provinsje fryslân provincie fryslân b Provinciale Staten van de Provincie Fryslân postbus 20120 8900 hm leeuwarden tweebaksmarkt 52 telefoon: (058) 292 59 25 telefax: (058) 292 51 25 www.fryslan.nl provincie@fryslan.nl OS US www.twitter.com/provfryslan 8900 HM LEEUWARDEN Leeuwarden, 27januari2015 Verzonden, 2 9 JAN. 2015 Ons kenmerk : 01189298 Afdeling : Stêd en Plattelân Behandeld door : R.Kern/ (058) 292 55 94 of r.kern@fyrslan.nl@fryslan.nl Uw kenmerk Bijlage(n) : 1 Rapport Subtiel Samenspel, Advies over de governance van het Waddenfonds (Lysias) Onderwerp : Samenstelling Algemeen Bestuur Gemeenschappelijke Regeling Waddenfonds Geachte Statenleden, Omdat uw Staten geen leden hebben aangewezen in het algemeen bestuur Waddenfonds brengen wij onderstaande via deze weg graag onder uw aandacht. Het onderwerp samenstelling van het algemeen bestuur Waddenfonds kwam tijdens de Commissievergadering Lân, Loft en Wêtter d.d. 14 mei 2014 aan de orde in samenhang met het onderwerp mogelijke gemeenschappelijke Statencommissie Wadden. Wij hebben toen positief gereageerd op uw verzoek om over deze thematiek op een door u te bepalen moment nader van gedachten te wisselen. Tijdens de laatste vergadering van het algemeen bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling Waddenfonds op 13 november 2014 is naar aanleiding van het rapport Subtiel Samenspel, Advies over de governance van het Waddenfonds (Lysias) stilgestaan bij de aanbevelingen over de samenstelling van het algemeen bestuur van het Waddenfonds. Het algemeen bestuur van het Waddenfonds is samengesteld uit het volledige dagelijkse bestuur van de gemeenschappelijke regeling, bestaande uit collegeleden van de waddenprovincies met het thema Wadden in de portefeuille. De overige leden, twee per provincie (alsmede twee plaatsvervangers), zijn nu de Statenleden van de provincies Groningen en Noord-Holland en Collegeleden van de provincie Fryslân. Lysias constateert dat hiermee sprake is van een hybride samenstelling van het algemeen bestuur. Deze mix in de samenstelling leidt volgens het rapport van Lysias en het huidige algemeen bestuur van - 1 / 2 - Ons kenmerk: 01189298
provinsje fryslân provincie fryslân het Waddenfonds tot een onduidelijke positie van het algemeen bestuur tegenover het dagelijks bestuur van het Waddenfonds. Het algemeen bestuur heeft aangegeven voor de volgende Coalitieperiode een gelijke samenstelling van het algemeen bestuur Waddenfonds wenselijk te vinden. In de praktijk vormt de terugkoppeling uit het algemeen bestuur van het Waddenfonds een vast agendapunt in de betreffende Statencommissievergadering van de provincies Groningen en Noord-Holland waarmee aldaar vorm wordt gegeven aan het principe met last en ruggespraak. De AB-leden van die provincies hechten aan het continueren van deze vorm van afstemming. I-1 Conform artikel 10 van de gemeenschappelijke regeling Waddenfonds wijzen Provinciale Staten de leden van het algemeen bestuur Waddenfonds aan en vindt de aanwijzing plaats in de eerste vergadering van de nieuwe samenstelling van de nieuwe Staten. De huidige algemene bestuursleden van de provincies Groningen en Noord-Holland zullen een voorzetting van dat model aan hun nieuwe Staten aanbevelen. Als Statenleden zoeken de Noord-Hollandse en Groningse algemene bestuursleden nu het gesprek hierover met hun collega Statenleden in de Waddenprovincies. Met de verkiezingen voor de deur, adviseren wij u om aan dit onderwerp aandacht te besteden op basis van de ervaringen van de huidige leden van het algemeen bestuur en de bevindingen in het rapport van Lysias. Zoals eerder toegezegd zijn wij gaarne bereid om met u hierover in gesprek te gaan. Wij informeren u hierbij ook dat op 30 maart 2015 het algemeen bestuur Waddenfonds zal terugblikken op de voorgaande periode. Gedeputeerde Staten J.A. Jorritsma, (to ) A.J. van den Berg, secretaris voor deze 0. -2/2 Ons kenmerk: 01189298
Subtiel samenspel Advies over de governance van het Waddenfonds Samenstellers: Clemens Sengers Ben Koopman 19 mei 2014
Governance Waddenfonds Subtiel Samenspel INHOUD Blz. 1 Achtergrond en opgave... 1 1.1 Inleiding... 1 1.2 De opgave... 2 1.3 Leeswijzer... 2 2 Uitgangspunten voor de governance Waddenfonds... 3 2.1 Inleiding... 3 2.2 Doelstelling Waddenfonds... 3 2.3 Gestelde randvoorwaarden bij decentralisatie Waddenfonds... 3 2.4 Uitgangspunten en wijzigingsvoorstellen WGR... 4 2.5 Bepalende uitgangspunten voor de governance... 5 3 Bevindingen governance Waddenfonds... 6 3.1 Inleiding... 6 3.2 Het DB van het Waddenfonds... 6 3.3 Het AB van het Waddenfonds... 8 3.4 De verantwoordingsrelatie met de provincies... 9 3.5 De Waddenfondsorganisatie... 10 3.6 De ambtelijke samenwerking met de provincies... 12 4 Advies governance Waddenfonds... 15 4.1 Inleiding... 15 4.2 De opgave Waddenfonds vraagt om verdere aanscherping rollen... 15 4.3 Aanpassingen besturing Waddenfonds noodzakelijk... 16 4.4 Aanpassingen verantwoordingsrelatie naar de Waddenprovincies... 17
1 Achtergrond en opgave 1.1 Inleiding In september 2011 is een bestuursakkoord gesloten tussen het Rijk en de drie Waddenprovincies (Fryslân, Groningen en Noord-Holland) over decentralisatie van het Waddenfonds. Na decentralisatie is de besteding uit het Waddenfonds een autonome bevoegdheid van de drie Waddenprovincies. De omvang van het fonds bedroeg op dat moment nog ongeveer 500 miljoen. Medio 2012 hebben de drie Waddenprovincies een Gemeenschappelijke Regeling (GR) vastgesteld. Er is een openbaar lichaam ingesteld dat wordt geleid door een AB en een DB, bestaande uit leden van GS en PS van de respectievelijke provincies. De GR heef tot doel om de belangen van de deelnemende provincies te behartigen bij het beheer van het Waddenfonds en de besteding van middelen ten laste van dit fonds. In 2012 is kwartier gemaakt en gestart met de uitvoering van de werkzaamheden. In de eerste fase lag de regie bij de provincies bij de vormgeving van processen en het verwerven van projecten. Vanaf 1 oktober 2012 zijn subsidieaanvragen in behandeling genomen door het gedecentraliseerde Waddenfonds. De basis voor de beoordeling van de aanvragen lag in de subsidieverordening Waddenfonds en het eerste jaarprogramma (pioniersprogramma 2012-2013). De subsidieverordening en het eerste jaarprogramma Pionierprogramma 2012-2013 zijn door het algemeen bestuur Waddenfonds vastgesteld op 21 september 2012. Het Pioniersprogramma en subsidieverordening waren vooral gericht