Sturen en controleren in Heerhugowaard Planning en control onder het vergrootglas en in de spiegel Rekenkamercommissie Heerhugowaard Eindrapport 9 januari 2008 Sturen en controleren in Heerhugowaard
I N H O U D S O P G A V E INHOUDSOPGAVE Inhoudsopgave 1 1 Samenvatting 3 2 Inleiding 8 3 Het Vergrootglas 9 3.1 Raadsprogramma s 10 3.2 Programmabegroting 11 3.3 Jaarstukken 16 3.4 Waar te nemen veranderingen 18 3.5 Waarborgen voor een adequate uitvoering van de rol van de raad 19 4 De Spiegel 23 4.1 Kaders stellen en doelen formuleren 23 4.2 Controleren aan de hand van de jaarstukken 25 4.3 Tussenrapportages om bij te sturen 26 4.4 Samenspel tussen raad en college 27 5 Conclusies en Aanbevelingen 29 5.1 Conclusies 29 5.2 Aanbevelingen 29 6 Bestuurlijke reactie 33 7 Nawoord rekenkamercommissie 35 8 Bijlagen 36 8.1 Bijlage 1: Toets Raadsprogramma s 2002-2006 en 2006-2010 36 8.2 Bijlage 2: Toets programmadoelen en prestatiedoelen 40 8.3 Bijlage 3: Hoe het ook zou kunnen 45 S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 1
1 SAMENVATTING De Rekenkamercommissie Heerhugowaard heeft in nauwe samenwerking met het bureau Jacques Necker onderzoek uitgevoerd naar de planning en controle van het beleid door de gemeenteraad in de afgelopen vier jaar (i.c. het raadsprogramma 2002-2006). De centrale idee is dat deze cyclus op orde moet zijn om de raad in staat te stellen om zijn kaderstellende en controlerende rol goed in te vullen. Dit onderzoek ging daarom na hoe het is gesteld met de planning en controle cyclus in het perspectief van de raad, en welke veranderingen daar in zijn opgetreden. Het onderzoek is gericht op aanbevelingen aan de raad. De rekenkamercommissie wil daarmee bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit van het gemeentebestuur. Het onderzoek bestond uit gedetailleerde analyse van beleidsprogramma s, begrotingen, jaarverslagen en verwante documenten. Daarnaast zijn raadsleden, wethouders en ambtenaren geïnterviewd met het oog op hun ervaringen met en visie op de Heerhugowaardse planning en controle cyclus. Bovendien zijn raadsleden, rekenkamercommissie en onderzoekers twee maal bijeen geweest om aan de hand van concrete voorbeelden over de kwaliteit, benuttingmogelijkheden en verbeterpunten van instrumenten voor planning en controle te discussiëren. Ook deze twee bijeenkomsten hebben input voor het onderzoeksrapport geleverd. Het rapport is opgebouwd uit drie delen. In deel een: het vergrootglas, wordt ingegaan op de technische kwaliteit van sturingsinstrumenten die in onderlinge wisselwerking de kwaliteit van de planning en controle cyclus bepalen. Dit deel is overwegend feitelijk-constaterend van karakter. In deel twee: de spiegel, wordt gereflecteerd op de wijze waarop de raad zijn sturingsinstrumenten gebruikt. Dit tweede deel is veeleer reflectief-betogend van karakter. Het derde deel bevat de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie. In het onderzoek zijn om de technische kwaliteit ervan te kunnen bepalen eerst de beleidsprogramma s, begrotingen en jaarstukken onder het vergrootglas gelegd. Het viel op dat in het raadsprogramma s 2002 2006 en 2006 2010 de doelstellingen zelden zijn uitgedrukt in te bereiken maatschappelijke effecten. Doorgaans zijn de doelstellingen geformuleerd als concrete activiteiten waarvan de uitvoering door de raad aan het college wordt opgedragen ( prestaties ). De raad geeft overigens zelf aan dat zijn voorkeur uitgaat naar het benoemen van maatschappelijke effecten ( outcome ). S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 3
Raadsprogramma s sturen als het goed is programmabegrotingen aan. Het valt de rekenkamercommissie op dat de programmadoelen veelal een stuk algemener zijn geformuleerd dan de doelstellingen uit de raadsprogramma s, terwijl het omgekeerde voor de hand zou liggen. De programmadoelen in de begrotingen zijn vaak consistent, maar zelden volledig. Bovendien zijn ze vaak niet SMART geformuleerd. Programmadoelen geven als het goed is een antwoord op de vraag wat willen wij bereiken en prestatiedoelen geven als het goed is een antwoord op de vraag wat gaan wij daarvoor doen. In de programmabegrotingen 2005 tot en met 2007 wordt dit onderscheid echter niet gemaakt. Deze begrotingen melden bijna uitsluitend activiteiten in plaats van gewenste maatschappelijke effecten. In de programmabegrotingen van na 2003 vindt geen uitsplitsing van de baten en lasten van de verschillende doelstellingen plaats. Zij bevatten alleen opgaven van baten en lasten op het niveau van programma s als geheel. Dat houdt in dat de raad niet per doelstelling de kosten en beoogde opbrengsten tegen elkaar af kan wegen. De jaarstukken sluiten qua vorm aan op de bijbehorende begroting. De raad zou idealiter moeten kunnen zien welke van de gestelde doelen inmiddels geheel of gedeeltelijk zijn gerealiseerd. Maar deze doelen zijn niet of nauwelijks SMART geformuleerd. Ook over de realisatie ervan wordt niet SMART gerapporteerd. Daardoor is er niet of nauwelijks zicht op de voorspoedige dan wel tegenvallende voortgang bij de uitvoering van de programma s. Financiële afwijkingen ten opzichte van de begrotingen worden door het college gemeld. De oorzaken van de afwijkingen worden zelden gemeld. Alleen in de jaarstukken over 2005 is een enkele keer een analyse gegeven van de gerealiseerde afwijking. Doordat een analyse van de afwijkingen bij de meeste doelstellingen ontbreekt, is het voor de raad niet goed mogelijk om vanuit de jaarstukken lessen te trekken voor de toekomst, bleek onder meer in de twee bijeenkomsten met raadsleden. De rekenkamercommissie heeft met het oog op waarborgen voor een adequate uitvoering van de rol van de raad ook de financiële verordening onder de loep genomen. Zij trof er enkele afspraken aan die zijn gemaakt over situaties waarin het college de raad dient te consulteren alvorens het college van de vastgestelde begroting af kan wijken. Onduidelijk is wat er is afgesproken over de rapportage van afwijkingen ten opzichte van de begroting. Het lijkt erop dat organisatie, college en raad hier verschillende ideeën over hebben. In het onderzoek is niet getoetst hoe dit in de praktijk uitwerkt. De rekenkamercommissie heeft zich ook beeld gevormd van veranderingen in de planning en control cyclus in het licht van twee verschillende raadsprogramma s. Hierbij speelt tevens de overgang naar dualisering van het lokaal bestuur. De veranderingen in raadsprogramma s, programmabegrotingen en jaarstukken bleken de afgelopen jaren echter nogal beperkt van aard te zijn. De gemeente Heerhugowaard heeft onlangs een aantal trajecten ten behoeve van de versterking van de sturende en controlerende rol van de gemeenteraad uitgezet. 4
