nulalternatieven. Bovendien komt het belang van kostenspreiding en een inventarisatie van mogelijke onbedoelde effecten aan de orde. Ten slotte treft u enkele praktische richtlijnen aan voor het monetariseren van effecten en het nemen van besluiten ten aanzien van het te verrichten rekenwerk, aangezien deze besluiten effect kunnen hebben op de resultaten van de MKBA. 2.1 Kengetallen kosten-batenanalyse Projecten voor integrale gebiedsontwikkeling zijn complexe projecten die bestaan uit meerdere onderdelen. Bij dit soort grootschalige, complexe projecten zal het vrijwel altijd te tijdrovend en te kostbaar zijn om een uitputtend onderzoek te doen naar de maatschappelijke kosten en baten van het project. Een precieze raming van de kosten is bijvoorbeeld alleen te maken aan de hand van een volledig uitgewerkt ontwerp. Evenzo is een precies beeld van verkeers- en vervoerseffecten alleen te verkrijgen met behulp van verkeersen vervoersmodellen. Bij de MKBA s ten behoeve van het Nota Ruimtebudget wordt een techniek toegepast waarmee op eenvoudige en snelle wijze inzicht kan worden verkregen in de kosten en baten van projecten. Die techniek is de kengetallen kosten-batenanalyse. Bij een kengetallen kostenbatenanalyse vindt geen uitgebreid onderzoek plaats naar specifieke kosten en effecten, maar worden ervaringsgegevens van elders of van eerdere projecten gebruikt (zie kader 4). Een kengetallen kosten-batenanalyse kent ruimere onzekerheidsmarges dan een volledige maatschappelijke kosten-batenanalyse. Daarmee is de kengetallen kosten-batenanalyse bij uitstek geschikt voor beslissingen in
18 een vroeg stadium van de beleidsvoorbereiding, waarin het gaat om de maatschappelijke noodzaak van een project. Voor de beslissing over het al of niet verlenen van een financiële bijdrage is veel gedetailleerdere informatie nodig. Bij het Nota Ruimtebudget wordt die beslissing daarom genomen op basis van de business case van een veel verder uitgewerkt plan. 2.2 Probleem- en doelstelling Bij de projecten voor het Nota Ruimtebudget is de fase van het formuleren van de probleem- en doelstelling vaak al gepasseerd. Dat betekent echter niet dat de probleem- en doelstelling van een project geen aandacht meer behoeven. Integendeel. Ten eerste zijn de probleem- en doelstelling bepalend voor de keuze van het nulalternatief. Het nulalternatief biedt een mogelijkheid om de doelstelling van een project op een andere manier te realiseren. Ten tweede geven de doelstellingen van het project aan welke effecten te verwachten zijn. Het is daarom belangrijk bij het opstellen van de effectentabel inzicht te hebben in de doelstellingen. Doelstellingen spelen ten slotte ook een rol bij het meten van effecten. Een project is ontworpen op basis van wetenschappelijke kennis of ervaringskennis met betrekking tot de relatie tussen maatregelen en effecten. Het is voor het uitvoeren van Kader 4: Kengetallen Kengetallen zijn ervaringsgegevens, gebaseerd op metingen uit het verleden en uit andere gebieden. Elke baat in een MKBA wordt berekend door een hoeveelheid te vermenigvuldigen met een prijs: Baat = hoeveelheid effect x prijs Er zijn kengetallen voor hoeveelheden effect en prijzen. Bijvoorbeeld: een baat van de aanleg van bos is de houtopbrengst. Deze baat is als volgt te berekenen: Houtopbrengst als baat van bos = aantal hectaren bos x kengetal voor houtopbrengst per hectare x kengetal voor prijs per kuub hout. Bron: Ruijgrok, E.C.M. (2007, nog uit te brengen), Kengetallen Waardering Natuur, Water, Bodem en Landschap
19 Tabel 3: Voorbeeld van een doelenboom Hoofddoelstelling Ruimtelijke doelstelling Versterking kennisintensieve bedrijvigheid (vergroting aantal kennisintensieve bedrijven; vergroting werkgelegenheid in kennisintensieve bedrijven) Realisatie van een gemengd woonwerkmilieu voor kennisintensieve bedrijven en centrumstedelijk wonen Te realiseren ruimtelijke kwaliteit(en) Bereikbaarheid Aantrekkelijkheid omgeving Kantooroppervlak (in het topsegment (> 400,- per m 2 ) Et cetera Maatregelen Aanleg aftakking metro en bouw metrostation Bouw extra afslag op hoofdverbindingsas Uitplaatsing milieuhinderlijk bedrijf Aanleg parkzone Herinrichting openbare ruimte met hoogwaardig straatmeubilair Bouw aantal m 2 kantooroppervlak in het topsegment Bouw 4200 woningen in de vrije sector met prijzen v.o.n. vanaf 225.000,-
