Ronald de Waard Bart Oortwijn 2014 Berghauser Pont Publishing, Amsterdam
Hoofdlijnen omgevingsrecht 1e druk: 2014 ISBN 978-94-91073-XX-X NUR 820 Copyright 2014 Berghauser Pont Publishing, Amsterdam Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd of opgeslagen op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke goedkeuring van de uitgever. De bij toepassing van art. 16B en 17 Auteurswet 1912 wettelijk verschuldigde vergoedingen wegens fotokopiëren, dienen te worden voldaan aan de Stichting Reprorecht, Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp. Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave in bloem lezingen, readers en andere compilatiewerken op grond van art. 16 Auteurswet 1912 dient men zich tevoren te wenden tot: Berghauser Pont Publishing, Postbus 14580, 1001 LB Amsterdam. Hoewel uiterste zorg is besteed aan de inhoud van dit handboek, aanvaarden de uitgever en redactie geen aansprakelijkheid voor onvolledigheid of onjuistheid of voor gevolgen daarvan. Uitgever: Berghauser Pont Publishing/drs. R.D. Berghauser Pont Grafische vormgeving: Zedline
Voorwoord Al sinds een groot aantal jaren geven wij cursussen aan gemeenteambtenaren op allerlei terreinen die sinds 2010 onder de noemer omgevingsrecht vallen. Tijdens het geven van deze cursussen en gedurende het werk als interim-manager bleek herhaaldelijk de beperkte grensoverschrijdende kennis van de verschillende vakdisciplines bij de medewerkers. Met de komst van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is basiskennis van de verschillende vakgebieden, inclusief kennis van de hoofdlijnen en consequenties van de regelgeving, een vereiste voor elke ambtenaar die vakmatig met het omgevingsrecht te maken krijgt. Dit boek is geschreven als overzichtswerk voor de dagelijkse praktijk en als introductie op het vakgebied omgevingsrecht. Het bieden van een overzicht van dit brede vakgebied noodzaakt tot het maken van keuzes. Een eerste selectie daarbij is om de uitleg te beperken tot de in de dagelijkse praktijk veel voorkomende situaties en geen of weinig aandacht te besteden aan de regels betreffende uitzonderingen. Een tweede keuze doelt op een accentuering van onderwerpen die tijdens cursussen, studiedagen en beleidsadvisering in de afgelopen jaren veel vragen hebben opgeroepen. Sinds onze vorige inleiding tot het omgevingsrecht uit 2010 is er veel veranderd. De eerste ervaringen met de Wabo hebben geleid tot verbeteringen in de wet, het onderliggende besluit en de regeling. Daarnaast is het Gebruiksbesluit in het Bouwbesluit opgenomen, het Bouwbesluit gewijzigd en de bouwverordening verder uitgekleed. Deze en andere wijzigingen zijn in deze tweede druk verwerkt. Daarnaast wordt er een vooruitblik geworpen op de Omgevingswet en de Wet vergunningverlening, toezicht en handhaving. In een volgende druk zal er tevens aandacht worden besteed aan de uitbreiding van het vergunningvrij bouwen in het najaar van 2014 en de ontwikkelingen aangaande de kwaliteitscriteria. In het afgelopen jaar hebben Bart en ik veel mensen lastig gevallen met vragen over allerlei onderwerpen. Wij danken hen hierbij voor hun bijdragen. Bijzondere dank voor Hajé van Egmond voor het kritisch doornemen van de hoofdstukken over bouwen en brandveiligheid. Met dit boek is er getracht een duidelijk en toegankelijk beeld te schetsen van het brede terrein van het omgevingsrecht. Voor vragen kunt u ons bereiken via LinkedIn. Bijdragen en aanvullingen op de tekst zijn tevens van harte welkom Ronald de Waard Bart Oortwijn Januari 2014 v
vi
