Technologieontwikkeling in de wegenbouw - Hoe de rollen van de overheid het projectresultaat beïnvloeden - NL- Samenvatting van promotieonderzoek dr.ir JC Caerteling Deze dissertatie levert een bijdrage aan zowel de wetenschappelijke als maatschappelijke debatten over de rollen van overheid in technologieontwikkeling in de publieke sector. In de literatuur zijn vele perspectieven die de rollen van de overheid in technologieontwikkeling bespreken. Deze perspectieven hebben betrekking op concurrentie, eigendomsrechten, marktfalen, wetenschap en onderwijs. Afhankelijk van het gekozen perspectief en de nadruk op demand pull en technology push hebben wetenschappers een laissez-faire of een actieve houding van de overheid bepleit in het stimuleren van investeringen in onderzoek en ontwikkeling en de diffusie van innovaties. Er zijn echter maar enkele perspectieven die zowel aanbod- als vraaggestuurde beleidsinstrumenten behandelen. De perspectieven Nationale systemen van innovatie en Grote technische systemen doen dit wel. In dit onderzoek gebruiken we Grote technische systemen als overkoepelend perspectief. Grote technische systemen worden gekarakteriseerd door een kapitaalintensieve infrastructuur met een variëteit aan technische componenten, instituties en actoren. Voorbeelden zijn de energievoorziening en de transportinfrastructuur. In dit onderzoek richten wij ons op de transportinfrastructuur. Het Grote technische systeem Transportinfrastructuur bestaat uit fysieke en niet-fysieke componenten zoals wegen, bruggen, dynamisch verkeersmanagement en verkeersregels. Er zijn een aantal redenen waarom wij naar transportinfrastructuur kijken. In dit systeem is de overheid de belangrijkste afnemer en de overheid heeft daardoor aanzienlijke inkoopmacht. Daarnaast is de transportinfrastructuur een sterk gereguleerde sector. Infrastructuur is een publiek goed en daarmee is er vanuit de overheid een grote zorg voor de veiligheid en het milieu. Dit leidt tot veel regels en behoudende ontwerpen. De transportinfrastructuur lijkt daarmee een geschikte sector om het effect van de verschillende rollen van de overheid op technologieontwikkeling te onderzoeken. In de afgelopen jaren is de houding van de overheid ten aanzien van (wegen)bouwbedrijven veranderd. In de Verenigde Staten heeft het ministerie van Transport een commissie opgestart om innovatie en de verspreiding van publiek gefinancierde technologie naar bedrijven te stimuleren. In Europa zijn ook
verschillende initiatieven gestart die tot een andere manier van denken over aanbesteden en innovatie hebben geleid. In Europa en in de Verenigde Staten is meer aandacht voor contractvormen waarin ontwerp en uitvoering integraal worden uitbesteed. Overheden verwachten dat deze veranderingen zullen leiden tot lagere kosten en een betere prestatie van de geleverde producten en diensten. Ook wordt door de andere contractvormen meer gebruik gemaakt van de kennis van bouwbedrijven, waardoor er een grotere variëteit aan technologische oplossingen kan worden aangeboden. Buiten deze algemene ontwikkelingen in de houding van de overheden wereldwijd, is de Nederlandse overheid ook bezig met het verminderen van haar technische staf. Dit leidt tot een grotere behoefte aan het uitbesteden van ontwerp- en andere taken. De Nederlandse overheid verschuift haar blik van het in eigen huis ontwikkelen van nieuwe technologische toepassingen naar het creëren van condities die innovaties stimuleren. Dit onderzoek heeft tot doel het begrip van technologieontwikkeling in de publieke sector te verbeteren en het inzicht in de relevantie van overheidsrollen voor technologieontwikkeling en adoptie te vergroten. Daarom hebben we ons de volgende drie vragen gesteld: - Wat zijn de relevante rollen van de overheid in technologieontwikkeling en welk effect hebben deze rollen? - Welk effect hebben de relevante dimensies in het strategisch handelen van bedrijven op technologieontwikkeling? - Hoe belangrijk zijn de relevante