20 de MKBA belangrijk te weten op welke veronderstellingen het ontwerp van het project is gebaseerd. Bij voorkeur dient een doelenboom beschikbaar te zijn, waarin is aangegeven welke doelstellingen met welke maatregelen worden gerealiseerd. 2.3 Alternatieven Bij MKBA s in het kader van het Nota Ruimtebudget zijn er altijd ten minste twee alternatieven: het projectalternatief: een project van bovenregionale betekenis met extra voorzieningen of een extra ruimtelijke kwaliteit; het nulalternatief: een sober en doelmatig project met minimale overheidsinterventie. In de praktijk blijkt het bij projecten voor integrale gebiedsontwikkeling niet eenvoudig het projectalternatief en het nulalternatief te bepalen. Projecten voor integrale gebiedsontwikkeling zijn ingewikkeld en hebben meerdere doelstellingen en planonderdelen. Er zijn twee vragen te beantwoorden: moeten alle of slechts enkele onderdelen van de integrale gebiedsontwikkeling in de MKBA tegen het licht worden gehouden? wat gebeurt er wanneer de extra bijdrage van rijkszijde uitblijft (nulalternatief)? Volgens de Leidraad OEI is een project de kleinst mogelijk verzameling van samenhangende investeringen die naar verwachting technisch uitvoerbaar en economisch haalbaar is 3. Dat betekent dat integrale gebiedsontwikkelingen niet in hun geheel aan een MKBA hoeven te worden onderworpen, zolang tenminste sprake is van een zelfstandig en samenhangend geheel. Bij het afbakenen van projecten spelen dan twee overwegingen: 1. wat ligt politiek en bestuurlijk al vast en behoeft niet meer te worden onderzocht? 2. hoe sterk hangen de projectonderdelen samen en welke onderdelen kunnen niet zelfstandig bestaan? 3 Eijgenraam, C.J.J. (et.al) (2000), Leidraad OEI, blz. 163
21 Uitgangspunt is dat in de MKBA geen besluiten ter discussie moeten worden gesteld waarover alle betrokken partijen het reeds eens zijn, inclusief het rijk. Projectonderdelen die hoe dan ook zullen worden gerealiseerd kunnen in de MKBA buiten beschouwing blijven. Zij maken daarmee onderdeel uit van het nulalternatief. Vervolgens is in elk geval sprake van samenhang wanneer het schrappen van het ene projectonderdeel ertoe leidt dat ook andere projectonderdelen niet kunnen worden gerealiseerd. Geen industrieterrein zonder een ontsluitingsweg en geen woonwijk zonder groenvoorzieningen. Praktisch gesproken komt het erop neer dat bij het Nota Ruimtebudget een MKBA van een project in een vroegtijdig stadium van voorbereiding een MKBA zal zijn van een project als geheel. Het gaat dan vaak om grote regionale of provinciegrens overschrijdende projecten. Bij projecten die al verder zijn uitgewerkt, zal de MKBA een MKBA kunnen zijn van deelprojecten, en met name die deelprojecten waarvoor de rijksbijdrage uit het Nota Ruimtebudget is bestemd. Volgens de Leidraad OEI is het nulalternatief in veel gevallen niet niets doen. Niets doen is vaak geen realistisch nulalternatief omdat het een door niemand gewenste situatie zou opleveren. Wat niet niets doen praktisch gesproken betekent, staat echter niet op voorhand vast. In het algemeen zal het nulalternatief een goedkoper alternatief zijn dat toch redelijk effectief is. Bij het bepalen van het nulalternatief zullen echter ook politieke en beleidsmatige eisen en randvoorwaarden een rol spelen. In gebieden van de Ecologische Hoofdstructuur zijn allerlei activiteiten uitgesloten, ook al zou dat misschien een goedkope oplossing kunnen bieden. Hiervan kan alleen onder zeer strikte voorwaarden worden afgeweken. 