op slagvaardige inzet van middelen vanaf het begin van het gedecentraliseerde Waddenfonds. Sinds december 2012 is een directeur aangesteld voor de Waddenorganisatie in de persoon van de heer Bram van der Klundert. Hij geeft leiding aan een kleine kernorganisatie. Deze heeft de opdracht om jaarlijks voor ongeveer 30 miljoen euro relevante projecten te werven en voor te dragen voor subsidie aan het bestuur en de uitvoering er van te monitoren. De provincies staan vanaf dat moment wat meer op afstand. De Waddenorganisatie heeft het afgelopen jaar gewerkt aan het beoordelen en toekennen van projecten binnen het Pioniersprogramma. Daarnaast heeft de organisatie zich mede op basis van ervaringen met het Pioniersprogramma ingespannen om het instrumentarium verder te ontwikkelen dat nodig is om de komende jaren gericht sturing te geven aan de gewenste ontwikkeling van het waddengebied. Het betreft het nieuwe Uitvoeringsplan en de daarbij behorende programmering, de subsidieverordening, de monitoring- en controlesystemen en de financiële administratieprocessen. Een belangrijke mijlpaal betreft het nieuwe Ontwerp-uitvoeringsplan (2014 2017) dat in januari 2014 door het AB is vastgesteld en nu voorligt bij de Staten van de drie provincies. 1
1.2 De opgave De gemeenschappelijke regeling en de uitvoeringsorganisatie functioneren nu effectief ruim een jaar. Dat is voor de directeuren van Waddenfonds en de Waddenprovincies aanleiding om de besturing van het Waddenfonds tegen het licht te houden. U heeft Lysias Advies gevraagd te adviseren over de governance van het Waddenfonds. De kernvraag is: Welke mogelijkheden zijn er om binnen de kaders van een Gemeenschappelijke Regeling verbeteringen aan te brengen in de governance van het Waddenfonds teneinde de ambitie en doelen van het Waddenfonds op effectieve en efficiënte wijze te kunnen realiseren. U heeft daarbij aangegeven dat de volgende onderwerpen van belang zijn: 1. De rolinvulling van de bestuurders in het dagelijks bestuur (DB) van het Waddenfonds 2. Rol en taakverdeling tussen DB en algemeen bestuur (AB) van het Waddenfonds 3. De rol van de directeur van het Waddenfonds als adviseur van het bestuur 4. Verantwoordingslijnen van de GR naar de provinciale besturen 5. Het samenspel tussen Waddenfondsorganisatie en de provincie We gaan er op voorhand van uit dat het nu niet opportuun is de huidige zeer recent ingestelde gemeenschappelijke regeling te vervangen door een andere samenwerkingsvorm. Het onderzoek heeft dus betrekking op het optimaliseren binnen de afgesproken regeling. Het in omvang beperkte onderzoek heeft plaatsgevonden door de belangrijkste afspraken op papier tussen provincies en Waddenfonds te analyseren en door een aantal gesprekken te voeren met sleutelpersonen binnen het Waddenfonds, de kwaliteitscommissie en de provincies. 1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 schetsen wij de opgave van het Waddenfonds en de randvoorwaarden die bij de decentralisatie zijn afgesproken. Dat leidt tot uitgangspunten waaraan we de governance van het Waddenfonds toetsen. In hoofdstuk 3 geven we onze bevindingen over de governance weer. Per onderdeel (zie hierboven) geven we onze conclusies weer. We sluiten af met onze aanbevelingen. 2
2 Uitgangspunten voor de governance Waddenfonds 2.1 Inleiding Governance in termen van organisatie, besturing en verantwoording moet passen bij de opgave. Voor de beantwoording van de verschillende vragen is het nodig om eerst te kijken naar de opgave van het fonds en de uitgangspunten/randvoorwaarden en van daaruit te beoordelen welke werkwijze, vorm van organisatie en governance passend is. Daarvoor kijken we eerst naar de doelstelling van het Waddenfonds (geformuleerd in 2006). Deze doelstelling is expliciet ook na decentralisatie van toepassing. Verder gaan we in op een aantal randvoorwaarden die zijn gesteld bij de decentralisatie en geven we op hoofdlijnen de essentie van een gemeenschappelijke regeling. We sluiten af met de belangrijkste uitgangspunten waaraan we de governance van het Waddenfonds toetsen. 2.2 Doelstelling Waddenfonds Het Waddenfonds heeft tot doel de subsidiering van activiteiten, anders dan reguliere investeringen of beheers- of onderhoudswerken (zogenaamde additionaliteit), die gericht zijn op de bijdragen aan 1 : het vergroten en versterken van natuur- en landschapswaarden van het waddengebied; het verminderen of wegnemen van externe bedreigingen van de natuurlijke rijkdom van de Waddenzee; een duurzame economische ontwikkeling in het waddengebied dan wel gericht zijn op een substantiële transitie naar een duurzame energiehuishouding in het waddengebied en de direct aangrenzende gebieden; het ontwikkelen van een duurzame kennishuishouding ten aanzien van het waddengebied. 2.3 Gestelde randvoorwaarden bij decentralisatie Waddenfonds Bj de decentralisatie van het Waddenfonds is een aantal randvoorwaarden genoemd voor de inzet van de middelen in het waddenfonds. De belangrijkste uitgangspunten 1 zijn hieronder weergegeven: de besteding van middelen is een autonome taak van de drie provincies gezamenlijk. De publiekrechtelijke samenwerking in een Gemeenschappelijke Regeling benadrukt het ongedeelde karakter van het fonds; er is sprake van een fifty-fifty verdeling tussen economie en ecologie (over de gehele looptijd van het fonds); er wordt ingezet op financiering door meerdere partijen (cofinanciering); er wordt met ingang van 2014 een nieuw uitvoeringsprogramma opgesteld met een cyclus van 4 jaar. De middelen uit het Waddenfonds worden op een programmatische wijze besteed; de Waddenprovincies dragen zorg voor het opzetten van een kleine, professionele onafhankelijke uitvoeringsorganisatie met eigen taken en verantwoordelijkheden voor de besteding van de middelen; 1 Ontleend aan het organisatieplan Waddenfonds, 20 januari 2012 3