Wij verwachten dat deze trajecten een positieve bijdrage gaan leveren aan het sturend en controlerend vermogen van de raad. Een belangrijke uitkomst van het reflectieve gedeelte van het rapport ( de spiegel ) is dat een aanzienlijk deel van de raad zich bewust is van de beperkingen van de begroting, jaarstukken en tussenrapportages. Toch slaagt de raad er niet in om bij het college af te dwingen dat in besturingstechnisch opzicht hoogwaardigere plannings- en verantwoordingsdocumenten worden geschreven. De raadsleden geven toe er zelden bij het college op aan te dringen. Op de momenten dat zij wel aandringen, geeft de raad slechts in beperkte mate aan wat hij anders wenst en op welke wijze het college daar gevolg aan kan geven. De rekenkamercommissie doet in het rapport de raad van Heerhugowaard zeven aanbevelingen met het oog op de versterking van zijn kaderstellende en controlerende rol. (1) Heroverweeg de wijze waarop het raadsprogramma tot stand komt In Heerhugowaard wordt ernaar gestreefd om het raadsprogramma met een zo groot mogelijke meerderheid vast te stellen. Om alle partijen in te laten stemmen met het raadsprogramma, moet de doelstelling ofwel zeer voor de hand liggen (en weinig politiek gevoelig zijn), ofwel zeer algemeen zijn omschreven. De consequentie hiervan is beperking van de mogelijkheid van de raad om het gemeentelijk beleid te sturen. Met kleinere meerderheden kunnen de doelen in het raadsprogramma scherper worden geformuleerd, waardoor het voor de raad makkelijker is om het college hierop aan te sturen en het college duidelijker weet wat er van hem wordt verwacht. Het raadsprogramma kan dan worden samengesteld door wisselende meerderheden, zodat inderdaad de gehele raad een deel van zijn wensen terug zal zien in het raadsprogramma. Een andere mogelijkheid om het anders aan te pakken is om het raadsprogramma om te vormen tot een raadsagenda. De raad benoemt dan problemen of thema s en geeft aan wanneer hij van het college hierover voorstellen verwacht. Het politieke debat volgt dan op het moment dat het college het voorstel voorlegt. (2) Benoem in het raadsprogramma geen activiteiten maar doelen in de vorm van maatschappelijke effecten. Het is niet wenselijk en niet reëel om te verwachten dat de raad concrete plannen uitwerkt in het raadsprogramma dat voor een periode van vier jaar wordt opgesteld. Het is verstandiger als de raad in het raadsprogramma in grote lijnen aangeeft wat hij wil bereiken en wanneer. In de verschillende programmabegrotingen kan vervolgens worden uitgewerkt welke activiteiten noodzakelijk zijn om het gewenste doel te bereiken. S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 5
(3) Geef in de programmabegroting een verdere uitwerking van de doelen uit het raadsprogramma De doelen in de raadsprogramma s zijn doorgaans doelen voor een langere periode dan één jaar. Dat maakt het onmogelijk om het doel binnen de periode van één begroting te bereiken. Om toch aan het einde van dat jaar een oordeel te kunnen vellen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid, is het noodzakelijk om het doel uit het raadsprogramma nader uit te werken. Bijvoorbeeld door voor verschillende jaren subdoelen te benoemen die stappen zijn op weg naar het bereiken van het grote doel. Door dit te doen, kan de raad door de jaren heen de vinger aan de pols houden en eventueel bijsturen als hij dat nodig of wenselijk acht. Bovendien is het daardoor mogelijk om in te spelen op veranderende omstandigheden, zoals herschikking van prioriteiten van de raad, autonome ontwikkelingen etcetera. (4) Formuleer doelen in de programmabegroting zoveel mogelijk SMART SMART is een hulpmiddel om doelen zodanig te formuleren dat de raad effectief kan sturen. Dat kan als hij aan de voorkant van het proces concreet kan aangeven wat hij van het college verwacht en aan het einde van het jaar kan beoordelen wat er van zijn doelstellingen terecht is gekomen. Door bovendien duidelijke indicatoren te benoemen (dus door ze meetbaar te maken), kan de raad bovendien sturen op het ambitieniveau. Mocht 10% reductie van het aantal schooluitvallers niet haalbaar of te kostbaar blijken te zijn, dan kan de raad zonodig voor een ander ambitieniveau kiezen. (5) Laat de bestuursrapportages en jaarstukken in indeling en verantwoording aansluiten bij de programmabegroting De raad stuurt op een maatschappelijk effect. In de tussenrapportages en de jaarstukken dient dus vooral te worden aangegeven in welke mate het effect is gerealiseerd. Bovendien dienen budgetrapportages te worden gerelateerd aan het bereiken van dat maatschappelijk effect. Alleen als de raad inzicht heeft in zowel de realisatie van de doelstelling als van de uitputting van de budgetten, kan hij hiermee sturen. Pas dan kan hij inschatten of bijsturen noodzakelijk is en, zo ja, of dan de ambities of de budgetten moeten worden aangepast. (6) Maak eenduidige afspraken over de rapportage van afwijkingen aan de raad In Heerhugowaard zijn geen eenduidige afspraken gemaakt over de rapportage van afwijkingen aan de raad. Het college heeft daarmee een zekere vrijheid in het bepalen van wat het aan de raad meldt (en wanneer). Daarmee kan het college de controlerende taak van de raad beïnvloeden en de sturingsmogelijkheden van de 6
raad beperken. Met heldere, harde afspraken over meldingen van begrotingsafwijkingen van de begroting door het college aan de raad, versterkt de raad zijn sturingsmogelijkheden, en markeert hij tegelijkertijd de verantwoordelijkheden van college en raad. (7) Blijf in gesprek over de kwaliteit van de cyclus van planning en control Voor een adequate invulling van de sturende en controlerende rollen van de raad, is het noodzakelijk dat de raad documenten ontvangt die hij ook echt als sturingsinstrument kan gebruiken. De raad zelf kan zelf het beste aangeven aan welke eisen die documenten moeten voldoen. Alleen door hier met het college over in gesprek te gaan, zal het college de raad kunnen bedienen met de voor kaderstelling en controle geschikte documenten. S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 7
