Nadere uiteenzetting instrumenten Wet ruimtelijke ordening (Wro) Henk Kats

Nadere uiteenzetting instrumenten Wet ruimtelijke ordening (Wro) ` Henk Kats 18.02.2008 Verantwoordelijkheden leggen waar ze thuishoren: dat is de essentie van de Wro. De nieuwe wet heeft tot doel de taken en bevoegdheden van de verschillende overheden beter op elkaar af te stemmen. Rijk, provincies en gemeenten krijgen elk hun eigen mogelijkheden om ruimtelijk beleid te ontwikkelen. In de nieuwe situatie gaat de provincie zich meer op de hoofdlijnen van de ruimtelijke ordening richten. Zij krijgt daarbij de beschikking over een veranderd instrumentarium om invulling te geven aan de eigen beleidsprioriteiten. Huidige wet Onder de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening speelt de provincie, naast een beleidsvormende, voornamelijk een toezichthoudende rol. Provinciale Staten leggen het ruimtelijk beleid vast in het streekplan; gedeputeerde staten beslissen over de goedkeuring van ruimtelijke plannen (bestemmingsplannen en vrijstellingen). Hierbij moet worden beoordeeld of de plannen voldoen aan een goede ruimtelijke ordening en het recht. Dit houdt in dat wordt onderzocht of het plan, naast het streekplan, voldoet aan alle ruimtelijke relevante regelgeving en beleid. Ook moet de provincie een oordeel geven over de ingebrachte bedenkingen. De beoordeling behelst dus veel meer dan alleen een toets aan het provinciale beleid. Zo wordt onder relevante regelgeving en beleid onder andere verstaan de Wet geluidhinder, Wet milieubeheer, Besluit externe veiligheid en inrichtingen, Besluit luchtkwaliteit, Natuurbeschermingswet, Flora- en faunawet, watertoets, rijksbeleid, regionaal structuurplan, etc. Ook bij de beoordeling van bedenkingen gaat het lang niet altijd om aspecten die van provinciaal belang zijn. Vaak zijn het aspecten die het lokale bestuur prima kan afwegen. Toch dient de provincie zich op basis van de huidige WRO hierover uit te spreken. Deze wettelijke rol past niet binnen de nieuwe filosofie waar iedere overheidslaag verantwoordelijk is voor haar eigen beleid. Wro In de nieuwe wet komt de provinciale goedkeuringsbevoegdheid te vervallen. Hiervoor in de plaats krijgt de provincie nieuwe instrumenten die passen bij de nieuwe rol. Deze instrumenten geven de provincie de mogelijkheid om actief en ontwikkelingsgericht het provinciale beleid te realiseren. Basis voor inzet instrumenten: een provinciaal belang Randvoorwaarde voor het kunnen toepassen van de nieuwe wettelijke instrumenten, die hierna worden opgesomd en beschreven, is het aanwezig zijn van een expliciet provinciaal ruimtelijk belang. De wet is daarover helder: als er geen provinciaal belang is, is er ook geen bevoegdheid. Wordt niettemin toch naar een van de instrumenten gegrepen dan zal een dergelijke actie - waarbij altijd sprake is van het betreden van het domein van een andere bestuurslaag - bij de rechter stranden. De meest aangewezen en logische plaats om heldere uitspraken te doen over hetgeen tot het provinciaal ruimtelijk belang wordt gerekend, is de Provinciale Structuurvisie (hierna: PSV). De wet kent op dat punt op zich geen formele koppeling; ook buiten de PSV om, bijvoorbeeld in andere beleidsdocumenten met een ruimtelijke component, kunnen richtinggevende bestuurlijke uitspraken worden gedaan over hetgeen van provinciaal belang wordt geacht. 1

Daarmee blijft het mogelijk om flexibel in te spelen op nieuwe ontwikkelingen en wijzigende bestuurlijke inzichten. Het is ook mogelijk dat een besluit tot toepassing van een instrument met het oog op een bepaalde ontwikkeling wordt genomen zonder dat in een beleidsdocument reeds expliciet is aangegeven dat die ontwikkeling van provinciaal belang is. In dat geval zal de onderbouwing van het besluit de motivering voor het ingrijpen moeten leveren. Als algemene regel geldt daarbij dat de "bewijslast" zwaarder is naarmate in het bestaande beleidskader geen of onheldere uitspraken over het betreffende provinciaal belang zijn gedaan. De nieuwe provinciale instrumenten kunnen grofweg worden ondergebracht in de volgende