Health & Public Service Management Consulting Verbetering van de bedrijfsvoering: Lessen uit het buitenland
Verbetering van de bedrijfsvoering: Lessen uit het buitenland 1. Inleiding In het kielzog van het regeerakkoord Vrijheid en verantwoordelijkheid ging het uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst van start. De drie lijnen van het programma zijn de opbouw van een rijksbrede infrastructuur voor de ondersteunende bedrijfsvoering, concentratie van de bedrijfsvoering bij de kerndepartementen en ontdubbeling van uitvoeringsen toezichtsorganisaties. Compacte Rijksdienst en andere verbeterprogramma s die worden uitgevoerd binnen uitvoeringsdiensten en ZBO s - geeft uitvoering aan de wens van de regering Rutte om te komen tot een kleinere overheid, en een soepele samenwerking tussen overheidsorganisaties, die optreden als één concern. Compacte Rijksdienst bouwt voort op andere initiatieven om een betere en kleinere overheid te realiseren, zoals de programma s Vernieuwing Rijksdienst en Andere Overheid. Accenture heeft onderzoek gedaan naar vergelijkbare bewegingen en verbeterinitiatieven in het buitenland, met als doel vanuit deze internationale ervaringen aanbevelingen te doen voor bedrijfsvoering van de Nederlandse overheid. In dit onderzoek bekijken we hoe best practices uit het buitenland kunnen bijdragen aan de verbetering van de bedrijfsvoering binnen de Nederlandse overheid. Op basis van het onderzoek trekken we conclusies, die zijn gevalideerd bij managers binnen het ministerie van BZK, een aantal leden van de Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijksdienst (ICBR) en andere partijen die belang hebben bij de succesvolle realisatie van het programma Compacte Rijksdienst. Aan de hand van deze conclusies formuleren we aanbevelingen voor versnelling en vergroting van de verbetering in bedrijfsvoering. Dit onderzoek heeft zijn doel bereikt wanneer onze internationale kennis en ervaring wordt toegepast voor verbetering van de bedrijfsvoering van de Nederlandse overheid. 2. Kritische succesfactoren De Nederlandse ambitie om overheidsfuncties te concentreren en ontdubbelen is niet uniek. We merken dat leiders in de publieke sector vergelijkbare vragen stellen. Hoe kunnen overheden beter presteren tegen lagere kosten? Hoe ziet een robuust en toekomstvast model voor overheidsbrede bedrijfsvoering eruit? Hoe kunnen resultaten snel en betrouwbaar worden gerealiseerd? In hoeverre draagt ontkokering bij aan integraal beleid? Dit onderzoek begint bij buitenlandse programma s, waar een aantal van deze vragen reeds zijn beantwoord. In Frankrijk waren de slechte economische omstandigheden, de toename van publieke schulden en een groeiende werkloosheid de aanleiding voor concentratie en ontdubbeling van functies. Onder president Nicolas Sarkozy werd het programma Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) gestart om de knelpunten op te lossen. Alle departementen werden gereorganiseerd, bedrijfsvoering werd geconcentreerd en processen geoptimaliseerd. Dit leidde tot verbeterde dienstverlening door de Franse overheid en een kostenreductie van 7 miljard euro in de periode van 2009 tot 2011. Daarnaast resulteerde het programma in ontkokering van diensten en rationalisatie van publieke taken en verantwoordelijkheden. In het Verenigd Koninkrijk was de aanleiding voor concentratie en ontdubbeling de nationale schuld van 867 miljard pond. Onder premier Gordon Brown werd de Efficiency and Reform Group (ERG) opgericht om de diensten te bundelen, de transparantie te vergroten en de digitalisering van dienstverlening te verbeteren. Dit leidde tot de hervorming van 192 overheidsorganisaties, verbetering en digitalisering van publieke dienstverlening en flinke besparingen op bundeling van functies. Een voorbeeld is de besparing van 800 miljoen pond door bundeling van inkoopafdelingen. In Zweden waren de kosten, omvang en beperkte wendbaarheid van de overheid de aanleiding van een omvangrijke transformatie van de bedrijfsvoering. Ook de naderende vergrijzing en roep om betere dienstverlening motiveerden politici om in te grijpen in de functies van de overheid. Onder de programma s egovernment en Cross Agency Shared Services (CASS) werden ondersteunende functies, zoals personeelszaken en financiën, geconcentreerd en dienstverlening gedigitaliseerd. Dit resulteerde in betere publieke dienstverlening tegen lagere kosten en een toekomstvast model voor bedrijfsvoering. Ook in Nederland wordt aan deze concentratie en ontdubbeling van overheidsfuncties gewerkt. Het regeerakkoord van 2010 wijst op de ambitie om te komen tot een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid, waarbij wordt gebouwd op conclusies uit initiatieven als het
