Evaluatie Wet werk en bijstand 2004-2007 13 april 2007
Evaluatiekalender in het kader van de evaluatie van de Wet werk en bijstand Te verwachten publicaties in de periode e kwartaal 2007 Gemeenten en de WWB II (Tweede kwalitatief onderzoek gemeenten) 2e kwartaal 2007 Cliënten en de WWB (Kwalitatief onderzoek cliënten) 2e kwartaal 2007 Onderzoek Vormgeving Cliëntenparticipatie WWB 2e kwartaal 2007 WWB: Beleid en conjunctuur (Causale analyse) 3e kwartaal 2007 Eindanalyse en Eindrapportage 4e kwartaal 2007 Reeds gepubliceerd 1 datum publicatie Plan van Aanpak juni 2004 Plan van Aanpak, nader uitgewerkt april 2005 Gemeenten en de WWB I: geprikkeld tot werken juni 2005 WWB Verordeningen Geordend november 2005 WWB in cijfers I april 2006 De vanaf 2005 gepubliceerde rapporten zijn beschikbaar op het Gemeenteloket: http://gemeenteloket.szw.nl/ zie rubriek Uitvoering, subrubriek Uitvoering WWB, Inleiding 1 Voor de aanbiedingsbrieven: zie Kamerstukken 29674 Evaluatie WWB 2
Inhoud Samenvatting 5 1 Inleiding 9 2 Wat houdt de WWB in? 11 3 Resultaat: werk boven inkomen 13 3.1 In- en uitstroom van de WWB 13 3.1.1 In- en uitstroom algemeen 3 3.1.2 Vermindering instroom door poortwachter 4 3.1.3 Instroom naar leeftijd 4 3.1.4 Uitstroom naar leeftijd 5 3.1.5 Uitstroom naar duur van de uitkering 5 3.1.6 Herhaalde instroom en draaideurratio 6 3.1.7 Uitstroom naar werk 7 3.1.8 Uitstroom naar werk na traject 8 3.2 Het beroep op inkomensondersteuning, de waarborgfunctie van de WWB 19 3.2.1 Volume in aantal uitkeringen 9 3.2.2 Volume-ontwikkeling per gemeente 22 3.2.3 Bijzondere bijstand en langdurigheidstoeslag 23 3.2.4 Lokaal armoedebeleid 24 3.2.5 De uitkeringsaanvraag 25 4 Welke instrumenten hebben gemeenten om werk boven inkomen te bevorderen? 29 4.1 Activering 29 4.1.1 Gestarte trajecten 29 4.1.2 Starters gesubsidieerde arbeid vóór 1-1-2004 en loonkostensubsidies na 1-1-2004 30 4.1.3 Lopende trajecten 30 4.1.4 Sluitende aanpak nieuwe instroom 31 4.1.5 Sluitende aanpak langdurig bijstandsgerechtigden 31 4.1.6 Scholing 32 4.2 Ontheffingen 32 4.3 Handhaving 33 4.3.1 Fraudecijfers 33 4.3.2 Verlaging uitkering wegens agressie 34 5 Welke instrumenten zijn door het Rijk ingezet om werk boven inkomen te bevorderen? 35 5.1 Bekostiging uit I-deel 35 5.1.1 Budget, besteding en toereikendheid I-deel 35 5.1.2 Aanvullende uitkering I-deel voor gemeenten 35 5.1.3 Bijstandslastenreductie met 5% 36 5.2 Bekostiging uit W-deel 36 5.3 Decentralisatie, deregulering en derapportage 37 5.3.1 Decentralisatie 37 5.3.2 Deregulering 37 5.3.3 Derapportage 38 5.4 Facilitering 39 Geciteerde literatuur 41 Bijlage tabellen 43 3
4
Samenvatting Het systeem van de Wet werk en bijstand (WWB) Het doel van de WWB is werk boven inkomen. Dit betekent meer mensen die uit de bijstand stromen naar werk, minder mensen die bijstand aanvragen en een inkomenswaarborg voor wie nog niet of onvoldoende in het levensonderhoud kan voorzien. Door een samenhangend systeem van vergaande decentralisatie, deregulering en derapportage wordt ernaar gestreefd dit doel van de WWB te bereiken. Om dit te realiseren hebben gemeenten uitgebreid ruimte voor eigen beleid, vooral op het gebied van activering. De financiële middelen daarvoor zitten in het Werkdeel van de WWB-budgetten. Door handhaving kunnen gemeenten een onterecht beroep op de bijstand beperken. De financiële prikkel door de budgettering van de bijstandsuitgaven via het Inkomensdeel stuurt gemeenten bij hun handhavings- en activeringsbeleid. Een tekort aan uitkeringsmiddelen in het Inkomensdeel moeten zij zelf bijleggen, een overschot mogen ze houden. Het Rijk stuurt navenant minder met regels en vraagt minder informatie uit. Het borgt de werking van het systeem - zo zorgt het voor een landelijk toereikend Inkomensdeel - en monitoort de landelijke resultaten. Voorts faciliteert het Rijk de gemeentelijke uitvoering en beleidsinnovatie. (tweede kwantitatieve analyse) Dit deelrapport van de evaluatie WWB gaat globaal over de periode 2005-2006 en vergelijkt de resultaten met de eerste kwantitatieve analyse van april 2006. De resultaten van werk boven inkomen Minder mensen in de bijstand December 2006 bedroeg het aantal bijstandsuitkeringen (jonger dan 65 jaar) 302.000. Met dit aantal werd het laagste punt in 25 jaar bereikt. Bij de invoering van de WWB bedroeg het aantal bijstandsuitkeringen 336.000 (december 2003). Na een aanvankelijk lichte stijging begon in de loop van 2005 een daling die zich versterkt doorzette in 2006 (grafiek 4). Mede geholpen door de economie werpt de nieuw ingevoerde WWB dus zijn vruchten af. In- en uitstroom Bleef in 2003 en 2004 de instroom stabiel en steeg de uitstroom, in 2005 daalt de instroom en blijft de uitstroom juist vrijwel stabiel (grafiek 1). De verklaring voor afvlakking van de uitstroom ligt mogelijk in de poortwachtersfunctie. Wanneer de instroom afneemt en daarbinnen ook nog eens het aandeel van mensen met een goede uitstroomkans, zoals in 2005 het aandeel van jongeren (tabel 1), daalt de uitstroom als geheel licht (tabel 2). Hieruit mag niet worden afgeleid dat doorgaans als minder kansrijk te boek staande groepen niet meer uitstromen. In 2005 stijgt juist de uitstroom van mensen die twee tot vijf jaar in de bijstand zaten flink (tabel 3). Het aandeel van uitstroom naar werk binnen de totale uitstroom stijgt na enige jaren van daling weer met de komst van de WWB en een gunstiger conjunctuur (grafiek 2). De uitstroom naar werk na een traject neemt in de periode 2004-2006 toe voor bij- 5
