Verkenning Decentrale energieopwekking Rapportage van verkenning naar sectorale belemmeringen en regeldruk in de topsector Energie Dit geanonimiseerde document is in licentie gegeven op basis van een Creative Commons Licentie.
INHOUD 1 Inleiding... 3 1.1 Aanleiding voor de verkenning... 3 1.2 Doel van de verkenning... 3 1.3 Gevolgde werkwijze... 4 2 Decentrale energieopwekking en smart grids... 5 2.1 Achtergrond... 5 2.2 Ketens in het energielandschap... 6 2.2.1 Gas... 6 2.2.2 Warmte... 7 2.2.3 Elektriciteit... 8 3 Gas en regeldruk... 10 3.1 Informatiestromen... 10 3.2 Belemmeringen... 12 3.3 Mogelijke oplossingsrichtingen... 14 3.4 Business case... 16 3.5 Conclusie... 16 4 Warmte en regeldruk... 18 4.1 Informatiestromen... 18 4.2 Belemmeringen... 20 4.3 Mogelijke oplossingsrichting... 21 4.4 Business case Aardwarmte... 22 4.5 Conclusie... 22 5 Samenvattende conclusies... 24 5.1 Gas... 24 5.2 Warmte... 25 5.3 Vervolg... 25 2
1 INLEIDING 1.1 Aanleiding voor de verkenning Het wereldwijde energievraagstuk is complex en staat al jaren aan de top van de internationale politieke agenda. De vraag naar energie blijft stijgen en het gebruik van fossiele energie is beperkt houdbaar. Op 8 maart 2011 heeft de Europese Commissie daarom het "Energy Efficiency Plan 2011" aangenomen. Energie-efficiëntie staat in het hart van de EU-strategie voor Europa 2020 voor slimme, duurzame en inclusieve groei en de overgang naar een resource-efficiënte economie. Energieefficiëntie is een van de meest kosteneffectieve manieren om de continuïteit van de energievoorziening te verbeteren, en om de uitstoot van broeikasgassen en andere vervuilende stoffen te verminderen. In Nederland voert het kabinet een energiebeleid voor een energievoorziening die schoner, slimmer en gevarieerder is. Enerzijds wil het kabinet weergegeven in het werkprogramma Schoon en Zuinig de vraag naar energie verminderen door energiebesparing te stimuleren. Anderzijds wil het kabinet altijd aan de energievraag kunnen voldoen en tegelijkertijd het milieu zo min mogelijk te belasten. Ook het advies van de Topsector Energie beschrijft de visie en wens om de Nederlandse energiesector tussen nu en 2020 een transitie te laten ondergaan richting een meer duurzame en CO 2 -arme sector en dit tegelijk met een structureel hoger verdienpotentieel: Het is wenselijk dat de Nederlandse energiesector tussen nu en 2020 een transitie richting een meer duurzame en CO 2 -arme sector weet te realiseren en dit tegelijk weet om te zetten naar een structureel hoger verdienpotentieel. Concreet gaat het daarbij om zes belangrijke doelen: 1) 20% minder CO 2 -uitstoot, 2) 14% duurzame energie, 3) benutting van het potentieel aan energiebesparing, 4) concurrerende energieprijzen op zowel korte als lange termijn, 5) een versterkte positie van Nederland in essentiële sectoren en 6) sneller en meer concurrerend maken van duurzame energieopties Tegelijkertijd investeren bedrijven en consumenten in energie-efficiëntie via duurzame energieopwekking. Om de verwachte groei in decentrale productiecapaciteit op te vangen moet het energienetwerk binnen Nederland daarom gemoderniseerd worden. Binnen het Sggv programma zijn in de (na)zomer van 2011 verschillende verkenningen uitgevoerd rond administratieve lastendruk. Dit document beschrijft het resultaat van de verkenning rond decentrale energieopwekking. 1.2 Doel van de verkenning Het doel van deze verkenning is het onderzoeken van de mogelijkheden op het terugdringen van administratieve lasten en belemmeringen voor het bedrijfsleven op het gebied van decentrale energieopwekking en smart grids. Hierin wordt gezocht naar sectorale belemmeringen die deze energie transitie tegenwerken. Verder wordt er gekeken naar hoe de overheid een stimulerende rol kan spelen om bedrijven en particulieren aan te zetten om hernieuwbare energiebronnen toe te passen. Hiervoor wordt er gezocht naar het terugdringen van de regeldruk voor het bedrijfsleven en het optimaliseren van de ketensamenwerking. Deze oplossingen zouden mogelijk door de inzet van ICT-toepassingen gerealiseerd kunnen worden. 3
Deze verkenning zal zich toespitsen op de belemmeringen en obstakels van de energie transitie binnen Nederland. Vraagstukken die onderzocht zullen worden zijn: Welke administratieve verplichtingen belemmeren energieleveranciers en ondernemers in relatie tot decentrale energieopwekking, smart grids? In hoeverre vormen de rapportages naar toezichthouders een administratieve last voor de leveranciers en netbeheerders in Nederland? Tegen welke problemen lopen bedrijven en consumenten aan bij het invullen, aanvragen en verwerken van informatie ten behoeve van de toepassing van decentrale energieopwekking? In hoeverre zijn er administratieve lasten die het investeringsklimaat voor decentrale energieopwekking negatief beïnvloeden? De verkenning richt zich op het vinden van praktische oplossingen voor sectorale knelpunten die concrete besparingen opleveren voor overheden en bedrijfsleven. Samengevat heeft de verkenning als doel het beantwoorden van de volgende vraagstukken: Welke oplossingen verlagen de administratieve lasten voor het bedrijfsleven m.b.t. decentrale energieopwekking? Welke oplossingen verminderen regels en sectorale belemmeringen en versterken samenwerking in de keten? Wat leveren de mogelijke oplossingen op voor het bedrijfsleven en de overheid? Bovenstaande knelpunten en vragen kunnen onderzocht worden per productieketen. De productie ketens voor Elektriciteit, Gas en Warmte zijn wezenlijk verschillend van aard, wat ook tot uitdrukking komt in wet- en regelgeving, toezicht en administratieve lasten. Voor de scope van dit onderzoek hebben we de keuze gemaakt voor de productieketens rondom Gas en Warmte. De keten voor elektriciteit is na de eerste fase van verkenning niet verder uitgewerkt. Hoofdstuk twee geeft een overzicht van deze keten en een samenvatting van de eerste fase van de verkenning. Voor de ketens Gas en Warmte zijn additionele hoofdstukken uitgewerkt. 1.3 Gevolgde werkwijze Voor deze verkenning is de volgende aanpak gekozen: 1. Deskresearch (o.a. internet search, documentatie uit relevante andere opdrachten rondom decentrale energieopwekking); 2. Interviews met stakeholders: o Brancheorganisaties (LTO, EDSN, Netbeheer Nederland, Energie Nederland) o o o o o Energiebedrijven (Essent, Greenchoice) Ondernemers (Tuinders, adviesbureaus) Installatiebedrijven (Cofely) Voorlichtingorganisaties (MeerMetMinder, Milieucentraal) Duurzame energie (Face The Future, Zon-IQ, Stichting Groen Gas) 4