programma Compacte Rijksdienst en de werkgroep heroverweging bedrijfsvoering. Accenture werkte nauw samen met managers en adviseurs van de Franse, Britse en Zweedse programma s ter verbetering van de publieke bedrijfsvoering. We vroegen opdrachtgevers en collega s naar best practices bij de realisatie van de programma s. Op basis van hun ervaringen zijn de volgende best practices afgeleid: Kies voor een positieve benadering van bezuinigingen, waarbij rekening wordt gehouden met behoeften voor publieke dienstverlening op de lange termijn. Voer het programma uit met een expliciet politiek mandaat en met nauwe samenwerking tussen departementen. Maak programmaresultaten transparant door performance management. Bouw en koester de steun van belanghebbenden voor het eindresultaat. Pas kennis toe en gebruik best practices van omvangrijke en complexe transformaties uit overheid en bedrijfsleven in alle fasen van het programma. 3. Compacte Rijksdienst in internationaal perspectief Met behulp van literatuuronderzoek en interviews hebben we de Franse, Britse en Zweedse ervaringen geïnventariseerd. Door toepassing van buitenlandse best practices kan de bedrijfsvoering van de overheid verder worden verbeterd. In dit hoofdstuk beschrijven we op welke terreinen wel of niet wordt voldaan aan deze best practices. 3.1 Best practice: Kies voor een positieve benadering van bezuinigingen, waarbij rekening wordt gehouden met behoeften voor publieke dienstverlening op de lange termijn. Momenteel is bedrijfsvoering per departement, uitvoeringsdienst en ZBO verschillend georganiseerd. Dit leidt tot hoge kosten, fragmentatie in de ondersteuning, belemmering bij samenwerking en beperkte wendbaarheid ten opzichte van maatschappelijke veranderingen. Deze knelpunten zijn in het programmaplan benoemd als grondslag van het programma Compacte Rijksdienst: Efficiëntere organisatie van het Rijk door het benutten van schaalvoordelen. Als Rijk met één gezicht naar buiten optreden en minder verkokerde dienstverlening aan burgers. Betere samenwerking tussen organisaties binnen het Rijk. Flexibeler kunnen inspelen op veranderende maatschappelijke en politieke omstandigheden. Belangrijk is ook de politieke filosofie achter het programma. Compacte Rijksdienst past niet alleen bij het gedachtegoed van een kleinere staat, maar ook in een staat die krachtig is. Deze kracht vloeit voort uit eenduidigheid en het vermogen om in de bedrijfsvoering één taal te spreken. Dit stelt de Rijksoverheid beter in staat om sneller, efficiënter en eenduidig te reageren op maatschappelijke veranderingen.
Hoewel de positieve benadering van bezuiniging expliciet is verwoord in het programmaplan, ziet een ruime meerderheid van de geïnterviewden dit gezichtspunt onvoldoende terug in de dagelijkse praktijk. Momenteel gaat de aandacht primair uit naar realisatie van financiële taakstellingen op de korte termijn. Andere zaken, zoals verbetering van de kwaliteit van dienstverlening, blijven onderbelicht. Daarnaast geven geïnterviewden aan dat de ontdubbeling en concentratie van processen onvoldoende zijn gepositioneerd in een visie op de lange termijn. Het effect is dat de aandacht uitgaat naar taakstellingen en quick wins niet naar strategische vraagstukken zoals verbetering van publieke dienstverlening en de wendbaarheid van de Rijksdienst. De negatieve besparingsdoelstellingen van krimp overschaduwen de positieve effecten van een rijksbrede bedrijfsvoering. 3.2 Best practice: Voer het programma uit met een expliciet politiek mandaat en door nauwe samenwerking tussen departementen. Het programma Compacte Rijksdienst berust op een expliciet politiek mandaat. Het regeerakkoord, de taakstellingen en de doorzettingsmacht van de minister van BZK scheppen een politieke context voor succesvolle realisatie van het programma. Het politieke mandaat krijgt vorm door een intensieve dialoog tussen politieke en ambtelijke leiders, waarmee de betrokkenheid en steun van de belangrijkste Haagse kringen wordt gewaarborgd. Het ICBR is de life line voor samenwerking tussen departementen. De leden (plaatvervangend secretarissen-generaal en directeuren bedrijfsvoering) spelen een hoofdrol bij realisatie van Compacte Rijksdienst. In alle interviews werd de waarde van het ICBR benadrukt, evenals het belang van een gezamenlijke aanpak om de doelen van Compacte Rijksdienst te realiseren. Deze aanpak wijkt af van de centraal geleide programma s in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. We betwijfelen of hier sprake is van een best practice die zonder meer kan worden toegepast op de Nederlandse situatie. In de woorden van een topambtenaar: De centralistische en hiërarchische aanpak zou nooit aanslaan binnen de Nederlandse overheid, waar de politieke bevoegdheden vooral decentraal zijn belegd bij ministeries niet bij de premier. Mandaat