ONDERWIJSTIJD IN HET VO ONDERZOEK NAAR DE NALEVING VAN DE MINIMAAL TE PROGRAMMEREN ONDERWIJSTIJD IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS Inspectie van het Onderwijs Februari 2007
INHOUDSOPGAVE INHOUDSOPGAVE 3 SAMENVATTING 5 1 INLEIDING 7 2 AANLEIDING EN VRAAGSTELLING 9 2.1 Voorjaarsonderzoek 2006 9 2.2 Vraagstelling najaarsonderzoek 2006 9 3 HET ONDERZOEK 11 3.1 Veranderde wetgeving 11 3.2 Inrichting van het onderzoek 12 3.3 Uitvoering van het onderzoek 13 3.4 Reacties van scholen 13 4 RESULTATEN 15 4.1 Geprogrammeerde onderwijstijd 15 4.2 Registratie incidentele lesuitval en leerlingenverzuim 16 4.3 Beoordeling resultaten 17 4.4 Conclusies 18
SAMENVATTING Naar aanleiding van het onderzoek naar de onderwijstijd in het voortgezet onderwijs in het voorjaar van 2006 en de daarop volgende beleidsreactie van de minister van OCW in haar brief aan de Tweede Kamer van 7 september 2006 (BVE/Stelsel/2006/35263), heeft de inspectie in het najaar van 2006 onderzoek uitgevoerd bij 25 scholen voor voortgezet onderwijs. Dit onderzoek laat zich, overeenkomstig de gemaakte afspraken hierover, kenmerken als een tussentijds verkenningsonderzoek in de vorm van een quick scan. Het onderzoek is risicogericht opgezet, waarbij de helft van de onderzochte scholen bestond uit scholen die bij eerder onderzoek een onvoldoende oordeel voor hun onderwijstijd hadden. Verder waren er scholen betrokken waar signalen over de onderwijstijd over zijn binnengekomen, aangevuld met een willekeurige keuze van scholen. Het onderzoek was gericht op twee vragen. De eerste is of scholen voldoende onderwijstijd hebben geprogrammeerd om aan de wettelijke norm te voldoen. De tweede is of scholen een zodanige registratie van de lesuitval hebben dat zij voldoende in staat zijn zich over de gerealiseerde onderwijstijd te verantwoorden. De onderzoeken hebben steeds onaangekondigd plaatsgevonden. Na afloop van het onderzoek heeft de school gedurende tien werkdagen de gelegenheid gehad tot wederhoor en tot het aanbrengen van verbeteringen. In eerste instantie bleken 6 van de 25 scholen in alle leerjaren voldoende onderwijstijd geprogrammeerd te hebben. Na afloop van de herstelperiode kwamen daar nog eens vijf scholen bij. Daarmee voldoet 44 procent van de onderzochte scholen aan de wettelijke vereisten. Bij de groep scholen die in het voorjaarsonderzoek onvoldoende tijd hadden gerealiseerd en derhalve ook in het najaar onderzocht zijn, is de verhouding ongeveer gelijk. Vijf van de dertien scholen die ook in mei waren onderzocht, lieten zodanige verbeteringen zien dat zij nu op dit punt aan de wet voldoen. Van de acht scholen die zowel in het voorjaarsonderzoek als in het najaarsonderzoek onvoldoende onderwijstijd hebben geprogrammeerd, laten vier scholen evenwel substantiële verbeteringen zien. Op drie scholen is het tekort ten opzichte van het voorjaarsonderzoek gegroeid. Binnen de groep van 56 procent van de scholen die op één of meer onderdelen niet aan de wettelijke vereisten voldoen, zijn de verschillen behoorlijk groot. Sommige scholen hebben alleen in de onderbouw onvoldoende onderwijstijd geprogrammeerd, met een beperkt tekort aan uren. De meeste scholen in deze groep hebben echter in vrijwel alle leerjaren te weinig geprogrammeerd en op ongeveer de helft van deze scholen gaat het om tekorten van meer dan zestig uur per leerjaar. De voorlopige eerste indruk van de inspectie is dat vrijwel alle vo-scholen druk bezig zijn met het onderwerp onderwijstijd en zoeken naar manieren om gebruik te maken van de (nieuwe) definitie van onderwijstijd. Deze aandacht heeft er evenwel niet toe geleid dat de vo-scholen erin geslaagd zijn om in grotere mate te voldoen aan de urennorm dan in het voorjaarsonderzoek.