de uitvoeringsorganisatie verwerft niet zelf projecten of programma s, maar faciliteert en stimuleert de totstandkoming van projecten en programma s; de beschikbare middelen van het Waddenfonds worden via een decentralisatieuitkering jaarlijks overgeheveld van de rijksoverheid naar de Waddenprovincies. 2.4 Uitgangspunten en wijzigingsvoorstellen WGR Verlengd lokaal bestuur Een GR is een vorm van verlengd lokaal bestuur. Het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur blijkt onder meer uit de bestuurlijke vormgeving van het openbaar lichaam: de leden van het AB en het DB komen met last of ruggespraak tot besluitvorming. In de visie van de wetgever zijn zij primair vertegenwoordiger van hun provincie. Samenstelling bestuur GR Het bestuur van een GR bestaat uit een AB, een DB en een voorzitter. Het AB vormt het hoofdorgaan van de GR. Het AB bestaat uit leden, die per provincie door de Staten uit zijn midden, de voorzitter inbegrepen, en uit Gedeputeerden worden aangewezen. Deze formulering laat ruimte open dat leden van Gedeputeerde Staten door Provinciale Staten worden aangewezen om zitting te nemen in een AB van het openbaar lichaam dat is ingesteld bij gemeenschappelijke regeling. In het wetsvoorstel voor wijziging van de WGR (2014) wordt voorgesteld om het betreffende artikel (artikel 13 WGR) aan te passen in die zin dat de mogelijkheid wordt uitgesloten om Gedeputeerden zitting te laten nemen in het AB van een openbaar lichaam dat is ingesteld bij gemeenschappelijke regeling, waaraan alleen Staten deelnemen (de zogenaamde zuivere raadsregeling). Dat betekent dat in dat geval alleen Statenleden in het bestuur van de GR mogen zitten. In de praktijk komt een dergelijke zuivere raadsregeling niet of nauwelijks voor. Ten aanzien van de samenstelling van het AB van een openbaar lichaam dat is ingesteld op grond van gemeenschappelijke regelingen die mede zijn getroffen door Staten, is het voorstel in het gewijzigde artikel 13 om aan de Staten over te laten om naast Statenleden ook Gedeputeerden aan te wijzen om in het AB zitting te nemen. Voor deze laatste categorie gemeenschappelijke regelingen wordt dus geen wijziging voorgesteld in de nieuwe wet. De GR Waddenfonds valt onder deze categorie. Het DB van de GR bestaat uit de voorzitter en twee of meer andere leden, die niet afkomstig mogen zijn uit dezelfde provincie. De leden van het DB worden benoemd door het AB. De leden van het DB blijven na hun benoeming teven lid van het AB. Het aantal leden van het DB mogen nimmer de meerderheid van het AB uitmaken. Verantwoordingsrelaties Er is sprake van twee verantwoordings- en informatierelaties voor de GR. In de eerste plaats intern binnen de GR tussen het DB en het AB. Het DB dient primair verantwoording af te leggen aan het AB. In het wetsvoorstel voor wijziging van de WGR wordt voorgesteld om het AB de wettelijke bevoegdheid te geven om één of meer leden van het DB te ontslaan, indien deze niet meer het vertrouwen bezitten van het AB. Verder wordt in de wijziging van de WGR voorgesteld om het DB te verplichten om het AB van het openbaar lichaam actief inlichtingen te verstrekken. Beide voorstellen zijn bedoeld om de positie van het AB te versterken. 4
In de tweede plaats is sprake van externe verantwoordings- en informatierelatie tussen het bestuur van het openbaar lichaam en de deelnemende provinciebesturen. Het bestuur van het openbaar lichaam (AB) heeft een inlichtingenplicht tegenover de Staten van de deelnemende provincies. Voor individuele leden van het AB geldt niet alleen een inlichtingenplicht, maar ook een verantwoordingsplicht jegens de deelnemende bestuursorganen die hen hebben aangewezen (de Staten). De leden van het DB hebben geen enkele verantwoordingsrelatie met de provinciebesturen die hen hebben aangewezen (de Staten). Zij hebben dat alleen ten opzichte van het AB van het openbaar lichaam (interne verantwoording). Wel zijn de DB-leden omdat zij tevens lid zijn van het AB in alle opzichten (als AB-lid) verantwoording schuldig aan het bestuursorgaan van de provincie dat hen heeft aangewezen (de Staten). In de praktijk zien we dat vaak de DB-leden van de GR verantwoording afleggen aan de Staten. 2.5 Bepalende uitgangspunten voor de governance Samengevat zijn de volgende uitgangspunten en randvoorwaarden van belang voor de governance van het waddenfonds: De opgave is leidend. Er is sprake van een grote en ongedeelde opgave voor het gehele waddengebied voor meerdere jaren, waarbij ingezet wordt op additionaliteit; De doelstellingen van het Waddenfonds liggen dicht aan tegen de kerntaken van de provincies. Er zijn beleidsmatig veel raakvlakken tussen inzet Waddenfonds en inzet van de individuele provincies; De opgezette Gemeenschappelijke Regeling is het gemeenschappelijk vehikel van de drie provincies samen. Binnen de GR is sprake van gezamenlijke besluitvorming over besteding van middelen in samenhangende projecten. Er is sprake van een interne- en externe verantwoordingsrelatie; De waddenfondsorganisatie (DB, AB en uitvoeringsorganisatie) is een organisatie met een zekere mate van autonomie en eigen taken en verantwoordelijkheden voor de besteding van de middelen. De leden van het AB zitten met last of ruggespraak in het bestuur van het Waddenfonds. De uitvoeringsorganisatie Waddenfonds is een kleine kernorganisatie. Afstemming en samenwerking met de provincies is cruciaal voor het bereiken van de doelen van het Waddenfonds (en de provincies); De sturing op het geheel (grote en ongedeelde opgave) stelt stevige eisen aan de rolinvulling en rolvastheid van DB, AB en ambtelijke inzet van de Waddenfondsorganisatie en de provincies. 5
3 Bevindingen governance Waddenfonds 3.1 Inleiding We hebben gesprekken gevoerd met de volgende personen: De drie leden van het DB Drie leden van het AB Directeur Waddenfonds en programmamanagers Waddenfonds Vertegenwoordigers van de provincie (directeurenoverleg) Coördinatoren vanuit de provincies In dit hoofdstuk geven we onze observaties uit de gesprekken. We gaan in op de volgende onderdelen: Rolinvulling van het DB van het Waddenfonds (3.2) Rolinvulling van het AB van het Waddenfonds (3.3) De werking van de verantwoordingsrelatie met de provincies (3.4) De Waddenfondsorganisatie (3.5) De ambtelijke samenwerking met de provincies (3.6). 3.2 Het DB van het Waddenfonds Samenstelling DB Het DB van het Waddenfonds bestaat uit de voorzitter en twee andere leden. In de regeling is opgenomen dat het DB door en uit het AB wordt aangewezen, zodanig dat vanuit elke provincie de Waddenfonds-gedeputeerden in het DB zit. Het DB vergadert zo dikwijls als de voorzitter of een van de leden dit nodig acht. In de praktijk is sprake van een vergaderfrequentie van 9 maal per jaar. De DB leden worden ambtelijk ondersteund door de directeur van het Waddenfonds en door de coördinatoren vanuit de provincie. Inzet op ongedeeld fonds Inherent aan de vormgeving van een gemeenschappelijke regeling tussen (drie) provincies is sprake van intrinsieke spanning tussen inzet op het ongedeelde belang voor het gehele Waddengebied en de verschillende deelbelangen van de afzonderlijke provincies. Die belangen zijn niet per definitie gelijkgericht. Juist het DB heeft een belangrijke rol in het expliciet en transparant afwegen van belangen bij het nemen van besluiten. Wij constateren uit de gevoerde gesprekken dat het DB zich expliciet inzet om het fonds in te zetten als een ongedeeld fonds en voor additionele opgaven in het Waddengebied. Er is sprake van een constructieve samenwerking tussen de DB leden en de DB leden hebben dezelfde rolopvatting. Het is curiaal dat het DB blijft uitstralen dat het Waddenfonds wordt ingezet als ongedeeld fonds. De DB leden hebben wat dat betreft een duidelijke voorbeeldfunctie. Daarbij heeft het DB natuurlijk wel te maken met de politieke realiteit bij de drie provincies dat ook wordt gekeken naar de betekenis van het fonds voor de afzonderlijke provincies. Onze stellige indruk is dat dit laatste de besluitvorming in het DB niet domineert. 6