en samenwerkingsvorm dragen momenteel vooral bij aan de planning van het programma Compacte Rijksdienst. Ten opzichte van de buitenlandse praktijk ligt het accent in Nederland op afstemming in de planningsfase, en veel minder op de succesvolle implementatie van deze planning. Het is de vraag of deze focus ultimo zal leiden tot een succesvolle realisatie van de programmadoelstellingen. Bij de Franse, Britse en Zweedse voorbeelden lag de kracht van het transformatieprogramma vooral in de uitvoering. Door realisatie van programmadoelstellingen groeide het vertrouwen in de transformatie. Door het accent te leggen op realisatie en niet alleen op planning kan de slagkracht van het programma Compacte Rijksdienst niet alleen worden behouden, maar ook worden vergroot. Er is voldoende politiek commitment om een kleinere, betere overheid te realiseren, de proof of the pudding is echter in de aankomende realisatiefase. 3.3 Best practice: Maak programmaresultaten transparant door performance management. De internationale programma s die wij beschouwen als best practices kenden randvoorwaarden in de vorm van objectieve rapportage, transparantie en het vermogen om op eenduidige wijze de voortgang te meten. Ten opzichte van de Franse, Britse en Zweedse programma s biedt het programma Compacte Rijksdienst weinig openbare informatie waaruit de status ten opzichte van beoogde resultaten kan worden afgeleid. Idealiter wordt het eindresultaat van ieder programma nauwkeurig gedefinieerd inclusief de business case die de uitvoering van het
programma rechtvaardigt zodat de voortgang periodiek en objectief kan worden gemeten. Deze informatie is ontoegankelijk voor buitenstaanders. Resultaten van het programma Compacte Rijksdienst worden verwoord in het Bedrijfsvoeringsjaarverslag. Momenteel kan onvoldoende worden berekend in hoeverre ondersteunende functies bijdragen aan de primaire processen per departement. Daarom is het ingewikkeld om te komen tot een eenduidige, rijksbrede noemer bij kostenreductie door ontdubbeling en concentratie. Dit staat de centrale oplevering van gegevens over de voortgang van het programma in de weg. Naar verwachting zal dit verslag niet eerder dan 2013 een transparant beeld schetsen van de effecten van de ontdubbeling en concentratie van functies. Naast het feit dat de baten van het programma Compacte Rijksdienst ten opzichte van vergelijkbare programma s in het buitenland weinig transparant zijn, is tijdens ons onderzoek niet gebleken dat de benodigde investeringen voor ontdubbeling en concentratie van overheidsfuncties in kaart zijn gebracht. Het is onze ervaring dat objectiviteit en transparantie cruciaal zijn voor realisatie van omvangrijke programma s. Ze stellen het programmamanagement in staat om tijdig bij te sturen en verantwoordelijkheid voor resultaten wordt ondubbelzinnig. De reden dat openbare rapportages relatief weinig beschikbaar worden gesteld en dus wordt afgeweken van de best practice - is de wil om vooral energie te steken in het programma, niet in rapportage. Deze keuze onderstreept de daadkracht achter het programma, maar gaat ten koste van transparantie. Momenteel kan niet worden berekend in hoeverre bedrijfsvoering per departement het primaire proces per departement ondersteunt. Dat komt doordat kosten en opbrengsten onvoldoende transparant zijn. Het effect is dat sturing en beheersing niet mogelijk is op basis van kosten of opbrengsten. 3.4 Best practice: Bouw en koester steun van belanghebbenden voor het eindresultaat. Tijdens de interviews met politici, topambtenaren en beleidsadviseurs werd steun voor de realisatie van het programma Compacte Rijksdienst herhaaldelijk bevestigd. Deze steun komt niet alleen voort uit het besef dat een rijksbrede aanpak noodzakelijk is om de ambities van het regeerakkoord te realiseren, ook de intensieve dialoog binnen het ICBR en de geleidelijke opschaling van het programma dragen bij aan betrokkenheid. In de woorden van een topambtenaar die verantwoordelijk is voor bedrijfsvoering binnen een ministerie: De gefaseerde aanpak werkt prima. Een centraal geleide big-bang aanpak zou kunnen rekenen op felle weerstand binnen mijn departement. Uit de interviews bleek dat het koesteren van betrokkenheid ingewikkeld ligt, omdat de verwachtingen op het terrein van ontdubbeling en concentratie niet in alle gevallen worden waargemaakt - bijvoorbeeld vanwege onvoldoende dienstverlening door shared service centers. Net als in Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden is aanhoudende betrokkenheid gebaseerd op een situatie waar alle belanghebbenden baat hebben bij verandering. De weerstand tegen Compacte Rijksdienst zal toenemen als er wel wordt gesneden in het budget en personeel voor bedrijfsvoering, terwijl shared services niet het