standsgerechtigden. Het aandeel van mensen die na uitstroom toch weer, binnen 1 jaar, instromen daalt in de periode 2003-2005. Dit duidt op meer duurzaamheid van de uitstroom (tabel 4). Beroep op de inkomenswaarborgfunctie van de bijstand Aanvankelijk daalt het beroep op de bijstand alleen bij mensen die korter dan een jaar in de uitkering zitten. In de loop van 2005 gaat ook het aantal mensen dat langer dan een jaar een uitkering heeft in absolute zin dalen (tabel 6). Van het aantal bijstandsuitkeringen eind 2006 wordt 57% verschaft aan alleenstaanden. In het bestand vindt een lichte vergrijzing plaats. Het aandeel van huishoudens met een uitkering van een jaar of langer neemt toe (cirkeldiagrammen en bijlage, tabel 1-3). Tussen 2004 en september 2006 is de procentuele volumedaling bij gemeenten met meer dan 60.000 inwoners aanmerkelijk groter dan bij de andere. Ook tussen individuele gemeenten bestaan aanzienlijke verschillen in volume-ontwikkeling. Sommige individuele gemeenten weten een aanvankelijk negatieve volumeontwikkeling om te zetten in een positieve. Bij grotere gemeenten die geografisch bij elkaar in de buurt liggen komt in het algemeen de volumeontwikkeling met elkaar overeen. Een aantal gemeenten vormt daarop een uitzondering, die niet verklaard kan worden uit regionaal economische omstandigheden. Wat betreft het lokale armoedebeleid geven gemeenten (de G27) aan dat zij hier in 2005 meer aan uitgeven dan gemeentelijk was begroot. De uitgaven voor de bijzondere bijstand dalen onder de WWB (tabel 7). Daarbinnen steeg het uitgavenaandeel voor directe levensbehoeften en voor financiële transacties (waaronder de post ziektekostenverzekering), maar dat voor wonen daalde (tabel 8). De uitgaven voor de langdurigheidstoeslag nemen toe van 2004 op 2005. Over de uitkeringsverstrekking geeft 63% van de bijstandaanvragers aan binnen twee maanden na aanvraag een besluit te hebben ontvangen. 43% vraagt een voorschot aan (in 2006). 56% geeft aan dezelfde informatie bij verschillende organisaties te hebben moeten verstrekken. Van de aanvankelijke aanvragers van een uitkering ziet 17% af van een verdere aanvraag op het moment dat een tegenprestatie in de vorm van Work First wordt verwacht. De meest genoemde reden van afhaken bij het aanvragen van een WWB-uitkering is volgens geïnterviewde gemeentelijke professionals gelegen in de houding van de aanvrager (tabel 10). Deze professionals zien afhakers in het algemeen niet als een probleemgroep. De gemeentelijke inspanningen Activering Er is een toegenomen aandacht voor activering onder de WWB als men kijkt naar het aantal lopende trajecten. Terwijl het aantal bijstandsgerechtigden daalt, neemt het aantal bijstandsgerechtigden dat een traject volgt juist toe gedurende 2005. Met name het aandeel van allochtonen in de trajecten is in 2005 groter dan het aandeel van hen in het WWB-bestand. Ook voor de groep tussen 21 jaar en 55 jaar en mensen met een bijstandsduur van één jaar of langer is het aandeel in de trajecten hoger dan het aandeel in het bestand. Gemeenten richten zich dus zeker ook op oudere personen, personen van niet-westerse afkomst en personen met een langere uitkeringsduur; zij zijn onder de deelnemers aan trajecten (licht) oververtegenwoordigd (bijlage, tabel 10). Het aantal startende trajecten in het gemeentedomein steeg in de periode 2003-2004, maar nam in 2005 weer af. In 2006 is in de eerste helft echter weer een stijging te zien t.o.v. het eerste halfjaar 2005 (tabel 11). De hoge aantallen in 2003-2004 kunnen te maken hebben met de uitvoering van een van de afspraken met gemeenten in de Agenda van de Toekomst om meer mensen te activeren, de lagere aantallen in 2005 kunnen te maken hebben met een verminderde instroom en het afgenomen bijstandsvolume. 6
De Sluitende Aanpak voor zowel nieuwe instroom als langdurig werklozen nam voor bijna alle hoofdgroepen toe in de beschreven periode (tabel 12 en bijlage, tabel 11). Ontheffingen Door de managers van de sociale diensten wordt het percentage ontheffingen van de arbeidsplicht van alle WWB-gerechtigden in 2005 geschat op 41%. De voornaamste reden voor een ontheffing zijn fysieke belemmeringen (tabel 13). Vanwege zorgtaken zijn naar schatting 15.000 huishoudens (veelal alleenstaande ouders) ontheven. Handhaving Vrijwel alle gemeenten hebben het concept Hoogwaardig Handhaven ingevoerd. Mede als gevolg daarvan daalt het aantal geconstateerde fraudegevallen van 2004 op 2005. Het gemiddelde geconstateerde fraudebedrag stijgt overigens (tabel 14). Alle sociale diensten blijken bekend te zijn met de mogelijkheid de uitkering te verlagen in verband met agressie van de klant. Rond de 52% van de diensten maakt wel eens van die mogelijkheid gebruik. De rol van het Rijk Inkomensdeel Gezamenlijk gaven de gemeenten in 2004, 2005 en 2006 minder uit aan bijstandsuitkeringen dan hen landelijk bezien toegekend was. Het wettelijke doel van een landelijk toereikend budget is daarmee gerealiseerd. Het aantal gemeenten dat een tekort had van meer dan 10% op de uitgaven voor het I-deel is in 2005 ten opzichte van 2004 gedaald; het aantal aanvragen voor een aanvullende uitkering is afgenomen evenals het bedrag aan aanvulling (tabel 15). Of de beoogde 5% reductie van de bijstandslasten met ingang van 2006 in vergelijking met de situatie zonder WWB gehaald wordt, valt nog niet te zeggen. Hiernaar wordt in 2007 een aparte studie uitgevoerd. Wel is volgens het CPB door de invoering van de WWB de stijging van het aantal bijstandsuitkeringen naar schatting ongeveer 8.000 lager in 2004. Voor de jaren erna moet nog blijken of dit een structurele ontwikkeling is. Werkdeel Ondanks de inspanningen van gemeenten op het gebied van trajecten geven zij in 2004, 2005 en 2006 het Werkdeel niet volledig uit (tabel 16). Oorzaken die hiervoor door gemeenten zijn genoemd zijn onder meer de snellere afname van dure vormen van reintegratie zoals gesubsidieerde arbeid en tegenvallende voortgang in het implementeren van nieuwe re-integratieactiviteiten (tabel 17). Decentralisatie Een belangrijke wijziging sinds de invoering van de WWB is dat gemeenten met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006 meer bevoegdheid hebben gekregen bij de toekenning van de langdurigheidstoeslag. Deregulering Enerzijds zijn nationale aan- en uitbestedingsregels voor re-integratie losgelaten. Anderzijds zijn nieuwe regels ontwikkeld, zoals het uitsluitend toekennen van het WWB-budget aan individuele gemeenten en niet meer aan samenwerkingsverbanden. Dit heeft als doel de betrokkenheid van de individuele gemeente bij de uitvoering van de wet te garanderen. Derapportage De reguliere informatie-uitvraag (verantwoording en statistieken) door het Ministerie is aantoonbaar verminderd. Gemeenten beleven dit echter niet altijd zo. 7
Facilitering In 2004-2005 kende het Innovatieprogramma Werk en Bijstand bijna 15 miljoen subsidie toe aan individuele gemeenten. In 2006 is dit bijna 5 miljoen, maar dan aan groepen van gemeenten. Gezamenlijke aanpak maakt deelname van kleine gemeenten makkelijker. Ook op andere manieren worden gemeenten gefaciliteerd (zoals Gemeenteloket, Gemeentedagen, Verzamelbrieven en Kernkaart). Evaluatie: wat gaat er nog komen? Zet de positieve ontwikkeling daadwerkelijk door, komt dit door de WWB en wat zijn de ervaringen van cliënten? Deze vragen worden via de evaluatie beantwoord in de loop van 2007 in afzonderlijke deelonderzoeken (zie evaluatiekalender). Het eindrapport, voorzien in het vierde kwartaal 2007, zal tot slot een samenvattend beeld geven van vier jaar WWB. 8