2 DECENTRALE ENERGIEOPWEKKING EN SMART GRIDS 2.1 Achtergrond De energiesector moet een transitie doormaken naar meer duurzame energiebronnen als we de doelstellingen (20/20/20) voor energie-efficiency en terugdringen CO 2 uitstoot willen gaan realiseren in Nederland. Tegelijkertijd is er groeiende interesse en activiteit van bedrijven en consumenten om hun energie-efficiency te verduurzamen. Consumenten en bedrijven investeren in duurzame energieopwekking, al dan niet gestimuleerd via een energiebedrijf. Deze nieuwe capaciteit moet aangesloten worden op het energienetwerk dat gemoderniseerd moet worden om de verwachte groei aan te kunnen. Decentrale opwekking Sinds decennia zijn onze netten ontworpen en gebruikt voor eenrichtingsverkeer: het doorgeven van centraal geproduceerde elektriciteit en gas aan consumenten en bedrijven. Maar met de ontwikkeling en komst van wind en zonne-energie, warmtekrachtkoppeling en de invoeging van biogas in het gasnetwerk, zal er meer en meer sprake zijn vaneen tweerichtingsverkeer. Als gevolg van de decentrale opwekking zal er steeds meer elektriciteit worden teruggeleverd aan het net. Andere ontwikkelingen zoals warmtepompen en elektrische auto s zullen zorgen voor een flinke toename in de elektriciteitsvraag. Smart Grid Het Smart Grid is een verzamelnaam voor intelligente oplossingen die de energievoorziening van de toekomst helpen realiseren. De opkomst van decentrale energieproductie en andere duurzame toepassingen stellen nieuwe eisen aan het energienetwerk. Te denken valt aan grootschalige windparken en warmtekrachtinstallaties bij tuinders, maar ook aan zonnecellen en HR-ketels in huishoudens. Smart Grids stellen de netbeheerders in staat de stromen van gas, elektriciteit en duurzame warmte beter in kaart te brengen. De netten kunnen daardoor optimaler functioneren. Bij allerlei nieuwe toepassingen kunnen Smart Grids een belangrijke rol spelen om gebruik van het net te optimaliseren, bijvoorbeeld door het opladen van elektrische auto s zo te spreiden dat er geen overbelasting van het net plaatsvindt. Verschillende partijen spelen een rol in de ketens die duurzame energie produceren: Bedrijven spelen een rol zowel als zowel consument en als producenten van decentraal geproduceerde energie. Hun rol veranderd van consument naar consument en producent prosumers Energieleveranciers hebben de wettelijke plicht om de teruglevering van energie te salderen voor huishoudens. Tevens zijn zij betrokken als producent en van duurzaam opengewerkte energie Netwerkbedrijven hebben te maken met de noodzaak om te investeren in de modernisering van de energienetten om deze om te vormen tot smart grids. Tevens vervullen ze een rol als marktfacilitator. Consumenten en groeperingen van consumenten (VVE s, buurtinitiatieven etc.) lopen tegen beperkingen van bestaande wetgeving aan m.b.t. het salderen van opgewekte energie (m.n. voor grotere initiatieven van gebundelde huishoudens e.g. de buurt investeert in zonnepanelen op het dak van de school en profiteert van het rendement, via de VVE zonnepanelen op gezamenlijk dak ). 5
2.2 Ketens in het energielandschap Het energielandschap binnen Nederland kent drie ketens: (1) warmte, (2) gas en (3) elektriciteit. Voor elk van de typen energie bestaat een specifieke keten met verschillende gereguleerde en niet gereguleerde marktrollen. In iedere stap van de keten is informatie uitwisseling essentieel en kennen bijbehorende actoren wel enige overlap. Iedere marktrol heeft te maken met andere accenten in regelgeving, verschil in focus vanuit toezichthouders en kent ook verschillende informatiestromen. Binnen Nederland bestaan er geen ondernemers (uitgezonderd van de grote netbeheerders) die een privaat elektriciteitsnetwerk of gasnetwerk (enkele uitzondering zoals grote bedrijven als Shell) hebben aangelegd en daarmee andere bedienen. De bekende regionale netbeheerders (zoals Alliander, Enexis, Stedin) hebben geen natuurlijke concurrenten. Het zou immers te duur zijn om twee of meer netwerken naast elkaar aan te leggen en te onderhouden. Ter bescherming van consumenten reguleert daarom de NMa de netbeheerders. 2.2.1 Gas Binnen het domein gas behandelen we in deze verkenning de productie en levering van groen gas. Groen gas is één van de duurzame alternatieven waarop het huidige kabinet inzet. Zo zijn de tarieven binnen de nieuwe SDE+ regeling zeer gunstig voor het produceren van groen gas. Hierop voortbordurend is recent de oprichting van de stichting Groen Gas Nederland met een bijdrage van 400.000 van het Rijk. De ambitie is om de huidige productie van 30 miljoen m 3 groen gas te vertienvoudigen naar tot 300 miljoen m 3 en dat binnen een termijn van 2,5 jaar. Bij de bevordering van de productie van groen gas spelen twee elementen een rol: (1) de toepassing van nieuwe innovatieve technologieën en (2) de groen gas hub (of biogas hub). Innovatieve technologieën Bij het toepassen van nieuwe innovatieve technologieën moet men denken aan mestvergistingsinstallaties t.b.v. het produceren van vloeibaar biogas. Dit zijn kleinschalige installaties die vooral bij boeren geïmplementeerd worden. De implementatie van zulke installaties is rendabel als het op grotere schaal wordt ingezet. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een samenwerking tussen energieleverancier (bijv. Essent) en collectieven van boeren (bijv. Friesland Campina). De situatie is dat momenteel voor iedere te plaatsen installatie een vergunningstraject opgestart moet worden met de lokale overheden. De kosten van het aanvragen en verkrijgen van de vergunningen beïnvloeden het rendement van deze kleinschaligere trajecten voor initiatiefnemers, energieleveranciers zoals bijvoorbeeld Essent. Groen gas hub De groen gas hub (of biogas hub) zijn biogas installaties die geproduceerd biogas opwerken naar de juiste kwaliteit zodat het ingemengd kan worden in het reguliere aardgasnet. Dit kan goed door meerdere installaties in een regio te koppelen met een pijpleiding en na centrale opwerking in te voeden in het gasnetwerk. Hiervoor is samenwerking vereist tussen gemeentes, provincie, lokale netbeheerder en ondernemers. Verder is de centrale overheid nodig voor de vergunningskaders (o.a. milieuvergunning). De actoren die we in de groen gas keten tegenkomen zijn: Ondernemers agrarische sector (boerenbedrijven, collectieven) Energiebedrijven Netbeheerders Lokale overheden Provincies 6
2.2.2 Warmte Aardwarmte In de warmteketen draait het voornamelijk om aardwarmte. Met aardwarmte wordt hier verstaan het onttrekken van warmte aan de ondergrond op een diepte tussen de 1,5 en 2,5 km. De specifieke actoren en regelgeving 1 voor deze keten is anders dan voor bijvoorbeeld Warmte-Koude Opslag (WKO), wat tot een diepte van 500 meter reikt. De ontwikkeling van een aardwarmte bron kan verdeeld worden in drie fasen: 1. Initiatie fase 2. Haalbaarheidsfase 3. Realisatie fase De initiatiefase start met een duidelijke warmtevraag, een sterke wil voor organisatie en samenwerking en een duidelijk markt potentieel. De belangrijkste reden hiervoor is dat aardwarmte sterk locatieafhankelijk is wat betekent dat de afname van de warmtebron in de omgeving van de installatie hoort te liggen. Verder is het belangrijk om de verschillende stakeholders en partners in kaart te brengen om tot een succesvolle samenwerking te komen. De haalbaarheidsfase richt zich op alle stappen die nodig zijn alvorens de bouw van een aardwarmte bron. Het maakt de samenstelling van een organisatie mogelijk die in staat is om contracten voor de bouw van een aardwarmte bron aan te gaan. De ontwikkeling van een aardwarmte bron wordt afgesloten met de realisatiefase. Tijdens deze fase komen er verschillende actoren naar voren die zich specifiek bezig houden met de bouw en installatie van de aardwarmte bron. Dit vergt een uitbreiding van de organisatie die zich puur richt op de bouw van de aardwarmte bron. De actoren die als mogelijke ontwikkelaars van aardwarmte projecten optreden zijn: Tuinders Energiebedrijven Private investeringsbedrijven Woningcorporaties Overige industrie (met een sterke warmte vraag, zoals bijvoorbeeld een asfaltfabriek) Belanghebbende overheidsinstanties zoals gemeenten, provincies, etc. Warmtewet De Warmtewet heeft een lange geschiedenis. Vanaf ongeveer 2003 is er gewerkt aan een initiatief wet vanuit de kamer. Na ongeveer 6 nota s van wijzigingen en veel punten van een onuitvoerbare werkwijze is de wet herzien. Deze herziene wet ligt nu voor bij de Tweede Kamer. De wijze van implementatie zal gaan bepalen in hoeverre de administratieve lasten een knelpunt worden. De ondernemers hebben zorgen en deze spitsen zich met name toe op de adm. lasten gerelateerd aan de rapportages aan de toezichthouders. In de warmte markt werden de prijzen bepaald volgens het Niet Meer Dan Anders (NMDA) principe. Het tarief dat gerekend mag worden is gelijk aan dat van warmte geproduceerd d.m.v. gas met een 1 Een belangrijke annotatie m.b.t. de ontwikkeling van een aardwarmte bron is dat winning van aardwarmte onder de Mijnbouwwet valt. 7
CV-ketel. De prijzen komen tot stand tussen lokale overheid, eigenaar van het netwerk en de producent/ leverancier van warmte. 2.2.3 Elektriciteit Binnen de keten elektriciteit behandelen we de teruglevering en de verrekening van duurzaam opgewekte elektriciteit en de zogenoemde sectorrapportages die de leveranciers en netbeheerders dienen aan te leveren aan de toezichthouders. Saldering van duurzaam opgewekte energie Momenteel is er veel onzekerheid welke subsidies nog gelden en verkregen kunnen worden bij het opwekken van duurzame elektriciteit. Wel is er het principe van zelflevering waarbij saldering plaatsvindt van de opgewekte elektriciteit teruggeleverd aan het netwerk. Bij productie onder de 5000 Kwh is het teruglever tarief gelijk aan het leveringstarief. Deze regeling en de dalende kosten voor zonnepanelen maakt teruglevering interessant voor bedrijven en consumenten die gebruik kunnen maken van deze regeling. Een goede administratie van teruglevering is voor een aantal energiebedrijven nog wel een uitdaging. Grotere uitdagingen liggen bij particulieren en ondernemers die grootschaligere initiatieven uitvoeren. Denk aan verenigingen van eigenaren, coöperaties en collectieven die gezamenlijke zonnepanelen inkopen, installeren en de opgewekte energie willen salderen over grotere aantallen huishoudens. Hier zijn verschillende situaties mogelijk die de administratie complex maken. De problematiek wordt momenteel zowel vanuit de politiek als de energiesector (gezamenlijke standpunt energieleveranciers via brancheorganisatie Energie Nederland) aangekaart. De groep bedrijven en consumenten die gebruik maken van collectief salderen is momenteel nog klein en daardoor waarschijnlijk nog niet interessant voor Sggv om zich hierop te richten Voor het plaatsen van decentrale opwekkers zijn tevens lokale subsidies van toepassing