2 INLEIDING Meten is weten is een bekend credo. Het wordt gebruikt in situaties van vertwijfeling over de te volgen koers. Door een meting te verrichten en objectief vast te stellen wat de huidige situatie is, kun je concrete plannen ontwikkelen over de nieuw te volgen koers. Hoewel men niet direct aan gemeentefinanciën zal denken bij meten is weten, is het credo ook zeker hierop toe te passen. De in de begroting vastgelegde plannen worden immers uitgevoerd door het college. De taak van de raad is om te volgen of de door hem vastgestelde plannen ook worden uitgevoerd. Daar waar dit niet het geval is (of dreigt te zijn), kan de raad besluiten om bij te sturen. Dit vereist echter wel dat de raad inzicht heeft in de realisatie van de plannen. Hij moet als het ware kunnen meten wat de stand van zaken is, voordat hij gaat bijsturen. Zonder duidelijk beeld van de huidige situatie blijft het voor de raad immers sturen in het luchtledige. In dit onderzoek is getoetst in welke mate de raad van Heerhugowaard in staat is om het gemeentelijk beleid te sturen. Er is zowel gekeken naar de mogelijkheden om vorm te geven aan het beleid en de beleidsdoelen, als naar de mogelijkheden om de uitvoering bij te sturen. In vaktermen ook wel de planning en control genoemd. Wil de raad kunnen sturen op het gemeentelijk beleid, dan dient aan twee voorwaarden te zijn voldaan. In de eerste plaats heeft de raad goede sturingsinstrumenten nodig; in de tweede plaats dient de raad met de instrumenten om te kunnen gaan. Dit onderzoek ging oorspronkelijk van start met de intentie om vooral de eerste voorwaarde te toetsen en slechts marginaal de tweede. Echter, gaandeweg het onderzoek is de nadruk meer en meer komen te liggen op de tweede voorwaarde. Voor de rekenkamercommissie won lopende het onderzoek het streven om de raad te laten ondervinden dat met goede sturingsinstrumenten méér mogelijk is steeds meer aan gewicht. Het onderzoeksrapport is opgebouwd uit drie delen. In het eerste deel, Het Vergrootglas, wordt ingegaan op de technische kwaliteit van de sturingsinstrumenten. Dit deel is overwegend feitelijk-constaterend van karakter. In deel twee, De Spiegel, wordt gereflecteerd op de wijze waarop de raad zijn sturingsinstrumenten gebruikt. Dit tweede deel is veeleer reflectief-betogend van karakter. In het derde deel volgen tenslotte de conclusies en aanbevelingen. 8
3 HET VERGROOTGLAS In dit deel van het rapport wordt gekeken naar de instrumenten van de raad uit de cyclus van planning en control. Hierbij worden vooral de aspecten uitgelicht die een relatie hebben met de mogelijkheden van de raad om te sturen en te controleren. Dit onderdeel is Het Vergrootglas gedoopt om aan te geven dat de betrokken instrumenten nauwgezet zijn bestudeerd en dat sommige elementen zijn uitvergroot. Het Vergrootglas gaat in op de raadsprogramma s, programmabegrotingen en jaarstukken uit de periode 2002 2007. Dat betekent dat wordt gekeken naar de raadsprogramma s 2002 2006 en 2006 2010, de (programma)begrotingen voor de jaren 2003 t/m 2007 en de jaarstukken over de jaren 2003 t/m 2006. Het onderzoek heeft zich hierbij geconcentreerd op twee beleidsonderwerpen. Het betreft de thema s Jeugdbeleid 1 (programma 3 in het Raadsprogramma 2002-2006 en thema 4 Versterken sociale samenhang in het Raadsprogramma 2006-2010) en Verbeteren uitstraling en leefbaarheid bestaande (oudere) wijken (programma 5 in het Raadsprogramma 2002-2006 en thema 2 Versterking beheer in het Raadsprogramma 2006-2010). Daarnaast zal kort worden ingegaan op de afspraken die zijn gemaakt over tussentijdse rapportages over de uitvoering van de begrotingen. De genoemde documenten zijn onderdeel van de cyclus van planning en control. Andere documenten zijn onder meer de voorjaarsnota en - bestuursrapportages (buraps). De rekenkamercommissie vindt dat deze cyclus goed op orde dient te zijn om de raad zijn sturende rol adequaat in te laten vullen. In de raadsprogramma s en programmabegrotingen zet de raad uiteen welke doelen hij wenst te bereiken. Het college voert vervolgens de begrotingen uit en legt hierover verantwoording af in de jaarstukken. De raad kan hierin controleren of de door hem gestelde doelen zijn bereikt. Aan de hand van de tussentijdse rapportages kan de raad ook lopende een (begrotings)jaar de vinger aan de pols houden en eventueel de uitvoering van de begroting bijsturen. Door de documenten uit de cyclus van planning en control goed te gebruiken kan de raad er voor zorgen dat het gemeentelijk beleid overeenkomt met zijn wensen. Deze documenten moeten dan wel geschikt zijn om door de raad te worden gebruikt als sturingsinstrument (of controle-instrument). De toets van deze voorwaarde is de kern van Het Vergrootglas. De centrale vraag die daarbij is gehanteerd is de volgende: 1 In het onderzoek is dit onderwerp verbreed naar Zorg en Welzijn als gevolg van de indeling van de respectievelijke programmabegrotingen. S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 9
In hoeverre draagt de planning en control cyclus bij aan de mogelijkheid voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen en zijn daarin veranderingen waar te nemen? In de centrale vraag wordt ook verwezen naar verandering in de mogelijkheden van de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen. Dit element is vooral toegevoegd om te bezien of er een ontwikkeling in de documenten valt waar te nemen. De onderzoeksperiode start namelijk in 2003, het laatste jaar waarin er met een productenbegroting werd gewerkt, voordat de overstap werd gemaakt naar de programmabegroting. Bij een dergelijk ingrijpende verandering ligt het voor de hand dat er enige jaren nodig zijn om de verandering volledig door te voeren. Een minder goede score zal daarom anders worden gewaardeerd als er een duidelijk stijgende lijn zichtbaar is. In Het Vergrootglas worden achtereenvolgens in aparte paragrafen getoetst: de raadsprogramma s, de programmabegrotingen, de jaarstukken en de waarborgen voor de uitvoering van rol van de raad. De paragrafen zijn als volgt ingedeeld. Allereerst worden de normenkaders uiteengezet, waarna een tussenbalans wordt opgemaakt over de kwaliteit van het getoetste. De daadwerkelijke toetsen zijn opgenomen in bijlagen 1 en 2 bij dit rapport. 