2.4 Kosten Een MKBA bevat een grote verscheidenheid aan kostenposten. Het gaat dan om overheidsinvesteringen in publieke voorzieningen en de kosten van het bouwen van vastgoed. De kosten van overheidsinvesteringen kunnen voor een groot deel worden ontleend aan de grondexploitatie. De overige kosten zijn te ontlenen aan de vastgoed- of opstalexploitatie. Gezien het feit dat projectontwikkelaars in het algemeen geen openheid van zaken geven over de vastgoedexploitatie, zullen de kosten van de bouw van het vastgoed veelal op basis van kengetallen moeten worden geschat. Niet alle kosten kunnen aan de grond- of vastgoedexploitatie worden ontleend. Een
22 Kader 6: Uitstellen van kosten De filosofie in de ruimtelijke ordening is dat voorzieningen zoveel mogelijk aanwezig moeten zijn bij de komst van de eerste bewoners en gebruikers van een gebied. Wie wil er wonen in een gebied zonder groen, waar de tram nog niet rijdt en waar een aansluiting op de snelweg ontbreekt? Niet zelden is het gemeentelijke grondbedrijf echter spelbreker en schrapt veel van het zo goed bedoelde groene en blauwe raamwerk. Biedt het Nota Ruimtebudget dan een reddingsboei? Het is goed te beseffen dat grootschalige voorinvesteringen ook in een MKBA gemakkelijk tot negatieve uitkomsten kunnen leiden. Immers: hoeveel mensen lopen er de eerste jaren in het groen, wie zit er dan in de tram en hoeveel automobilisten moeten omrijden om de snelweg te bereiken? Door het disconteren tikken kosten die al vroeg worden gemaakt bovendien zwaar aan. Grootschalige voorinvesteringen in nieuwe gebieden zijn vaak alleen rendabel wanneer ook bewoners en bedrijven in de omgeving daarvan profiteren. Wonen en werken er maar weinig mensen in de omgeving, dan verdient het aanbeveling om kleinschalige, flexibele oplossingen te kiezen en grootschalige investeringen zoveel mogelijk uit te stellen. Laat een (bel-)bus rijden in plaats van een tram en leg voorzieningen stukje bij beetje aan. Begin bijvoorbeeld met een klein park en bouw dat pas later uit tot een regionaal groengebied. kosten-batenanalyse heeft een langere tijdhorizon dan een grondexploitatie. Dit betekent dat niet alleen de kosten van aanleg of bouw van een project moeten worden opgenomen, maar ook de kosten van onderhoud en beheer. Als de tijdhorizon voor het berekenen van de baten van een project op 50 of 100 jaar wordt gesteld, dan dient het project er op die termijn ook nog te zijn. Uit een economisch oogpunt is het gunstig om kosten zo laat mogelijk te maken. Door het disconteren leggen kosten die over enkele jaren worden gemaakt minder gewicht in de schaal dan kosten in het heden. Het kan dus
23 aantrekkelijk zijn om investeringen uit te stellen. Er dient daarom altijd te worden onderzocht of en in hoeverre het mogelijk is kosten te besparen door investeringen in publieke voorzieningen later te plegen (zie kader 6). 2.5 Effecten Bij het opstellen van een effectentabel vormen de doelstellingen van het project het meest voor de hand liggende uitgangspunt. Daarbij is echter te bedenken dat in een MKBA meer effecten voorkomen dan alleen beleidseffecten. Een MKBA bevat welvaartseffecten, dat wil zeggen alle effecten die de maatschappelijke welvaart vergroten of verkleinen. Vraag is telkens: wie heeft plezier van het project en wie ondervindt nadelen? Bij het opstellen van een MKBA is het gebruikelijk om onderscheid te maken tussen drie typen effecten. Dat zijn: directe effecten: het effect van een project dat toevalt aan de eigenaar, exploitant of gebruiker van de projectdienst (bij infrastructuur: de weg, water- of railverbinding); indirecte of afgeleide effecten: de doorwerking van de markttransacties van eigenaar, exploitant en gebruiker van de projectdien- Soort effect Directe effecten Indirecte effecten Externe effecten Voorbeelden Ruimte voor wonen Werkgelegenheid Aantasting open ruimte Ruimte om te werken Bedrijfsvestiging Geluidhinder Ruimte voor recreatie Toeristisch bezoek Onveiligheid Ruimte voor natuur Stank Bereikbaarheid