categorieën: 1.Beleidsontwikkeling 2.Beleidsuitvoering 3.Beleidsdoorwerking richtinggevend corrigerend Beleidsontwikkeling Voor het vastleggen van haar ruimtelijk beleid heeft de provincie twee instrumenten: 1. De verplichte (algemene) structuurvisie voor het gehele of een gedeelte van het grondgebied en 2. De vrijwillige (specifieke) structuurvisie op aspecten. Omschrijving Ingevolge de Wro is de provincie verplicht een structuurvisie op te stellen voor het gehele grondgebied of gedeelten daarvan. Het is - aldus de wetgever - een strategisch beleidsdocument en het vervangt het streekplan als ruimtelijk beleidskader voor de middellange termijn (10 tot 15 jaar). De visie geeft structuur aan de ontwikkeling en inrichting van de provinciale ruimte op hoofdlijnen. Bovendien vereist de nieuwe wet, dat aangegeven wordt hoe de voorgenomen ontwikkeling, c.q. het ruimtelijk beleid te verwezenlijken is. Toepassing De structuurvisie is (nagenoeg) procedurevrij, dat wil zeggen dat in de Wro geen procedurevoorschriften zijn opgenomen voor de vaststelling van de visie. Op de totstandkoming is de in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht vervatte uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. De structuurvisie is bovendien vormvrij: afhankelijk van de schaal van de ruimtelijke problematiek kan de visie betrekking hebben op hoofdzaken (bv. voor de gehele provincie) of meer gedetailleerd van inhoud zijn. Een structuurvisie is dan ook meer een beleidsnota dan een plan. De visie bevat geen juridisch bindende uitspraken en bindt alleen het vaststellende bestuursorgaan, in casu de provincie (zelfbindend). De structuurvisie dient te worden vastgesteld door Provinciale Staten. In de structuurvisie zal op een scherpe, herkenbare en toetsbare wijze geformuleerd moeten worden welke doelen zich richten op ruimtelijk relevante zaken van provinciaal belang. Dit temeer omdat verwacht mag worden dat het gebruik van de nieuwe provinciale bevoegdheden en instrumenten regelmatig in het geding zal zijn bij de rechtbank en de Raad van State. Juist 2

met het oog op het in stand houden van provinciale besluiten bij deze instanties is het van groot belang om te kiezen voor een vorm van de structuurvisie die de samenhang en complexiteit van de ruimtelijke opgaven in Zuid-Holland goed in beeld brengen. Ook de programma's van de diverse beleidssectoren (wonen, werken, groen, infra,etc.) bewegen zich op de schaal van de provincie, en kunnen dus het beste worden gewogen op dat schaalniveau. Onder de nieuwe wet zijn ook het Rijk en de gemeenten verplicht hun beleid vast te leggen in een structuurvisie. Vanuit het gegeven dat iedere overheidslaag verantwoordelijk is voor het eigen belang en het feit dat anderen niet aan de visie gebonden zijn behoeven de visies niet altijd op elkaar aan te sluiten. Dat neemt niet weg dat de overheden waar mogelijk gezamenlijk optrekken en beleid op elkaar afstemmen. Ten aanzien van de verhouding tussen sectorale wetgeving en de structuurvisie geldt dat, net als in de huidige situatie, hogere en recentere wetgeving voorgaat. Beleidsuitvoering Voor een aantal ruimtelijke doelen kan het gewenst zijn dat de provincie zelf de regie in handen houdt. Het zal dan veelal gaan om ontwikkelings- en uitvoeringsgerichte projecten, waar de provincie de volledige verantwoordelijkheid voor wil nemen. Voor dergelijke situaties, waarin feitelijk geen beleidsruimte voor een andere bestuurslaag (meestal de gemeente) aan de orde is en waar sprake is van de wens om vooraf sturend op te treden, zonder afhankelijk te zijn van een ander overheidsorgaan, geeft de wet de volgende instrumenten: 1. Inpassingsplan (= provinciaal bestemmingsplan) 2. Projectbesluit 3. Coördinatieregeling Omschrijving Het provinciale inpassingsplan (bevoegdheid vaststellen: Provinciale Staten) is gelijk aan het gemeentelijke bestemmingsplan, zoals we dat nu kennen. Het plan legt juridisch bindend de bestemming van een concreet gebied en het gebruik ervan vast. Het projectbesluit (bevoegdheid vaststellen: Provinciale Staten) maakt het mogelijk om vooruitlopend op een