De registratiesystemen die scholen gebruiken om verantwoording af te kunnen leggen over de gerealiseerde onderwijstijd, waren bij 22 van de 25 scholen (88 procent) voldoende. Bij de 12 procent van de scholen die tekort schieten op het punt van het registratiesysteem heeft de inspectie bovendien geconstateerd dat er onvoldoende onderwijstijd wordt geprogrammeerd. Derhalve geldt voor deze scholen dat zij naast een tekort aan geprogrammeerde onderwijstijd ook niet in staat zullen zijn om zich te verantwoorden over de mate waarin de tekortkomende geprogrammeerde onderwijstijd gerealiseerd wordt. Zoals aangekondigd in de beleidsreactie van de bewindslieden van OCW op de inspectieonderzoeken naar naleving urennormen in mbo en vo die op 7 september 2006 werd aangeboden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, zullen de scholen met tekortkomingen door de Inspectie meegenomen worden in het onderzoek van voorjaar 2007.
1 INLEIDING In vervolg op het onderzoek naar de naleving van de minimale onderwijstijd in het voortgezet onderwijs in het voorjaar van 2006 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) de inspectie gevraagd in het najaar van 2006 een tussentijds verkenningsonderzoek uit te voeren naar de naleving door scholen van de wettelijke eisen ten aanzien van de minimaal te programmeren onderwijstijd in het voortgezet onderwijs en te beoordelen of de school een deugdelijk registratiesysteem hanteert voor de incidentele lesuitval. Dit rapport doet verslag van dit onderzoek en van de resultaten daarvan. Het rapport begint in hoofdstuk 2 met het behandelen van de aanleiding tot en de vraagstelling van het onderzoek. Vervolgens zal het onderzoek als zodanig in hoofdstuk 3 aan de orde komen. Hoofdstuk 4 zal verslag doen van de resultaten en de daarbij behorende conclusies. 7
8
2 AANLEIDING EN VRAAGSTELLING Alvorens de vraagstelling van het najaarsonderzoek te behandelen (paragraaf 2.2) wordt eerst kort teruggeblikt op het onderzoek naar de onderwijstijd zoals dat heeft plaatsgevonden in de eerste helft van 2006 (paragraaf 2.1). Dit zogenoemde voorjaarsonderzoek 2006 gaf immers aanleiding tot het uitvoeren van dit vervolgonderzoek. 2.1 Voorjaarsonderzoek 2006 In de laatste weken van het schooljaar 2005-2006 heeft de Inspectie van het Onderwijs op verzoek van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) via onaangekondigde schoolbezoeken de naleving van de wettelijke bepalingen voor de onderwijstijd in het voortgezet onderwijs onderzocht. In het kader van het onderzoek werden 75 scholen bezocht. Voor het uitvoeren van het onderzoek werden door elk van de zeven inspectiekantoren willekeurig in totaal 75 scholen voor voortgezet onderwijs geselecteerd. Hierbij werd gestreefd naar een evenwichtige verdeling over de diverse onderwijstypen (vwo, havo, vmbo en praktijkonderwijs). In dit onderzoek kwamen de volgende elementen aan bod: de geprogrammeerde onderwijstijd, structurele lesuitval en lesuitval direct voorafgaand aan de schoolvakanties. Van de willekeurig gekozen 75 scholen in dit onderzoek bleek ongeveer 40 procent voldoende onderwijstijd geprogrammeerd te hebben. Echter, in formele zin voldeden deze scholen in vrijwel alle gevallen niet aan de wettelijke eisen, aangezien de onderwijstijd niet gerealiseerd werd als gevolg van structurele en incidentele lesuitval. Het resultaat van dit onderzoek is samen met de beleidsreactie van de bewindslieden van OCW op de inspectieonderzoeken naar naleving urennormen in mbo en vo op 7 september 2006 aangeboden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In de beleidsreactie zijn twee vervolgonderzoeken door de inspectie aangekondigd, waarvan een in de vorm van een beperkt tussentijds voortgangsonderzoek in het najaar van 2006. Van dit voortgangsonderzoek wordt in deze rapportage verslag gedaan. 2.2 Vraagstelling najaarsonderzoek 2006 Het onderzoek dat in het najaar van 2006 is uitgevoerd, is beperkt tot de controle of de programmering van het onderwijs voldoet aan de voor het voortgezet onderwijs geldende urennormen. Bij deze controle wordt ook het realistisch karakter van de planning door de school betrokken, namelijk of de school rekening heeft gehouden met voorzienbare lesuitval. Bovendien is nagegaan of de school een deugdelijk registratiesysteem hanteert voor de incidentele lesuitval. Onder incidentele lesuitval wordt alle niet aan het begin van het schooljaar (te) voorziene lesuitval verstaan. De mate waarin zo n systeem aanwezig is en in hoeverre dit ook adequaat functioneert bepaalt in grote mate de mogelijkheid van de school om zich te verantwoorden over de realisatie van voldoende onderwijstijd en in afgeleide zin voor de inspectie om na te gaan of de geprogrammeerde onderwijstijd ook daadwerkelijk gerealiseerd wordt. 9
