KANSEN VOOR TOERISME EN RECREATIE BIJ HERZIENING GLB 11 maart 2011 Ida Terluin Inhoudsopgave 1. Inleiding / 2 2. Inrichting huidig GLB / 2 3. Voorstellen van de Europese Commissie voor de inrichting van het GLB na 2013 / 4 4. Kansen voor toerisme en recreatie in het GLB na 2013 / 5 Referenties / 6 Bijlagefiguur A1 De drie beleidsopties van de EC voor het GLB na 2013 / 7 1
1. Inleiding In november 2010 publiceerde de EU-commissie (EC) haar mededeling The Common Agricultural Policy towards 2020 (EC, 2010), waarin zij haar ideeën over de inrichting van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) na 2013 uiteenzet. In deze notitie wordt verkend welke kansen het GLB na 2013 biedt voor toerisme en recreatie. De opbouw van deze notitie is als volgt. In paragraaf 2 wordt de inrichting van het huidige GLB geschetst. In paragraaf 3 wordt ingegaan op de mededeling van de EC over de toekomstige inrichting van het GLB. In paragraaf 4 worden de kansen voor toerisme en recreatie in het herziene GLB verkend. 2. Inrichting huidig GLB Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) bestaat uit twee pijlers: het markt- en prijsbeleid in pijler 1 en het EU-plattelandsbeleid in pijler 2. In het kader van pijler 1 ontvangen boeren bedrijfstoeslagen en wordt op de landbouwmarkt geïntervenieerd door middel van exportrestituties en het in interventie nemen van bepaald producten. Het EU-plattelandsbeleid in pijler 2, dat steeds voor een programmeringsperiode van 7 jaar geldt, heeft in de huidige periode 2007-2013 drie doelstellingen (EC, 2006): (1) verbetering van het concurrentievermogen van de land- en bosbouw; (2) steunverlening voor natuur- en landschapsbeheer en verbetering van het milieu; (3) verbetering van de leefbaarheid op het platteland en bevordering van de economische diversificatie. Om dit beleid uit te kunnen voeren, moeten EU-lidstaten een keuze maken uit een menu van ruim 40 plattelandsmaatregelen (EG-Verordening 1698/2005). Deze keuze moet worden verantwoord in een zogenaamd Plattelandsontwikkelingsprogramma 2007-2013. Nederland heeft dit in POP2 gedaan (LNV, 2010a). De plattelandsmaatregelen zijn gegroepeerd in vier assen (Tabel 1). In Nederland wordt as 1 door het Rijk/Dienst Regelingen uitgevoerd, is as 2 een gezamenlijke opgave voor het Rijk en de Provincies, en ligt de uitvoering van as 3 en 4 in handen van de Provincies. Waar het beleid in de eerste pijler van het GLB geheel door de EC wordt gefinancierd, wordt er in de tweede pijler met cofinanciering gewerkt: het beleid wordt betaald door de EC en de lidstaat (nationale cofinanciering). In veel gevallen is er daarnaast ook private financiering vereist. In Nederland bedraagt de nationale cofinanciering doorgaans 50%: de nationale of provinciale overheid moet één euro leggen naast elke euro die uit Brussel komt. Het budget van de EU voor het GLB in de periode 2007-2013 bedraagt bijna 380 miljard euro; zo n drie kwart daarvan is bestemd voor de eerste pijler (Tabel 2). 2
Tabel 1 Plattelandsmaatregelen van de tweede pijler van het GLB, 2007-2013 Maatregel As 1 Verbetering concurrentievermogen van de land- en bosbouwsector 111 Beroepsopleiding en voorlichting 112 Steun voor jonge boeren 113 Vervroegde uittreding 114 Gebruik van adviesdiensten 115 Diensten ter ondersteuning van bedrijfsbeheer 121 Modernisering van landbouwbedrijven 122 Verbetering economische waarde van bossen 123 Verhoging toegevoegde waarde land- en bosbouwproducten 124 Samenwerking bij innovatie 125 Infrastructuur voor de ontwikkeling van land- en bosbouw 126 Herstel landbouwproductiepotentieel 131 Tijdelijke steun om aan normen EU-wetgeving te voldoen 132 Deelname door landbouwers aan voedselkwaliteitsregelingen 133 Promotie voedselkwaliteit 141 Semi-zelfvoorziening 142 Steun aan producentengroperingen As 2 Natuur- en landschapsbeheer en verbetering van het milieu 211 Betalingen voor natuurlijke