3.1 Raadsprogramma s Zowel voor de raadsperiode 2002 2006 als voor de raadsperiode 2006 2010 zijn raadsprogramma s opgesteld. Beide zullen in deze paragraaf worden getoetst. 3.1.a. De normen Een raadsprogramma bevat algemeen geformuleerde doelen, bij voorkeur uitgedrukt in te bereiken maatschappelijke effecten. Het is de raad immers om het maatschappelijk effect van beleid te doen. Beleid wordt niet ontplooid om het beleid zelf. De eerste norm voor de te toetsen raadsprogramma s is daarom dat de doelen dienen te zijn uitgedrukt in maatschappelijke effecten. De raad kan hierbij ook suggesties doen of kaders stellen voor de te ontplooien activiteiten, maar dient minimaal een maatschappelijk effect te formuleren. De uitwerking van de doelen gebeurt niet noodzakelijkerwijs in het raadsprogramma, maar wordt opgenomen in een programmabegroting. De doelen uit het raadsprogramma moeten daarom voldoende algemeen zijn geformuleerd om het college de ruimte te geven zijn taak en verantwoordelijkheid in te vullen. Tegelijkertijd dienen de doelen wel voldoende concreet te zijn om een vertaling in SMARTdoelstellingen in de programmabegroting mogelijk te maken. Indien het college immers ruimte krijgt om een eigen interpretatie te geven aan de doelen in de raadsprogramma s, dan verliest de raad een deel van zijn sturende mogelijkheid. Uiteraard kan bij het vaststellen van de programmabegroting de interpretatie van het college worden gecorrigeerd, maar het is niet wenselijk dat dit noodzakelijk is. De 10
tweede norm die daarom gehanteerd moet worden is daarmee dat de doelen voldoende concreet zijn geformuleerd. Voor het begrip concreet wordt dezelfde definitie gehanteerd als voor het begrip specifiek uit de SMART-criteria (zie onder). Naast de doelen die zijn geformuleerd in de vorm van een te bereiken maatschappelijk effect, kunnen in het Raadsprogramma doelen zijn geformuleerd in de vorm van een agenda. De raad heeft dan niet benoemd op welke wijze hij een probleem wenst op te lossen, maar alleen op welk moment hij het probleem wenst aan te gaan pakken. Deze doelen dienen daarom te zijn voorzien van een duidelijk tijdspad om een vertaling in de programmabegrotingen mogelijk te maken. Hiermee dient de eerste norm iets te worden bijgesteld, namelijk dat een doel is geformuleerd als maatschappelijk effect of is geformuleerd als tijdstip (minimaal de jaarschijf) waarop de raad het probleem aam gaat pakken. 3.1.b. Tussenbalans Zowel in het raadsprogramma 2002 2006 en het raadsprogramma 2006 2010 zijn de doelstellingen in meerderheid niet uitgedrukt in te bereiken maatschappelijke effecten. Veel vaker zijn de doelstellingen concrete activiteiten (prestaties), waarvan de uitvoering door de raad aan het college wordt opgedragen. De rekenkamercommissie vindt het positief dat, indien een te bereiken maatschappelijk effect ontbreekt, er wel regelmatig een tijdpad wordt benoemd. Bovendien zijn veel van de benoemde doelstellingen en activiteiten concreet geformuleerd. Voor de uitgebreide toetsing wordt verwezen naar: Bijlage 1: toets raadsprogramma 2002 2006 en raadsprogramma 2006 2010 3.2 Programmabegroting In een programmabegroting kunnen twee typen doelstellingen worden onderscheiden: programmadoelen en prestatiedoelen. Vanwege het verschillende karakter van beide soorten doelstellingen, zijn twee normenkaders ontwikkeld voor de toetsing van de programmabegrotingen. Ze komen in paragraaf 4.2.a achtereenvolgens aan bod. Ten slotte wordt ook de wijze van specificatie van de kosten in de programmabegrotingen beoordeeld. S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 11
3.2.a. De normen Programmadoelen In een programmabegroting zijn de doelen uit het raadsprogramma verder uitgewerkt in programmadoelen. Een programmadoel het kunnen er ook meer zijn is een hoofddoel dat is opgesplitst in subdoelen. In de programmabegroting is dit opgenomen onder wat willen we bereiken. Deze noemer geeft tevens aan dat een maatschappelijk effect (en niet het beleid zelf) wordt nagestreefd. Een eerste norm voor de programmadoelen is daarom dat ze zijn geformuleerd in termen van een te bereiken maatschappelijk effect. In de programmadoelen dienen verder de doelen uit het raadsprogramma volledig tot uitdrukking te komen. De raad heeft immers in het raadsprogramma vastgelegd wat hij wil bereiken en dit zal daarom volledig vertaald moeten worden in de programmabegroting voor die periode. Idealiter dient een programmadoel te worden uitgesplitst in subdoelen en dienen deze subdoelen in onderlinge samenhang het doel waarvan zij zijn afgeleid volledig te dekken (zie tabel 4.1). Maar in de praktijk pakt deze norm toch vaak anders uit dan in theorie wordt beoogd. Zo kunnen subdoelen interfereren met (sub)doelen uit andere programma s: vanuit een ander programmadoel wordt dan als het ware hetzelfde effect beoogd en nagestreefd ( veilige en aantrekkelijke woonomgeving bijvoorbeeld is een maatschappelijk doel waar vanuit meerdere programma s aan wordt gewerkt). De derde norm sluit aan bij de tweede, namelijk dat de doelen consistent dienen te zijn ten opzichte van elkaar. Dit betekent dat hogere en lagere doelen logisch op elkaar aansluiten. Tabel 4.1 Relatie doelen raadsprogramma en programmadoelen Doel raadsprogramma Programma hoofddoel Programma hoofddoel Sub doel Sub doel Sub doel Sub doel 12