10
3 HET ONDERZOEK 3.1 Veranderde wetgeving Als gevolg van de aanvaarding van de wijziging van de bepalingen in de Wet op het voortgezet onderwijs ten aanzien van de onderbouw in het voortgezet onderwijs (Wet van 29 mei 2006, Staatsblad 2006, nr. 281), zijn de urennormen voor het najaarsonderzoek 2006 niet gelijk aan de urennormen die golden ten tijde van het voorjaarsonderzoek 2006. Tabel 1 geeft een overzicht van de veranderingen per 1 augustus 2006 in de wettelijke minimumnormen onderwijstijd. Tabel 1 Wettelijk minimumnorm onderwijstijd in Tot en met 31/7/2006 Vanaf 1/8/2006 klokuren Onderbouw VO (leerjaar 1 en 2 vmbo, 1067 1040 havo en vwo) Derde leerjaar havo / vwo 1067 1040 Bovenbouw vmbo (leerjaar 3) 1067 1000 Bovenbouw havo (leerjaar 4) 1000 1000 Bovenbouw vwo (leerjaar 4 en 5) 1000 1000 Examenjaar vmbo (leerjaar 4) - 1 700 Examenjaar havo (leerjaar 5) 700 700 Examenjaar vwo (leerjaar 6) 700 700 Praktijkonderwijs (alle leerjaren) 1000 1000 Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Regeling onderbouw VO komt naar voren dat onder het begrip onderwijstijd moet worden verstaan een in schooltijd verzorgd begeleid onderwijsprogramma. Dat wil zeggen: begeleid onderwijs dat deel uitmaakt van het voor alle leerlingen verplichte onderwijsprogramma en dat wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van daartoe bekwaam onderwijspersoneel. De letterlijke tekst in de Memorie van Toelichting luidt: begeleid onderwijs onder schooltijd en onder verantwoordelijkheid van daartoe bekwaam onderwijspersoneel. De Minister is verder duidelijk over het feit dat de verantwoordingsplicht bij de school ligt. De Memorie van Toelichting: Het wetsvoorstel bevat de verplichting voor scholen om geordende gegevens bij te houden over de geprogrammeerde onderwijstijd [ ]. Deze geordende gegevens, waarvoor geen vormvoorschriften gelden, zijn het aangrijpingspunt bij het toezicht door de inspectie. Deze gegevens kunnen opgenomen zijn in een verantwoordingsdocument. Doel van dit document is reflectie op eigen handelen en verantwoording afleggen aan diverse belanghebbenden. Veelal zal het betrekking hebben op in het verleden gerealiseerde onderwijstijd, terwijl het in dezen voor de inspectie gaat om de voorgenomen planning van de onderwijstijd. Als aanwezig kan een dergelijk document wel informatie leveren met betrekking tot de redenen van het wel/niet kunnen realiseren van de verplichte onderwijstijd en welke onderwijsactiviteiten de school onder de noemer van onderwijstijd rekent. 1 Voor het examenjaar vmbo gold tot en met 31 juli 2006 geen minimum urennorm. 11
3.2 Inrichting van het onderzoek In de maanden november-december 2006 zijn 25 scholen 2 in het voortgezet onderwijs onaangekondigd bezocht door de inspectie met als voornaamste doel om inzicht te verschaffen in de programmering en de registratie van de onderwijstijd. Van de 25 scholen zijn er dertien die tijdens het voorjaarsonderzoek van 2006 in ernstige mate beneden de toen geldende minimum norm van 1067 klokuren bleken te zitten. Met deze verdeling zijn in het onderzoek in ieder geval de scholen betrokken die in het voorjaarsonderzoek minder dan duizend klokuren onderwijs in de eerste leerjaren van de basisvorming hadden geprogrammeerd. Daarnaast is in deze opzet een belangrijk deel van de scholen met een geprogrammeerde onderwijstijd van ten hoogste 1020 uren meegenomen. Daarnaast zijn enkele scholen in het onderzoek betrokken waarvan bij de inspectie signalen waren binnengekomen over mogelijke knelpunten bij de programmering