Strategische agendering In de komende jaren dient de transformatie van het Waddenfonds, naar een fonds dat meer samenhangend inzet op de gewenste fundamentele ontwikkeling van het Waddengebied, verder vorm te krijgen. Er wordt over de schouder van het Waddenfonds meegekeken of de drie provincies in staat zijn om dat te bereiken. Het nieuwe Uitvoeringsplan (UP) geeft richting aan die gewenste ontwikkeling, maar laat ook nog veel ruimte voor verdere invulling voor de inzet van het Waddenfonds. De komende jaren zal steeds meer duidelijk worden wat de grote bouwstenen zijn waar de inzet van het Waddenfonds mogelijk het verschil kan maken. Dat leidt tot een verdere kaderstelling. Wij constateren dat het bestuur van de GR met het UP een belangrijke stap heeft gezet in het gericht inzetten van het Waddenfonds op de majeure transities en grotere bouwstenen voor de ontwikkeling van het Waddengebied. Er zal de komende jaren nog een verdere verdiepingsslag nodig zijn, waarbij de noodzaa k tot afstemming en verbinding met de provinciale beleidsinzet steeds belangrijker wordt. Dat vraagt om een strategische dialoog met de drie provincies (topambtelijk en bestuurlijk). De directeur van het Waddenfonds heeft een belangrijke rol bij het agenderen van deze discussie en het faciliteren van het bestuur van de GR om deze discussie te kunnen voeren. Conclusies over de rolinvulling van het DB: Het DB van het Waddenfonds zet zich in voor realisatie van de doelen van het ongedeelde Waddenfonds. We concluderen dat het DB zich expliciet inzet om het fonds in te zetten als een ongedeeld fonds en voor additionele opgaven in het Waddengebied. De DB leden zijn zich er van bewust dat ze een duidelijke voorbeeldfunctie hebben om uit te dragen dat het om een ongedeeld fonds gaat waar de provincies mede voor verantwoordelijk zijn. Ten aanzien van de additionaliteit merken we op dat het ontbreekt aan een totaal overzicht van programma s die ook toepasbaar zijn in het Waddengebied (breder dan binnen het Waddenfonds). Gebrek aan inzicht hierin maakt het lastig om het begrip additionaliteit te operationaliseren. De komende jaren is een verdere verdiepingsslag nodig met betrekking tot majeure transities en grote bouwstenen voor de ontwikkeling van het Waddengebied. De komende jaren is een verdere verdiepingsslag nodig om meer zicht te krijgen op majeure transities en grote bouwstenen voor de inzet van het waddenfonds. Dat vraagt om een strategische dialoog met de drie provinciebesturen. De directeur van het Waddenfonds heeft een belangrijke rol bij het agenderen van deze discussie. Zicht op de belangrijkste bouwstenen is van belang om als bestuur meer aan de voorkant sturing te geven aan de gewenste samenhangende ontwikkeling van het Waddengebied. Daarbij merken we op dat er van diverse kanten over de schouder wordt meegekeken of de drie provincies in staat zijn om tot samenhangende en betekenisvolle ontwikkeling van het Waddengebied te komen. 7
3.3 Het AB van het Waddenfonds Samenstelling AB Het AB van het Waddenfonds bestaat uit 9 leden, die zijn aangewezen door de Staten van elke provincie (uit elke provincie 3 AB leden). Het AB vergadert volgens de GR ten minste tweemaal per jaar; in 2014 is sprake van vier vergaderingen. De aangewezen AB leden zitten met last en ruggenspraak in het AB van het Waddenfonds en kunnen door de respectievelijke Staten ter verantwoording worden geroepen. Het staat elke provincie vrij om leden voor het AB aan te wijzen, zo lang in elk geval de gedeputeerde met het Waddenfonds in portefeuille wordt aangewezen. De DB leden van het Waddenfonds maken deel uit van het AB van het Waddenfonds. In Noord-Holland en Groningen hebben de Staten naast de gedeputeerde met de Waddenportefeuille twee Statenleden aangewezen als lid van het AB Waddenfonds. In Fryslân hebben de Staten naast de gedeputeerde met de Waddenportefeuille twee gedeputeerden aangewezen als AB lid. Bevoegdheden AB Het AB heeft de bevoegdheid om alle taken uit te voeren die niet bij of krachtens de regeling aan het DB zijn opgedragen. In praktische zin heeft het AB een rol in het vaststellen van de begroting, rekening, jaarprogramma en het jaarverslag. Daarnaast heeft het AB de verordenende bevoegdheid en stelt het AB het ontwerp- Uitvoeringsplan vast (dat daarna wordt voorgelegd aan de respectievelijke Staten). Positie AB We constateren op basis van de gevoerde gesprekken met onder andere de AB leden, dat de positie van het AB in algemene zin ingewikkeld is. Belangrijke bepalende factoren voor de lastige positie van het AB zijn: De AB leden hebben een andere rol in de GR dan zij in de Staten hebben. De GR is monistisch van opzet, terwijl de Statenleden in de provincies werken in een duaal stelsel. Die verschillende rollen schuren in de praktijk. De afstand van de AB leden ten opzichte van de DB leden is groot. AB leden hebben geen ambtelijke ondersteuning. Er is sprake van een vrij grote informatie-asymmetrie tussen DB en AB. Ondanks de duidelijke taakomschrijving van het AB (vaststellen begroting, rekening, jaarprogramma en jaarverslag) geven de AB leden aan dat ze vinden dat het AB een betrekkelijk marginale rol heeft in de besluitvorming binnen het Waddenfonds. Verder geven de AB-leden aan dat ze in de praktijk niet of nauwelijks als Algemeen Bestuur functioneren. Er is ook onduidelijkheid bij de AB leden hoe ze invulling dienen te geven aan last of ruggespraak en het afleggen van verantwoording aan de Staten. Aanvullend op deze algemene factoren zien wij een aantal specifieke elementen die van belang zijn voor het functioneren van het AB in de GR Waddenfonds: In Groningen en Noord-Holland zijn Statenleden en de gedeputeerde met de Waddenportefeuille aangewezen als AB lid. In Fryslân zijn drie gedeputeerden aangewezen als AB leden. Stukken voor het DB van het Waddenfonds worden in Fryslân voorafgaand aan de DB vergadering van het Waddenfonds in het college van GS besproken. Deze verschillende invulling van het Algemeen Bestuur van het Waddenfonds vanuit de drie provincies heeft effect op het functioneren van 8