rollen van de overheid voor de uitkomsten van technologieontwikkeling? In tegenstelling tot het meeste onderzoek naar overheidsrollen neemt dit onderzoek niet het meso- of macroniveau, maar technologieprojecten binnen wegenbouwbedrijven als analyseniveau. De onderzoeksvragen zijn in vier stappen beantwoord. De eerste stap was een uitgebreid literatuuronderzoek in de velden: technologiebeleid, productontwikkeling, projectorganisaties, strategisch management en publiek management. Met behulp van deze literatuur zijn conceptuele modellen ontwikkeld die het kwalitatieve onderzoek hebben gestuurd, de tweede stap in het onderzoek. In deze tweede stap zijn een drietal bouwbedrijven nader bekeken en acht technologieprojecten geanalyseerd. De uitkomsten van de kwalitatieve studie hebben geleid tot een verfijning van de conceptuele modellen. In de derde stap is een kwantitatieve studie gedaan, waarin een drietal rollen van de overheid nader zijn belicht, te weten: de overheid als kampioen,
afnemer en als sponsor. De kwantitatieve studie is uitgevoerd in de Verenigde Staten vanwege het geringe aantal wegenbouwbedrijven in Nederland dat regelmatig voor de rijksoverheid werkt. De conceptuele modellen uit de vorige stap zijn verder uitgewerkt tot een aantal hypothesen dat is getoetst. Om de resultaten van de Amerikaanse resultaten in perspectief te plaatsen is dezelfde vragenlijst ook voorgelegd aan Nederlandse wegenbouwbedrijven. De vergelijking van deze resultaten is te vinden in Appendix 1A. Ter afronding hebben we het effect van de overheid als kampioen en als sponsor vergeleken tussen wegenbouwbedrijven en elektronica en farmaceutische bedrijven. Onze verwachting was dat het effect voor de wegenbouwbedrijven sterker zou zijn, omdat zij meer afhankelijk zijn van de overheid als kampioen en sponsor. De resultaten met betrekking tot de eerste onderzoeksvraag laten zien dat de overheid over een breed palet aan instrumenten beschikt die een effect hebben op technologieontwikkeling. Voorbeelden zijn subsidiëren van private ontwikkelingsprojecten, het promoten van specifieke technologie of het inkopen van nieuwe technologie. Deze instrumenten zijn echter verspreid over verschillende ministeries en agentschappen, en meerdere overheidslagen. Het gevolg is dat deze instrumenten onvoldoende worden gecoördineerd. Dit heeft verschillende gevolgen. Ten eerste, de inconsistentie tussen de overheid als kampioen en als afnemer bemoeilijkt het ontstaan van een markt voor nieuwe technologie. De overheid als kampioen stimuleert specifieke technologie en bedrijven, terwijl de overheid als afnemer de ene technologie of aanbieder niet mag prefereren boven de ander. Daarnaast zijn de prioriteiten van een overheid vaak een compromis van vele, om voorrang strijdende doelen. Daarom is de overheid terughoudend om zichzelf vast te leggen en een markt voor een specifieke technologie te garanderen. Dit betekent dat bedrijven geconfronteerd worden met extra onzekerheden bij het inschatten van marktkansen en de potentie van nieuwe technologie. En ander aspect is de dominante positie van openbaar aanbesteden bij de overheid als klant. Openbaar aanbesteden beperkt de effectiviteit van patenten om een bevoorrechte marktpositie te verwerven. De overheid mag immers geen monopolist steunen. Het gevolg is dat investeren in patenten om de opbrengsten van nieuwe technologie zeker te stellen geen concurrentievoordeel opleveren. Uit deze resultaten blijkt dat kampioen, afnemer en, in minder mate sponsor, de dominante rollen zijn van de overheid in technologieontwikkeling en commercialisatie. De tweede onderzoekvraag richt zich op het strategisch handelen van bedrijven. De resultaten illustreren de worsteling van bedrijven om hun bedrijfsstrategie te implementeren in hun technologieprojecten. De wegenbouwbedrijven zijn sterk projectgedreven en zij richten zich op de strategische doel-