van de onderwijstijd. Het gaat hierbij om twee scholen. De overige scholen werden willekeurig geselecteerd; hierbij werd door een evenredige verdeling van de te bezoeken scholen over de zeven inspectiekantoren een regionale spreiding gerealiseerd. In aanvulling daarop werd er per kantoor gestreefd naar een evenredige verdeling over vwo-, havo-, vmbo- en praktijkscholen. Bij de beantwoording van de vraag of een school voldoende onderwijstijd heeft geprogrammeerd is er een onderscheid gemaakt naar de verschillende fases van het onderwijsprogramma; voor deze verdeling en de daarbij behorende minimumnorm zie tabel 1. Naast de geprogrammeerde onderwijstijd heeft de inspectie ook beoordeeld of de kwaliteit van de registratie, op basis waarvan de school zich verantwoordt over de gerealiseerde onderwijstijd, toereikend is. De kwaliteit van die registratie is immers een belangrijk hulpmiddel voor de school om de realisatie van de onderwijstijd in de loop van het schooljaar te kunnen volgen en verantwoorden. In de praktijk blijkt dat scholen uiteenlopende registratievormen hanteren. Dat mag echter niet leiden tot een situatie waarin geen antwoord kan worden gegeven op de vraag of de geprogrammeerde onderwijstijd ook daadwerkelijk gerealiseerd wordt. De getrouwe beantwoording daarvan is niet alleen van belang voor het toezicht door de inspectie op naleving van wet- en regelgeving door de scholen, maar ook voor de verantwoording in het kader van goed bestuur. Na afloop van het onderzoek is het resultaat in een rapport in de vorm van een brief meegedeeld aan de schoolleiding en het schoolbestuur. Daarna had de school tien werkdagen tijd om te reageren. Bij een onvoldoende resultaat had de school tevens de mogelijkheid in die tijd de geconstateerde tekortkomingen te herstellen. Deze herstelmaatregelen zijn opnieuw beoordeeld. Na afloop daarvan is het resultaat opnieuw in de vorm van een brief aan de school meegedeeld. Indien de genomen herstelmaatregelen niet tot overeenstemming met de wettelijke vereisten hebben geleid, wordt de school opgenomen in het inspectieonderzoek naar gerealiseerde onderwijstijd dat in het voorjaar 2007 wordt uitgevoerd. 2 In het kader van dit onderzoek zijn vestigingen van scholen bezocht. In dit rapport worden zij met het begrip school aangeduid. 12
3.3 Uitvoering van het onderzoek Voor de uitvoering van het onderzoek heeft de inspectie gebruik gemaakt van onaangekondigd schoolbezoek. Het onaangekondigde karakter van deze bezoeken laat onverlet dat één uur voor het begin van het onderzoek de schoolleiding over de komst van de inspectiemedewerker werd geïnformeerd. Tijdens het onaangekondigd schoolbezoek heeft de inspecteur een gesprek gehad met de schoolleiding. Afhankelijk van de omstandigheden zijn er ook gesprekken gevoerd met docenten en leerlingen teneinde na te gaan of de door de school in de schoolgids of anderszins verstrekte informatie over de onderwijstijd correct is. Zo nodig heeft de inspectie relevante documenten ingezien, zoals roosters, administratiesystemen en agenda s. Voor de onderzoeksaanpak in de bovenbouw golden aanvullende afspraken waarbij voor de beoordeling persoonlijke roosters van leerlingen met verschillende profielen werden geraadpleegd. Een aantal van deze individuele roosters werd geverifieerd in gesprekken met de leerlingen zelf. 3.4 Reacties van scholen Achttien scholen hebben schriftelijk gereageerd op de bevindingen van de inspectie zoals weergegeven in de verslagbrief. In deze reacties betreft het een combinatie van herstelmaatregelen en herberekening. Voor de zeven scholen die geen gebruik hebben gemaakt van de hoor- en wederhoor procedure betekent dit derhalve dat zij het eens zijn met de bevindingen van de inspectie. Bij vijf scholen heeft de reactie geleid tot een bijstelling van de aanvankelijke conclusie dat onvoldoende tijd was geprogrammeerd en is in aansluiting hierop een aangepaste verslagbrief met een positief oordeel aan het bevoegd gezag aangeboden. Voor twee scholen is dat gebeurd op grond van herstelmaatregelen, voor één school op grond van een herberekening en bij twee scholen betrof het herstelmaatregelen zowel als