De programmahoofddoelen dienen consistent te zijn ten opzichte van de doelen uit het raadsprogramma, de subdoelen uit de begrotingsprogramma s, dienen consistent te zijn ten opzichte van de programmahoofddoel. De vierde en laatste norm die wordt gesteld is dat de programmadoelen (zowel hoofd- als subdoelen) SMART geformuleerd dienen te zijn. De letters van SMART staan voor: Specifiek: dat wil zeggen het doel moet maar voor één uitleg vatbaar zijn Bovendien moet de doelgroep of de gebiedsafbakening duidelijk zijn; Meetbaar: dat wil zeggen een meting moet aan een aantal theoretische eisen voldoen, wat inhoudt dat er een indicator is (een kenmerk waaraan wordt afgemeten in hoeverre het doel is gerealiseerd, bijvoorbeeld het aantal naar werk uitgeschreven personen uit de bijstand), dat er een streefwaarde is (de gewenste waarde van de indicator, bijvoorbeeld 1700 personen) en er een nulmeting is (die aangeeft wat de waarde van de indicator is aan het begin van een periode, bijvoorbeeld 1500, zijnde de uitstroom over het voorafgaande jaar); Acceptabel: dit wil zeggen dat managers en bestuurders (in het geval van de gemeente Heerhugowaard) de verantwoordelijkheid nemen voor het halen van de streefwaarden en zich daarop willen laten aanspreken; Realistisch: de streefwaarde moet haalbaar zijn en die haalbaarheid moet aannemelijk zijn gemaakt door middel van een onderbouwing; Tijdgebonden: dat wil zeggen dat de streefwaarde voorzien is van een tijdstip waarop deze moet zijn gehaald. De rekenkamercommissie heeft niet getoetst of een beleidsdoel of streefwaarde voor bestuurders en managers acceptabel is. De A in de SMART-formule blijft in dit onderzoek dus buiten beschouwing. Wel worden in dit onderzoek expliciet getoetst: - de specificatie; - de meetbaarheid; - het realiteitsgehalte; - de tijdgebondenheid, van programmadoelen. Als het doel aan deze vier de criteria voldoet, wordt de score SMART toegekend. Voor de uitgebreide toetsing wordt verwezen naar: Bijlage 2A: toets programmadoelen programmabegrotingen 2003 tot en met 2007 S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 13
Prestatiedoelen In een programmabegroting zijn onder de kop Wat gaan we ervoor doen vaak activiteiten opgenomen. Dit is het beleid dat de gemeente ontplooit om de gestelde doelen te bereiken. Voor deze activiteiten kunnen prestatiedoelen worden gesteld. Deze maken het mogelijk om te beoordelen of is uitgevoerd wat was gepland. Bovendien zijn ze nodig bij het beoordelen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. Voor de prestatiedoelen gelden dezelfde normen als voor de programmadoelen (de effectdoelen), met uitzondering van de norm dat de doelen moeten worden geformuleerd in termen van een maatschappelijk effect. Dat wil zeggen dat prestatiedoelen volledig dienen aan te sluiten bij de effectdoelstelling en dat de doelen consistent zijn met elkaar en met de effectdoelstelling. De doelen dienen ook SMART te zijn geformuleerd om een effectieve controle van de prestaties mogelijk te maken. Voor de uitgebreide toetsing wordt verwezen naar: Bijlage 2B: toets prestatiedoelen programmabegrotingen 2003 tot en met 2007 Specificatie van kosten Ten slotte is in de programmabegroting ook een specificatie van de kosten voor de programma s opgenomen. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) eist immers dat per programma de baten en de lasten worden opgenomen. In de programmabegroting is dit opgenomen onder Wat mag het kosten? Om sturen op kosten mogelijk te maken moet de onderverdeling (specificatie) van de kosten aansluiten op de onderverdeling van de programmadoelen of de prestatiedoelen. Daardoor ontstaat inzicht in de relatie tussen kosten en effecten, respectievelijk activiteiten of prestaties. Inzicht in deze relatie is noodzakelijk om de raad in staat te stellen de realisatie van verschillende doelen (effecten) tegen elkaar af te wegen. Tabel 4.2 Kostenspecificatie Doel Doel Activiteit Activiteit Activiteit Activiteit Kosten Kosten Kosten Kosten 14
Idealiter zijn de kosten per programmadoel én prestatiedoel uitgewerkt. Dit is mogelijk indien alle prestatiedoelen kunnen worden gekoppeld aan effectdoelen. Dan volstaat een optelsom om tot de kosten voor een effectdoel te komen. Doelen kunnen interfereren met andere doelen. Dit geldt ook voor activiteiten. Dit bemoeilijkt een duidelijke toerekening aan effecten. In de begrotingen die in het kader van dit onderzoek zijn getoetst, zijn alle baten en lasten gespecificeerd op het niveau van het programma. Uiteraard met uitzondering van de begroting over 2003, aangezien dit nog een productenbegroting was. 3.2.b. Tussenbalans Veel van de programmadoelen uit de programmabegrotingen 2004 tot en met 2006 zijn een op een overgenomen uit de programmabegroting van het voorgaande jaar. De programmadoelen uit de begrotingen zijn vaak consistent, maar zelden volledig. Bovendien zijn ze vaak noch SMART noch in termen van maatschappelijk effect geformuleerd. Wat de rekenkamercommissie eveneens opvalt is dat de programmadoelen veelal een stuk algemener zijn geformuleerd dan de doelstellingen uit de raadsprogramma s, terwijl het omgekeerde voor de hand zou liggen. De prestatiedoelen zijn vaker dan de programmadoelen volledig en consistent ten opzichte van de doelen uit het raadsprogramma. De reden hiervoor is dat de prestatiedoelen - op één na - een letterlijke weergave zijn van de doelstellingen uit het raadsprogramma. Zoals hierboven is aangegeven zijn programmadoelen een antwoord op de vraag wat willen wij bereiken en prestatiedoelen een antwoord op wat gaan wij daarvoor doen. In de programmabegrotingen 2005 tot en met 2007 wordt dit onderscheid niet gemaakt. In de programma s worden de kosten van de verschillende doelstellingen niet uitgesplitst. Per programma wordt aangegeven wat de baten en de lasten zijn, waardoor het voor de raad niet mogelijk is om het bereiken van de genoemde maatschappelijke effecten af te wegen tegen de kosten ervan. De enige uitzondering is de begroting van 2003, waarin de kosten per product zijn uitgesplitst. Deze begroting is echter nog opgesteld onder de comptabiliteitsvoorschriften en kan daarom niet worden vergeleken met de latere begrotingen. S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 15