het AB van het Waddenfonds. De AB leden van Fryslân spelen een andere rol in het AB van het Waddenfonds dan de overige AB leden. In de praktijk is er mede daardoor geen duidelijk onderscheid tussen AB en DB van het Waddenfonds. Dat beperkt het AB in het ontwikkelen van een heldere positie tov DB. De AB leden zitten met last en ruggespraak in het AB van het Waddenfonds. In de praktijk van het Waddenfonds wordt daar nauwelijks invulling aan gegeven. In het wetsvoorstel voor wijziging van de WGR wordt voorgesteld om de positie van het AB te verstevigen (zie paragraaf 2.4). De Wet moet nog door het Parlement en de Eerste Kamer. Conclusie over de rolinvulling van het AB De gemengde samenstelling van het AB maakt het functioneren van het AB extra gecompliceerd. De positie van een AB in een GR is op zichzelf al ingewikkeld. Het AB van de GR Waddenfonds staat op relatief grote afstand van het DB en heeft een betrekkelijk marginale rol in de besluitvorming. De wijzigingsvoorstellen in de nieuwe Wet geven het AB van de GR meer bevoegdheden in termen van informatievoorziening en de bevoegdheid om DB leden te ontslaan. De positie van het AB binnen het Waddenfonds is extra gecompliceerd door de verschillen in samenstelling tussen de drie provincies. De hybride samenstelling van het AB staat in de weg dat het Algemeen Bestuur functioneert als hoofdorgaan van de GR. In de praktijk is er geen duidelijk onderscheid tussen AB en DB van het Waddenfonds. Dat beperkt het AB in het ontwikkelen van een heldere positie tov. het DB. 3.4 De verantwoordingsrelatie met de provincies Hoofdlijn verantwoordingsrelatie In de GR Waddenfonds staat dat de GR op de volgende aspecten een verantwoordingsrelatie heeft naar de Staten van de drie provincies: Het AB, DB en voorzitter verstrekken de Staten alle inlichtingen die door één of meer leden van die bestuursorganen worden verlangd. Het DB zendt de ontwerpbegroting zes weken voordat deze aan het AB wordt aangeboden, toe aan de Staten van de drie provincies. De Staten kunnen bij het DB hun zienswijze over de ontwerpbegroting naar voren brengen (gebeurt in de praktijk niet of nauwelijks). De Staten stellen eenmaal per vier jaar het Uitvoeringsplan Waddenfonds vast. Het jaarprogramma en het jaarverslag worden ter kennisname aan GS en PS van de drie provincies gezonden. Wij hebben in dit onderzoek niet met Statenleden (zijnde niet AB-leden) gesproken. Uit de overige interviews komt een beeld naar voren dat de Staten op grote afstand staan van het Waddenfonds. Daarin is deze GR overigens niet uniek. In de praktijk bestaat de verantwoordingsrelatie met de Staten eigenlijk alleen uit vaststelling van het Uitvoeringsplan en de jaarlijkse zienswijze op de begroting van het Waddenfonds. Het UP en kaderstelling De belangrijkste verantwoordingsrelatie tussen GR en de Staten ligt bij de vaststelling van het UP. Met het UP stellen de Staten de beleidsmatige kaders van het Waddenfonds voor de komende 4 jaar vast. Het door het AB vastgestelde 9
ontwerp Uitvoeringsplan voor de periode 2014 2017 ligt op dit moment voor in de Staten van de drie provincies. Besluitvorming over het UP in de Staten is voor de provincies belangrijk. De inzet van het Waddenfonds raakt aan de kern van het provinciale beleid in de drie Waddenprovincies en de verbondenheid met het provinciale beleid zal de komende jaren alleen maar toenemen. Binnen de Staten is sprake van een duidelijk spanningsveld tussen inzet en beoogde effecten op het gehele Waddengebied en de inzet en effecten in de eigen provincie. Besluitvorming over het UP is een langdurig en tijdrovend proces, waarin (na bespreking in de Statencommissie) de Staten van de drie provincies afzonderlijk het Uitvoeringsplan vaststellen en daarbij ook elk hun eigen procedure volgen en de eigen agenda bepalen. In het meest gunstige geval wordt het Uitvoeringsplan voor de zomer van 2014 vastgesteld. De doorlooptijd van de vaststelling van het UP bedraagt daarmee tenminste een half jaar. Op dit moment is het zo dat de verantwoordingsrelatie tussen Waddenfonds en provincies per provincie wordt vormgegeven. Onder andere door de kwaliteitscommissie (in het advies over het ontwerp-up) is geopperd om een gezamenlijke Statencommissie in te stellen tussen de drie provincies om de informatievoorziening en de verantwoordingsrelatie met de provincies meer te bundelen, besluitvorming te versnellen en daarmee ook meer een gevoel van gezamenlijke verantwoordelijkheid te creëren. Daar wordt door anderen als tegen ingebracht dat dit in het verleden al een keer geprobeerd is, bij het formuleren van de Waddenvisie en dat dit geen succes was. Met name de omvang van de gezamenlijke Statencommissie en de verschillen in mores en procedures tussen de drie provincies zouden daar debet aan zijn. Conclusie over de verantwoordingsrelatie met de provincies De afzonderlijke verantwoordingslijnen naar de drie Staten verhouden zich slecht tot het ongedeelde karakter van het Waddenfonds. De Staten staan op grote afstand staan van het Waddenfonds. De Staten zijn in de praktijk alleen betrokken zijn bij vaststelling van het UP en het geven van een zienswijze op de begroting. Er is sprake van drie afzonderlijke verantwoordings- en informatielijnen naar de Staten van de drie provincies. Dat is met name voor vaststelling van het UP een tijdrovende zaak en verhoudt zich niet tot het uitgangspunt dat de drie provincies gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de inzet van het Waddenfonds bij het realiseren van ecologische en duurzaam economische ontwikkeling van het ongedeelde Waddengebied. 3.5 De Waddenfondsorganisatie Rol en positie De waddenfondsorganisatie is een onafhankelijke organisatie met eigen taken en verantwoordelijkheden voor de besteding van de middelen. De Waddenfondsorganisatie vervult de rol van frontoffice voor toekenning van aanvragen voor een bijdrage uit het Waddenfonds. Dat is meer dan een loketfunctie; de Waddenfondsorganisatie vervult een faciliterende en stimulerende rol in het activeren van aanvragen en het ontsluiten van kennis in het brede netwerk van partners die een rol 10