gewenste niveau van dienstverlening leveren. Als shared services onvoldoende rekening houden met specifieke wensen van departementen, en ook geen alternatieve aanbieder van diensten beschikbaar is, worden niveaus van dienstverlening niet gehaald. Onder deze omstandigheden worden primaire processen negatief beïnvloed, wat leidt tot weerstand. Het valt op dat er bij buitenlandse programma s significant meer wordt geïnvesteerd in verandermanagement als instrument om betrokkenheid op te bouwen en koesteren. Een voorbeeld is de Franse aanpak, waarbij 346 programma- en projectmanagers een verplicht curriculum volgden met vakken als veranderkunde en procesoptimalisatie (Lean methodiek). Het doel van de opleiding was niet alleen kennisoverdracht, maar ook beweging naar een cultuur waar prestaties voorop staan. Verandermanagement is een kritische succesfactor voor realisatie van omvangrijke en complexe transformatieprogramma s. Als hier onvoldoende aandacht aan wordt besteed is sprake van een risico voor de implementatie van het programma Compacte Rijksdienst. Als een shared service centrum van BZK niet oplevert wat mijn departement verwacht, terwijl we wel op de resultaten worden aangesproken, groeit de weerstand binnen mijn ministerie. Ik vind dat Compacte Rijksdienst in dit opzicht onvoldoende rekening houdt met mijn belangen.
3.5 Best practice: Pas kennis toe en gebruik best practices van omvangrijke en complexe transformaties uit overheid en bedrijfsleven in alle fasen van het programma. In vrijwel alle interviews werden ervaringen uit referentiebezoeken in het buitenland aangehaald. Programma- en projectmanagers van Compacte Rijksdienst zijn uitstekend op de hoogte van innovatieve ontwikkelingen op het terrein van ontdubbeling en concentratie van functies in het buitenland. Onze gesprekspartners putten vooral uit hun ervaringen in Scandinavië, het Verenigd Koninkrijk en Australië. Ze streven ernaar om deze ervaringen toe te passen ten bate van de bedrijfsvoering binnen de rijksoverheid, uitvoeringsdiensten en ZBO s. Opvallend is echter dat er tijdens onze interviews nauwelijks wordt verwezen naar ervaringen die zijn opgedaan in het bedrijfsleven. Dit is een belangrijk verschil met de Franse, Britse en Zweedse programma s, die hun oorsprong vonden in de best practices en lessons learned van zowel overheden als het bedrijfsleven. Wij zien meer overeenkomsten dan verschillen tussen transformaties in het bedrijfsleven en bij de overheid. Uit dit onderzoek blijkt dat structurele inbreng van kennis van omvangrijke en complexe transformatietrajecten uit het buitenland en bedrijfsleven zal bijdragen aan optimalisatie, kostenreductie, versnelling en voorspelbaarheid van de bedrijfsvoering binnen de Nederlandse overheid. Om maximaal gebruik te maken van de ervaringen van anderen zal de overheid de luiken open moeten gooien en ook gebruik moeten maken van ervaringen van het bedrijfsleven. 4. Conclusies en aanbevelingen De opbouw van een rijksbrede infrastructuur, concentratie en ontdubbeling van uitvoerings- en toezichtsorganisaties is cruciaal voor de verbetering van bedrijfsvoering van de Nederlandse overheid. Anno 2011 onderstreept het bezuinigingsklimaat zowel het belang van kostenreductie als de waarde van verantwoording over bedrijfsvoering. Het programma Compacte Rijksdienst bouwt voort op de ambitie om te komen tot een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid, waarbij de bedrijfsvoering volgens het principe van meer met minder is ingericht: productiviteitsstijging en hogere klanttevredenheid tegen lagere kosten. Op basis van dit onderzoek concluderen we dat het programma Compacte Rijksdienst op hoofdlijnen aansluit bij buitenlandse best practices en lessons learned. Op basis van internationale ervaringen en inzichten kunnen de volgende maatregelen leiden tot betere prestaties: Leg bij afstemming met politieke en ambtelijke sponsors het accent niet alleen op de planningsfase, maar vooral op de succesvolle implementatie van deze planning in de realisatiefase. Leg ook de nadruk op verbetering van de kwaliteit van bedrijfsvoering op de lange termijn, niet alleen op realisatie van financiële doelstellingen op de korte termijn. Investeer in verandermanagement als instrument om betrokkenheid van stakeholders op te bouwen en te koesteren. Zonder effectief verandermanagement zullen omvangrijke en complexe transformatieprogramma s niet slagen. Accepteer dat investeringen nodig zijn om de bedrijfsvoering te verbeteren en verwerk deze investeringen in de business cases. Stuur op gestructureerde wijze de voortgang en de realisatie van business cases en meet de behaalde resultaten ten opzichte van doelstellingen op een objectieve en transparante wijze. Maak deze informatie toegankelijk voor buitenstaanders.