24 Kader 7: Werkgelegenheidseffecten in de MKBA Vrijwel alle grote- en middelgrote steden kennen projecten die zijn bedoeld om de werkgelegenheid in de kenniseconomie of de creatieve economie een impuls te geven. Het gaat vaak om projecten op verouderde bedrijventerreinen nabij het centrum van de stad, waar de aanwezigheid van industriële monumenten voor een extra dimensie zorgt. Volgens de aanvulling op de Leidraad OEI voor indirecte effecten is nieuwe werkgelegenheid op deze plaatsen slechts zelden ook extra werkgelegenheid. Door de vergrijzing wordt de arbeidsmarkt voor hoger opgeleiden in Nederland steeds krapper. Dat betekent dat een baan voor een hoger opgeleide in de ene regio, vrijwel altijd ten koste gaat van een baan in een andere regio. Per saldo neemt de werkgelegenheid dus niet toe. Wel is het mogelijk dat de productiviteit per gewerkt uur op de nieuwe locatie stijgt. Hierbij moet dan worden aangetoond dat zich agglomeratie-effecten voordoen, bijvoorbeeld dankzij de nabijheid van andere bedrijven en voorzieningen. Hoe groot het politieke gewicht van werkgelegenheidsdoelstellingen ook mag zijn, in de MKBA is het beter de aandacht te richten op mogelijke productiviteitsstijgingen en agglomeratieeffecten. Bron: Leidraad OEI, aanvulling indirecte effecten sten op andere markten (bij infrastructuur met name de voordelen voor bedrijven van een verbeterde bereikbaarheid); externe effecten: onbedoelde, ongeprijsde effecten op de welvaart van anderen dan de eigenaar, gebruiker of exploitant van de projectdiensten. Het gaat hier hoofdzakelijk om negatieve milieu-effecten. Het onderscheid heeft bij projecten voor integrale gebiedsontwikkeling een wat andere gedaante dan bij zuivere infrastructuurprojecten. De directe effecten van integrale gebiedsontwikkelingen zijn vooral verbonden met het accomoderen van verschillende ruimtevragende functies (woonruimte, bedrijfsruimte). Indirecte effecten en externe effecten treden bovendien meer op de voorgrond. In het ruimtelijk beleid spelen werkgelegenheidsdoelstellingen en duurzaamheidsdoelstellingen (sparen van open ruimte, verminderen energiegebruik etc.) een belangrijke rol. In de praktijk blijkt het vooral lastig om de indirecte werkgelegenheidseffecten van projecten voor integrale gebiedsontwikkeling te meten en te monetariseren. Er is een verwoede discussie over de vraag of en in hoeverre ruimtelijke investeringen bijdragen aan het aantrekken van bedrijven, toeristen of nieuwe inwoners uit het buitenland of andere regio s. De voorlopige
25 Kader 8: Investeren in het landschap In opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit is een MKBA uitgevoerd van maatregelen om het landschap te verfraaien. Uit de analyse blijkt dat veel landinrichtingsmaatregelen niet voorziene, positief te waarderen effecten hebben die batenposten opleveren. Zo leveren houtwallen en hagen niet alleen een mooier landschap op dat omwonenden en recreanten waarderen. Ook zijn ze een broedplaats voor plaagbestrijdende insecten en bieden ze koeien bescherming tegen de hitte. Houtwallen en hagen dragen daarmee bij een verminderd gebruik van pesticiden en aan een hogere melkgift in zomerse hitteperioden. conclusie van dit wetenschappelijke debat is dat dit soort effecten gering is (zie kader 7). Projecten voor integrale gebiedsontwikkeling zullen het dus vooral moeten hebben van de directe en externe effecten. Een interessant aspect van integrale gebiedsontwikkelingen is dat er vaak naast negatieve ook allerlei positieve externe effecten zijn. Aanleg van groenvoorzieningen is bijvoorbeeld niet alleen interessant uit recreatief oogpunt, maar kan in sommige situaties ook milieubaten opleveren. Hier geldt het motto: vele kleintjes maken een grote. Een goede inventarisatie van positieve externe effecten is dus de moeite waard. Bron: Ruijgrok, E.C.M. (2007), MKBA Investeren in landschap. In: Ministerie LNV (2007), Investeren in het Nederlandse Landschap.