stellingen van de individuele projecten. Het gevolg is dat er een geringe consistentie is in de strategische oriëntatie op business unit en projectniveau. Ook wordt daarom weinig gebruik gemaakt van elders in de organisatie ontwikkelde competenties en middelen. De resultaten laten zien dat de bedrijven voornamelijk gericht zijn op wat de klant wil. Als voor de behoefte van de klant nieuwe technologie ontwikkeld moet worden, dan wordt dat gedaan. De bedrijven richten zich daarbij op de expliciete klantbehoeften en niet op toekomstige of latente behoeften. Ook zijn de bedrijven bij de ontwikkeling van nieuwe technologie sterk afhankelijk van derden. Zowel voor de technische ontwikkeling als de commercialisatie worden derden ingeschakeld. De derde onderzoeksvraag is beantwoord met de resultaten van de kwantitatieve studie. Deze studie onderbouwt het relatieve belang van de overheid als kampioen en afnemer voor technologieontwikkeling in de transportinfrastructuur. In deze sector lijkt de overheid als kampioen belangrijker dan het strategisch handelen van bedrijven voor de uitkomsten van de technologieprojecten. Voor elektronica and farmaceutische bedrijven is de overheid als kampioen minder belangrijk voor technologieprojecten, maar nog altijd de tweede factor in het creëren van toegevoegde waarde voor de klant. Opvallend is dat voor alle bedrijven in het kwantitatieve onderzoek een focus op interne procesverbetering het meest belangrijk is in het creëren van toegevoegde waarde voor de klant. Concluderend kan gezegd worden dat de overheid in zijn rollen als kampioen en afnemer cruciaal is voor de uitkomsten van technologieontwikkeling. De bevindingen laten zien dat het gedrag van de overheid als kampioen in de publieke sector relatief belangrijker is dan de overheid als afnemer of sponsor. Dit onderzoek heeft vier belangrijke bijdragen aan de literatuur opgeleverd. - Ten eerste, is een uitgebreid(e) overzicht en analyse gemaakt van de impact van overheidsrollen op technologieontwikkeling. Voorgaande studies in de management literatuur hebben zich vooral gericht op het effect van de overheid als regelgever of sponsor van onderzoek en ontwikkeling. Dit onderzoek laat zien dat de relevante overheidsrollen meer bestrijken dan regelgeving en subsidieverlening. De overheid is als afnemer en kampioen een significante factor in het succes van technologieontwikkelingsprojecten. - Ten tweede, hebben wij een conceptueel model ontwikkeld om strategieimplementatie in projectgestuurde organisaties te analyseren. Het model maakt duidelijk dat strategische doelen op projectniveau leidend zijn in
een project en dat de afstemming met de bedrijfsstrategie onvoldoende plaatsvindt. Het gevolg is dat elders in de organisatie opgedane kennis en middelen onvoldoende worden benut. Het gebrek aan programmamanagement om de kloof tussen project en business unit te overbruggen, beperkt de mogelijkheden voor het ontwikkelen van nieuwe business. - Ten derde, hebben wij een grootschalige studie gedaan naar het effect van overheidsrollen en daarvoor een meetinstrument voor de overheid als kampioen ontwikkeld. Vervolgens hebben we het belang van de overheid als kampioen getest in verschillende sectoren. Daarnaast is duidelijk geworden wat de relatieve impact van de overheid als kampioen is vergeleken met de overheid als afnemer en sponsor, en de strategie van bedrijven. - Ten vierde, hebben we de managementliteratuur uitgebreid door de strategische oriëntatie van wegenbouwbedrijven te onderzoeken. Voorgaande studies hebben zich vooral gericht op hoogwaardige sectoren, zoals elektronica, chemie en farmacie. We hebben deze literatuur uitgebreid met de analyse van een technologisch minder hoogwaardige sector. Dit onderzoek heeft zeker geleid tot een beter begrip van technologieontwikkeling in de wegenbouw en de impact van de overheid op de uitkomsten van technologieprojecten. Ons onderzoek maakt duidelijk dat de overheid als kampioen een belangrijke complementaire rol heeft naast de overheid als afnemer om technologieontwikkeling te stimuleren.