Leg continue de focus op zowel het verlagen van de kosten en het professionaliseren en verbeteren van de bedrijfsvoering. Definieer een eenduidige, rijksbrede noemer voor kostenreductie door ontdubbeling en concentratie, zodat de effecten van Compacte Rijksdienst (en benodigde investeringen) per departement kunnen worden vergeleken. Zorg dat shared service centers voldoende rekening houden met verwachte niveaus van dienstverlening en specifieke wensen van klanten. Zorg dat een alternatieve aanbieder beschikbaar is indien niet aan deze eisen wordt voldaan. Pas lessons learned en best practices toe bij de optimalisatie, versnelling en verbetering van de bedrijfsvoering binnen de Nederlandse overheid. Put uit de ervaringen van overheden die vergelijkbare programma s hebben uitgevoerd en bedrijven die soortgelijke knelpunten reeds hebben opgelost. Tot slot Graag bedanken wij de personen die hebben bijgedragen aan het onderzoek naar het programma Compacte Rijksdienst. Tijdens het onderzoek Verbetering van de bedrijfsvoering: Lessen uit het buitenland zijn interviews afgenomen met vertegenwoordigers van ministeries, denktanks, politiek en Accenture executives die betrokken zijn bij de buitenlandse verbeterprogramma s. Wij bedanken ook Maartje van den Borne en Jeroen van den Bosch voor hun bijdrage aan deze brochure. Bronnen De verkokering voorbij... naar een slankere en effectievere Rijksoverheid. SG-Overleg, januari 2007 Programmaplan Vernieuwing Rijksdienst, januari 2007 Raad voor het openbaar bestuur: Pleidooi voor een kernkabinet en één rijksdienst, 21 juni 2010 Steen, M. van der, M. van Twist: Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur; een beschouwing over 60 jaar vernieuwing van de rijksdienst. NSOB, 2010 http://www.cabinetoffice.gov.uk/ unit/efficiency-and-reform-group http://en.edelegationen.se/ http://www.rgpp.modernisation. gouv.fr/
Geert van den Goor is Executive Partner en verantwoordelijk voor de Health & Public Service praktijk van Accenture en vanuit die hoedanigheid verantwoordelijk voor de werkzaamheden van Accenture in de Nederlandse publieke sector bij opdrachtgevers als het ministerie van Defensie, ministerie van Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst, Belastingdienst, Nictiz en een aantal ziekenhuizen. Geert werkt al meer dan 18 jaar voor opdrachtgevers in de publieke en semi-publieke sector. geert.van.den.goor@accenture.com +31 20 493 8383 Maxwell Keyte is Senior Manager binnen de Health & Public Service praktijk van Accenture. Hij geeft leiding binnen de Management Consulting groep voor de publieke sector. Maxwell heeft ruim 10 jaar ervaring met strategisch advies voor opdrachtgevers in de overheid, waaronder de ministeries van Defensie, Financiën, Justitie, Buitenlandse Zaken, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, de Belastingdienst, de Immigratie- en Naturalisatiedienst, Douane en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen. maxwell.keyte@accenture.com +31 20 493 8383 Accenture Health & Public Service is een organisatie die innovatieve projecten uitvoert om samen met zorg - en overheidsorganisaties de publieke bedrijfsvoering te verbeteren. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de diepgaande nationale en international industrie expertise. Accenture heeft meer dan 236.000 medewerkers die opdrachtgevers bedienen in 120 landen op de gebieden management consulting, technology services en outsourcing. www.accenture.nl Copyright 2012 Accenture All rights reserved. Accenture, its logo, and High Performance Delivered are trademarks of Accenture.