3.3 Jaarstukken In deze paragraaf wordt onderzocht of de jaarstukken 2003 tot en met 2006 zodanig zijn ingericht dat zij controle mogelijk maken op het al dan niet behalen van de doelstellingen uit de programmabegrotingen over deze jaren. 3.3.a. Normen In het jaarverslag zijn de resultaten opgenomen van de uitvoering van de programmabegroting. Deze resultaten kunnen zowel financieel als niet-financieel zijn. Aan de hand van deze resultaten kan de raad bepalen of het beleid doeltreffend en doelmatig is geweest. Voor een effectieve sturing en controle is het noodzakelijk dat de presentatie in de jaarstukken van de resultaten, aansluit bij de programmabegroting. Dit is in het BBV zelfs als vereiste vastgelegd. Het gaat er daarbij om dat de indeling in programma s dezelfde is (art. 4 BBV). Daarmee is dit de eerste norm die gesteld wordt aan de jaarstukken. De mogelijke scores zijn hierbij: het sluit aan, of het sluit niet aan. Verder dient getoetst te worden of de raadsleden aan de hand van de gepresenteerde gegevens een oordeel kunnen vellen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. Hiervoor is niet direct een objectieve norm vast te stellen, omdat raadsleden van elkaar verschillen en verschillende voorkeuren kunnen hebben. Daarom wordt er in dit geval vanuit gegaan dat de presentatie aan een aantal minimale voorwaarden moet voldoen om het voor de raadsleden mogelijk te maken een oordeel te vellen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. Deze minimale normen zijn dat de resultaten SMART gepresenteerd moeten worden (uiteraard is dit alleen mogelijk als ook in de begroting de doelstellingen SMART waren geformuleerd) en dat het college een toelichting geeft op de afwijkingen ten opzichte van de begroting. Naar de mening van de rekenkamercommissie dient deze toelichting inzicht te geven of de afwijkingen het gevolg waren van: - Veranderde omstandigheden of autonome ontwikkelingen - Niet realistisch gebleken inschattingen - Gemaakte beleidskeuzes door het college 2 - Prestaties van het college Indien uit de toelichting niet blijkt dat één van deze vier (categorieën van) oorzaken heeft geleid tot de afwijking, dan voldoet de toelichting niet aan de norm. Voor de toetsing van de mate waarin de resultaten SMART zijn weergegeven, wordt dezelfde systematiek gebruikt als bij de programmadoelen. 2 De raad kan ook keuzes maken waardoor de doelen niet worden gehaald. Een dergelijke beleidskeuze van de raad zal echter leiden tot een wijziging van de begroting. 16
3.3.b. Tussenbalans De jaarstukken over 2003 tot en met 2006 zijn in dit onderzoek getoetst op de bovenstaande drie normen. Daarbij is de realisatie van prestatie- en effectdoelen steeds gezamenlijk beschouwd. Per jaar is de score toegekend die het vaakst voorkwam. De scores zijn in onderstaande tabel weergegeven: Verslagjaar Aansluiting op begroting Resultaten SMART 2003 N.v.t. 3 Nee Nee 2004 Sluit aan Nee Nee 2005 Sluit aan Nee Deels 2006 Sluit aan Nee Nee Toelichting op afwijking Alle jaarstukken sluiten voor wat betreft hun indeling aan op de bijbehorende begroting. Daarmee wordt voldaan aan een vereiste uit het BBV. De raad zou door deze indeling kunnen zien wat er van de gestelde doelen is gerealiseerd. Doordat de doelen in de respectievelijke begrotingen echter zelden SMART waren geformuleerd is het niet mogelijk geweest om over de realisatie van de doelen ook SMART te rapporteren. Afwijkingen ten opzichte van de begrotingen worden door het college gemeld, voor zover het de financiële afwijkingen betreft. Afwijkingen ten opzichte van de te realiseren maatschappelijke effecten worden niet gemeld. (dat wordt ook lastig als deze maatschappelijke effecten niet geformuleerd zijn. Wel worden afwijkingen gemeld ten opzichte van geformuleerde activiteiten). De oorzaken van de afwijkingen worden zelden gemeld. Alleen in de jaarstukken over 2005 is een enkele keer een analyse gegeven van de gerealiseerde afwijking. Doordat een analyse van de afwijkingen bij de meeste doelstellingen ontbreekt, is het voor de raad niet goed mogelijk om vanuit de jaarstukken lessen te trekken voor de toekomst. De raad kan immers uit de stukken niet afleiden of het gestelde doel niet realistisch was, of dat de uitvoering beter had gekund. 3 Het BBV was nog niet van toepassing op de jaarrekening 2003. S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 17
Voorbeeld van een verantwoording over een niet SMART geformuleerd doel: Doel: Het jeugd en jongerenbeleid meer richten op doelgroepen, met specifieke aandacht voor kwetsbare randgroepen. Realisatie: Diverse voorzieningen zijn gerealiseerd binnen de volgende beleidskaders: jeugd- en jongerenbeleid, Sluitende Aanpak 0 6 jarigen, jeugdgezondheidsbeleid, onderwijsachterstandenbeleid, Lokaal Onderwijsbeleid en aanpak jeugdwerkloosheid. Het merendeel van de voorzieningen is operationeel. (Bron: Jaarstukken 2005) Een beter voorbeeld: Doel: De wachtlijsten voor schuldhulpverlening beperken tot een periode van maximaal drie maanden. Realisatie: Er wordt geen wachtlijst meer gehanteerd bij aanvragen voor schuldhulpverlening. Cliënten worden direct geholpen. (Bron: Jaarstukken 2006) 3.4 Waar te nemen veranderingen Zoals al eerder gesteld zijn de onderzochte begrotingen en jaarstukken de eerste die de gemeente Heerhugowaard heeft opgesteld conform de regels van het BBV, die met ingang van 2004 van kracht werden. Dit verklaart volgens de rekenkamercommissie voor een belangrijk deel dat de eerste begrotingen en jaarstukken de raad nog niet optimaal in staat stelden om zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen. In een van de interviews geeft een wethouder aan dat ook de ambtelijke organisatie aan het zoeken is geweest naar de juiste vorm en presentatiewijze. Naar inschatting van deze wethouder had de organisatie bij het opstellen van de begroting voor 2006 het BBV voor het eerst volledig in de vingers. Deze ingrijpende verandering kan volgens de rekenkamercommissie als verzachtende omstandigheid worden aangedragen voor een beperkte geschiktheid van de documenten als sturingsinstrumenten. Voorwaarde is dan wel dat er een (positieve) verandering valt waar te nemen. Voor de raadsprogramma s geldt ongeveer hetzelfde. Het raadsprogramma 2002-2006 is opgesteld in de eerste maanden van het dualisme. Ook dit was een ingrijpende wijziging. Bij het schrijven van het raadsprogramma was het dualisme nog nieuw en was er daarin nog veel te ontdekken. Bij het schrijven van het tweede raadsprogramma (2006-2010) was er voldoende ervaring met het dualisme opgedaan om een verbetering in het raadsprogramma als sturingsinstrument te mogen verwachten. 18