1. Inleiding Voor de evaluatie van de Wet werk en bijstand (WWB) is een Plan van Aanpak uitgewerkt en in april 2005 aan de Tweede Kamer gestuurd. Onderdeel van dat plan is onder meer een jaarlijkse rapportage, waarin de kwantitatieve ontwikkelingen op het gebied van de WWB aan de orde komen (kwantitatieve analyse). De eerste rapportage (WWB in cijfers I) is in april 2006 verschenen. De huidige rapportage betreft de tweede kwantitatieve analyse waarin de cijfers uit de eerste rapportage -voor zover beschikbaar- zijn geactualiseerd. Eind 2007 verschijnt de eindevaluatie, waarin ook aandacht zal zijn voor het dan actuele cijfermateriaal. Het cijferoverzicht is gebaseerd op bestaande bronnen zoals statistieken, Verslag over de Uitvoering en bestaand ad hoc onderzoek. Op deze wijze zijn gemeenten niet belast met extra uitvraag conform een van de uitgangspunten van de WWB (derapportage). De focus ligt op materiaal dat betrekking heeft op gemeenten, maar in de cijfers klinken op onderdelen uiteraard ook de prestaties van ketenpartners CWI en UWV door (bv. bij instroombeperking en re-integratie). De gegevens over instroom, uitstroom en inkomenswaarborg volgen als eerste. Daarna volgen gegevens over activering en handhaving. Gegevens over cliëntbeleving en -participatie worden gepubliceerd in een apart onderzoek. Tot slot wordt de rol van het Rijk belicht. De reden voor deze volgorde hangt samen met het doel-middelen schema dat wordt uitgelegd in hoofdstuk 2. Op financiële gegevens wordt in beperkte mate ingegaan. Daarvoor wordt verwezen naar de begroting en de cijfers die regelmatig bij het onderhoudstraject van de verdeelmodellen worden gepresenteerd. Ook van niet-financiële cijfers die al eerder aan de Tweede Kamer zijn aangeboden (bv. in begroting, jaarverslag, Kwartaalrapportage Arbeidsmarkt en Integrale Rapportage Handhaving) wordt alleen kort de essentie weergegeven en wordt verder doorverwezen naar deze publicaties. Bij de totstandkoming van deze rapportage is een Klankbordgroep betrokken van vertegenwoordigers van VNG, Divosa, LCR, CBS en een individuele gemeente. 9
10
2. Wat houdt de WWB in? De WWB is ingegeven vanuit de gedachte dat de bijstand meer toegespitst moet worden op diegenen die echt hiervan afhankelijk zijn om hiermee het draagvlak voor en de betaalbaarheid ervan in stand te kunnen houden. Door als Rijk te decentraliseren, te dereguleren, te faciliteren en minder informatie uit te vragen (derapportage) wordt de verantwoordelijkheid gelegd bij degenen die er het meest optimale resultaat mee kunnen behalen: de gemeenten. Door gemeenten met name financieel te prikkelen om het bijstandsvolume zo klein mogelijk te houden, wordt bevorderd dat het Rijk en de gemeenten hetzelfde doel nastreven: Werk boven inkomen (zie box Inkomens- en Werkdeel). Om dit doel te bereiken hebben de gemeenten een aantal instrumenten, zoals activering (re-integratie en participatie) en handhaving (preventie en repressie) tot hun beschikking. Voor hen die (nog) niet in staat zijn om in hun eigen inkomen te voorzien, garandeert de gemeente een inkomensvoorziening (inkomenswaarborg). Box: wat is het Inkomens- en Werkdeel? In de WWB zijn twee financieringsstromen te onderscheiden, het Werkdeel (W-deel) en het Inkomensdeel (I-deel). Uit het I-deel worden de uitkeringen betaald en uit het W-deel de re-integratievoorzieningen. Het I-deel wordt verdeeld via een verdeelmodel. Voor grote gemeenten geschiedt dit via een objectief verdeelmodel 2 waarbij de bijstandslasten voor een gemeente objectief geschat worden. Voor kleine gemeenten gaat de verdeling via een historisch verdeelmodel. Geeft een gemeente minder uit aan uitkeringen dan zij uit het I-deel ontvangen heeft, dan mag de gemeente dit houden, maar een verlies dient de gemeente zelf te compenseren. Als het tekort groter is dan 10% van het toegekende I-deel kan een aanvulling worden gekregen. Het W-deel wordt ook verdeeld via een verdeelmodel. Geeft een gemeente minder uit aan re-integratie dan het W- deel dan mag een deel (75% van het toegekende budget voor dat jaar) meegenomen worden naar het volgende jaar. Door de budgettering van het I-deel worden gemeenten geprikkeld zoveel mogelijk mensen naar werk te begeleiden. Via het W-deel worden gemeenten in staat gesteld om re-integratietrajecten in te zetten voor mensen die dat nodig hebben. Dat betreft naast WWB-gerechtigden ook werkzoekenden zonder uitkering (NUG) en mensen met een uitkering op grond van de ANW, IOAW, IOAZ, Bbz en WWIK. In het Plan van Aanpak, dat opgesteld is om de WWB te evalueren, is het systeem van de WWB uitgewerkt in een doel-middelenschema (figuur 1). Indien de instrumenten uit dat schema hebben bijgedragen aan het hoofddoel van de WWB, kan men stellen dat het systeem van de WWB werkt. In de verschillende rapporten die tot nog toe zijn uitgekomen (zie evaluatiekalender) wordt dit doel-middelenschema gehanteerd of worden onderdelen eruit belicht. In de nu volgende rapportage worden de onderdelen vooral kwantitatief belicht. 2 Het aandeel van het macrobudget I-deel dat objectief wordt verdeeld (in plaats van historisch) is gestegen. Per 1-1-2006 wordt het I-budget voor grote gemeenten volledig objectief verdeeld en is het deel van het budget voor de middelgrote gemeenten dat objectief in plaats van historisch wordt verdeeld, gestegen. Ook is per 1-1-2005 de parameter die naar de historie terugverwijst, nl. langdurig. bijstandsgerechtigden, uit het verdeelmodel geschrapt 11
Figuur 1: Doel-middelenschema evaluatie WWB (systeem van de WWB) Decentralisatie (overheveling bevoegdheden beleid en budget) Deregulering (regels op hoofdlijnen) Instrumenten Rijk Derapportage (vermindering informatielasten) Facilitering (ondersteuning bij implementatie en uitvoering) Activering - re-integratie - participatie Instrumenten gemeenten Inkomensondersteuning Handhaving - preventie - repressie Cliëntenparticipatie Beperking instroom bijstand Doel: Werk boven inkomen Inkomenswaarborg Bevordering uitstroom uit de bijstand 12