herberekeningen. Verder werd het oordeel ten aanzien van lichamelijke opvoeding eenmaal gewijzigd en werd er driemaal geconstateerd dat het registratiesysteem voor de incidentele lesuitval na aanpassing wel voldeed. In vergelijking tot het onderzoek in de eerste helft van 2006 zijn er naar aanleiding van het najaarsonderzoek minder algemene reacties van scholen bij de inspectie binnengekomen ten aanzien van de bevindingen van de inspectie. Dit geeft ten minste de indruk dat scholen bezig zijn met onderwijstijd en dat het bezoek en de bevindingen van de inspectie als minder verrassend worden ervaren dan bij het voorjaarsonderzoek. Behalve de meer specifieke reacties op de bevindingen van de inspectie hebben ook enkele schoolbesturen in meer algemene zin gereageerd. Daarbij ging het onder andere om bezwaren tegen de korte reactietermijn van tien werkdagen, ondanks het feit dat deze termijn in de brief van 7 september reeds was aangekondigd. Voorts is de kritiek dat de minister te korte termijnen stelt, terwijl de sancties erg ingrijpend kunnen zijn voor de school. Een punt dat ook aan bod kwam, was de kritiek dat de beoordeling tijdens het onaangekondigd schoolbezoek uitsluitend kwantitatief van aard is geweest ( zijn er voldoende uren geprogrammeerd? ), terwijl het meewegen van kwalitatieve aspecten ( wordt de tijd efficiënt en effectief benut? hoe is het met de andere kwaliteitsaspecten op onze school gesteld? ) volgens de school tot een positiever beeld zou hebben geleid. 13
Tot slot geven scholen aan vanwege de vakantiespreiding problemen te hebben met het realiseren van de onderwijstijd. Schoolleiders geven aan dat zij ten aanzien van de onderwijstijd zouden prefereren wanneer de geprogrammeerde en gerealiseerde onderwijstijd beoordeeld zouden worden over een periode van bijvoorbeeld oktober tot oktober, zodat de vakantiespreiding geen invloed heeft op het resultaat. 14
4 RESULTATEN In dit hoofdstuk komen de bevindingen van het onderzoek aan bod. Om te beginnen zullen de resultaten voor wat betreft de geprogrammeerde onderwijstijd worden weergegeven. Vervolgens zal de registratie van incidentele lesuitval behandeld worden. Tot slot zullen de resultaten worden bezien in het licht van de resultaten uit het voorjaarsonderzoek 2006 en worden de conclusies van de inspectie geformuleerd. 4.1 Geprogrammeerde onderwijstijd Uit het onderzoek van de inspectie is gebleken dat van de 25 bezochte scholen elf scholen (44 procent) op alle punten aan de wettelijke vereisten ten aanzien van de geprogrammeerde onderwijstijd voldoen. Dit betekent derhalve dat 56 procent van de scholen op één of meer onderdelen niet aan de wettelijke vereisten voldoet. Onder de 25 scholen bevinden zich drie praktijkscholen; hiervan voldoet er één niet aan de wettelijke vereisten van de geprogrammeerde onderwijstijd. Voor deze scholen geldt geen gedifferentieerde norm per fase onderbouw, bovenbouw en examenjaar. Wanneer voor de overige (22) scholen de verschillende fases afzonderlijk bekeken worden, komt het volgende beeld naar voren: voor de onderbouw voldoet 55 procent van de 22 scholen niet aan de minimaal te programmeren onderwijstijd, voor de bovenbouw en het examenjaar is dit respectievelijk 46 procent en 23 procent. Voor het vak lichamelijke opvoeding blijkt dat van de 25 scholen 16 procent niet aan de wettelijke normen voldoet. Met de constatering van het percentage scholen dat niet aan de wettelijke vereisten voldoet, wordt de belangrijkste onderzoeksvraag de controle of de programmering van het onderwijs voldoet aan de voor het voortgezet onderwijs geldende urennorm beantwoord. In aanvulling geeft tabel 2 een overzicht van de tekorten over de verschillende fases en een overzicht van de omvang van de geconstateerde tekorten. Tabel 2 N=25 µ Percentage Scholen die aan alle wettelijke vereisten voor de 11 44 geprogrammeerde onderwijstijd voldoen Waarvan praktijkschool 2 8 Scholen die niet aan de wettelijke vereisten voor de 14 56 geprogrammeerde onderwijstijd voldoen Waarvan praktijkschool 1 4 Waarvan tekort in één fase 3 12 onderbouw 3 12 bovenbouw - - examens - - Waarvan tekort in twee fases 6 24 onderbouw + bovenbouw 5 20 onderbouw + examenjaar - - bovenbouw + examenjaar 1 4 15