handicaps in berggebieden 212 Betalingen voor natuurlijke handicaps in probleemgebieden 213 Natura 2000 betalingen en betalingen voor de Kaderrichtlijn Water 214 Landbouwmilieubetalingen 215 Dierenwelzijnsbetalingen 216 Steun voor niet-productieve investeringen in de landbouw 221 Eerste bebossing van landbouwgrond 222 Eerste vestiging van boslandbouwsystemen op landbouwgrond 223 Eerste bebossing van niet-landbouwgrond 224 Natura 2000 bosgebieden 225 Bosmilieubetalingen 226 Herstel bosbouwproductiepotentieel 227 Steun voor niet-productieve investeringen in de bosbouw As 3 Leefbaarheid op het platteland en economische diversificatie 311 Diversificatie naar niet-agrarische activiteiten 312 Steun voor de oprichting van micro-ondernemingen 313 Bevordering van toeristische activiteiten 321 Basisvoorzieningen voor de economie en de plattelandsbevolking 322 Dorpsvernieuwing en -ontwikkeling 323 Instandhouding en opwaardering van het erfgoed in het landelijk gebied 331 Training en opleiding 341 Verwerven van vakkundigheid voor de uitvoering van de plaatselijke ontwikkelingsstrategie As 4 Leader-strategie 41 Invoeren LEADER-benadering en plaatselijke groepen 421 Uitvoering van samenwerkingsprojecten 431 Beheer van de plaatselijke groep Bron: LEI-budgetmodel. 3
Tabel 2 EU-budget voor de eerste en tweede pijler van het GLB, 2007-2013 (miljoen euro) Totaal budget Totaal budget als % van EU- 27-budget eerste pijler 1) tweede pijler 2) eerste pijler als % nationaal budget tweede pijler als % nationaal budget Nederland 6.539 1,7 5.946 593 91 9 EU-15 302.573 79,6 246.242 56.331 81 19 EU-12 77.314 20,4 39.982 37.332 52 48 EU-27 379.887 100 286.224 93.663 75 25 1) Alleen directe betalingen, dus exclusief exportrestituties en marktinterventies; 2) Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO). Bron: budget directe betalingen eerste pijler 2007-2013 uit EG-Verordeing 1782/2003 (geconsolideerde versie 5 augustus 2006) en Agra Europe (2007), Threat of SFP cuts rises as NMS accede, Agra Europe Weekly, 12 januari; tweede pijler- (= ELFPO) budget 2007-2013 uit Rural Development Programmes 2007-2013 van de EU-lidstaten/regio s (ge-update versies 2009/2010); aanpassing LEI. Gebruik POP2 voor toerisme en recreatie De eerste pijler van het GLB is op boeren gericht. Datzelfde geldt ook voor de maatregelen die onder as 1 en 2 van het EU-plattelandsbeleid vallen. Alleen de matregelen onder as 3 en 4 kennen naast boeren bredere doelgroepen, zoals nietagrarische ondernemers en gemeenten. Met name maatregel 313 (bevordering van toeristische activiteiten) en 323 (instandhouding en opwaardering van het erfgoed in het landelijk gebied) kunnen worden gebruikt door ondernemers in de toerisme- en recreatiesector. In Zeeland zijn deze maatregelen in POP2 onder meer gebruikt om fietspaden, wandelpaden en een mountainbikeparcours aan te leggen, voor het project Zeeuws jaar van de fiets, voor de aanleg van een strandje bij Bastion De Veere, voor het bouwen van bezoekerscentra, voor een vogelkijkhut en wandelpaden in natuurgebied van Zierik tot Zee, voor promotiemateriaal beleef de kleine kernen, voor een film over ringsteken, voor de restauratie van een historische schuur en ombouw tot appartementen, en voor het herstel streekeigen erven, streekeigen boerderijen en andere kleine cultuurhistorische evenementen (Terluin en Berkhout, 2011). Boeren kunnen met behulp van maatregel 311 (diversificatie naar nietagrarische activiteiten) subsidie aanvragen voor het opzetten van een toeristische neventak op hun landbouwbedrijf. 3. Voorstellen van de Europese Commissie voor de inrichting van het GLB na 2013 De mededeling van de EC over de The Common Agricultural Policy towards 2020 (EC, 2010) bevat geen blauwdruk voor de inrichting van het GLB na 2013. De EC vindt dat het GLB ook in de toekomst een sterk gemeenschappelijk karakter dient te hebben en dat de twee-pijlerstructuur kan blijven gehandhaafd. Het GLB staat voor drie uitdagingen: 1. het bijdragen aan een wereldwijde voedselzekerheid; 2. een duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en het tegengaan van klimaatverandering; en 4