3. resultaat: werk boven inkomen Het meest recente cijfer van het aantal huishoudens (thuiswonend, < 65 jaar) dat een beroep doet op een inkomen op basis van de WWB is 302.030 3 op 31 december 2006. Daarmee bevindt het bijstandsvolume zich voor het eerst weer onder het niveau van begin jaren tachtig. Ook betekent het een flinke daling ten opzichte van de 336.000 huishoudens die algemene bijstand ontvingen bij de invoering van de WWB in 2004. Aanvankelijk steeg het bijstandsvolume na de invoering, maar sinds het 1e kwartaal van 2005 is het volume aan het afnemen. Letten gemeenten beter op bij de poort (beperking van de instroom) of is de uitstroom verhoogd? En hoe is het met de uitstroom naar werk? Gaan de ontwikkelingen in de richting zoals werd beoogd met de invoering van de WWB? In dit hoofdstuk wordt in 3.1 ingegaan op de in- en uitstroom van de WWB. In 3.2 komt de inkomenswaarborgfunctie van de WWB aan de orde. De WWB is het inkomensvangnet voor personen die op geen enkele manier in het eigen levensonderhoud kunnen voorzien of een inkomen hebben dat onder de voor hen geldende bijstandsnorm ligt. Indien na aanmelding voor een bijstandsuitkering geen werk kan worden gevonden, hetzij op eigen kracht, hetzij door bemiddeling, hetzij door een direct aanbod van gesubsidieerde arbeid en er wordt voldaan aan alle wettelijke eisen, ontstaat recht op een WWB-uitkering 4. Gemeenten ontvangen hiervoor een voor hen berekend budget uit het Inkomensdeel (I-deel). De WWB voorziet verder in een langdurigheidstoeslag die wordt gefinancierd via het macrobudget I-deel. Voorts is de WWB de basis voor de toekenning van de bijzondere bijstand (gefinancierd via het gemeentefonds). Ook dit komt in 3.2 aan de orde naast het lokaal armoedebeleid en de uitkeringsaanvraag. 3.1 in- en uitstroom van de WWB 3.1.1 In- en uitstroom algemeen De instroom in de WWB stabiliseert zich in het eerste jaar na invoering van de WWB op 110.000 en daalt in 2005 tot een aantal van 99.000 instromers. De uitstroom uit de WWB neemt in 2004 met 12.000 toe tot 105.000 uitstromers in totaal; in 2005 blijft de uitstroom op dat niveau gehandhaafd. 3 Sinds 2005 hanteert het CBS een nieuw telconcept (het registratieconcept) in plaats het voormalige transactieconcept. Tenzij anders vermeld hebben de cijfers tot en met 2004 betrekking op het transactieconcept (het recht hebben op een uitkering) en de cijfers vanaf 2005 op het registratieconcept (welke uitkeringen zijn er opgenomen in de administratie). 4 Uitkeringen op grond van de IOAW, IOAZ, Bbz of WWIK en WWB-uitkeringen aan 65-plussers blijven in dit document i.h.a. buiten beschouwing. 13
Grafiek 1: In- en uitstroom uit de Abw/WWB 1999-2005 x 1000 (thuiswonenden, < 65 jaar) 160 140 120 100 80 60 40 110 143 105 132 109 97 98 99 93 110 110 105 99 105 instroom uitstroom 20 0 uitstroom instroom 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron: SZW op basis van CBS-cijfers, op transactiebasis (zie noot 3) In grafiek 1 is de ontwikkeling van de in- en uitstroom in de bijstand sinds 1999 opgenomen. In de grafiek is duidelijk na 2001 (toen de conjunctuur verslechterde) de toename in de instroom en afname van de uitstroom te zien. Vanaf 2004 (bij ongewijzigd slechte conjunctuur en invoering van de WWB) verandert dat beeld echter. In 2004 blijft de instroom op het niveau van 2003, maar neemt in 2005 flink af tot een aantal van 99.000 uitkeringen. De uitstroom neemt toe van 93.000 in 2003 tot 105.000 in 2004; in 2005 blijft de uitstroom op dit niveau gehandhaafd. 3.1.2 Vermindering instroom door poortwachter Gemeenten geven aan veel aandacht te besteden aan het voorkomen van instroom in de bijstand. Het aantal instromers daalt van 110.000 (2003 en 2004) tot 99.000 in 2005. Aanvankelijk blijft de instroom na invoering van de WWB stabiel op (afgerond) 110.000. Daarna slagen gemeenten erin de instroom fors te verminderen tot een aantal van 99.000 in 2005. Gemeenten geven aan veel aandacht te besteden aan het voorkomen van instroom door de poort beter te bewaken, zoals naar voren komt uit het eerder (voor de evaluatie van de WWB) in 2005 gehouden kwalitatief onderzoek door Regioplan Beleidsonderzoek (p. 63-64). 3.1.3 Instroom naar leeftijd De instroom in de WWB neemt tussen 2003 en 2005 met 11.000 flink af. Deze afname doet zich voor in alle leeftijdsgroepen en vooral bij jongeren beneden 25 jaar. Tabel 1 geeft de instroom weer naar leeftijd. De instroom neemt tussen 2003 en 2005 met 11.000 flink af, in alle leeftijdsgroepen. De grootste daling in die periode is te zien bij de jongeren beneden 25 jaar. Een dergelijke trend wordt ook gesignaleerd in een onderzoek door SEO (p. i). Geïnterviewden in dat onderzoek verklaren deze trend onder andere bij jongeren als volgt: Als gevolg van de budgetverantwoordelijkheid zijn gemeenten strenger geworden aan de poort. Ze leggen meer nadruk op handhaving van de toelatingseisen en sturen kansrijke aanmeldingen weg met de boodschap eerst zelf maar te proberen een baan te vinden. Ook stellen gemeenten meer eisen aan het aantal sollicitaties dat bijstandsgerechtigden maandelijks moeten verrichten en ze hebben het idee 14
dat verruiming van passende arbeid mensen afschrikt om zich aan te melden als bijstandsgerechtigde. Tabel 1: Instroom huishoudens met Abw/WWB-uitkering (thuiswonenden) naar leeftijd, 2003, 2004 en 2005 Leeftijd instroom 2003 instroom 2004 3.1.4 Uitstroom naar leeftijd instroom 2005 verschil 2003-2004 verschil 2004-2005 jonger dan 25 jaar 29 830 29 860 24 275 30 (0%) -5585 (-19%) 25 tot 35 jaar 34 380 33 620 31 205-760 (-2%) -2415 (-7%) 35 tot 45 jaar 26 160 25 660 24 465-50 (-2%) -1195(-5%) 45 tot 55 jaar 14 090 14 350 13 490 260 (+2%) -860 (-6%) 55 tot 65 jaar 5 840 6 090 5 615 250 (+4%) -475 (-8%) Totaal 110 290 109 590 99 050-700 (-1%) -10 540 (-10%) Bron: SZW op basis van CBS-cijfers, op transactiebasis (zie noot 3) Tussen 2003 en 2004 steeg bij alle leeftijdscategorieën de uitstroom. In 2005 bleef de totale uitstroom op vrijwel hetzelfde niveau als in 2004, maar bij jongeren daalde de uitstroom ten opzichte van 2004. Dit kan te maken hebben met een verandering van de instroom. Uit tabel 2 over de uitstroom komt naar voren dat tussen 2003 en 2004 in alle leeftijdscategorieën een stijging van de uitstroom plaatsheeft, maar dat er in de periode 2004-2005 een lichte daling optreedt. Die daling slaat vooral neer bij de jongeren (-7%). Deze daling is mogelijk het gevolg van het hierboven genoemde poortwachterseffect: minder mensen stromen in (van 110.000 in 2004 naar 99.000 in 2005), maar mogelijk is de samenstelling van de instroom zodanig gewijzigd dat er minder gemakkelijk uitstroom plaatsvindt. Tabel 2: Uitstroom huishoudens met Abw/WWB-uitkering (thuiswonenden) naar