Waarvan tekort in drie fases 4 16 De mate waarin scholen onder de geldende urennorm blijven 1 tot 30 2 8 31 tot 60 1 4 >60 9 36 School niet in staat voldoende informatie aan te leveren 3 2 8 Vijf van de elf scholen die op alle punten aan de wettelijke vereisten voldoen, bleven tijdens het onderzoek in het voorjaar van 2006 nog in gebreke. Van de dertien scholen die in het voorjaarsonderzoek in gebreke bleven zijn er acht die ook in het huidige onderzoek nog onvoldoende onderwijstijd programmeren. Voor deze acht scholen geldt dat twee scholen een tekort in één fase hebben, twee scholen een tekort in twee fases en vier scholen een tekort in alle drie de fases. Ten aanzien van de mate waarin door deze scholen te weinig uren geprogrammeerd wordt kan het volgende gemeld worden: één school zit in de categorie 1 tot 30 uur, een andere school zit in de categorie 31 tot 60 uur en vijf scholen hebben een tekort van meer dan 60 uur. Voor één school geldt dat het bestuur aangeeft niet aan te kunnen tonen dat er voldoende onderwijstijd geprogrammeerd wordt. Derhalve voldoet deze school niet aan de wettelijke vereisten. Van de acht scholen die zowel in het voorjaarsonderzoek als in het najaarsonderzoek onvoldoende onderwijstijd hebben geprogrammeerd, laten vier scholen evenwel substantiële verbeteringen zien. Één van deze scholen behoort hiermee tot de categorie tot 30 uur tekort, een andere school valt binnen de categorie 31 tot 60 uur tekort. Voor de andere twee scholen geldt dat zij nog steeds in de categorie meer dan 60 uur zitten, maar wel met een minder groot tekort. Op drie van de acht scholen is het tekort ten opzichte van het voorjaarsonderzoek echter gegroeid. Samengevat betekent dit dat van de dertien scholen, die zowel in het voorjaarsonderzoek als in het najaarsonderzoek zijn betrokken, negen scholen een verbetering laten zien, één school een vergelijkbaar tekort heeft en drie scholen een verslechtering laten zien. Bij dit alles is het van belang op te merken dat bij de vermelding van de mate waarin scholen onder de geldende urennorm blijven is uitgegaan van het leerjaar met het grootste geconstateerde tekort. Ook voor de vergelijking van de resultaten van de acht scholen die wederom in gebreke bleven is het van belang dat de verschillen zijn bepaald aan de hand van het grootste geconstateerde tekort in beide onderzoeken. Er is nadrukkelijk geen sprake van een gemiddelde. 4.2 Registratie incidentele lesuitval en leerlingenverzuim Naast de geprogrammeerde onderwijstijd heeft de inspectie ook onderzocht of de scholen een sluitend en adequaat systeem hanteren om de incidentele lesuitval te registreren. De mate waarin zo n systeem aanwezig is en in hoeverre dit ook adequaat functioneert, bepaalt de mate waarin de school in staat is zich te verantwoorden over de gerealiseerde onderwijstijd 3 Hierbij geeft de school aan niet aan te kunnen tonen dat aan de wettelijke vereisten wordt voldaan; de school kan niet laten zien hoeveel uur zij heeft geprogrammeerd. Dit leidt tot het oordeel van de inspectie dat de school niet aan de wettelijke vereisten voldoet. 16
Uit het onderzoek van de inspectie blijkt dat bij 3 van de 25 scholen (12 procent) de registratie van incidentele lesuitval niet adequaat is om aan het einde van het schooljaar te kunnen verantwoorden dat de geprogrammeerde onderwijstijd daadwerkelijk gerealiseerd is. Bij deze scholen heeft de inspectie bovendien geconstateerd dat er onvoldoende onderwijstijd is geprogrammeerd. Derhalve geldt voor deze scholen dat zij, naast een tekort aan geprogrammeerde onderwijstijd, ook niet in staat zullen zijn om zich te verantwoorden over de mate waarin de tekortkomende geprogrammeerde onderwijstijd gerealiseerd wordt. Zoals aangekondigd in de brief van 7 september, zullen de scholen met tekortkomingen meegenomen worden in het onderzoek van voorjaar 2007. Voor de registratie van het leerlingenverzuim geldt voor alle 25 scholen dat hiervan adequate registratie plaatsvindt. 