De veranderingen in raadsprogramma s, programmabegrotingen en jaarstukken zijn echter zeer beperkt. Het raadsprogramma 2006-2010 scoort op de gestelde normen niet significant beter dan het raadsprogramma 2002-2006. Voor de programmabegrotingen geldt dat zij in 2004, 2005 en 2006 steeds op dezelfde wijze zijn opgebouwd. Steeds werden dezelfde doelen gesteld en werden deze op dezelfde wijze uitgewerkt. In een interview met ambtelijk betrokkenen wordt hiervoor de verklaring gegeven dat de programmabegrotingen zijn opgesteld vanuit de gedachte dat de raad er prijs op zou stellen zijn in het raadsprogramma gestelde doelen steeds terug te zien. Aangezien een raadsprogramma maar eens in de vier jaar wordt vastgesteld, is er in de wijze waarop doelen zijn geformuleerd in de programmabegrotingen weinig veranderd. Bij de programmabegroting 2007 was ook nog geen verbetering waar te nemen. Deze begroting was eerder gereed dan het raadsprogramma 2006-2010, waardoor het niet mogelijk is geweest de begroting 2007 op het nieuwe raadsprogramma te baseren. In de programmadoelen van de begroting 2007 is echter ook geen link te ontdekken met het raadsprogramma 2002-2006. 3.5 Waarborgen voor een adequate uitvoering van de rol van de raad 3.5.a. De ideale situatie De raad stelt de begroting vast en geeft daarmee aan het college de opdracht om de begroting uit te voeren. Aan het einde van het begrotingsjaar controleert de raad of het college de begroting heeft uitgevoerd overeenkomstig de door de raad gestelde kaders. Bij het uitvoeren van de begroting gaat het erom dat het college beleid ontplooit dat leidt tot de realisatie van de door de raad gestelde kaders. Tussen het vaststellen van de begroting en de behandeling van de jaarstukken (het controlemoment) zit een lange periode waarin zich (externe) ontwikkelingen kunnen voordoen die aanleiding zijn om de begroting bij te stellen. Bovendien is de begroting op zijn best een nauwkeurige schatting, waardoor de kans zeer groot is dat er bij de uitvoering afwijkingen ontstaan ten opzichte van de ramingen. Ook deze afwijkingen kunnen een bijstelling van de begroting noodzakelijk maken. Om tijdig in te kunnen schatten of bijstelling van de begroting noodzakelijk is, is een goede informatievoorziening over de realisatie van de doelen uit de begroting noodzakelijk. De raad wordt geïnformeerd door het college en het college ontvangt de informatie uit de ambtelijke organisatie. Voor een adequate invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de raad is het noodzakelijk dat hij wordt geïnformeerd over de voor hem relevante zaken en op de door hem gewenste momenten. Een waarborg hiervoor is dat de raad in de Financiële verordening vastlegt wanneer en waarover hij (tussentijds) geïnformeerd wil worden. Een ander element dat in de Financiële verordening kan worden vastgelegd, is dat de raad en het college afspraken maken over de situaties waarin beide organen een besluit kunnen nemen over bijstelling van de begroting. In formele zin kan S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 19
uiteraard alleen de raad besluiten de begroting bij te stellen, maar binnen door de raad vast te stellen grenzen kan het college van de begroting afwijken, waarmee dan de facto de begroting wordt gewijzigd. Bij het vaststellen van de jaarstukken keurt de raad deze wijzigingen dan alsnog goed. Een waarborg dat de raad en het college sturen op de juiste momenten, is dan dat de raad heeft vastgelegd binnen welke grenzen het college kan afwijken van de begroting en in welke gevallen de raad dient te beslissen over een afwijking van de begroting. Deze afspraken zijn doorgaans vastgelegd in de Financiële verordening. De waarborgen in de Financiële verordening moeten helder en eenduidig zijn om een adequate waarborg te zijn dat de raad zijn kaderstellende en controlerende rol kan invullen. 3.5.b. De Financiële verordening van Heerhugowaard In de Financiële verordening heeft de raad van Heerhugowaard vastgelegd dat hij jaarlijks twee rapportages wenst te ontvangen over de uitvoering van de begroting (artikel 7). Ook heeft de raad vastgelegd op welke momenten in het jaar hij de rapportages wenst te ontvangen. Het vierde lid van artikel 7 van de financiële verordening luidt: De rapportages gaan in op afwijkingen met zowel een financieel effect als, wanneer daarvoor aanleiding is met maatschappelijke effecten. In de rapportages wordt in ieder geval aandacht besteed aan: a. financiële gevolgen van de algemene uitkering; b. afwijkingen van inkomsten uit de gemeentelijke belastingen en heffingen; c. verschillen als gevolg van renteontwikkelingen; d. de effecten van grondexploitatie; e. de ontwikkeling van de loonkosten en van het budget voor tijdelijk personeel; f. het verloop van het ziekteverzuimpercentage; g. de realisering van de speerpunten van beleid; h. de realisering van de grote projecten. De raad heeft in dit lid aangegeven over welke onderwerpen hij in ieder geval geïnformeerd wil worden door het college. De onderwerpen zijn helder omschreven. 20
Over de overige onderwerpen wenst de raad alleen geïnformeerd te worden als er afwijkingen zijn. Naar de letter van deze verordening betekent dat, dat bij elke afwijking, hoe gering ook, de raad geïnformeerd dient te worden. In de praktijk zal de raad wel een overzicht ontvangen van de gerealiseerde doelen en uitgaven, maar licht het college kleine afwijkingen niet toe. Beelden over rapportage van afwijkingen In de interviews zijn verschillende normen naar voren gekomen voor wanneer de raad alleen wordt geïnformeerd. Van ambtelijke zijde is aangegeven dat de regel is dat bij afwijkingen van meer dan 10% of meer dan 25.000,- dit aan de raad wordt gemeld in een burap. In een interview met raadsleden is genoemd dat het college pas een afwijking hoeft te melden indien deze 50.000,- of meer bedraagt. Deze grens was echter alleen afgesproken voor grondexploitaties, niet voor de uitvoering van de programmabegroting. De geïnterviewde wethouders konden niet uit hun hoofd reproduceren wat er is afgesproken voor het rapporteren aan de raad over afwijkingen. Wel gaven zij aan dat het college bij afwijkingen van 5.000,- of minder geen begrotingswijziging voorstelt. Bij grotere afwijkingen wordt een afweging gemaakt of een begrotingswijziging wenselijk is of niet. Factoren die hierbij een rol spelen zijn onder andere het totale budget en de looptijd van het project. Ten aanzien van de beslissing over overschrijdingen of onderschrijdingen heeft de raad enkele bepalingen opgenomen in artikel 5 van de Financiële verordening: 2. Het college zorgt er qua inhoud van de productenraming voor dat:... c. de lasten van de producten niet dusdanig worden overschreden dat de realisatie van andere producten binnen hetzelfde programma onder druk komt. 3. Het college draagt er zorg