3. het streven naar territoriale cohesie tussen de plattelandsgebieden in de EU. De EC denkt dat een aantal GLB-instrumenten wijziging behoeft. Dat betreft m.n. de bedrijfstoeslagen, de marktinterventie-instrumenten, en het functioneren van de voedselketen. Drie beleidsopties voor het GLB na 2013 Aan het eind van haar mededeling (EC, 2010) schetst de EC drie mogelijke ontwikkelingspaden voor het GLB na 2013: handhaving van de status quo, een vergroening van het GLB en een radicale afslanking van het GLB (Fig. A1). De EC ziet deze drie beleidsopties als haar bijdrage aan het debat over de toekomst van het GLB. Na overleg met de Raad van Landbouwministers, het Europees Parlement en andere betrokkenen, zal de EC naar verwachting in de zomer van 2011 met wetgevende voorstellen voor de vormgeving van het GLB na 2013 komen. Hoewel de EC-beleidsopties een breed spectrum bestrijken, lijkt het waarschijnlijk dat het toekomstig GLB afkoerst op een twee-pijlerstructuur, waarbij de bedrijfstoeslagen worden vervangen door een basisinkomenstoeslag en een toeslag voor groene diensten, er meer gelijkheid in de toeslagen tussen lidstaten komt, er enige marktinterventie mogelijk blijft, en waarbij de nadruk op de nieuwe uitdagingen van het Health Check -akkoord (2008) (klimaatverandering, waterbeheer, biodiversiteit, hernieuwbare energie en innovatie) blijft gehandhaafd. Deze brede kaders laten echter nog veel ruimte voor de precieze invulling van de details. Het vervangen van de bedrijfstoeslagen in de eerste pijler van het GLB door doelgerichte betalingen voor inkomensondersteuning en groene diensten sluit aan bij de wensen van het Nederlandse kabinet (LNV, 2010b). Ook de noodzaak van een duurzaam beheer van de natuurlijke hulpbronnen wordt door het kabinet onderschreven. 4. Kansen voor toerisme en recreatie in het GLB na 2013 Het feit dat de EC geen voorstellen voor as 3 en 4 van het plattelandsbeleid in haar beleidsopties doet, wil niet zeggen dat deze assen na 2013 zullen verdwijnen. Ze zijn in ieder geval nodig in het kader van de derde uitdaging van het GLB het streven naar territoriale cohesie tussen de plattelandsgebieden in de EU. Verder leert de ervaring van de voortdurende veranderingen in het GLB in de afgelopen decennia dat aanpassingen van het GLB altijd geleidelijk verlopen: het zijn veeleer bijstellingen van het beleid dan radicale veranderingen. Het niet vermelden van voorstellen voor as 3 en 4 kan dan waarschijnlijk ook eerder worden uitgelegd dat de EC deze assen in min of meer ongewijzigde vorm wil handhaven. De assen 3 en 4 vormen in zekere zin een vreemde eend in de bijt van het GLB. Waar de eerste pijler en de assen 1 en 2 van het plattelandsbeleid zich vooral richten op de landbouwsector, hebben de assen 3 en 4 betrekking op territoriale ontwikkeling. Nederland is er dan ook een voorstander van om de tweede pijler vooral op agrarische activiteiten te richten, en maatregelen uit as 3 en 4 over te hevelen naar andere EUbeleidsterreinen, zoals het Cohesiebeleid, het EU-regionaal beleid en het EU-sociaal beleid (LNV, 2010b). Tijdens de Raad van EU-landbouwministers in februari 2011 is uitvoerig over de derde GLB-uitdaging van territoriale cohesie tussen de 5