die door provincies en gemeenten worden georganiseerd. Particulieren en ondernemers moeten hierin nog wel zelf op zoek naar de juiste regeling en de aanvraag procedure volgen. Energiebedrijven proberen hier langzamerhand wel een meer faciliterende rol in te spelen. Vergunningsaanvragen voor het plaatsen van zonnepanelen worden niet als een beperkende factor genoemd. Het aantal subsidieregelingen voor zonne-energie is bovendien flink afgenomen. Het verder vereenvoudigen en verbeteren van de procedure, bijvoorbeeld via een regelhulp (aanvragen van subsidies vereenvoudigen en kosten voor het opzetten en administreren verlagen voor provincies en gemeenten) is daardoor ook minder relevant geworden. De actoren die we in de keten elektriciteit terugvinden voor duurzame opwekking zijn: Bedrijven en consumenten Energieleveranciers Netbeheerders Overheidsinstanties (lokaal en centraal) Sector Rapportages De huidige opzet en uitvoering van het toezicht vereist dat de leveranciers en netbeheerders in Nederland informatie moeten aanleveren aan de energiekamer en NMA via diverse rapportages. Dit wordt door de leveranciers en netbeheerders als een flinke administratieve last ervaren. In de appendix wordt het onderwerp rapportages aan toezichthouders zoals Energiekamer, NMA in meer detail aan de orde gesteld met voorbeelden van de rapportages. Met de ervaring die inmiddels is opgedaan met de marktliberalisatie in Nederland zou nu een heroverweging gemaakt kunnen worden ten aanzien van de toegevoegde waarde van de verschillende (individuele) rapportages. Het aantal geconstateerde afwijkingen en de noodzaak tot 8
ingrijpen wordt minder in een markt die steeds beter functioneert. Alternatieven, zoals meer gecentraliseerde trend rapportages (via EDSN) aangevuld met gerichte onderzoeken door toezichthouders zou verder onderzocht kunnen worden door de Energiekamer en NMA om administratieve lasten voor deze ondernemers te verminderen. Er kansen zijn om administratieve lasten voor ondernemers te verlichten door de informatievoorziening tussen toezichthouders en marktspelers te verbeteren en te vereenvoudigen. De aanpassingen en verbeteringen kunnen gerealiseerd worden in de samenwerking tussen bedrijfsleven en toezichthouders. De eerste stappen hiertoe worden gezet door zowel de sector als de NMA (consultatie obv gas en elektriciteitswet). Vereenvoudiging kan geïnitieerd worden vanuit de toezichthouders zelf in samenspraak met de sector, mogelijk ook met hulp van een programma als Sggv. Samenvatting Elektriciteit Uit ons desk research en interviews blijkt dat de meeste belemmeringen zich toespitsen op huidige en toekomstige wet- en regelgeving en gerelateerd toezicht. Die enerzijds belemmerend kan werken voor innovaties in het netwerk (m.n. smart grids). Anderzijds tot complexere administraties bij de leveranciers en netbeheerders leidt (bijv. problematiek rond saldering van teruglevering en energiebelasting). Dit type van belemmeringen is in deze verkenning niet verder onderzocht. Voor de productieketen elektriciteit zijn er administratieve lasten voor energiebedrijven die voortkomen uit rapportages aan de toezichthouders. De appendix geeft hiervan een overzicht. Verbetering hierin is wenselijk volgens de sector en leidt tot lagere administratieve lasten voor leveranciers en netbeheerders. Deze verberingen kunnen gerealiseerd worden in de directe relatie van toezichthouder en leveranciers /netbeheerders. Of Sggv hierin een rol kan vervullen is nog niet duidelijk geworden en zou nog verder uitgezocht kunnen worden. 9
3 GAS EN REGELDRUK 3.1 Informatiestromen Voor produceren en leveren van groen gas zijn drie aspecten van belang: 1. vergunning verlening 2. erkenning biogasinstallatie co-vergisting 3. certificering groen gas 4. toezicht Hieronder zijn deze vier aspecten visueel weergegeven: Vergunningverlening Voordat men kan starten met het produceren van groen gas dient men een omgevingsvergunning aan te vragen voor de productie van biogas. De omgevingsvergunning vervangt sinds 1 oktober 2010 een aantal afzonderlijke vergunningen, voor de productie van groen gas gaat het in feite om de milieuvergunning en de bouwvergunning. Afhankelijk van de omvang van de installatie en de soorten biomassa die als input dienen voor de installatie, is de gemeente of de provincie het bevoegd gezag waarbij de vergunningen moeten worden aangevraagd. In het geval er een opslagplaats gerealiseerd wordt dat groter dan 4.000 m 3 is of het H 2 S-gehalte van het biogas meer dan 1% is moet de omgevingsvergunning door de provincie verleend worden. Om vooraf een goede indicatie te krijgen van de kans van slagen, wat betreft de mogelijkheden en onmogelijkheden met betrekking tot de realisatie van een Biomassavergistinginstallatie, kan het bevoegd gezag verlangen dat er vooraf eerst een "verzoek tot medewerking" moet worden ingediend bij het bevoegd gezag. Dit wordt ook wel een principeverzoek genoemd. In dit verzoek wordt het bevoegd gezag verzocht tot medewerking voor de realisatie van het betreffende project. Aspecten die 10