inpassingsplan een project te realiseren dat in strijd is met een geldend bestemmingsplan. Hierbij ontstaat wel de verplichting om het projectbesluit binnen één jaar in een bestemmingsplan te vertalen; zolang deze vertaling niet heeft plaatsgevonden, is het niet mogelijk om leges te vragen voor vergunningen die op basis van het projectbesluit worden afgegeven. De coördinatieregeling (bevoegdheid vaststellen Provinciale Staten met delegatiemogelijkheid naar Gedeputeerde Staten) heeft als voornaamste doel de uitvoering van een plan of project waarvoor meerdere vergunningen nodig zijn procedureel te versnellen en inhoudelijk te stroomlijnen. De regeling maakt het mogelijk de benodigde vergunningen parallel te schakelen, waarbij zonodig de besluitvorming van de andere vergunningverlenende instanties wordt "overgenomen". Overigens bestaat deze regeling ook al onder de WRO. Toepassing Nieuwe ontwikkelingen zijn vaak pas mogelijk indien het planologisch regime hierop is aangepast. De beleidsuitvoerende instrumenten maken dit mogelijk. Met deze instrumenten kan de provincie zelf actief en efficiënt de belangen realiseren die zij tot haar 3

verantwoordelijkheid rekent. Deze instrumenten grijpen direct in in de ruimtelijke inrichting van een gebied. Het zijn dan ook geen lichte instrumenten. Bij de inzet van de beleidsuitvoerende instrumenten zijn ook instrumenten voor het grondbeleid van belang. Voorbeelden hiervan zijn het onteigeningsrecht en het voorkeursrecht. Beleidsdoorwerking Bij beleidsdoorwerking gaat het om de vertaling van het provinciale ruimtelijke beleid in gemeentelijke ruimtelijke plannen. De nieuwe wet kent richtinggevende instrumenten die vooraf, actief kunnen worden ingezet en corrigerende instrumenten, die achteraf kunnen worden ingezet. Hieronder zullen eerst de richtinggevende en vervolgens de corrigerende instrumenten worden besproken. Bij de keuze van instrumenten kan medebepalend zijn of de provinciale belangen reeds zijn ingepast in de geldende ruimtelijke plannen of dat deze inpassing nog moet geschieden. Richtinggevend Deze instrumenten zorgen ervoor dat het provinciaal beleid actief doorwerkt in de gemeentelijke plannen. Bij deze instrumenten gaat de provincie niet zozeer zelf aan de slag, maar geeft vooraf aan hoe de gemeenten bij hun ruimtelijke plannen rekening moeten houden met het provinciaal beleid. De provincie heeft hiervoor twee instrumenten: 1. De verordening 2. De proactieve aanwijzing Omschrijving De verordening (bevoegdheid vaststellen: Provinciale Staten) is een algemeen geldend voorschrift, waaraan eenieder gebonden is. De verordening kan specifieke eisen bevatten die op bepaalde gebieden zien, maar is niet per definitie aan (een) bepaalde gemeente(n) gericht. Indien de provincie kenbaar maakt dat een verordening wordt voorbereid, levert dit voor de betreffende gemeente(n) een aanhoudingsplicht op. De verordening richt zich in eerste instantie tot de gemeente en bepaalt dat, hoe en binnen welke termijn uitgangspunt is 1 jaar de verordening in een bestemmingsplan moet zijn verwerkt. Het belangrijkste juridische karakter van de verordening is dat zolang het bestemmingsplan nog niet is aangepast de verordening het toetsingskader voor aanvragen om bouw-, aanleg- en sloopvergunning vormt en daarmee dus in de plaats van het vigerende bestemmingsplan treedt. Tegen de vaststelling van de verordening staat geen mogelijkheid van bezwaar en beroep open. De rechtstreekse doorwerking van de verordening en de snelle wijze van totstandkoming maken het instrument in beginsel zeer geschikt om harde beleidsuitgangspunten snel te laten doorwerken. Het instrument heeft echter ook een aantal eigenschappen, die mede bepalend zijn voor de vraag of het opstellen van een verordening een geëigend middel is voor bepaalde beleidsdoelen. Het gaat daarbij vooral om de volgende eigenschappen: Vanwege de rechtstreekse werking en het overrulen van het bestemmingsplan is inzetten van de verordening een zwaar middel. Dat geldt niet alleen richting gemeenten, die een verordening kunnen voorkomen door tijdig hun bestemmingsplannen aan te passen, maar ook richting burgers. Zij hebben immers afgezien van inspraak weinig beïnvloedingsmogelijkheden, maar worden wel 4