4.3 Beoordeling resultaten De resultaten van het onderzoek in het najaar kunnen slechts zeer globaal worden vergeleken met die van het voorjaarsonderzoek 2006. In het voorjaarsonderzoek 2006 is een representatieve steekproef van 75 scholen onderzocht. Het tussentijdse najaarsonderzoek heeft het karakter van een quick scan, waarbij vanuit een risicoanalyse 25 scholen zijn geselecteerd. De helft van deze scholen was ook betrokken bij het voorjaarsonderzoek en kreeg toen een negatieve beoordeling. Van de dertien scholen die in het najaar wederom zijn bezocht, hebben vijf scholen de onvoldoende uit het voorjaar in een voldoende weten om te buigen. Van de overige acht scholen laten er vier verbeteringen zien in het aantal geprogrammeerde uren. Van een voldoende is echter nog geen sprake. In het voorjaarsonderzoek is overeenkomstig de toen geldende afspraken allereerst beoordeeld of scholen voldoende onderwijstijd hadden geprogrammeerd, uitgaande van de programmering van de onderwijstijd in een weekrooster van 32 lesuren van vijftig minuten of een equivalent daarvan gedurende een periode van veertig weken per jaar. Hieraan bleek ongeveer 40 procent van de scholen in dat onderzoek te voldoen. De inspectie had in het rapport over het voorjaarsonderzoek de verwachting uitgesproken dat als scholen geen verandering in hun programmering van de onderwijstijd zouden aanbrengen ongeveer twee derde van de scholen in het schooljaar 2006/2007, met de bijgestelde urennorm, op voorhand onvoldoende onderwijstijd zouden programmeren. Dit aantal blijkt in het najaarsonderzoek nagenoeg bevestigd. In het najaarsonderzoek is de door de minister al aangekondigde verscherpte vorm van toezicht gebruikt. Hierbij is de geprogrammeerde onderwijstijd alleen als voldoende beoordeeld als zowel in de onderbouw als in de bovenbouw voor het schooljaar als geheel voldoende uren onderwijstijd staan gepland. In dit onderzoek heeft 44 procent van de scholen voldoende onderwijstijd geprogrammeerd. Dit is een opmerkelijke uitkomst gelet op het feit dat de norm met ingang van augustus 2006 is verlaagd naar 1040 uur. Daarnaast bestond in dit onderzoek ongeveer de helft van de onderzochte scholen uit scholen die in het voorjaarsonderzoek onvoldoende waren bevonden. De verwachting dat deze scholen in dit vervolgonderzoek voldoende onderwijstijd geprogrammeerd zouden hebben, is niet bewaarheid. 17
4.4 Conclusies Het aantal scholen voor voortgezet onderwijs dat voor alle leerlingen voldoende onderwijstijd heeft geprogrammeerd is met 44 procent vrij laag. Dit betekent dat in 56 procent van de onderzochte scholen een deel van de leerlingen dit jaar vrijwel zeker niet voldoende onderwijstijd zullen ontvangen. Vooral zwakke leerlingen hebben belang bij voldoende onderwijsuren. Dit geldt des te meer voor de scholen die ook een onvoldoende scoren op de registratie: zij zullen zeker niet in staat zijn voldoende onderwijstijd te realiseren. Het beeld ten aanzien van de geprogrammeerde onderwijstijd is hiermee ongeveer hetzelfde als in het voorjaarsonderzoek. Deze conclusie kan worden getrokken ondanks het feit dat het een tussentijds verkenningsonderzoek betreft en een vergelijking met het resultaat uit het onderzoek van het voorjaar niet zonder meer te maken is. Na afloop van de herstelperiode van tien werkdagen hebben vijf scholen het onvoldoende resultaat alsnog omgezet in een positief resultaat. Opmerkelijk is dat scholen die in het voorjaarsonderzoek zijn geconfronteerd met het niet voldoen aan de wettelijke vereisten, in dit onderzoek niet veel beter scoren dan de overige scholen. Ondanks het feit dat de meeste scholen onvoldoende onderwijstijd hebben geprogrammeerd, bleek het voor elf scholen wel mogelijk om aan de wettelijke vereisten te voldoen. De situatie van deze scholen is echter te divers en het aantal scholen te gering om generieke kenmerken te kunnen formuleren. Hoewel het resultaat van het onderzoek het tegendeel doet vermoeden, heeft de inspectie zeker niet de indruk dat er op scholen voor voortgezet onderwijs geen aandacht is voor het aspect onderwijstijd. Uit signalen tijdens het onderzoek, maar vooral uit de reacties van scholen (ook in de media) van de afgelopen tijd leidt de inspectie af dat alle vo-scholen druk bezig zijn