in een verzoek tot medewerking aan bod komen zijn onder andere de milieueffecten, bouwblokvergroting, het beleid, maar ook de planologische- (Ruimtelijke Ordening) en esthetische aspecten (welstandcommissie). Erkenning biogasinstallatie co-vergisting Om biogas te mogen produceren uit mest en/of andere dierlijke bijproducten moet de vergistingsinstallatie erkend zijn. Het gaat hier om co-vergisting. In Verordening (EG) nr. 1774/2002 staat beschreven aan welke eisen een biogasinstallatie moet voldoen om een erkenning te krijgen. De erkenning als biogasinstallatie kan dan worden aangevraagd via de website van de VWA. Voordat een aangevraagde erkenning verleend wordt controleert de VWA in een of enkele bezoeken of het bedrijf voldoet aan alle erkenningseisen. Nadat de erkenning verleend is ontvangt u jaarlijks een of twee bezoeken van de VWA waarin gecontroleerd wordt of de erkenningseisen nog steeds worden nageleefd Aan het aanvragen van een erkenning, aan bezoeken in het kader van het toezicht op naleving van de erkenningseisen en aan monstername en -onderzoek zijn kosten verbonden. Certificaat Vertogas Voor het terugleveren van groen gas aan het netwerk is een certificaat nodig van Vertogas. Vertogas is een dochteronderneming van de N.V. Nederlandse Gasunie en een zelfstandig en onafhankelijk bedrijf. Het bedrijf faciliteert door haar certificatensysteem de handel in groen gas. Daarbij speelt Vertogas de rol van toezichthouder en waarborgt voor elk uitgegeven certificaat de herkomst van het gas. Voor het produceren van groen gas moet een producent de volgende stappen ondernemen: 1. Registratie producent een producent dient zich eerst als producent aan te melden bij Vertogas via de website. Hierna krijgt de producent per post de volgende documenten opgestuurd: o Het ingevulde registratieformulier: Ter controle en ter ondertekening. o o o o De deelnemingsovereenkomst: Ter ondertekening. Het servicecontract om toegang te krijgen tot het systeem van Vertogas: Ter ondertekening, gemachtigden tot het systeem aangeven. Formulier Vermelding op de website: wel/niet akkoord met vermelding op de website. Vervolgens dienen alle documenten per post teruggestuurd te worden naar Vertogas. 2. Aanmelding van de productie installatie. Dit is mogelijk nadat de producent toegang is verleent tot het systeem van Vertogas. Binnen dit online systeem kan de producent zijn productie installatie aanmelden. 3. Initiële biomassaverklaring (volgens PVW-HGCS art. 4.1). Binnen het systeem dient de producent aan te geven welke soorten biomassa hij zal gebruiken. 11
4. Toewijzen begunstigde handelaar (volgens PVW-HCGS art. 2.3). Binnen het systeem dient de producent aan te geven aan welke handelaar de certificaten van de aangemelde productie installatie toegewezen moeten worden. 5. Keuringsrapport De producent dient een keuringsinstantie (op dit moment alleen Vertogas) in te schakelen om zijn productie-installatie goed te laten keuren. Een ander onderdeel van het keuringsrapport is het meetprotocol (PVW-HCGS art. 5.1.2 en 5.8). De producent schakelt een meetverantwoordelijke in die de metingen op de juiste wijze uitvoert en maandelijks de meetwaarden doorgeeft Als stappen 1-5 succesvol doorlopen zijn zal de productie-installatie de status geregistreerd krijgen. Hiernaast zijn er 3 periodieke activiteiten die door de producent moeten worden uitgevoerd: Maandelijks doorgeven verdeling biomassa (biomassaregistratie); Dit kan via het online systeem van Vertogas. Jaarlijkse verantwoording biomassa; De producent dient jaarlijks na afloop van het kalenderjaar een schriftelijke verklaring m.b.t. de verantwoording van de biomassa vergezeld van een goedgekeurde accountantsverklaring naar Vertogas te sturen. Keuringsrapport Elke 5 jaar zal een herkeuring plaats moeten vinden zoals eerder beschreven in stap 5. Toezicht Verschillende controlerende organen zijn betrokken bij het toezicht op vergistinginstallaties. De nvwa controleert de inhoud van een installatie en controleert de toegestane vergistingproducten en de overblijfselen (digestaat) die onder andere voor grondverrijking wordt gebruikt. Gemeenten en provincies controleren de naleving van de milieuvergunning. De ondernemer is verplicht calamiteiten bij het bevoegd gezag te melden. De VROM-inspectie is het controlerend orgaan voor de veiligheid in het algemeen. 3.2 Belemmeringen Biovergistingsinstallaties voor groen gas Een belangrijke stap in het proces is het verkrijgen van de juiste vergunningen en de vraag of het project past in het provinciale bestemmingsplan. Dit is een moeizaam proces. Al deze aspecten zijn vaak afhankelijk van het type installatie dat wordt gebruikt en uiteraard de lokale omstandigheden. Het doorlopen van het traject vergt aanzienlijke tijdsinvestering in samenwerking met de lokale overheden. Waarbij de vergunningverlener veelal niet op de hoogte is van laatste stand van zaken van de techniek en een beroep moet doen op externe expertise. Het coördineren van de aanvraagtrajecten voor meerdere geïnteresseerde boerenbedrijven vergt continu en veel interactie met lokale overheden om telkens opnieuw te bewijzen dat (dezelfde) installatie aan de vereisten voldoet en een vergunning verleend kan worden. De toepassing betreft veelal een mestvergister die vooral bij boeren geïmplementeerd worden. Aanvragen kunnen vanuit (collectieven van) individuele boeren of vanuit ondernemers worden geïnitieerd. Voor ondernemers is vooral het op grotere schaal toepassen interessant, dat wil zeggen meerdere installaties die gezamenlijk terugleveren aan het gasnetwerk via een groen gas hub. De meeste vergistinginstallaties zijn kleinschalig van oorsprong (mestvergisting van eigen mest op het terrein van de boer) maar de tendens is dat de schaalgrootte toeneemt. In 2010 is bijvoorbeeld begonnen met de bouw van acht tot twaalf mestvergisters, die een investering van miljoenen euro vergt. Met de schaalgrootte wordt het vergunningverleningproces ook complexer. Waardoor de behoefte aan meer standaarden en versnelde verlening groter wordt. 12