geconfronteerd met een regeling die het geldende bestemmingsplan (op onderdelen) vervangt. De verordening kan tot planschade leiden, waarvoor de provincie uiteindelijk aansprakelijk kan zijn. Het juridische karakter van een verordening brengt met zich mee dat op voorhand heel concreet moet worden vastgelegd wat wel en niet is toegestaan. Omdat op basis van de verordening wordt beslist over bouwaanvragen c.a. vergt dat een detailleringsniveau conform de huidige bestemmingsplannen. De juridisch noodzakelijke duidelijkheid en objectiviteit brengen tevens met zich mee dat vrijstellings- of afwijkingsmogelijkheden slechts in beperkte mate mogelijk zijn en in elk geval geclausuleerd zullen moeten zijn. De flexibiliteit van een verordening is dan ook tamelijk gering terwijl de soms bestuurlijk gewenste maatwerkoplossingen voor specifieke situaties vrijwel ontbreken. De proactieve aanwijzing (bevoegdheid vaststellen: Gedeputeerde Staten) komt grotendeels overeen met de aanwijzing zoals bekend uit de huidige wet. De aanwijzing kan gericht zijn tot een of meer gemeenten en kan zowel thematisch als gebiedsgericht zijn. Kern van de aanwijzing is dat de gemeente via de aanwijzing wordt opgedragen om voor een specifiek gebied of thema binnen een bepaalde tijd een bestemmingsplan te maken dat aan bepaalde eisen moet voldoen. Het verschil tussen de aanwijzing en het eventueel maken van een provinciaal inpassingsplan of projectbesluit hangt met name samen met de mate van sturing die gewenst is. Als de provincie vanuit haar verantwoordelijkheid zelf volledig de regie wil voeren zal voor het inpassingsplan of een projectbesluit worden gekozen. Gaat het er echter om dat bepaalde aspecten voldoende geregeld worden, maar bestaat voor de gemeenten nog wel beleidsvrijheid om tot op zekere hoogte zelf te bepalen op welke manier dat gebeurt, dan ligt het geven voor een aanwijzing voor de hand. Toepassing De provincie kan in de verordening of in de proactieve aanwijzing vooraf aangeven wat zij als haar verantwoordelijkheid ziet en hoe zij dit door wil laten werken in de gemeentelijke plannen. Bij de keuze voor deze richtinggevende instrumenten is het provinciaal belang algemeen van aard of heeft het juist betrekking op specifieke aspecten. In de verordening of in de proactieve zienswijze wordt dit specifieke provinciale belang op hoofdlijnen verwoord. Vervolgens is het aan de gemeente om dit te vertalen naar het bestemmingsplan. Vaak gaat het bij de inzet van deze instrumenten om het beschermen van waarden. Maar het kan ook gaan om ontwikkelingen/projecten waar het provinciaal belang betrekking heeft op hoofdlijnen of bepaalde aspecten. De richtinggevende instrumenten kunnen worden ingezet voor zowel gemeentegrensoverschrijdende belangen, als voor belangen die betrekking hebben op (een specifiek gebied binnen) één gemeente. Verschil aanwijzing en verordening Voor veel belangen kan zowel de verordening als de aanwijzing worden ingezet. Er zit echter wel verschil tussen het karakter van een verordening en van een proactieve aanwijzing dat van invloed is op de toepasbaarheid van de instrumenten. Hieronder worden de verschillen weergegeven. Gebiedsgericht - thematisch: De proactieve aanwijzing is gericht tot (een specifiek gebied of beleidsaspect binnen) een of meer gemeenten. De gemeenten wordt middels deze aanwijzing opgedragen om voor 5