26 Kader 9: Afleiden van prijzen Er zijn drie methoden om de prijs van publieke goederen te bepalen: reiskostenmethode; hedonische prijsmethode; contingente waarderingsmethode. doen. Veel economen vinden de contingente waarderingsmethode daarom minder betrouwbaar. Bij de reiskostenmethode wordt de waardering van de recreatieve kwaliteit van een plek afgeleid uit de extra kosten en tijd die bezoekers ervoor over hebben om het gebied te bezoeken. Past men de hedonistische prijsmethode toe, dan is de extra prijs die mensen bereid zijn te betalen voor een marktgoed op een bepaalde plek, leidend bij de waardebepaling van die locatie. De negatieve waarde van geluidhinder wordt bijvoorbeeld bepaald door de waarde van hetzelfde type huis mét en zonder geluidhinder te vergelijken. Met behulp van de contingente waarderingsmethode ten slotte worden toekomstige gebruikers en bezoekers naar hun betalingsbereidheid (willingness to pay) voor bepaalde omgevingskwaliteiten gevraagd. De reiskostenmethode en de hedonische prijsmethode zijn beter geaccepteerd dan de contingente waarderingsmethode. Dat komt doordat vaak een kloof gaapt tussen wat mensen zeggen te doen en wat zij feitelijk
27 Kader 10: Stijging van vastgoedwaarden Er is betrekkelijk veel bekend over de relatie tussen de prijs van woningen en de aanwezigheid van groen, open ruimte, parken en waterpartijen in de omgeving. Op basis van dit soort onderzoek is in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Verstedelijking de waardestijging van het onroerend goed in vernieuwingswijken waar investeringen in de openbare ruimte plaatsvinden op 5% bepaald. Daarnaast is geschat dat ook de waarde van het onroerend goed in een straal van 150 meter rondom het gebied met 5% toeneemt. Pogingen vuistregels met betrekking tot waardestijgingen van woningen ook op ander vastgoed - met name bedrijfspanden - toe te passen, leiden bij gebrek aan empirisch onderzoek echter tot veel discussie. Het Centraal Planbureau heeft daarom ten behoeve van de MKBA voor de Zuidas in Amsterdam een internationale literatuurverkenning uitgevoerd. Uit deze literatuurverkenning blijkt dat de effecten van investeringen in het wegnemen van milieuhinder geen invloed meer hebben buiten een straal van 250 meter. Voor andere investeringen in de ruimtelijke kwaliteit geldt een grens van 500 meter. Het Centraal Plan Bureau (CPB) schat de waardestijging van het onroerend goed op de Zuidas door aanleg van het zogenaamde dok - waarbij wegen en spoor onder het maaiveld verdwijnen - op 10%. Deze waardestijging geeft de waardering weer voor de verbetering van de omgevingskwaliteit en voor economische agglomeratie-effecten. Het CPB acht deze 10% een maximum, gelet op het unieke karakter van de Zuidas in Nederland. Uitgangspunt van het CPB is dat de waardestijgingen van het vastgoed in een goede verhouding moeten staan tot de ruimtelijke ingrepen. Hoe ingrijpender de ruimtelijke inrichtingsmaatregelen, des te groter de mogelijke waardestijgingen. Op verzoek van de Interdepartementale Commissie Ruimtelijke Economie (ICRE) is het Ruimtelijk Planbureau een onderzoek gestart naar de relatie tussen omgevingskwaliteiten en de waarde van bedrijfspanden. De eerste resultaten van dit onderzoek worden eind 2007 verwacht.
28 2.6 Monetariseren Nadat is vastgesteld welke en hoeveel effecten zich voordoen, dienen effecten te worden gemonetariseerd. De prijs van effecten moet hiertoe worden bepaald. In de economische welvaartstheorie is de betalingsbereidheid (willingness to pay) van mensen een indicator voor de waarde die zij hechten aan goederen, diensten en andere zaken. Voor goederen en diensten die via de markt worden verhandeld, zijn marktprijzen beschikbaar. Het probleem schuilt in het bepalen van de prijs van publieke goederen en immateriële zaken die niet via de markt worden verhandeld, zoals open ruimte en een schoon milieu. Economen gebruiken verschillende methoden om kengetallen af te leiden voor de prijs van zaken waarvoor geen markten aanwezig zijn (zie kader 9). Onderzoek naar kengetallen is echter kostbaar en tijdrovend, waardoor niet voor alle omgevingskwaliteiten prijzen zijn bepaald. De belangrijkste bronnen voor dit soort kengetallen zijn de reistijdwaarderingen van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en het Kengetallenboek natuur, water en bodem van het Ministerie van LNV. Voor allerlei andere effecten worden vastgoedwaarden vaak als indicator gebruikt. Het gebruik van vastgoedwaarden is echter niet zonder problemen (zie kader 10). Vandaar dat hier nader onderzoek naar plaatsvindt. Totdat de resultaten van dat onderzoek bekend zijn, verdient het aanbeveling vastgoedwaarden te bepalen aan de hand van referentieprojecten of schattingen van makelaars. 2.7 Conclusies MKBA: uitzetten in de tijd, disconteren, salderen, gevoeligheidsanalyses en presenteren De laatste stap in de MKBA het rekenwerk - speelt zich veelal af achter de schermen van het adviesbureau. Toch zijn hier ook enkele keuzes aan de orde die de uitkomsten van de MKBA beïnvloeden: de keuze van de tijdhorizon van de kostenbatenanalyse; de keuze van de risico-opslag op het disconto bij investeringen met een macroeconomisch risico. Deze risico-opslag zorgt ervoor dat onzekere toekomstige kosten en baten minder zwaar meewegen (zie kader 11); de keuze van verdeling van kosten en baten over de jaren; de keuze van de manier waarop resultaten aan beslissers worden gepresenteerd.