Groen gas hub De groen gas hub (of biogas hub) zijn biogas installaties die geproduceerde biogas opwerken naar de juiste kwaliteit (groen gas) zodat het ingemengd kan worden in het reguliere aardgasnet. Voor de rendabiliteit zouden meerdere installaties in een regio gekoppeld moeten worden met een pijpleiding. Hierdoor zou na centrale opwerking van het biogas het groen gas gevoed kunnen worden in het aardgasnetwerk. Het vergunningtraject voor het opzetten van een groen gas hub kent geen vaste bestaande procedure en vergt daarom maatwerk. De samenwerking die vereist is tussen gemeenten, provincie, lokale netbeheerder en ondernemers wordt elke keer opnieuw vormgegeven en verloopt zeer moeizaam. De Publieke-Private Samenwerking (PPS) die tussen deze partijen zouden moeten worden ingericht blijkt uit interviews niet te functioneren en zorgt voor een obstakel in de ontwikkeling van groen gas. Samenvattend ontbreekt er momenteel het raamwerk om dit goed te organiseren. Onvoldoende inzicht in regelgeving en procedures zijn hierbij een belangrijke hindernis. Case belemmering Een energiebedrijf en een melkcoöperatie brengen verschillende geïnteresseerde boeren bij elkaar om de uitrol van vergistinginstallaties op grote schaal toe te passen en het geproduceerde groene gas op te waarderen tot aardgas kwaliteit die gevoed kan worden in het aardgasnetwerk. De procedures werken momenteel zo dat voor iedere installatie het vergunningstraject doorlopen moet worden. Afhankelijke van de benodigde vergunningen zal bijvoorbeeld een omgevingsvergunning nodig dient inzicht gegeven te worden in de milieubelasting van de installatie. Omwonenden ondervinden bijvoorbeeld wel of niet rechtstreekse overlast (bijvoorbeeld geluid- en/of geuroverlast) of indirecte overlast (bijvoorbeeld door aan- en afrijden van vrachtwagens) van de installatie. In de vergunningprocedure moet bewijsmateriaal worden aangeleverd met betrekking tot de effecten van de installatie en het gebruik. Dat gaat o.a. om: Veiligheid, Geur, Geluid, Emissies, Mix van te vergisten mest (of andere afvalstoffen) Mogelijk overlast i.v.m. transport, etc. 13
Omdat bij grootschaligere toepassing er veelal dezelfde type installaties worden gebruikt, wordt momenteel dezelfde informatie veelal meerdere malen aangeleverd. Verder hebben lokale overheden hun eigen unieke werkwijze om de aanvragen te beoordelen, waardoor ook per aanvraag weer verschillen de afhandeling kunnen ontstaan. Naast de vergunningen voor de installaties zal tevens de vergunning voor het opzetten van een groen gas hub gerealiseerd moeten worden. Hiervoor zijn geen vaste bestaande procedures en dat vergt daarom maatwerk. De samenwerking die vereist is tussen gemeenten, provincie, lokale netbeheerder en ondernemers wordt elke keer opnieuw vormgegeven is complex en verloopt moeizaam. 3.3 Mogelijke oplossingsrichtingen Innovatieve technologieën Voor de toepassing van nieuwe innovatieve technologieën wordt gedacht aan een vereenvoudiging van het vergunningstraject. Vergunningaanvragen betreffen betreft vaak installaties van dezelfde typen installatie waarvoor de milieubelasting reeds is aangetoond en vastgesteld in eerdere vergunningsaanvragen. Door deze installaties te administreren kan bij nieuwe aanvragen een groot deel van eerdere vergunningverleningtrajecten worden hergebruikt. Case vereenvoudiging procedures is mogelijk Milieu aspecten zijn vaak afhankelijk van het type installatie dat wordt gebruikt. Omdat er veelal dezelfde type installaties worden gebruikt, kunnen we de eigenschappen en de milieubelasting van deze installaties in een database opnemen. Een boer kan dan bij de vergunningaanvraag verwijzen naar de eigenschappen van de installatie. En enkel de mogelijke afwijkingen doorgeven. De milieubelasting is dan snel duidelijk. Zo maak je het voor de vergunningverlener makkelijker om een besluit te nemen en verkort je de vergunningverlening periode met een flink aantal weken. Deze reductie betekent minder handelingenvoor de boer en minder handelingen voor de vergunningverlener. Daarnaast is het tevens een drempelverlager om überhaupt te starten. Als een traject succesvol is afgerond voor een installatie zou het vergunningstraject voor de overige installaties vereenvoudigd moeten zijn. Hierdoor zou het aanvraag traject versneld doorlopen moeten kunnen worden voor installaties waarvan de milieu belasting al bekend is. Een dergelijke oplossing vergroot de rendabiliteit, versnelde realisatie of überhaupt de start van groen gas projecten aanzienlijk. Daarnaast is de procedure voor het verkrijgen van een ontheffing op het meststoffenbesluit omslachtig. Vergiste mest wordt beschouwd als een mengsel van mest en stoffen die niet op de meststoffenlijst staan. Dit mengsel mag alleen worden toegepast binnen de landbouw na het verkrijgen van een ontheffing. Dit dient per co-substraat te worden aangevraagd en wordt verleend op basis van een bepaalde combinatie van meststof, co-substraat, proces en aanvrager. Bij significante verandering van één der parameters zal een nieuwe ontheffing moeten worden aangevraagd. Indien ook verlangd wordt dat de bemestende waarde van de (nieuwe) meststof wordt aangetoond middels bemestingsproeven, zal dit aanzienlijke kosten met zich gaan meebrengen In lijn met de vereenvoudiging zou aan een oplossing gedacht kunnen worden in de vorm van een database/portal waar ondernemers uit alle provincies en gemeenten terecht kunnen voor de reeds bekende installaties. Eén centraal punt met één overzicht van vergunde biogas installaties aangevuld 14