leeftijd, 2003, 2004 en 2005 Leeftijd instroom 2003 instroom 2004 Bron: SZW op basis van CBS-cijfers, op transactiebasis (zie noot 3) instroom 005 verschil 2003-2004 verschil 2004-2005 jonger dan 25 jaar 19 930 23 730 22 025 3800 (+19%) -1705 (-7%) 25 tot 35 jaar 27 410 31 220 32 385 3810 (+14%) 1165 (+4%) 35 tot 45 jaar 23 120 25 090 25 425 1970 (+9%) 335 (+1%) 45 tot 55 jaar 12 480 13 900 14 190 1420 (+11%) 290 (+2%) 55 tot 65 jaar 10 260 11 130 10 945 870 (+8%) -185 (-2%) Totaal 93 200 105 070 104 970 11870 (+13%) -100 (-2%) 3.1.5 Uitstroom naar duur van de uitkering In 2004 nam de uitstroom bij degenen die korter dan 4 jaar bijstand hadden toe. In 2005 nam de uitstroom van degenen die tussen 1 en 5 jaar in de bijstand zaten nog verder toe, maar nam de uitstroom van bijstandsgerechtigden die korter dan een jaar een uitkering hadden af. Dit kan te maken hebben met een veranderde samenstelling van de instroom als gevolg van een betere bewaking van de poort. Uit tabel 3 blijkt dat de toename in de uitstroom tussen 2003 en 2004 (13%) niet gelijkmatig over de duurklassen is verdeeld. De uitstroom van uitkeringen met een duur van 1-2 jaar en die van 3-4 kwartalen is het meest gestegen. Ook bij de uitkeringen met een duur van 2-3 jaar is nog een flinke uitstroomverhoging te constateren. Bij de overige (hogere) duurklassen is nauwelijks sprake van wijziging in de uitstroom. 15
De vergelijking van de uitstroom tussen 2004 en 2005 laat een ander beeld zien voor de groep die minder dan 1 jaar in de bijstand zit: de uitstroom daalt. Deze daling is mogelijk het gevolg van het eerdergenoemde poortwachterseffect: minder mensen stromen in (van 110.000 in 2004 naar 99.000 in 2005), maar zij die wel instromen stromen minder makkelijk uit. De uitstroom van de groep die tussen 1 en 2 jaar in de bijstand zit is van 2004 op 2005 met 5% toegenomen, minder dan de 23% van 2003 op 2004. De uitstroom van de groepen die tussen 2 en 5 jaar in de bijstand zitten is tussen 2004 en 2005 flink toegenomen. Dit duidt erop dat gemeenten zich naast het laaghangend fruit ook richten op deze groepen en/of dat hierin de effecten zijn te zien van eerder in gang gezette activeringstrajecten. Bij langer dan 5 jaar in de bijstand is er qua uitstroom weinig verandering te bespeuren door de jaren heen. Tabel 3: Uitstroom huishoudens met Abw/WWB-uitkering (thuiswonenden jonger dan 65 jaar) naar duur uitkering, 2003, 2004 en 2005 Duur uitstroom 2003 uitstroom 2004 uitstroom 2005 % verschil 2003-2004 % verschil 2004-2005 < 1 jaar 41880 48195 43165 +15% -10% waarvan < 1 kwartaal 1-2 kwartaal 2-3 kwartaal 3-4 kwartaal 10320 14160 10095 7305 11715 16090 11600 8790 7450 15425 11520 8770 +14% +14% +15% +20% -36% -4% -1% 0% 1-2 jaar 16200 19945 20880 +23% +5% 2-3 jaar 7880 9230 11375 +17% +23% 3-4 jaar 4775 5135 6485 +8% +26% 4-5 jaar 3615 3575 3995-1% +11% > 5 jaar 18650 19070 19070 +2% 0% Totaal 92985 105140 104970 13% 0% Bron: SZW op basis van CBS-cijfers, op transactiebasis (zie noot 3) 3.1.6 Herhaalde instroom en draaideurratio Het percentage instromers dat binnen 12 maanden na het beëindigen van de uitkering opnieuw een uitkering ontving nam na een lichte stijging in 2004 weer af in 2005 tot 19% en het percentage uitstromers dat binnen 12 maanden na uitstroom opnieuw een uitkering ontving nam fors af van 24% in 2003 en 2004 tot 18% in 2005. Dit kan duiden op meer inzet van gemeenten op duurzame arbeid. Hoe is het gesteld met de duurzaamheid van de uitstroom? De grootheden herhaalde instroom en draaideurratio hebben hierop betrekking (tabel 4). De herhaalde instroom slaat op het aantal instromers op een bepaald tijdstip dat binnen twaalf maanden na een eerdere uitkeringsbeëindiging opnieuw bijstandsafhankelijk is. De herinstroom als percentage van de instroom blijkt licht te zijn afgenomen van circa 20-21% in 2003/2004 naar 19% in 2005 5. De draaideurratio geeft aan welk deel van de uitstroom binnen twaalf maanden weer bijstandsafhankelijk is. De ratio 6 is een maat voor de duurzaamheid van de 5 IWI komt op basis van CBS-bestanden in haar studie naar terugval van november 2006 voor de herinstroom 2004 op een percentage van 37% (p. 53). Daar is echter niet 12 maanden, maar 24 maanden teruggekeken. Voor het eerste kwartaal 2005 komt IWI op basis van eigen dossieronderzoek met dezelfde definitie uit op een herinstroom van 30%. Herinstroom na een periode van werk bedraagt 10% in het eerste kwartaal 2005. 6 Omdat van iedere instromer wordt nagegaan of de cliënt in de twaalf voorafgaande maanden al eerder bijstandsafhankelijk is geweest, moet als noemer van de ratio de gemiddelde uitstroom in 2002/2003 resp. 2003/2004 resp. 2004/2005 gehanteerd worden. 16
Tabel 4a: Herhaalde instroom Abw/WWB (thuiswonenden jonger dan 65 jaar) 2003 2004 2005 Instroom 110295 109590 99050 Herhaalde instroom 22475 23540 19250 20% 21% 19% Tabel 4b: Draaideurratio Abw/WWB (thuiswonenden jonger dan 65 jaar) 2002 2003 2004 2005 Uitstroom 98240 92985 105070 104970 Herhaalde instroom 22475 23540 19250 Draaideurratio 24% 24% 18% Bron: SZW op basis van CBS-cijfers, op transactiebasis (zie noot 3) uitstroom (hoe lager, hoe duurzamer) en is afgenomen van 24% in 2003/2004 tot 18% in 2005. Deze gegevens kunnen duiden op meer inzet door gemeenten op uitstroom naar duurzame arbeid. 3.1.7 Uitstroom naar werk De uitstroom naar werk als percentage van de totale uitstroom van WWB-gerechtigde huishoudens is in 2004 en 2005 weer terug op het niveau van de eerste helft van 2002, nl. 30%. Het percentage uitstromers naar werk binnen 24 maanden (van alle personen die op 1 januari 2002 resp. 2003 resp. 2004 een bijstandsuitkering ontvingen) neemt voor het cohort 2004 weer iets toe tot 9%. Bij het cohort 2003 bedroeg dit 8% en bij het cohort 2002 10%. Het hoofddoel van de WWB is Werk boven inkomen. Uitstroom naar werk is dus een belangrijk gegeven. In grafiek 2 is de uitstroom naar regulier werk als percentage van de totale uitstroom opgenomen. In de grafiek is duidelijk de met de conjunctuurverslechtering samenhangende daling in de uitstroom naar werk te zien; na de tweede helft 2003 is echter weer een stijgende tendens waarneembaar van 26% naar 30,4% in 2005. Grafiek 2: Uitstroom huishoudens naar regulier werk als % van de uitstroom 2001-2005 40% 35% 30% 34% 30% 28% 28% 26% 30% 30,4% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2e helft 2001 1e helft 2002 2e helft 2002 1e helft 2003 2e helft 2003 2004 febr-sept 2005 Bron: SZW op basis van CBS-cijfers, 2004 en 2005 inclusief werk met loonkostensubsidie 17