29 Kader 11: Risico-opslag op de discontovoet Op dit moment is door de rijksoverheid een reële discontovoet voorgeschreven van 2,5%, exclusief eventuele risico-opslagen. Voor investeringen met een macro-economisch risico geldt een risico-opslag van maximaal 3%. Een risico-opslag wordt toegepast wanneer baten door economische schokken tegen kunnen vallen. In de praktijk kan de discontovoet dus variëren tussen 2,5% en 5,5%. Het ontbreekt momenteel aan richtlijnen voor het vaststellen van de risico-opslag. Onder leiding van het Ministerie van Financiën vindt daarom onderzoek plaats dat het mogelijk moet maken de risico-opslag per projectonderdeel te bepalen. De resultaten van dit onderzoek worden in de loop van 2008 verwacht. In het algemeen geldt dat een risico-opslag eerder aan de orde is bij rode investeringen (vastgoed, wegen), dan bij investeringen in groen en water. In het algemeen is het aantrekkelijk om een lange tijdhorizon te kiezen, omdat dan over een groot aantal jaren baten kunnen worden berekend. Daar zijn echter grenzen aan gesteld: de tijdhorizon moet passen bij de levensduur van het project of projectonderdeel. De afschrijvingstermijn vormt daarvoor een goede indicator; bij projectonderdelen met onzekere baten, moet bij een lange tijdhorizon ook een risico-opslag op het disconto in rekening worden gebracht van maximaal 3%.
30 Kader 12: Latere levering van bouwgrond In tabel 1 zijn de baten van bodemsanering berekend. Resultaat van de bodemsanering was de mogelijkheid om 800 woningen met een grondopbrengst per woning van 50.000,- extra te bouwen. De baten zijn vervolgens berekend op basis van de veronderstelling dat in de jaren 2010 tot 2014 voor telkens 200 woningen de bouwgrond wordt geleverd. Hierdoor ontstond een batenpost van 35 miljoen. In de onderstaande tabel is te zien dat de baten een kleine 32 miljoen bedragen wanneer de bouwgrond in de jaren 2014 tot 2018 wordt geleverd. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Totaal 9,1 mln 8,8 mln.- 8,6 mln. 8,4 mln. 8,2 mln. 8,0 mln 7,8 mln. 7,6 mln. 34,9 mln. 31,6 mln. Per projectonderdeel dient dus de tijdshorizon te worden bepaald en mogelijke risico s in overweging te worden genomen. In kengetallen kosten-batenanalyses zijn meestal vrij ruwe aannames leidend voor de verdeling van kosten en baten over de jaren. De kosten van bouw of aanleg van een project worden bijvoorbeeld in gelijke bedragen over de eerste vijf jaar verdeeld. Gelet op het globale karakter van de kengetallen kostenbatenanalyse hoeft dat geen probleem te zijn. Ruwe aannames kunnen echter leiden tot een onder- of overschatting van kosten en baten. Het kan de moeite lonen aanwezige meer precieze informatie over aanleg, bouw en ingebruikname in te zetten bij verdeling van kosten en baten over de tijd (zie kader 12). Het eindresultaat van een kengetallen kostenbatenanalyse is met veel onzekerheden omgeven. Effecten kunnen te hoog of te laag zijn ingeschat en prijzen kunnen uiteindelijk hoger of lager uitvallen. Elke MKBA bevat daarom een gevoeligheidsanalyse, waarin de belangrijkste kosten- en batenposten variëren. De gevoeligheidsanalyse dient met name om na te gaan of inrichtingsmaatregelen die hoge kosten met zich meebrengen niet wat goedkoper kunnen uitvallen en of hoge batenposten