spelen in de ontwikkeling in het Waddengebied. De waddenfondsorganisatie verwerft niet zelf projecten of programma s, maar vervult dus wel een actieve makel/schakel functie. Keuze voor een kleine kernorganisatie Bij de start van het (gedecentraliseerde) Waddenfonds is bewust gekozen voor een kleine kernorganisatie bij het Waddenfonds. De verschillende Staten gaven aan dat de beschikbare middelen in het fonds zoveel mogelijk moeten worden aangewend voor de inhoudelijke opgaven van het Waddengebied. De kernorganisatie van het Waddenfonds bestaat op dit moment uit twee personen (2 fte). Dat zijn de directeur en een programmaregisseur/plv. directeur. Deze personen zijn in dienst van de Waddenfondsorganisatie. Geïnterviewden geven aan dat de directeur van de waddenfondsorganisatie inmiddels een duidelijke positie heeft verworven als dè adviseur van het bestuur, mede door de andere en meer zuivere rolinvulling van de coördinatoren van de provincies. Naast de kernformatie maakt de Waddenfondsorganisatie gebruik van een flexibele schil van gedetacheerde medewerkers. Het betreft programmaregisseurs (verantwoordelijk voor uitwerking van de programmalijnen in het UP), capaciteit voor communicatie en juridisch advies en secretariële ondersteuning. In totaal huurt de waddenfondsorganisatie op dit moment acht personen in (6,1 fte), de meeste op detacheringsbasis vanuit de provincie Fryslân. De invulling van de flexibele schil is in nauw overleg met de provincies tot stand gekomen. Positieve ontwikkeling rol en positie Waddenfondsorganisatie Geïnterviewden geven zonder uitzondering aan dat er waardering bestaat voor de wijze waarop de waddenfondsorganisatie in relatief korte tijd en onder grote druk zich een positie heeft verworven en dat er onomkeerbare stappen zijn gezet van een pioniersorganisatie naar een effectieve Waddenorganisatie. De Waddenfonds - organisatie ontwikkelt zich steeds meer als frontoffice en spin in het web en die ontwikkeling wordt positief geduid. We constateren dat er over de rol en positie van de Waddenfondsorganisatie op dit moment in grote lijnen overeenstemming bestaat tussen de provincies en de waddenfondsorganisatie. Conclusie over de rol en positie van de Waddenfondsorganisatie De Waddenfondsorganisatie staat op de kaart Er bestaat bij alle betrokkenen waardering voor de wijze waarop de waddenfondsorganisatie in relatief korte tijd en onder grote druk heeft gepresteerd en zich een positie heeft verworven. Er zijn volgens alle betrokkenen positieve en onomkeerbare stappen gezet naar een effectief functionerende Waddenorganisatie. De directeur van de waddenfondsorganisatie heeft een duidelijke positie verworven als dè adviseur van het bestuur. Over de rol en positie van de Waddenfondsorganisatie bestaat op dit moment in grote lijnen overeenstemming tussen de provincies en de waddenfondsorganisatie. 11
3.6 De ambtelijke samenwerking met de provincies Bouwen en positie verwerven Vanaf de start van het Waddenfonds eind 2011 hebben de drie provincies een actieve en regisserende rol gespeeld in het vormgeven van het Waddenfonds. De opbouw van het Waddenfonds is door de provinciedirecteuren (Annet Schreven, Paul Strijp en Oeds Bijlsma) vormgegeven met inhuur van Wim Fred Dil als kwartiermaker en inzet van Joop Bekius. In deze fase is de inzet vanuit de drie provincies bewust fors geweest. Eind 2012 is de directeur van het Waddenfonds benoemd. Na de benoeming van de directeur van het Waddenfonds is door de provincies bewust gekozen om op de achtergrond beschikbaar te zijn. Dit met name om de directeur de ruimte te bieden zijn eigen organisatie op te bouwen en met zijn bestuur te komen tot een provincie overkoepelende organisatie. In de periode die volgde is verder gebouwd aan het neerzetten van de organisatie, terwijl tegelijkertijd de winkel open moest blijven. Het was een periode van pionieren, soms ploeteren en het was noodzakelijk om snel te leren. Er moest een nieuwe modus worden gevonden om effectief samen te werken tussen Waddenfonds en provincies. De provincies moesten een stap terug doen nadat ze in eerste instantie leading waren, maar wel aangehaakt blijven. En de Waddenfondsorganisatie moest een positie verwerven en opbouwen. Er was grote druk om te presteren, zowel operationeel als in de opbouw van de organisatie. Alle geïnterviewden geven aan dat op dit moment veel duidelijker is wie waar voor verantwoordelijk is en dat de samenwerking tussen Waddenfondsorganisatie en provincies zich verder heeft uitgekristalliseerd. Synchronisatie beleid en inzet Waddenfonds en provincies De doelstelling van het Waddenfonds raakt in hoge mate aan de kern van de beleidsopgaven van de individuele provincies. Dat vraagt om intensieve samenwerking en afstemming met de provincies, ieder vanuit de eigen rol. Het Waddenfonds gaat voor doelrealisatie op het niveau van het Waddengebied (ongedeeld fonds). De provincies zijn elk verantwoordelijk voor beleidsrealisatie binnen de eigen provincie (de provinciale beleidsopgave), maar ook verantwoordelijk voor het geheel (met de Waddenvisie en het UP als gezamenlijk kader). Het vinden van optimale samenwerking tussen Waddenfonds-organisatie en provincies is hoge school werk voor alle betrokkenen, en vraagt niet alleen om duidelijke afspraken op papier en een eenduidige rolopvatting en invulling van alle betrokkenen, maar bovenal om synchronisatie van beleid en inzet van de Waddenfondsorganisatie en de drie provincies. De Waddenfonds-organisatie is niet alleen verantwoordelijk voor haar succes; in belangrijke mate hangt dat ook af van het optimaal faciliteren door provincies om haar rol waar te kunnen maken. Samenwerking op drie niveaus De samenwerking met de provincies kent drie niveaus: Directeurenoverleg Afstemmingsoverleg Programmatische samenwerking 12