Ditzelfde beeld komt naar voren, indien men op een andere wijze uitstroom naar werk berekent door te kijken in hoeverre personen (in plaats van huishoudens in de berekening hierboven) met een bijstandsuitkering in januari 2002, 2003 of 2004 binnen 24 maanden uit de uitkering naar werk stromen. Dan blijkt van het cohort 2002 10% uit te stromen naar werk, van het cohort 2003 8% en van het cohort 2004 9%. Grafiek 3: Uitstroom naar werk* binnen 24 maanden van personen met een bijstandsuitkering in januari 2004 naar geslacht en leeftijd 0,35 0,3 0,29 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 0,13 0,06 0,1 man vrouw 15-22 jaar 23-57,5 jaar 0,01 57,5 jaar- 64 jaar Bron: CBS, Vanuit de uitkering naar werk, eerste vervolgmeting voor de 25%-doelstelling, november 2006, p. 14 *inclusief gesubsidieerd werk en werk met loonkostensubsidie Maar er bestaan grote verschillen tussen diverse groepen, bijvoorbeeld bij het cohort 2004 (zie grafiek 3). Zo stroomt van de jongeren 29% uit naar werk, terwijl dat bij de ouderen 1% is. Ook mannen stromen meer uit naar werk (13%) dan vrouwen (6%). Maar voor autochtonen en allochtonen ligt het uitstroompercentage ongeveer gelijk (tussen 8% en 9%). 3.1.8 Uitstroom naar werk na traject Activeringstrajecten leveren meer op: de uitstroom naar werk na het volgen van een re-integratietraject is gestegen van 10% in 2004 naar 18% in 2006 voor trajecten die in 2002 resp. 2004 zijn gestart voor bijstandsgerechtigden. De uitstroom naar werk na een traject is voor NUG/ANW ers gestegen van 47% (cohort 2002) naar 58% (cohort 2003). Wat betreft de uitstroom naar werk na een traject 7 is in de SZW-begroting het streven opgenomen dat de uitstroom uit re-integratietrajecten naar regulier werk in 2007 met 25% is toegenomen ten opzichte van 2004. Met betrekking tot de realisatie van deze doelstelling voor het gemeentelijk domein zijn op dit moment de nulmeting, eenmeting en voorlopige tweemeting beschikbaar (CBS). Uit de nulmeting blijkt dat 10% resp. 47% van de trajecten voor bijstandsgerechtigden (Abw/IOAZ/IOAW) en NUG/ANW ers die in 2002 zijn gestart, na maximaal 24 maanden uiteindelijk heeft geresulteerd in een reguliere werkplek. Van die 10% uitstroom bij bijstandsgerechtigden is op het moment van meting 90% duurzaam (minimaal 6 maanden). Na maximaal 36 maanden is voor deze bijstandsgerechtigden de uitstroom naar werk na een traject 13,8%. De percentages uitstroom naar werk voor de eenmeting (het cohort dat gevolgd is vanaf 2003 tot en met 2005) zijn gestegen en bedragen respectievelijk 15% (Abw/IOAZ/IOAW) en 58% (NUG/ANW). Van die 15% uitstroom is op het moment van meting 87% duurzaam. Uit de voorlopige tweemeting (het cohort dat gevolgd is vanaf eerste halfjaar 2004 tot en met eerste halfjaar 2006) blijkt een verdere stijging voor de bijstandsgerechtigden (WWB/IOAZ/IOAW) tot 18% (NUG/ANW nog onbekend). 7 Onder een re-integratietraject wordt in dit document een periode verstaan waarin een of meer voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling worden ingezet. Voorbeelden van een voorziening zijn scholing en training, sociale activering en een inburgeringstraject. Ook een loonkostensubsidie is een voorziening. 18
3.2 Het beroep op inkomensondersteuning, de waarborgfunctie van de WWB 3.2.1 Volume in aantal uitkeringen Na een aanvankelijke stijging in het eerste jaar van de WWB neemt na het eerste kwartaal 2005 het aantal WWB-uitkeringen flink af. Tussen maart 2005 en december 2006 is het volume gedaald met 40.000. Tussen december 2003 en december 2006 is de daling 34.000. In de loop van 2005 begint ook het aantal huishoudens dat langer dan een jaar van een bijstandsuitkering leeft af te nemen. Van het aantal bijstandsuitkeringen eind 2006 wordt 57% verschaft aan alleenstaanden. In het bestand vindt een lichte vergrijzing plaats. Het aandeel van huishoudens met een uitkering van een jaar of langer neemt toe. Voor hoeveel huishoudens voorziet de WWB in de inkomenswaarborgfunctie en hoe is de ontwikkeling hierin geweest? In 2006 is de ontwikkeling conform tabel 5. Daarin is een dalende tendens te zien. Tabel 5: Aantal huishoudens met WWB-uitkering (thuiswonenden < 65 jaar), 2006* 31 januari 31 maart 30 juni 30 september 31 december 327.790 326.560 321.970 311.380 302.020 Bron: CBS, * voorlopige cijfers Deze tendens is al vanaf het eerste kwartaal van 2005 te zien (zie ook grafiek 4). Tussen maart 2005 en december 2006 is het aantal uitkeringen met 40.000 gedaald. Over het algemeen wordt deze daling van het volume door het CBS 8 en het CPB (document 120) in verband gebracht met de invoering van de WWB, naast de economische ontwikkeling. Dit geldt ook voor de stijging in 2004: die was minder dan verwacht 9. In de nog uit te voeren causale analyse (zie ook 5.1.3) komt deze vraag naar het verband met de invoering van de WWB nog uitgebreid aan de orde. Grafiek 4: Aantal huishoudens met Abw/WWB-uitkering (thuiswonenden < 65 jaar) x 1000, kwartalen 2002-2006 350 340 330 320 310 300 317 320 325 327 330 336 339 338 336 339 342 338 332 329 327 322 311 302 290 280 2002 september 2002 december 2003 maart 2003 juni 2003 september 2003 december 2004 maart 2004 juni 2004 september 2004 december 2005 maart 2005 juni 2005 september 2005 december 2006 maart 2006 juni 2006 september 2006 december Bron: SZW op basis van CBS-cijfers, 2006 voorlopige cijfers 8 Zie bv. persbericht CBS van 25 november 2005. 9 Zie WWB in cijfers I, p. 9-10 en grafiek 2. 19