met het onderwerp onderwijstijd. Deze aandacht is in beginsel positief, omdat de scholen bezig zijn met maatregelen om de onderwijstijd uit te breiden. In de periode van zes weken tussen de reactie van de minister en het vervolgonderzoek is het vo-veld er evenwel nog zeker niet in voldoende mate in geslaagd om te voldoen aan de urennorm. Een aantal scholen heeft aangegeven over te gaan tot structurele maatregelen die ook voor het onderwijsconcept van invloed zullen zijn, maar een langere termijn nodig te hebben om dit te realiseren. De voorlopige eerste indruk van de inspectie over de wijze waarop scholen gebruik maken van de (nieuwe) definitie van onderwijstijd om voldoende onderwijstijd te realiseren, is dat scholen drie soorten maatregelen nemen: voor de hand liggende, wenselijke, toegestane maatregelen op organisatorisch terrein. Voorbeelden: inkorten aantal lesvrije dagen aan begin en einde schooljaar, inkrimpen aantal proefwerkweken, scholingen en vergaderingen buiten lestijd, bewust(er) omgaan met extra-curriculaire activiteiten als theaterbezoek, manifestaties (passend binnen het onderwijsprogramma van de school, met een duidelijke doelstelling, verplicht voor alle leerlingen, onder verantwoordelijkheid van de school); toegestane maatregelen, vallend binnen definitie van onderwijstijd, maar waarvan de scholen zichzelf afvragen of ze bevorderlijk zijn voor de kwaliteit van hun onderwijs. Voorbeelden: afschaffen werkweken, docenten niet meer inschrijven voor professionaliseringsactiviteiten, extra zorg voor een deel van de leerlingen 18
onder schooltijd afschaffen, extra lessen inplannen tijdens proefwerkweken en schoolonderzoekweken; ongewenste en niet-toegestane maatregelen (die door de inspectie ook niet zijn geaccepteerd als onderwijstijd). Voorbeelden: veel tussenuren creëren waarbij een grote groep van te veel leerlingen zonder goede begeleiding en zonder gerichte opdrachten zelfstandig moeten werken, 24 uur per dag als onderwijstijd rekenen bij werkweken, huiswerktijd met de mogelijkheid om gedurende die tijd met de docent te mailen meerekenen als onderwijstijd (soms distant learning of elearning genoemd), activiteiten die niet voor alle leerlingen bedoeld zijn meerekenen (zoals musicals, sporttoernooien, koffieschenken op ouderavonden), leerlingen verplichten tot deelname aan vrijwillige huiswerkbegeleiding, leerlingen mee laten komen op ouderavond en die tijd dan meetellen als onderwijstijd. Het lijkt de inspectie van belang om in de komende periode te blijven monitoren op welke manier scholen invulling geven aan de onderwijstijd, mede in het licht van de rechtmatigheid en de kwaliteit van de gekozen oplossingen. De inspectie zal daarom in het voorjaarsonderzoek ook nagaan of in 2007 het aantal lesvrije dagen voorafgaand aan de zomervakantie ten opzichte van 2006 is afgenomen. De resultaten bij de verantwoordingsmogelijkheden laten een positiever beeld zien. Ruim driekwart van de scholen heeft een vorm van registratie van incidentele lesuitval die adequaat is om aan het einde van het schooljaar te kunnen verantwoorden dat de geprogrammeerde onderwijstijd daadwerkelijk gerealiseerd is. Bij de scholen die geen adequate registratie bezitten is de situatie evenwel ernstig, omdat de inspectie daar bovendien geconstateerd heeft dat er onvoldoende onderwijstijd wordt geprogrammeerd. Derhalve geldt voor deze scholen dat zij naast een tekort aan geprogrammeerde onderwijstijd ook niet in staat zullen zijn om zich te verantwoorden over de mate waarin de tekortkomende geprogrammeerde onderwijstijd gerealiseerd wordt en ook niet beschikken over sturingsmechanisme om de realisatie te beïnvloeden. De scholen die in dit onderzoek onvoldoende hebben gescoord, zullen opnieuw deel uitmaken van het voorjaarsonderzoek. Tot slot blijken scholen behoefte te hebben aan een eenduidige manier van het beoordelen van de onderwijstijd per schooljaar, ongeacht of door de vakantiespreiding een schooljaar wat langer of wat korter is. Het lijkt de inspectie van belang om hiervoor een adequate berekeningswijze te bepalen, bijvoorbeeld door voor de berekening uit te gaan van de periode oktober-oktober. 19