Directeurenoverleg Inmiddels vindt gemiddeld eens per zes weken overleg plaats tussen de directeur van het Waddenfonds en vertegenwoordigers van de provincie (het zogenaamde directeurenoverleg). Het niveau van het directeurenoverleg is bij de drie provincies verschillend ingevuld (directeuren en afdelingshoofden). Het directeurenoverleg heeft vooral het karakter van een operationeel afstemmingsoverleg en voorportaal voor bestuurlijke besluitvorming binnen de GR. Het directeurenoverleg wordt niet of nauwelijks gebruikt voor beleidssynchronisatie en strategische afstemming over de gezamenlijke inzet van provincies en Waddenorganisatie. Afstemmingsoverleg Elke provincie heeft een coördinator aangewezen voor het Waddenfonds. De coördinatoren overleggen regelmatig met de directeur van het Waddenfonds. De coördinatoren hebben in essentie twee rollen: Afstemmen en stroomlijnen van de eigen provinciale inzet ten behoeve van het Waddenfonds en advisering van de eigen gedeputeerde/db-lid. Afstemmen van de gezamenlijke provinciale inzet in het Waddenfonds met als doel de directeur Waddenfonds te ondersteunen in zijn rol als adviseur van het DB. De rol van de coördinatoren heeft zich het afgelopen jaar ontwikkeld, mede onder invloed van het inrichten van de waddenfondsorganisatie vanaf eind 2012. In de beginperiode was de rolverdeling tussen de directeur van het Waddenfonds en de coördinatoren nog onduidelijk, met name voor wat betreft de rolverdeling in de (voorbereiding van) DB vergaderingen. De coördinatoren zaten aan de bestuurstafel en discussieerden mee bij de DB vergaderingen. Inmiddels vervullen de coördinatoren vanuit de provincie een andere en meer zuivere rol (meer in de voorbereiding op vergaderingen) en zijn ze als toehoorder aanwezig bij de DB vergaderingen. Daarmee wordt de directeur van het Waddenfonds beter in staat gesteld om zijn rol als adviseur van het DB in te vullen. Programmatische samenwerking In het UP is de opgave van het Waddenfonds gegroepeerd rond een de volg ende thema s of programmalijnen. Hoofdgroep: Ecologie en omgevingskwaliteit o Natuur o Water o Werelderfgoed, cultuurhistorie en landschapsontwikkeling Hoofdgroep: Duurzame economische ontwikkeling o Duurzame recreatie en toerisme o Verduurzaming energiehuishouding o Duurzame havens o Duurzame visserij o Duurzame agrarische sector Ter voorbereiding op het UP hebben de programmaregisseurs van het Waddenfonds op diverse manieren belanghebbenden en deskundigen in het veld geraadpleegd. De bevindingen uit de consultatie van stakeholders zijn vervolgens in nauw overleg met materiedeskundigen van de drie provincies vertaald in het UP. 13
Voor de komende jaren zal verder invulling en uitvoering moeten worden gegeven aan de programmatische aanpak. Dat zal in nauwe afstemming met de provincies moeten gebeuren, zowel voor beleidssynchronisatie als voor het matchen van relevante projecten aan de doelstellingen van het Waddenfonds. In dat perspectief zal de komende jaren de samenwerking tussen provincies en Waddenfonds zich nog moeten bewijzen. Conclusie over de samenwerking met de provincies Er is wel een gedeelde visie op de rol en positie van de Waddenfondsorganisatie. Om die rol te kunnen waarmaken is subtiel en doordacht samenspel tussen provincies en Waddenfondsorganisatie cruciaal. Er is gekozen voor een compacte Waddenfondsorganisatie met eigen verantwoordelijkheden. Het is duidelijk wat de rol van de Waddenfondsorganisatie is. De compacte invulling betekent dat de organisatie kwetsbaar is. Cruciaal voor het optimaal functioneren van de Waddenfondsorganisatie en het realiseren van de doelen van het Waddenfonds is dat er goed wordt samengewerkt met de drie provincies. Het Waddenfonds kan het niet alleen en de provincies zijn mede verantwoordelijk voor het succes van het Waddenfonds. Het vinden van optimale samenwerking tussen Waddenfondsorganisatie en provincies is hoge school werk voor alle betrokkenen en vraagt om slim en geoefend samenspel tussen de provincies (ambtelijk en bestuurlijk) om de waddenfondsorganisatie aan ene kant de ruimte te geven en andere kant het vertrouwen om haar rol van belangenbehartiger van de waarde van de Wadden waar te kunnen maken door een strategische inzet van de Waddenfondsmiddelen. Wij constateren dat er in het directeurenoverleg nog onvoldoende sprake is van beleidssynchronisatie en strategische afstemming tussen het management van de provincies en Waddenorganisatie. Er is daarnaast sprake van verschillen in niveaus van afvaardiging door de provincies in het directeurenoverleg (directeuren en afdelingshoofden). De echte lakmoesproef van de kracht van het Waddenfonds ligt in de uitvoering van UP voor de komende jaren. Juist dan zijn afspraken over synchronisatie van beleid en inzet cruciaal om gezamenlijk de gewenste ontwikkeling in het Waddengebied te kunnen realiseren. Dat vraagt om goed doordacht en subtiel samenspel tussen Waddenfonds en de provincies. 14
4 Advies governance Waddenfonds 4.1 Inleiding In dit rapport hebben we op basis van een beperkt onderzoek gekeken naar de sturing en governance van het Waddenfonds. Object van onderzoek was niet alleen de formele verantwoordelijkheidsverdeling en afspraken tussen partijen, maar ook de wijze waarop hier invulling aan is gegeven in de praktijk. We hebben geconstateerd dat de ontwikkeling die het Waddenfonds heeft doorgemaakt door alle betrokkenen positief wordt geduid. De Waddenfonds - organisatie is in staat geweest om in korte tijd de pioniersfase achter zich te laten. Er bestaat op dit moment bij provincies in grote lijnen overeenstemming over de rol en positie van het Waddenfonds. 4.2 De opgave Waddenfonds vraagt om verdere aanscherping rollen Er ligt een UP als leidraad is voor de inzet van het Waddenfonds in de komende vie r jaar, waarbij een aanzet is gegeven voor verdere integrale ontwikkeling van het ongedeelde Waddengebied. Vanuit het UP ligt de nadruk in de komende jaren op programmering en uitvoering. Het Waddenfonds moet voldoende ontwikkelkracht (aanjagen, initiëren) hebben om de gewenste ontwikkelingen mogelijk te maken. De ervaring leert dat vaak intensieve en langdurige inspanning nodig is om hoogwaardige ontwikkelingen in gang te zetten. Daarnaast zien wij de noodzaak om als GR meer aan de voorkant sturing te geven aan de gewenste samenhangende ontwikkeling van het Waddengebied (integrale gebiedsgerichte benadering en programmatische samenhang). Wij hebben begrepen dat het DB ook de behoefte heeft geuit om dit op te pakken. Deze keuze stelt andere eisen aan het samenspel binnen de organisatie van het Waddenfonds en tussen het Waddenfonds en de drie provincies. Eisen aan het samenspel binnen het Waddenfonds Het is van belang dat het bestuur van het Waddenfonds zich een beeld vormt van de grote bouwstenen die kunnen bijdragen aan de gewenste samenhangende ontwikkeling