Inhoud Voorwoord...v 1 Inleiding en verantwoording... 1 1.1 Inleiding...1 1.2 Doel van het boek...1 1.3 Opbouw van het boek... 2 1.4 Verantwoording van de opzet... 4 2 Bestuursrechtelijke uitgangspunten...6 2.1 Inleiding... 6 2.2 Onderscheid tussen publiekrecht en privaatrecht...7 2.3 Feitelijke handelingen en rechtshandelingen...7 2.4 Besluiten en beschikkingen... 9 2.5 Aanvraag van een beschikking... 11 2.6 Het voorbereiden van een beschikking...13 2.6.1 Afdeling 3.4 Awb, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV)...14 2.6.2 Beslistermijnen...15 2.6.2.1 Dwangsom bij niet tijdig beslissen...15 2.6.2.2 Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen... 17 2.6.2.3 Samenhangende besluiten...18 2.7 Inhoudelijke vereisten...19 2.7.1 Détournement de pouvoir...19 2.7.2 Kennelijke onredelijkheid (willekeur)... 20 2.7.3 Gelijkheid en precedentwerking... 20 2.7.4 Motivering...21 2.8 Rechtsbescherming...22 2.8.1 Bezwaar...22 2.8.1.1 Belanghebbende onder de Wabo... 24 2.8.2 Beroep... 26 2.8.2.1 Tussenuitspraak...27 2.8.3 Hoger beroep... 28 2.8.4 Verzoek om voorlopige voorziening... 28 2.9 Jurisprudentie... 29 2.10 Slotopmerkingen... 29 3 Vergunningverlening onder de Wabo...30 3.1 Inleiding... 30 3.2 Aanleiding, voorgeschiedenis en doel... 30 3.3 Systematiek van de wet... 33 3.4 Wat valt eronder?... 35 3.4.1 Deelprojecten en onlosmakelijkheid...37 3.4.1.1 Actualiteiten onlosmakelijkheid... 39 3.4.2 Gefaseerde vergunning... 39 vii
3.5 Wie is bevoegd gezag?...40 3.5.1 Gedeputeerde Staten en ministers als bevoegd gezag...41 3.6 De aanvraag en de ontvankelijkheid... 42 3.6.1 Vooroverleg...44 3.7 Integrale beoordeling... 46 3.8 Voorbereiding van de vergunning... 47 3.8.1 De reguliere voorbereidingsprocedure...48 3.8.2 De uitgebreide voorbereidingsprocedure... 49 3.9 Adviseurs en verklaring van geen bedenkingen...51 3.9.1 Adviezen en adviseurs...51 3.9.2 De verklaring van geen bedenkingen... 53 3.10 Inhoud van de vergunning... 55 3.10.1 Aflopende en voortdurende activiteiten... 56 3.11 In werking treden van de vergunning... 56 3.11.1 Bijzonderheden bij het in werking treden... 58 3.12 Rechtsbescherming... 58 4 Ruimtelijke ordening...59 4.1 Inleiding... 59 4.2 Ruimtelijke ordening in Nederland 1960-2008... 59 4.3 Ruimtelijke ordening onder de Wro...61 4.4 Structuurvisies... 62 4.4.1 Strekking en inhoud van de gemeentelijke structuurvisie... 62 4.4.2 Voorbereiding van de structuurvisie... 63 4.5 Het bestemmingsplan... 64 4.5.1 Aanhouding...67 4.5.2 Periodieke herziening van bestemmingsplannen... 68 4.5.3 Inhoud van het bestemmingsplan... 68 4.5.3.1 De verbeelding van het plan... 68 4.5.3.2 De bestemmingsplanregels... 70 4.5.3.3 De bestemmingsplantoelichting...76 4.6 Grondexploitatie...77 4.7 Buitenplanse afwijkingen... 79 4.7.1 Tijdelijke afwijkingen... 79 4.7.2 Kleine afwijkingen... 80 4.7.3 De projectafwijking... 83 4.8 Digitalisering...84 4.9 Slotopmerking... 85 5 Overige ruimtelijke regelgeving...86 5.1 Inleiding... 86 5.2 Externe veiligheid... 86 5.2.1 Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi)... 87 5.2.2 Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen... 89 5.3 Milieueffectrapportage...91 5.3.1 Procedure m.e.r.... 92 viii
5.4 Geluidhinder... 93 5.4.1 Voorkeursgrenswaarden en Besluit hogere waarden... 93 5.4.2 Geluid in het bestemmingsplan... 94 5.4.3 Ontwikkelingen in de regelgeving voor geluid... 94 5.5 Luchtkwaliteit... 95 5.5.1 Luchtkwaliteit en ruimtelijke besluitvorming... 96 5.6 Natuurbeschermingswet... 96 5.6.1 Natuurbeschermingswet en Wabo... 98 5.7 Flora- en faunawet... 99 5.7.1 Flora- en faunawet en Wabo... 101 5.8 Waterwet... 101 5.8.1 De Waterwet en de Wabo...102 6 De bouwregelgeving...104 6.1 Inleiding...104 6.2 Het vergunningstelsel...104 6.3 Vergunningvrije bouwwerken...105 6.3.1 Begrippen en meetregels...105 6.3.2 Bouw en planologische gebruik vergunningvrij... 110 6.3.3 Bouw vergunningvrij... 115 6.4 De omgevingsvergunning bouw... 116 6.4.1 De aanvraag...117 6.4.2 De toets aan het Bouwbesluit 2012... 119 6.4.2.1 Toetsingsprotocollen... 122 6.4.2.2 Private kwaliteitsborging...123 6.4.3 De bouwverordening...123 6.4.3.1 De sloopmelding op grond van het Bouwbesluit 2012...124 6.4.4 De planologische toets... 127 6.4.5 Welstandstoets...128 6.4.6 Tijdelijke en seizoensgebonden bouwwerken...129 6.4.6.1 Tijdelijke bouwwerken...129 6.4.6.2 Seizoensgebonden bouwwerken...129 7 Monumenten en archeologie...131 7.1 Inleiding... 131 7.2 De monumentenwetgeving... 131 7.2.1 Rijksmonumenten...132 7.2.1.1 De omgevingsvergunning voor rijksmonumenten... 132 7.2.1.2 Rijksmonumenten en vergunningvrij...134 7.2.2 Beschermde stads- en dorpsgezichten...134 7.2.3 Archeologie...136 7.2.3.1 Wettelijk beschermde terreinen...138 7.2.3.2 Niet wettelijk beschermde terreinen...139 7.2.3.3 Opgravingsvergunning...140 7.3 Provinciale en gemeentelijke monumenten... 141 7.4 Crisis- en herstelwet en de erfgoedzorg...142 ix