plattelandsgebieden in de EU gesproken (Agra Europe, 2011). Daar werd door EUlandbouwcommissaris Ciolos en veel lidstaten benadrukt dat de levensvatbaarheid van plattelandsgebieden afhangt van een concurrerende en een dynamische landbouwsector. De rol van andere economische sectoren in de plattelandseconomie kwam nauwelijks ter sprake. Wel hebben zowel Ciolos als een aantal lidstaten waaronder België, Zweden, Duitsland, Finland, Spanje, Portugal, Cyprus, Griekenland en het VK, de wens geuit om de verschillende EU-fondsen voor het platteland meer te integreren. Mogelijkheden voor toerisme en recreatie in het GLB na 2013 waarschijnlijk niet groter dan huidige Er van uitgaande dat de assen 3 en 4 worden gehandhaafd in het GLB na 2013 en dat hun inhoud niet sterk gewijzigd zal worden, zouden de mogelijkheden voor ondernemers in de toerisme- en recreatiesector om gebruik te maken van het GLB gelijk blijven: die mogelijkheden liggen vooral op het vlak van bevordering van toeristische activiteiten (de huidige maatregel 313) en de instandhouding en opwaardering van het erfgoed in het landelijk gebied (de huidige maatregel 323). Gelet op de wens van het Nederlandse kabinet om de tweede pijler vooral voor agrarische activiteiten aan te wenden, is het niet onwaarschijnlijk dat er in de periode 2014-2020 minder budget voor as 3 en 4 beschikbaar wordt gesteld. Referenties Agra Europe (2011) Ministers back flexible Rural Development policy; In: Agra Europe Weekly, 25 februari EC (Commissie van de Europese Gemeenschappen) (2006) Het EU-plattelandsontwikkelingsbeleid 2007-2013; Brussel, Fact sheet EC (2010) The CAP towards 2020; Meeting the food, natural resources and territorial challenges of the future; Brussel, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2010) 672 final LNV (Ministerie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (2010a) Plattelandsontwikkelingsprogramma 2007-2013 voor Nederland (POP2); Den Haag, versie 6 LNV (2010b) Kabinetsreactie op de Commissiemededeling over het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid 2014-2020; Den Haag, Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal, Programmadirectie Gemeenschappelijk Landbouwbeleid 162293, 26 november Terluin, I.J. en P. Berkhout (2011) Less is more; an alternative mid term evaluation of the Rural Development Programme 2007-2013 in Zeeland; Den Haag, LEI (nog te verschijnen) 6
Bijlagefiguur A1 De drie beleidsopties van de EC voor het GLB na 2013 Optie 1 Geleidelijke verandering van het bestaande beleid en een gelijkere verdeling van de bedrijfstoeslagen over lidstaten Bedrijfstoeslagen Marktinstrumenten Plattelandsbeleid geen verandering in het systeem; versterking risicoinstrumenten; handhaven van de Health meer gelijkheid in de Check -oriëntatie met extra bedrijfstoeslagen per ha tussen vereenvoudiging bestaande middelen voor de nieuwe lidstaten. marktintstrumenten. uitdagingen (klimaatverandering, waterbeheer, biodiversiteit, hernieuwbare energie en innovatie). Optie 2 Een verschuiving naar een duurzamer GLB en een evenwichtigere verhouding tussen beleidsdoelen, boeren en lidstaten door het doen van gerichte betalingen Bedrijfstoeslagen Marktinstrumenten Plattelandsbeleid verandering van het systeem; nieuwe directe betalingen bestaan uit: a) een basistoeslag als inkomensondersteuning; b) een verplichte, aanvullende toeslag voor het verlenen van groene diensten; c) een aanvullende compensatie voor natuurlijke handicaps; d) een vrijwillig gekoppeld betaling voor specifieke sectoren en regio s meer gelijkheid in de bedrijfstoeslagen per ha tussen lidstaten. Verbetering en grotere inzet op milieu, vereenvoudiging van klimaatverandering en/of bestaande marktintstrumenten. herstructering en innovate en regionale/lokale initiatieven; versterking bestaande risicoinstrumenten; evt. enige herverdeling van fondsen tussen lidstaten. Optie 3 Een radicale hervorming van het GLB met een sterke nadruk op milieu- en klimaatdoelen en uitfasering van de eerste pijler Bedrijfstoeslagen Marktinstrumenten Plattelandsbeleid uitfaseren bedrijfstoeslagen; beperkte directe betalingen voor maatschappelijke diensten en natuurlijke handicaps. Bron: EC (2010a). afschaffen van alle marktinstrumenten, behalve een vangnet voor crisissituaties. alleen maatregelen gericht op milieu-aspecten en het tegengaan van klimaatverandering. 7