Bij welke groepen is de daling in volume te zien? Tabel 6 geeft aan dat die na het eerste kwartaal 2005 deels voor rekening komt van de groep die minder dan een jaar in de uitkering zit (van 75.000 naar 54.000) en deels op conto van de groep die langer dan een jaar in de uitkering zit (van 267.000 naar 248.000). Dit in tegenstelling tot 2004 toen het volume voor de duurklasse van korter dan 1 jaar al begon te dalen t.o.v. 2003, terwijl bij de duurklasse van één jaar of langer nog sprake was van volumestijging. Deze ontwikkelingen zijn in lijn met de bevindingen uit de Divosa-monitoren 2005 (p. 32) en 2006 (p. 43), waaruit blijkt dat in 2004 in 63% van de gemeenten prioriteit wordt toegekend aan fase 1/2-klanten en/of nieuwe instroom en dat dit percentage in 2005 is gedaald naar 46%. Gelijktijdig steeg het percentage gemeenten dat aangaf evenveel aandacht te besteden aan alle groepen van 35% naar 52%. Ook toegenomen inspanningen voor alle groepen op het gebied van handhaving en poortwachter kunnen een rol spelen (naast de aantrekkende economie), maar daar zijn geen specifieke gegevens over. Tabel 6: Aantal huishoudens met WWB-uitkering (thuiswonenden jonger dan 65 jaar) naar duur uitkering, 2005 en 2006 (x 1000) Bron: CBS, *voorlopige cijfers < 1 jaar > = 1 jaar Totaal 31 maart 2005 75 22% 267 78% 342 100% 30 september 2005 67 20% 265 80% 332 100% 31 december 2006* 54 18% 248 82% 302 100% In de cirkeldiagrammen is aangegeven hoe het totaal aantal bijstandsgerechtigden eind 2006 is verdeeld naar leefvorm, leeftijd, uitkeringsduur en etniciteit. Qua leefvorm vormen de alleenstaanden in 2006 met 57% de grootste groep (diagram 1). Hier is sinds de invoering van de WWB weinig in veranderd (zie bijlage, tabel 1). Cirkeldiagram 1: bijstandsuitkeringen naar leefvorm 2006 16% 0% 27% 57% alleenstaande alleenstaande ouder (echt)paar anders/onbekend Bron: SZW op basis van CBS-cijfers Beneden de 65 jaar zijn in 2006 de groepen tussen 35 en 45 jaar (27%) en 45 en 55 jaar (25%) het grootste (diagram 2). Onder de WWB is het aandeel van deze groepen (en dat van 55-65-jarigen) licht gestegen en dat van personen onder de 35 jaar gedaald (zie bijlage, tabel 2). Deze lichte vergrijzing in het bijstandsbestand heeft mede van doen met de vergrijzing van het totaal aantal huishoudens in Nederland. Overigens is het aantal (aanvullende) bijstandsuitkeringen voor huishoudens boven de 65 jaar gestegen van 22.990 eind 2003 tot 27.440 in 2006. Dit betreft huishoudens die onvoldoende AOW-rechten hebben opgebouwd. 20
Cirkeldiagram 2: bijstandsuitkeringen naar leeftijd 2006 22% 7% 25% 27% 19% jonger dan 25 jaar 25 tot 35 jaar 35 tot 45 jaar 45 tot 55 jaar 55 tot 65 jaar Bron: SZW op basis van CBS-cijfers Eind 2006 wordt 82% van de uitkeringen verstrekt aan huishoudens die een jaar of langer in de bijstand zitten (diagram 3). Vlak voor de invoering van de WWB (eind 2003) bedroeg dit percentage 76% (zie bijlage, tabel 3). Cirkeldiagram 3: bijstandsuitkeringen naar duur 2006 18% duur korter dan 1 jaar duur 1 jaar of langer 82% Bron: SZW op basis van CBS-cijfers Ruim de helft van de bijstandsuitkeringen in 2005 wordt aan autochtonen verschaft, aan niet westerse allochtonen wordt 38% verschaft (diagram 4)(2006 nog niet bekend). Hierin is onder de WWB niet veel veranderd. 21
Cirkeldiagram 4: bijstandsuitkeringen naar etniciteit 2005 0% 38% 51% Autochtoon Westers allochtoon Niet-w esters allochtoon Onbekend 11% Bron: SZW op basis van CBS-cijfers Het grootste aandeel van de uitkeringen (30%) komt in 2006 voor rekening van steden met meer dan 250.000 inwoners. Daarin is overigens wel een daling opgetreden: eind 2003 bedroeg het aandeel nog 32% (bijlage 1, tabel 4). Van alle personen met een bijstandsuitkering is dit eind 2005 bij 96% de enige uitkering. Daarnaast komt de combinatie met een arbeidsongeschiktheidsuitkering in 3% van de gevallen voor. De overige combinaties zijn verwaarloosbaar (bijlage 1, tabel 5). 3.2.2 Volume-ontwikkeling per gemeente Tussen 2004 en september 2006 treedt bij gemeenten met meer dan 60.000 inwoners een daling van het volume op van -10%; bij de overigen is de volumereductie -3% tot -4%. In 2006 zijn de verschillen tussen de diverse gemeentegrootteklassen bijna verdwenen. Bij grotere gemeenten die geografisch bij elkaar in de buurt liggen komt in het algemeen de volumeontwikkeling met elkaar overeen. Een aantal gemeenten vormt daarop een uitzondering, die niet verklaard kan worden uit regionaal economische omstandigheden. Op basis van cijfers van het CBS heeft APE (www.ape.nl) voor elke gemeente berekend met hoeveel procent het bijstandsvolume is gedaald of gestegen tussen 2004 en het derde kwartaal van 2006. Voor de onderlinge vergelijkbaarheid zijn de cijfers gecorrigeerd voor de ontwikkeling van de bevolkingsomvang. Er blijken grote verschillen tussen gemeenten binnen eenzelfde grootteklasse te zijn. Ook tussen de grootteklassen bestaan verschillen. Gemeenten met meer dan 60.000 inwoners laten een daling zien van -10%, de overige gemeenten laten een volumereductie zien van -3% tot -4%. Door APE is ook de ontwikkeling in de eerste drie kwartalen van 2006 berekend. In 2006 zijn de verschillen in ontwikkeling tussen de diverse gemeentegrootteklassen verminderd (variatie tussen -5% en -6%). Uit de APE-cijfers valt ook op te maken dat sommige gemeenten kans hebben gezien om een aanvankelijk negatieve volumeontwikkeling in een positieve om te buigen. Uit een nadere analyse door SZW op de APE-cijfers blijkt dat bij grotere gemeenten die geografisch bij elkaar in de buurt liggen in het algemeen de volumeontwikkeling met elkaar overeenkomt. Een aantal gemeenten vormt daarop een uitzondering. Die uitzondering kan niet verklaard worden uit regionaal economische omstandigheden. Ook is naar voren gekomen dat groepen gemeenten waarvoor het voorlopig budget in 2006 beduidend lager was dan de uitgaven 2005, een meer dan gemiddelde volumedaling hebben gerealiseerd in 2006. Dit lijkt erop te duiden dat de prikkel van de WWB werkt, maar nader onderzoek zal hierover meer uitsluitsel geven, zoals de causale analyse (zie par. 5.1.3). Indien we de gemeenten naar provincie indelen, blijkt in de periode 2004-2006 de volumedaling het grootst in Noord-Holland, Zuid-Holland en Noord-Brabant. In de eerste drie kwartalen van 2006 ontlopen de provincies elkaar niet veel (bijlage, tabel 6 en 7). 22
3.2.3 Bijzondere bijstand en langdurigheidstoeslag De totale uitgaven voor bijzondere bijstand namen tussen 2003 en 2005 af met afgerond 31 miljoen. Met name het aandeel van de uitgaven voor het wonen verminderde, het aandeel uitgaven voor directe levensbehoeften en financiële transacties (waaronder de post ziektekostenverzekering) nam toe. De uitgaven voor de langdurigheidstoeslag namen tussen 2004 en 2005 toe tot afgerond 40 miljoen. Bijzondere bijstand In tabel 7 staan gegevens over de bijzondere bijstand vermeld. In 2005 gaven gemeenten 188,8 uit aan bijzondere bijstand op grond van artikel 35 WWB 10, een lager bedrag dan in eerdere jaren. Zoals naar voren komt uit het in 2005 gehouden kwalitatief onderzoek door Regioplan (p. 45) kan dit van doen hebben met de afschaffing van de categoriale bijstand (behalve voor 65-plussers en chronisch zieken en gehandicapten) sinds de invoering van de WWB. Over 2006 zijn nog geen CBS-gegevens over de bijzondere bijstand bekend. Volgens de Divosamonitor 2006 (p. 45) neemt bij 46% van de gemeenten het aantal aanvragen bijzondere bijstand toe (bij 33% gelijk en 21 % af) en neemt bij 36% van de gemeenten het bedrag per aanvraag bijzondere bijstand toe (bij 51% gelijk en bij 12% af). Tabel 7: Uitgaven (in miljoenen ) aan bijzondere bijstand, 2001-2005 totale uitgaven bijzondere bijstand ** 2001 2002 2003 2004 2005* 209,8 214,3 219,9 192,1 188,8 Bron: CBS, Financiële jaarstatistiek bijzondere bijstand * voorlopige cijfers ** exclusief bijzondere bijstand voor bedrijfsdoeleinden en vanaf 2003 ook exclusief langdurigheidstoeslag Uit tabel 8 blijkt dat de grootste kostenpost in de uitgaven aan de bijzondere bijstand wordt gevormd door de voorzieningen voor het wonen, gevolgd door de directe levensbehoeften. Het aandeel van de meeste kostenposten is nauwelijks gewijzigd, behalve bij de uitgaven voor het wonen en die voor financiële transacties. In 2001-2003 bedroegen de uitgaven voor het wonen nog circa 35%, daarna daalde dit tot 27% in 2005. Het aandeel van de kosten voor financiële transacties is echter in die periode gestegen van circa 9% tot 16%. Onderdeel hiervan vormt de post ziektekostenverzekering die met name in de periode 2003-2005 sterk steeg (van 1,9 miljoen tot 4,7 miljoen). Tabel 8: Kostensoorten in de bijzondere bijstand (in miljoenen en in %), 2001-2005 2001 % 2002 % 2003 % 2004 % 2005 % Directe levensbehoeften* 48,8 23% 49,2 23% 50,0 23% 42,4 22% 42,6 24% Voorzieningen voor het huishouden 4,4 2% 4,2 2% 4,6 2% 6,3 3% 7,3 4% Voorzieningen voor het wonen 73,5 35% 77,8 36% 78,1 35% 56,5 29% 50,2 27% Voorzieningen voor opvang 4,8 2% 5,3 2% 5,6 3% 5,7 3% 5,2 3% Kosten maatschappelijke zorg 11,8 6% 12,3 6% 13,2 6% 9,7 5% 11,2 6% Financiële transacties 18,3 9% 19,1 9% 21,2 10% 29,9 16% 29,3 16% Uitstroombevordering** 9,1 4% 9,2 4% 8,6 4% 7,3 4% 5,7 3% Medische dienstverlening 24,1 12% 24,1 11% 25,0 11% 21,9 11% 21,3 11% Niet naar cluster indeelbare kosten 13,1 6% 12,8 6% 14,3 6% 12,8 7% 12,2 6% 100% 100% 100% 100% 100% Bron: CBS, Financiële jaarstatistiek bijzondere bijstand * exclusief langdurigheidstoeslag ** De bijstandsuitgaven voor uitstroombevordering vormen slechts een deel van de uitgaven door gemeenten in het kader van het activeringsbeleid 10 Op basis van CBS-cijfers; deze wijken af van cijfers op basis van het Verslag over de uitvoering (VODU). 23
Langdurigheidstoeslag Personen die vijf jaar of langer onafgebroken leven van een inkomen op bijstandsniveau en in die periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid, anders dan een arbeidsongeschiktheidsuitkering, hebben gehad, maar wel steeds voldoende moeite hebben gedaan om aan het werk te komen, hebben recht op een langdurigheidstoeslag van de gemeente. Met ingang van 1-1-2006 hebben gemeenten overigens de mogelijkheid om zeer geringe inkomsten uit arbeid van zeer geringe duur buiten beschouwing te laten (zie ook 5.3.1). De toeslag wordt jaarlijks uitgekeerd zolang aan de voorwaarden wordt voldaan. In 2004 is er volgens het CBS (Financiële jaarstatistiek bijzondere bijstand) voor een bedrag van circa 33 miljoen aan langdurigheidstoeslagen verstrekt. In 2005 was dit 40,2 11. 3.2.4 Lokaal armoedebeleid In het SGBO-onderzoek naar het armoedebeleid van de G27 geven gemeenten aan in 2005 meer geld aan armoedebeleid te hebben besteed dan opgenomen in hun begroting. In de Divosamonitor geeft tweederde van de gemeenten aan meer te besteden aan armoedebeleid dan de fictieve dekking van het Rijk of van de gemeentebegroting. Gemeenten hebben naast de verschaffing van de bijzondere bijstand en de langdurigheidstoeslag (beide gebaseerd op de WWB) ook andere instrumenten in hun lokaal armoedebeleid, zoals kwijtschelding van lokale lasten, schuldhulpverlening en participatiebevorderende maatregelen zoals stadspassen. In 2006 is een onderzoek van SGBO verschenen naar het armoedebeleid van de G27 12 Als men een vergelijking maakt met het budget dat door gemeenten zelf was gereserveerd op de begroting, blijkt dat de onderzochte gemeenten in 2005 in totaal meer geld aan armoedebeleid hebben uitgegeven dan waar hun begroting als dekking in voorzag. Dit is het beeld bij de G27. Een breder beeld geeft de Divosamonitor 2006 (p. 45), waaruit blijkt dat twee derde van de gemeenten meer geld besteedt aan armoedebeleid dan de fictieve dekking van het Rijk 13 of van de gemeentebegroting. Dit geldt met name voor de (middel)grote gemeenten, zoals voornoemde G27. Uit het SGBO-onderzoek (p. 30 en p. 45) blijkt voorts dat van de verschillende regelingen op het gebied van inkomensondersteuning (1) de kwijtschelding belastingen, (2) de collectieve aanvullende ziektekostenverzekering en in iets mindere mate (3) de individuele bijzondere bijstand een relatief hoog bereik 14 hebben onder huishoudens met een laag inkomen. In het algemeen worden minder huishoudens bereikt met een regeling voor maatschappelijke participatie. Bij deze laatste regeling is echter een wisselend beeld te zien. Met name stadspassen hebben een groot bereik, hoewel uit het onderzoek niet is te achterhalen wat het bereik onder huishoudens met een laag inkomen is. In hoeverre maken personen of huishoudens die wel recht hebben op een bepaalde uitkering daar geen gebruik van? Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) komt hierover in mei 2007 met een rapportage. Uit het eerdergenoemde SGBO-onderzoek blijkt welke acties de G-27 gemeenten ondernemen om het niet-gebruik terug te dringen. Deze gemeenten maken vaak gebruik van externe instanties (24 keer genoemd) of intermediairs (21). Ook publicaties in lokale media (23) en op het internet (21) worden vaak met dit doel ingezet (zie tabel 9). 11 Mogelijkerwijs valt deze toename - naast afname van het niet-gebruik - toe te schrijven aan een verbeterde registratie bij gemeenten en/of verwerking bij het CBS. 12 Zie ook de brief aan de TK van 26 maart 2007 (W&B/B&K/06/89758) met een reactie op dit onderzoek. 13 Gemeenten ontvangen een algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Welk deel zij daarvan willen reserveren voor bijzondere bijstand is een eigen keuze van de gemeenten. Het voormalige fictieve budget is in die zin niet normerend en maakt vergelijkingen met uitgaven onzuiver. 14 De SGBO-onderzoekers presenteren over het bereik geen percentages, omdat een deel van de responsgemeenten een opgave in aantal huishoudens heeft gedaan en een deel in aantal verstrekkingen, hetgeen onderlinge vergelijking lastig maakt (p. 29). 24