voor dat de lasten van de programma s zoals geautoriseerd in de (gewijzigde) begroting niet worden overschreden. April 2003 heeft de raad zich uitgesproken over grenzen waarboven het college de raad dient te informeren indien er van overschrijding sprake is. De grens voor het melden van financiële afwijkingen door het college ligt op 25.000, - en/of 20 procent van het budget. Financiële afwijkingen die in de rapportageperiode onder deze grens liggen, maar waarvan volgens het college de verwachting bestaat dat ze in het nog resterende begrotingsjaar of daarna boven de aangegeven rapportagegrens komen, moeten evenwel ook worden gemeld (bron: Notulen raadsconvent 8 april 2003) Zolang het college de lasten op programmaniveau binnen de geautoriseerde budgetten weet te houden, kan het college besluiten over afwijkingen ten opzichte van de begroting. Deze afspraak past goed in de rollen van college en raad, maar toch is er een risico aan verbonden. Het college krijgt nu ruimte om binnen programma s afwegingen te maken tussen doelstellingen. De enige voorwaarde is dat alle voorgenomen activiteiten (producten) worden gerealiseerd (zie art. 5, lid 2 sub c Financiële verordening). De koppeling met de maatschappelijke effecten S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 21
ontbreekt echter, waardoor het college eventueel kan afwegen welke maatschappelijke effecten het (extra) belangrijk vindt. Voor afwijkingen van de begroting die ontstaan door nieuwe verplichtingen, heeft de raad in artikel 7 van de Financiële verordening enkele bepalingen opgenomen: 5. Het college informeert in ieder geval vooraf de raad en neemt pas een besluit, nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen voorzover het betreft niet bij begroting vastgestelde afzonderlijke verplichtingen over: a. investeringen in totaliteit groter dan 50.000; b. aan- en verkoop van goederen en diensten in totaliteit groter dan 25.000; c. het waarborgen en garant staan voor geldleningen ten behoeve van de publieke tak groter dan 50.000 ; 6. Het college informeert vooraf de raad en neemt pas een besluit nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen indien het college nieuwe (nieuw ten opzichte van het meerjarenplan) meerjarige verplichtingen aangaat waarvan de jaarlijkse lasten groter zijn dan 25.000. Hoewel de raad wel formeel het college de bevoegdheid geeft om hierover te besluiten (en daarmee af te wijken van de begroting), is wel duidelijk vastgelegd in welke situaties de raad geconsulteerd dient te worden. In de politieke praktijk betekent dit dat de raad beslist over afwijkingen groter dan de genoemde bedragen. Indien het college immers niet tegemoet komt aan de wensen en bedenkingen van de raad, loopt het een risico het vertrouwen van de raad te verliezen. 3.5.c. Tussenbalans over waarborgen In de financiële verordening zijn enkele afspraken gemaakt over situaties waarin het college de raad dient te consulteren voor het kan afwijken van de begroting. Daarmee lijkt het college de vrijheid te hebben om in alle andere situaties een eigen afweging te maken en zelf te kunnen besluiten om hogere uitgaven te doen dan in de begroting zijn geraamd. Dat beperkt volgens de rekenkamercommissie de sturingsmogelijkheden van de raad, maar zal de effectiviteit van het gemeentebestuur ten goede komen. Minder duidelijk is wat er is afgesproken over de rapportage van afwijkingen ten opzichte van de begroting. Het lijkt erop dat organisatie, college en raad hier verschillende ideeën over hebben. In het onderzoek is niet getoetst hoe dit in de praktijk uitwerkt. Met andere woorden: welke afspraak over rapportages daadwerkelijk wordt gehanteerd in de tussenrapportages (i.c. buraps). 22
4 DE SPIEGEL Dit deel van het onderzoeksrapport is De Spiegel genoemd. In dit deel zal worden gereflecteerd op de wijze waarop in Heerhugowaard de raad gebruik maakt van zijn sturingsinstrumenten uit de cyclus van planning en control. Daarbij zal worden getoond op welke wijze dit effect heeft op de sturingsmogelijkheden van de raad op het gemeentelijk beleid. Op deze wijze wordt de raad als het ware een spiegel voorgehouden. De bevindingen voor dit deel zijn grotendeels gehaald uit interviews met raadsleden, wethouders en ambtenaren. Daarnaast is in twee terugkoppelingsbijeenkomsten met de raad gesproken over bevindingen uit Het Vergrootglas. Ook uit deze bijeenkomsten zijn enkele bevindingen opgenomen in De Spiegel. De vraag die in dit deel aan de orde komt is in welke mate de raad de documenten uit de cyclus van planning en control ook gebruikt als sturingsinstrumenten. 4.1 Kaders stellen en doelen formuleren Uit de toetsing in Het Vergrootglas is het de rekenkamercommissie duidelijk geworden dat de raad van Heerhugowaard nog maar weinig zijn doelen formuleert in de vorm van maatschappelijke effecten. Dit is deels te verklaren aan de hand van de wijze waarop de doelen tot stand zijn gekomen. Doelen worden namelijk in eerste instantie geformuleerd in raadsprogramma s. De raad van Heerhugowaard heeft ervoor gekozen om in een raadsprogramma zijn agenda voor de gehele raadsperiode op te nemen. Het raadsprogramma 2002-2006 is geschreven in 2002, toen dualisme nog in de kinderschoenen stond en niemand nog van het BBV had gehoord. Het is daarmee niet verwonderlijk dat dit raadsprogramma niet geheel past binnen de wijze waarop de raad tegenwoordig stuurt. Een tweede belangrijke factor is dat een raadsprogramma het resultaat is van een politiek onderhandelingsproces. In de gestelde doelen dienen verschillende partijen hun partijprogramma te kunnen herkennen. Dit verhoudt zich over het algemeen maar moeizaam met de eis dat doelen specifiek, concreet of meetbaar zijn geformuleerd. Door de doelen enigszins vaag te laten, kunnen ze op verschillende manieren worden uitgelegd. Het resultaat is dat het college (als uitvoerder van de doelen), ook de ruimte heeft om het doel op eigen wijze uit te leggen. Daardoor stuurt de raad minder sterk op het gemeentelijk beleid. Een andere verklaring voor het formuleren van doelen in de vorm van activiteiten (in plaats van maatschappelijke effecten), is de voorgeschiedenis van sommige doelen. Een concreet voorbeeld hiervan is het doel uit het jeugdbeleid om een S T U R E N E N C O N T R O L E R E N I N H E E R H U G O W A A R D 23