met heldere richtlijnen en regelgeving waarmee het gehele traject van subsidies en vergunningen versneld afgerond kan worden. Dergelijke portal biedt informatie over vergunningen die reeds zijn afgegeven (en voor welke type van installaties), waardoor nieuwe aanvragen versneld afgehandeld kunnen worden en zowel lokale overheden als ondernemers kosten besparen. Ook voor toezicht door de VROM-inspectie kan deze database/portal een uitkomst bieden. Informatie over het veilig bouwen en beheren van grootschalige biogasinstallaties is nu verspreid over verschillende (internationale) documenten. Het ontwikkelen van één centraal punt waarin de biogasinstallaties zij uitgewerkt zou een minimaal veiligheidniveau kunnen garanderen en duidelijkheid bieden voor inspectie, ondernemers en vergunningverleners. Hieronder is de nieuwe situatie kort weergegeven: Groen gas hub Voor de toepassing van een groen gas hub wordt de oplossing meer gezocht in het proces en in facilitatie van ketensamenwerking. Het proces zou hier mogelijk beter gefaciliteerd, vereenvoudigd en verbeterd kunnen worden. Gemeenten of provincies hebben vaak niet de kennis in huis om de vergunning aanvraag en verlening goed te kunnen begeleiden. Specifiek beleid op provinciaal en gemeentelijk niveau is er niet of nauwelijks en verschilt waardoor het bijvoorbeeld maar de vraag is of co-vergisting als een agrarische activiteit wordt beschouwd en binnen het bestaande bestemmingsplan mag worden uitgevoerd. De eerder genoemde database/portal zou hiervoor als ondersteuning kunnen dienen. Door in de database/portal de gemeenten of provincies te ondersteunen in de toepassing van regelgeving. Verder zou er een derde partij kunnen worden opgericht om alle stakeholders voor de realisatie van een groen gas hub bij elkaar te brengen. Deze partij zou een faciliterende rol spelen om de samenwerking binnen de keten te bevorderen en het netwerk van actoren te verbinden. De stichting Groen Gas Nederland zou hier een rol in kunnen spelen. 15
3.4 Business case Om de business case te bepalen is nog meer inzicht vereist in de marktpotentie van groen gas (omvang) en de impact van administratieve lasten op de ondernemers. Door de verschillende mogelijkheden, complexiteit van de trajecten vergt het maken van een business case meer tijd dan beschikbaar is voor de verkenning. Hieronder zijn een aantal belangrijke elementen voor de business case verzameld: Uit onderzoek VROM-inspectie van 2010 bleken er in Nederland 180 installaties te bestaan. In de inventarisatieronde zijn alleen de biovergisters meegenomen waarbij sprake is van een aandeel van mest of dierlijk materiaal in het vergistingsproces. Dus vergisters met volledig plantaardig materiaal of rioolwaterzuiveringsinstallaties (RWZI s) zijn buiten beschouwing gelaten. Ongeveer 40% van de installaties valt onder provinciaal bevoegd gezag en 60% van de installaties valt onder gemeentelijk bevoegd gezag. Het merendeel van de gemeentelijke installaties is fors van omvang en zit tegen de ondergrens voor provinciaal bevoegd gezag aan. Maar het potentieel is veel groter. o o Een duizendtal ondernemers in Nederland (stortplaatsen, RWZI's, GFT afvalverwerkers, restvergisting (bv suikerindustrie) en agrariërs) hebben de mogelijkheid om Groen Gas te produceren. Er zijn +/- 15.000 melkveehouders in Nederland, als de subsidie goed is of het eindproduct biogas kan tegen een hoge waarde vermarkt worden dan is de potentie honderden miljoenen m3's per jaar. Periode vergunningverlening is maanden/jaren en kan worden versneld met weken/maanden. Het aantal uren dat ondernemers per aanvraag kwijt zijn is moeilijk in te schatten. Tevens is onduidelijk hoeveel kosten gemeenten maken en hoe vaak een beroep gedaan moet worden op externe expertise voor dergelijke vergunningstrajecten. De omvang van de besparingen met database/portal zijn nog onduidelijk, maar zal trajecten met weken kunnen versnellen en in sommige gevallen wellicht overbodig kunnen maken wanneer hetzelfde type installatie meerdere malen toegepast gaat worden. Verder onderzoek naar de totale lasten (potentieel aan bedrijven * kosten vergunningsaanvragen) en besparingen (reductie door centralisatie) is wenselijk. 3.5 Conclusie De condities voor biogas zijn sterk verbeterd in vergelijking met het voorgaande jaar en is een speerpunt voor innovatie in de energiesector. Vergisting draagt bij aan het verminderen van mestoverschotten en wordt ook in de landen om ons heen wordt al langer toegepast: In Duitsland wordt co-vergisting al tientallen jaren toegepast. Inmiddels zijn er meer dan 3000 installaties in werking. Denemarken telt honderden vooral gezamenlijk (coöperaties van boeren) geëxploiteerde installaties. Ook in België is het fenomeen in opkomst. In Nederland heeft de activiteit de afgelopen tien jaar een vlucht genomen, dankzij de van overheidswege verstrekte MEP-subsidies (Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie) en thans SDE (Stimulering Duurzame Energieproductie). Uit onderzoek van VROM-inspectie in 2010 bleken er in Nederland 180 installaties te bestaan (het beeld is niet helemaal volledig, enkele sectoren zijn niet onderzocht) 16
Het marktpotentieel voor groen gas is nog aanzienlijk, gezien het grote aantal agrarische ondernemers (ongeveer 15.000) en een 1000 tal ondernemingen dat de mogelijkheid om groen gas te produceren. Het blijft echter zeer sterk afhankelijk van markt(prijzen) en lokale omstandigheden of een groen gas project rendabel is. De invoering van de SDE+ subsidie regeling heeft zijn eerste vruchten afgeworpen in de vorm van de oprichting van de stichting Groen Gas Nederland. Verder heeft de invoering van de omgevingsvergunning als vervanging voor o.a. de milieuvergunning en de bouwvergunning voor enige simplificatie van de regeldruk gezorgd. Wij verwachten op basis van de eerste analyse dat er meer mogelijkheden zijn om het proces beter te faciliteren en de kans van slagen voor deze nieuwe innovatieve technologieën in Nederland te vergroten als vergunningstrajecten nog soepeler kunnen gaan verlopen. De kern van de oplossing betreft het vereenvoudiging van het vergunningstraject, door aangevraagde installaties te administreren kan bij nieuwe aanvragen een groot deel van eerdere vergunningverleningtrajecten worden hergebruikt en de procedure significant versneld worden, in het bijzonder bij grootschaligere trajecten waarin meerdere vrijwel identieke aanvragen plaatsvinden voor dezelfde typen installaties. Het reductiepotentieel viel nog niet te bepalen op basis van de beschikbare tijd voor deze verkenning en dient nog verder onderzocht te worden. Aanvraag procedures kunnen met weken worden versnellen en in sommige gevallen wellicht overbodig worden wanneer hetzelfde type installatie vaker toegepast wordt. 17