een specifiek gebied binnen een bepaalde tijd een bestemmingsplan te maken dat aan bepaalde eisen moet voldoen. Een verordening is een algemeen geldend voorschrift en is thematisch van aard. De verordening kan wel specifieke eisen bevatten die op bepaalde gebieden zien, maar het karakter van de verordening is dat zij algemeen geldt. Zij is dus niet per definitie aan (een) bepaalde gemeente(n) gericht. Indien de provincie kenbaar maakt dat een verordening wordt voorbereid, levert dit voor de betreffende gemeente(n) een aanhoudingsplicht op. Rechtstreekse doorwerking: Een proactieve aanwijzing heeft geen rechtstreekse werking en moet altijd door gemeenten worden vertaald in een bestemmingsplan. Een verordening krijgt rechtstreekse werking indien zij niet binnen de in de verordening gestelde termijn is verwerkt in bestemmingsplannen. In dergelijke gevallen wordt de verordening een toetsingskader voor aanvragen om bouw-, aanlegen sloopvergunning. Geldend planologisch regime: Een proactieve aanwijzing wordt alleen gegeven als de geldende planologische regeling de verwezenlijking van een provinciaal belang niet mogelijk maakt of aantasting van een provinciaal belang niet voorkomt. Immers, indien de regeling het wel mogelijk maakt, is een aanwijzing overbodig. Bij een verordening is het geldend planologisch regime minder van belang, omdat een verordening algemeen geldt. Het kan zo zijn dat bepaalde gemeenten het belang goed hebben verankerd in hun plannen en andere gemeenten niet. Door het belang middels een verordening door te laten werken, geldt het in zijn algemeenheid. Plannen die geheel in lijn zijn met de verordening hoeven niet te worden aangepast. Plannen die niet voldoen aan de eisen van de verordening, moeten wel binnen de gestelde termijn worden aangepast. Zolang dit niet is gebeurd, heeft de verordening directe werking. Zo is de doorwerking van het belang altijd verzekerd, ongeacht het geldende planologische regime. Indien het belang wel reeds in gemeentelijke plannen is verankerd, ligt het niet voor de hand om hiervoor een verordening op te stellen. Ruimte voor lokale invulling: Een proactieve aanwijzing kan ruimte bieden voor een lokale invulling van de in de aanwijzing gestelde eisen. Dit hoeft echter niet. Vanwege de rechtstreekse werking van de verordening dient zij concreet en objectief bepaald te zijn. Er moeten immers rechtstreeks bouwvergunningen aan kunnen worden getoetst. Pure beleidsmatige uitspraken met ruimte voor een nadere lokale invulling lenen zich niet voor een verordening. Omdat de verordening rechtstreeks werkt en geen ruimte laat voor een lokale invulling, geldt deze bestuurlijk gezien als een zwaarder instrument dan de proactieve aanwijzing. Voordat eventueel wordt besloten om dit instrument in te zetten, dient dan ook nauwkeurig te worden onderzocht welke provinciale belangen nopen tot het opstellen van een verordening en of deze belangen wellicht ook op andere wijze(n) kunnen worden behartigd. Daarnaast zal het risico op eventuele (plan)schadeclaims in de overwegingen moeten worden betrokken. Bezwaar en beroep 6

De verordening 'an sich' is niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Indien een vergunning wordt geweigerd omdat de aangevraagde activiteit met de verordening in strijd is, staat tegen deze weigering echter wel bezwaar en beroep open. In een eventuele bezwaar- of beroepsprocedure kan de rechtmatigheid van de verordening dan aan de orde komen (indirect beroep). Indien een proactieve aanwijzing dermate concreet is, dat een gemeente eigenlijk geen ruimte meer heeft om hier een eigen invulling aan te geven, staat tegen de proactieve aanwijzing bezwaar en beroep open. Bij een wat 'ruimere' aanwijzing geldt dit niet. Corrigerend De provincie zal erop moeten blijven toezien dat de door de provincie gemaakte ruimtelijke plannen passen binnen het provinciaal belang. De provincie kan hiertoe haar corrigerende instrumenten inzetten. Deze hebben een passief, reactief karakter en lijken in die zin ook het meest op de instrumenten van de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening. De corrigerende instrumenten zijn: 1. Zienswijze, eventueel gevolgd door 2. Reactieve aanwijzing 3. Bezwaar en beroep De corrigerende instrumenten worden pas ingezet als de gemeente een nieuw plan maakt dat niet past binnen het provinciale beleid (dus achteraf). In de Wet ruimtelijke ordening is bepaald dat gemeenten hun bestemmingsplannen tijdens de procedure aan de provincie moeten toezenden (zowel in ontwerp als na vaststelling). Indien uit een plan blijkt dat sprake is van strijdigheid met het provinciaal beleid kan de provincie, net als ieder ander, bij het gemeentebestuur een zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan indienen. Als de gemeente de zienswijze niet of onvoldoende in het plan verwerkt, kan de provincie een reactieve aanwijzing geven. Dit houdt in dat het gedeelte van het plan dat in strijd is met het provinciaal beleid niet in werking treedt. Dit lijkt sterkt op de huidige onthouding van goedkeuring. Vervolgens moet de gemeente voor dat gedeelte een nieuw plan maken dat wel past binnen de provinciale regels. Voorwaarde is naast de aanwezigheid van een provinciaal belang wel dat de provincie tegen het voorontwerp een zienswijze heeft ingediend. Tevens moeten GS binnen 6 weken na de vaststelling van het plan (dat niet meer ter goedkeuring wordt toegezonden) een beslissing nemen over het al dan niet van kracht worden van het betreffende plan(deel). Neemt Gedeputeerde Staten deze beslissing niet binnen de gestelde termijn, dan treedt het plan in werking. Tegen een eventueel besluit van GS over het al dan niet van kracht worden van een plan(deel) staat bezwaar (heroverweging door GS op grond van Algemene wet bestuursrecht) en beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open. Vermeldenswaard is nog dat artikel 3.8, lid 5 van de nieuwe Wro bepaalt dat bij een reactieve aanwijzing gedeputeerde staten in de motivering de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen vermelden die hen beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan hen toekomende bevoegdheden te beschermen. Deze extra motiveringsplicht is mede ingegeven door de "vrees" dat de provincies de reactieve aanwijzing zouden kunnen aangrijpen als een vervanging van de oude goedkeuringsbevoegdheid. Dat is nadrukkelijk niet bedoeling. Één en ander zou overigens ook niet in de Zuid-Hollandse benadering en sturingsfilosofie passen. 7

Toepassing Er zijn twee situaties waarin de provincie de zienswijze kan inzetten. Een situatie waarin toepassing van de reactieve aanwijzing legitiem zal zijn is bijvoorbeeld een situatie waarin de bestemming van een gebied naar het oordeel van de provincie voldoende waarborgen bevat vooreen specifiek provinciaal belang, maar waarbij de gemeente tot herziening van dat plan besluit. Redenen om eerder een verordening op te stellen, een proactieve aanwijzing te geven, een projectbesluit of inpassingsplan te maken zijn er in bovengenoemd voorbeeld niet, want het geldende plan voldeed immers. Om toch te kunnen zorgen dat het provinciaal belang niet geschaad wordt zal - als een zienswijze niet leidt tot aanpassing van het voorontwerpbestemmingsplan- alleen de reactieve aanwijzing tot het gewenste effect (niet in werking treden nieuw plan en blijven gelden oude regime) kunnen leiden. De provincie moet erop toezien dat voor een gebied waar ze wel actief instrumenten heeft ingezet of voornemens is ze in te zetten, de gemeenten de werking daarvan niet met een gemeentelijk plan hinderen. Is dit wel het geval, dan kan zij haar corrigerende instrumenten inzetten. Ter waarborging van de provinciale belangen kan de de provincie, indien de gemeente de zienswijze niet, of onvoldoende in het plan verwerkt, een reactieve aanwijzing geven. In beginsel dient de provincie deze in dergelijke gevallen ook te geven, omdat er anders een bestemmingsplan in werking treedt dat de provinciale belangen schaadt. Bezwaar- en beroep (bevoegdheid GS) Naast alle hiervoor genoemde instrumenten bevat de wet ook nog de mogelijkheid dat de provincie zich als ieder ander tot de rechter wendt indien de gemeente een naar het oordeel van de provincie ongewenste beslissing neemt. Het ligt voor de hand om vanwege bestuurlijke redenen vooral met het indienen van bezwaar en beroep uiterst terughoudend te zijn. Het is op zich ongewenst dat overheden elkaar bij de rechter treffen en daarvoor lijkt ook geen noodzaak aanwezig daar de wet de provincie tal van andere instrumenten ter beschikking stelt om doorwerking van het beleid te effectueren. Daarnaast is de gang naar de rechter een onzekere; de ervaring met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geleerd dat dit college soms tot zeer verrassende uitspraken komt. 8