8 Brandveiligheid... 143 8.1 Inleiding...143 8.2 Wat vooraf ging...143 8.3 Vergunning of melding brandveilig gebruik...144 8.3.1 Vergunning voor brandveilig gebruik...145 8.3.2 Melding brandveilig gebruik...145 8.3.3 Gelijkwaardigheid...147 8.4 Direct werkende regels hoofdstuk 6 en 7 Bouwbesluit 2012...148 8.4.1 Algemene regels...148 9 Milieuregelgeving...157 9.1 Inleiding... 157 9.2 Korte geschiedenis van de milieuregelgeving... 157 9.3 Milieuwetgeving en Europa...159 9.4 Overzicht milieuregelgeving...160 9.5 Milieuregels voor bedrijven...162 9.5.1 Inrichting...163 9.5.1.1 Aanwijzing vergunningplichtige inrichtingen...165 9.5.2 Omgevingsvergunning milieu...166 9.5.3 Omgevingsvergunning beperkte milieutoets...170 9.6 Algemene regels...171 9.6.1 De milieumelding... 172 9.6.2 Voorschriften... 174 9.6.2.1 Maatwerkvoorschriften...175 9.7 Toekomst van milieuregels voor bedrijven...176 10 Algemene plaatselijke verordening... 178 10.1 Inleiding...178 10.2 Achtergrond en opzet APV...178 10.2.1 Regelgevende bevoegdheid en begrenzingen...178 10.2.2 Dienstenrichtlijn...179 10.2.3 Deregulering...180 10.2.4 Privaatrecht... 181 10.2.5 Bevoegd bestuursorganen...182 10.2.6 Vergunning, vrijstelling, ontheffing of melding...182 10.3 Relatie Wabo en APV...183 10.3.1 Verplichte integratie in de omgevingsvergunning...184 10.3.2 Facultatieve integratie in de omgevingsvergunning...186 10.4 Overige onderwerpen van de APV...187 10.4.1 Algemeen...188 10.4.2 Evenementenvergunning...189 10.4.3 Horeca-exploitatievergunning en sluitingstijden...190 10.4.4 Seksinrichtingen... 191 10.4.5 Standplaatsvergunning... 191 10.4.6 Snuffelmarkt...192 10.4.7 Voorwerpen op of aan de weg in strijd met de publieke functie ervan/precario...192 x
10.4.8 Strafbepalingen...193 10.4.9 Excessen...193 11 Handhaving onder de Wabo... 194 11.1 Inleiding...194 11.2 Wettelijk kader...194 11.3 Organisatie van toezicht en handhaving...197 11.3.1 Visie op integraal toezicht...197 11.3.2 Beheer van het grondgebied... 200 11.3.3 Voorbereidingsfase...201 11.3.4 Realisatiefase...202 11.3.4.1 Toezicht op de bouw... 203 11.3.4.2 Toezicht bouw en brandveiligheid... 206 11.3.4.3 Toezicht op werken geen bouwwerken zijnde en APV... 206 11.3.4.4 Toezicht oplevering milieu-inrichtingen... 206 11.3.4.5 Projecttoezicht monumenten...207 11.4 Gebruiksfase...207 11.4.1 Toezicht op de bestaande bouw... 208 11.4.2 Toezicht op brandveilig gebruik... 209 11.4.3 Toezicht op ruimtelijke waarden...210 11.4.4 Toezicht op de inrichtingen milieubeheer...210 11.4.5 Toezicht op monumentale waarden... 212 11.4.6 Toezicht APV en overige... 212 11.5 Sloop en sanering...213 11.6 Randvoorwaarden...213 11.6.1 De organisatie...214 11.6.2 Informatiesystemen...214 11.6.3 Overige randvoorwaarden...214 11.6.4 Doorwerking van integratie naar de vakgebieden...215 11.6.5 Communicatie als handhavingsinstrument...215 11.7 Slotopmerking...218 12 Actuele ontwikkelingen in het omgevingsrecht... 219 12.1 Inleiding...219 12.2 Naar een nieuw omgevingsrecht...219 12.2.1 Opbouw van de Omgevingswet... 221 12.2.2 Het instrumentarium van de Omgevingswet... 224 12.2.3 De omgevingsvisie...225 12.2.4 Programma s...226 12.2.5 Algemene regels...226 12.2.6 Het omgevingsplan...227 12.2.7 De omgevingsvergunning en het projectbesluit...228 12.3 De Wet Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving...229 12.4 Private kwaliteitsborging in de bouw... 230 12.5 Slotopmerkingen...232 Trefwoordenregister...235 xi