4 WARMTE EN REGELDRUK 4.1 Informatiestromen Aardwarmte In het geval van aardwarmte zijn de informatiestromen en regeldruk met name terug te vinden in de haalbaarheidsfase, namelijk bij de aanvraag van vergunningen en subsidies. Na verlening van de vergunningen wordt tevens toezicht uitgeoefend door het Staatstoezicht op de mijnen (Sodm). Uit analyse en navraag blijkt dat regeldruk in de vorm van toezichtlasten niet als grote last wordt ervaren. Wij concentreren ons in deze verkenning daarom op de aanvraag van de vergunningen. Voor de ontwikkeling van een aardwarmte bron zijn er verschillende vergunningen nodig die aangevraagd moeten worden bij de overheid: Opsporingsvergunning Winningvergunning Opslagvergunning Milieuvergunning Hieronder zijn deze vier vergunningen in een stappenplan visueel weergegeven: De belangrijkste en meest tijd consumerende vergunningen hierbij zijn de opsporingsvergunning en winningvergunning. Daarbij moeten vaak ook extra onderzoekskosten betaald worden voor bijvoorbeeld milieueffect rapportages of het bijhouden van een energiebalans. Hieronder volgt een overzicht van de procedure voor de aanvraag van de opsporingsvergunning en de daaropvolgende winningvergunning. 18
Opsporingsvergunning Activiteit Ontvangst aanvraag Advisering door: Doorlooptijd 1 week ± 3 tot 6 maanden TNO en advies groep EZ EBN Sodm Provincie Advisering door Mijnraad Vergunningverlening door EZ Vergunning treedt in werking Mededeling van beschikking in Staatscourant Totale doorlooptijd ± 6 weken ± 4 weken 1 dag na toezegging Bij geen bezwaar onherroepelijk na 6 weken ± 7 tot 10 maanden Winningvergunning Activiteit Ontvangst vergunningaanvraag Plaatsen uitnodiging Publicatieblad EU en Doorlooptijd 1 week ± 2 tot 3 weken Staatscourant Termijn voor concurrerende aanvragen Advisering door: ± 13 weken ± 6 weken TNO en advies groep EZ EBN Sodm Provincie Advisering door Mijnraad Vergunningverlening EZ Vergunning treedt in werking Mededeling in Staatscourant van beschikking Totale doorlooptijd ± 4 weken 1 dag na toezegging ± 6 weken Bij geen bezwaar onherroepelijk na 6 weken ± 7 tot 10 maanden Als we verder in het aanvraagproces duiken blijkt uit de interviews dat vooral het voortraject als een drempel wordt gezien. De aanvragers moeten de volgende gegevens aanleveren om in aanmerking te komen voor een opsporingsvergunning: het tijdvak; een kaart en een beschrijving van het aangevraagde gebied (artikel 1.2.2 Mijnbouwregeling); soort delfstoffen, of aardwarmte; programma met voorgenomen activiteiten in het aangevraagde gebied; geologisch rapport; 19
algemene, technische en financiële gegevens omtrent de aanvrager(s); zie bijlagen I en II van de Mijnbouwregeling; Mijnbouwwerken in bezit van de aanvrager(s) die gebruikt kunnen worden voor de beoogde werkzaamheden; voorwaarden waaronder wordt samengewerkt indien aanvraag door meerdere aanvragers wordt ingediend; de oppervlakte van het aangevraagde gebied in km²; aanvragen minimaal in 2-voud (bij voorkeur in 4-voud en 1x digitaal) indienen. Zodra de gegevens compleet aangeleverd zijn aan het Ministerie van EL&I worden er vanuit de overheid geen additionele gegevens of taken verwacht van de aanvrager. Uit de interviews blijkt dat de procedure in principe correct verloopt zonder de aanvragers te belasten met extra taken of administratieve last. 4.2 Belemmeringen Aardwarmte De aanvraag en het mechanisme van vergunningen is noodzakelijk. Het controleert dat er niet zomaar in elke omgeving geboord kan worden naar aardwarmte en dat men naar dezelfde warmtebron in de ondergrond boren. Desondanks, is het proces voor het aanvragen van vergunningen een lang proces.. Ondernemers ervaren het proces voor de vergunningaanvraag als complex en extensief, met name in het verkrijgen van alle informatie ten behoeve van het aanvragen van de opsporingsvergunning. De procedure voor het aanvragen van de vergunningen wordt daarom door het overgrote deel van de ondernemers uitbesteed aan adviesbureaus die zich gespecialiseerd hebben in vergunning- en subsidieaanvragen. Naast de kosten voor het adviesbureau, gemiddeld 15.000 per aanvraag, zijn de ondernemers vaak ook nog een groot gedeelte zelf bezig met het proces om alle gegevens te verzamelen. Dat is gemiddeld 150 uur per aanvraag tegen een uurtarief van 50, wat neerkomt op een investering van 7.500 per aanvraag. Totaal betekent dat een investering voor de procedure van aanvraag op van 22.500. Daar bovenop komen nog de kosten die gepaard gaan met bijvoorbeeld het opstellen van een geologisch rapport of het maken van een programma met voorgenomen activiteiten. Het verzamelen van al de benodigde gegevens is een lang traject waardoor het gehele traject tot wel 2,5 jaar in beslag kan nemen. Hiervan neemt de overheid 7-10 maanden in beslag om over de aanvraag te beslissen. De rest van het traject is te wijten aan het verzamelen van de benodigde gegevens. Een specifieke belemmering blijkt wanneer een vergunning eenmaal verleend is aan één partij en de vergunning gesplitst of overgedragen moet worden aan een andere partij. In zulke gevallen spelen gemeenten vaak een belemmerende rol doordat hiervoor geen gestroomlijnde procedures bestaan. Ondernemers geven aan dat het kennis gebrek bij gemeenten vaak de reden voor vertraging en belemmering is bij deze specifieke wijziging. Een dergelijke wijziging komt echter zeer beperkt voor. Warmtewet De aanleiding voor de bestaande Warmtewet was de aanname dat de warmtebedrijven flinke overwinsten maakten en de tarieven daarom naar beneden bijgesteld zouden kunnen worden. De nieuwe Warmtewet zal impact hebben op de administraties van de energieleveranciers die hun 20