van het Waddengebied. Dat is nodig om als bestuur gezaghebbend vanuit overzicht en inzicht aan de voorkant verantwoordelijkheid te (kunnen) nemen voor strategische (en mogelijk controversiële) keuzes die voor het ongedeelde gebied het grootste effect hebben. In deze zoektocht waarbij deelbelangen van de provincies niet per definitie gelijkgericht zijn - komt het aan op bestuurlijk leiderschap van het bestuur van het Waddenfonds om in een goede dialoog met de provincies keuzes te kunnen maken. Voor de effectiviteit van het Waddenfonds in de komende programmaperiode (2014-2017) is het nodig dat het huidige bestuur deze rol verder oppakt en uitwerkt. Dat vraagt veel van het samenspel tussen bestuur en de directeur van het Waddenfonds. De directeur moet ruimte zoeken en vertrouwen van het bestuur krijgen om (soms controversiële) discussies te entameren over majeure transities en samenhangende bouwstenen en strategische keuzes voor te bereiden in het bestuur. Daarbij is een zekere mate van schuring en wrijving onvermijdelijk. De directeur moet 15
deskundige capaciteit tot zijn beschikking hebben om met partners in het veld de bouwstenen voor de bestuurlijke dialoog te verzamelen. Eisen aan samenspel met provincies De provincies hebben het Waddenfonds nodig als vehikel van en voor de drie provincies om deelbelangen in het Waddengebied te verbinden en stap voor stap het Waddengebied betekenisvol verder te ontwikkelen. Dat vraagt van de provincies een strategische betrokkenheid bij de inzet van het Waddenfonds. De noodzaak tot strategische afstemming tussen Waddenfonds en de drie provincies wordt vergroot door de eerder geschetste ontwikkeling naar een meer proactieve rol van het DB van het Waddenfondsbestuur. Daardoor ontstaat meer behoefte aan beleidssynchronisatie. Wij zien het directeurenoverleg als het platform voor strategische afstemming en beleidssynchronisatie. Op dat niveau vindt een confrontatie plaats tussen provinciale belangen en bovenliggende belangen als opmaat voor bestuurlijke keuzes die in het bestuur van het Waddenfonds worden genomen. Dat vraagt van leden van het directeurenoverleg om vanuit een breed en strategisch perspectief naar de waddenopgave te kijken. Daarvoor is het volgens ons noodzakelijk dat in het directeurenoverleg sprake is van een evenwichtige en gelijkwaardige vertegenwoordiging per provincie. Ons beeld daarbij is dat dit op directieniveau zou moeten zijn. Het Waddenfonds heeft bij de invulling van het directeurenoverleg een leidende rol en is primair verantwoordelijk, maar kan het niet alleen. De provincies moeten het mogelijk maken dat het Waddenfonds deze rol pakt en moeten het Waddenfonds optimaal faciliteren (strategisch, politiek bestuurlijk en topambtelijk). De fase is aangebroken om gezamenlijk ( directie Waddenfonds en provinciedirecteuren) gericht op te trekken om beleid en uitvoering goed op elkaar af te stemmen. 4.3 Aanpassingen besturing Waddenfonds noodzakelijk De huidige hybride samenstelling van het AB leidt tot een onduidelijke positie van het AB ten opzichte van het DB. Daardoor functioneert het AB op dit moment de facto niet als hoofdorgaan van de GR. Wij pleiten er voor om een duidelijke keuze te maken voor een van de volgende twee modellen: Model 1: verlengd lokaal bestuur. Per provincie één (wadden)gedeputeerde als AB lid, die tevens DB lid is (model Groningen en Noord-Holland). Overige AB leden zijn Statenleden. Model 2: collegiaal bestuur. Per provincie alleen gedeputeerden in het AB, waarbij de waddengedeputeerde tevens DB lid is. Beide modellen hebben voor- en nadelen. In onderstaande tabel geven we de vooren nadelen weer. 16
Model Voordelen Nadelen Model 1 Is meest zuivere en herkenbare invulling van een GR als verlengd Ingewikkelde rolscheiding ABlid/Statenlid lokaal bestuur Informatie-asymmetrie AB/DB Past bij ontwikkeling in wetgeving om AB meer in positie te zetten Dubbele toezichts- en verantwoordingslijnen (binnen en Staten staan door vertegenwoordiging buiten de GR) in principe minder op afstand Model 2 Bestuur GR gericht op besturen Onderscheid AB/DB vervaagt; Grotere betrokkenheid colleges uitholling rol AB van GS Past minder goed bij ontwikkelingen In praktijk geen/minder sprake van dubbele toezichts- en in de wetgeving tav. toezichthoudende rol AB verantwoordingsrelatie Staten staan op (nog) grotere Betere beleidssynchronisatie afstand Waddenfonds en provincies. Mogelijke rolonduidelijkheid in de verantwoordingsrelatie naar Staten (meerdere gedeputeerden als bestuurder GR aanspreekbaar) Onduidelijk hoe last of ruggespraak wordt ingevuld Welk van deze modellen gekozen wordt, is sterk afhankelijk van de ambitie die de drie provincies hebben met het Waddenfonds. Vanuit de beoogde werking van een GR vanuit het perspectief van de wetgever (nadrukkelijke rol van AB als hoogste orgaan van de GR) is model 1 het voorkeursmodel. Het tweede model heeft als voordeel dat er sprake is van een bredere bestuurlijke betrokkenheid vanuit de provincies, een grotere doorzettingsmacht en meer aandacht voor de beleidsmatige verbinding tussen provincies en Waddenfonds. Wij adviseren om in aanloop naar de verkiezingen tussen provincies de dialoog hierover te starten en een besluit te nemen, zodat in de nieuwe Statenperiode gewerkt kan worden vanuit een eenduidig model. 4.4 Aanpassingen verantwoordingsrelatie naar de Waddenprovincies Op dit moment wordt de verantwoordingsrelatie tussen Waddenfonds en Provinciale Staten per Waddenprovincie vormgegeven. Wij onderschrijven het advies van de kwaliteitscommissie Waddenfonds om een gezamenlijke Statencommissie in te stellen (bestaande uit Statenleden van de drie provincies). Er zijn verschillende argumenten die pleiten voor een gezamenlijke Statencommissie: Het geeft vorm aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de drie Waddenprovincies voor ontwikkeling van het ongedeelde Waddengebied Er ontstaat een gezamenlijke dialoog over de gewenste ontwikkeling van het Waddengebied Het verkleint de afstand tussen de Staten en het Waddenfonds Het draagt bij aan eenheid van informatievoorziening tussen de provincies, bijvoorbeeld door informatiebijeenkomsten te organiseren rond begroting en jaarplan van het Waddenfonds. Het geeft ruimte voor de drie provincies om gezamenlijk het debat aan te gaan met de leden van het AB. Daarmee kan beter invulling gegeven worden aan het feit dat de AB-leden met last of ruggespraak in het bestuur van de GR zitten. 17