10 FACILITEREN LUCHTVAARTNETWERK 10.1 Algemene beleidsdoelstelling De algemene beleidsdoelstelling voor dit artikel is het beschikbaar zijn van een op de vraag aangepast, doeltreffend en doelmatig logistiek luchtvaartnetwerk, bestaande uit de nationale luchthaven en het luchtruim. In december 1999 heeft het kabinet de Nota Toekomst Nationale Luchtvaart (TNL) uitgebracht. Hierin heeft het kabinet vastgelegd, te willen komen tot nieuwe verhoudingen tussen de luchtvaartsector (Schiphol als bedrijf) en de overheid. Dit heeft tot gevolg dat de luchtvaartsector binnen bepaalde harde randvoorwaarden vrij is om invulling te geven aan de gewenste bedrijfsactiviteiten op en rond Schiphol, maar dat de sector ook zelf volledig verantwoordelijk is voor (de gevolgen van) die activiteiten. De rol van de overheid richt zich op het stellen van publieke randvoorwaarden en het handhaven daarvan. Ten aanzien van de hier geformuleerde doelstelling betekent dit dat de luchtvaartsector haar bedrijfsvoering zodanig optimaliseert dat aan de maatschappelijke vraag naar luchtvaart wordt tegemoetgekomen, binnen de door de overheid gestelde randvoorwaarden en de fysieke grenzen aan luchthaveninfrastructuur van Schiphol. Er is een capaciteitsprobleem in het Europese luchtruim. De Europese luchtverkeerssnelwegen slibben dicht als de op- en afritten geblokkeerd raken. Een probleem bij de oplossing hiervan vormt de lappendeken van verantwoordelijkheden boven Europa. Een efficiënte en veilige luchtverkeersdienstverlening en een adequate uitvoeringsorganisatie is essentieel voor een effectief werkend luchtvaartbestel binnen Nederland. 10.2 Nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen Beschikbaarheid luchthavencapaciteit De doelstelling beschikbaarheid luchthavencapaciteit betreft het mogelijk maken van een beheerste groei van de luchtvaart binnen de maatschappelijke en fysieke randvoorwaarden. De belangrijkste daarvan zijn voor Schiphol de regels en grenswaarden voor externe veiligheid en milieu op basis van de nieuwe Schipholwet. Voor de overige vliegvelden vloeien deze voort uit de aanwijzingen. De aanwijzingen maken onderdeel uit van artikel 11. Het realiseren van deze doelstelling wordt bepaald door de verhouding tussen de behoefte van de markt aan luchtvaart op de nationale luchthaven en de capaciteit die daarvoor beschikbaar is. Deze capaciteit wordt bepaald door het aantal beschikbare start- en landingsbanen, de beschikbare milieuruimte en de wijze waarop de luchtvaartsector het gebruik optimaliseert. Voor wat betreft het aantal beschikbare start- en landingsbanen is de streefwaarde voor de korte termijn dat de vijfde baan van Schiphol tijdig in gebruik wordt genomen (vanaf 2003). Daartoe zijn wet- en regelgeving aangenomen door het Parlement. Voorwaarde voor de ingebruikname is dat de verdere procedure van de regelgeving tijdig in 2002 wordt afgerond en de wet- en regelgeving van kracht wordt. Voor de langere termijn (vanaf 2010) is dat de beschikbaarheid van een banenstelsel met een toereikende capaciteit. Naar verwachting zal vanaf Persexemplaar 165
2010 de capaciteit van het vijfbanenstelsel niet meer toereikend zijn en zal een wijziging van het banenstelsel nodig zijn. Deze wijziging zal conform de wet- en regelgeving van het vijfbanenstelsel moeten worden gerealiseerd binnen de (per saldo) beschikbaar gestelde milieuruimte. De prestatie-indicatoren zijn in deze gelijk aan de streefwaarden. Voor zowel de korte als de langere termijn geldt dat het optimaliseren van het gebruik binnen door de overheid gestelde randvoorwaarden een verantwoordelijkheid is van de luchtvaartsector 1. De doelgroep is de gehele luchtvaartketen, medeoverheden, internationale luchtvaartgremia, burgers als omwonenden en als consumenten. Beschikbaarheid luchtruimcapaciteit Nederland is voor de capaciteit van het luchtruim afhankelijk van de capaciteit in de buurlanden en van de voortgang van de Europese integratie van het luchtruim. Er wordt gestreefd naar een toename van de benuttingsmogelijkheden van het luchtruim voor civiel luchtverkeer van, naar en boven Nederland, afgestemd op de vraag, het meewerken aan de streefwaarde van Eurocontrol: gemiddeld ten hoogste 1 minuut vertraging per vlucht in de zomer periode van 2006 op basis van een gemiddelde verkeersgroei. Thans bedraagt de gemiddelde vertraging in Europa 4,9 minuten per vlucht in de zomer. Daarvan is de helft toe te rekenen aan ATM-(Air Traffic Management) perikelen; de andere helft heeft te maken met slechte afhandeling op de grond. De vertraging moet stapsgewijs worden teruggedrongen. De vertragingen per jaar en de streefwaarden staan afgebeeld in een grafiek op de volgende pagina. De prestatie-indicator die zal worden gehanteerd is het aantal minuten vertraging per vlucht in de zomerperiode. Eurocontrol rapporteert hier jaarlijks over (zie grafiek volgende pagina). Het blijkt dat de jaarlijkse toename in beschikbare capaciteit meteen wordt verbruikt door de toegenomen behoefte, waardoor de vertragingen niet of nauwelijks worden ingelopen. Daarom is extra internationale inspanning nodig, met name via het Single-Skyproject van de EU. In 2004 wil de Europese Unie het Single-Sky-concept ingevoerd zien. Nederland zet zich in voor een snelle voortgang van het Single- Skydossier. Marktwerking op het gebied van de verkeersleiding, met als doel efficiëntere dienstverlening, zal tot ver na 2004 duren. De EU heeft namelijk omwille van het draagvlak bij verschillende landen, de voorstellen voor marktwerking sterk afgezwakt. Wel wordt gepoogd voor ondersteunende diensten liberalisering in te voeren. Maar ook dat stuit bij veel lidstaten nog op bezwaren. Bovendien zal na invoering van het Single-Sky-concept in 2004 nog de nodige implementatie moeten plaatsvinden. 1 Onder luchtvaartsector wordt verstaan: de luchthaven Schiphol en de op Schiphol opererende luchtvaartmaatschappijen. De primaire doelgroep bestaat uit de DGL/IVW, Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), het Ministerie van Defensie (militaire luchtverkeersleiding en medeverantwoordelijke voor luchtruim in Nederland), het Upper Area Control Center (UAC Maastricht (onderdeel van Eurocontrol), de Europese nationale overheden in Europa en de nationale luchtverkeersorganisaties. Persexemplaar 166
Figuur 1: Taakstelling Eurocontrol-landen voor het terugdringen van vertragingen in (het hogere deel van) het Europese luchtruim Gemiddelde vertraging per vlucht toe te rekenen aan Air Traffic Management ( in minuten) 6 5 4 3 2 1 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Gerealiseerd Taakstelling vanaf 1999 met herijking voor 2002-2006 10.3 Beleidsinstrumenten Beschikbaarheid luchthavencapaciteit Beleidsvoorbereiding en ontwikkeling Voor de korte termijn (tot 2010) biedt naar verwachting het vijfbanenstelsel voldoende capaciteit voor de luchthaven Schiphol. Er wordt onderzocht of op langere termijn een grotere marktvraag binnen de gegeven milieuruimte mogelijk is door het toevoegen van een zesde baan op Schiphol. Het kabinet heeft in de nota Toekomst van de nationale luchthaven aangegeven ruimte te willen bieden aan beheerste groei van de luchthaven Schiphol, binnen gestelde grenzen van milieu en veiligheid. De luchtvaartsector heeft daarop in de vorm van een business case haar globale wensen voor de lange termijn aangegeven. Het kabinet zal op basis van een maatschappelijke kosten-baten afweging een besluit nemen over de te nemen formele stappen. De Kamer wordt geïnformeerd over de resultaten van het onderzoek en het standpunt van het kabinet. Met het onderzoek naar «Flyland» wordt de mogelijkheid open gehouden om indien haalbaar een keuze voor te bereiden voor een eiland in de Noordzee. Daarmee zou een substantieel hogere marktvraag op de zeer lange termijn mogelijk gemaakt kunnen worden. De komende jaren zullen de eerste resultaten van het verdere onderzoek naar de mogelijkheden en onmogelijkheden van een luchthaven in zee bekend worden. Het onderzoeksprogramma Flyland zal voortgangsrapportages opstellen ten behoeve van de Tweede Kamer met ingang van het verslagjaar 2001 tot en met 2005. Zoals reeds toegelicht in de inleiding van dit hoofdstuk, is primair de luchthavenexploitant verantwoordelijk voor de beschikbaarheid van Persexemplaar 167
voldoende luchthavencapaciteit. De aanleg van nieuwe luchthaveninfrastructuur en de operationalisering van het gebruik valt onder zijn verantwoordelijkheid. Voor de langere termijn zal het kabinet de maatschappelijke afweging maken om desgewenst de randvoorwaarden waarbinnen een verdere accommodatie van de marktvraag mogelijk gemaakt kan worden, vast te stellen. Het is aan de luchtvaartsector om aanvragen daartoe in te dienen. Wet- en regelgeving Op basis van de wijziging van de Wet luchtvaart zullen volgens planning op 1 januari 2003 twee uitvoeringsbesluiten van kracht worden: het luchthavenindelingbesluit en het luchthavenverkeerbesluit. De procedures hiervoor zullen naar verwachting in 2002 afgerond worden. Hiermee kan het vijfbanenstelsel vanaf 2003 in gebruik genomen worden. De werking van het nieuwe geluidsstelsel zal tot 2005 gemonitord en geëvalueerd worden. Indien deze evaluatie daartoe aanleiding geeft, zullen het luchthavenverkeerbesluit en het luchthavenindelingbesluit worden gewijzigd. Ten behoeve van de overige geluidsaspecten, veiligheid, luchtkwaliteit, geluid en geur wordt verwezen naar de beleidsinstrumenten bij artikel 9 en 12. Monitoring en beleidsevaluatie Voor de korte termijn (2003 2010, het vijfbanenstelsel) zal evaluatie plaatsvinden van het luchthavenverkeerbesluit en het luchthavenindelingbesluit ter toetsing van de conform de Schipholwet beoogde bescherming en de doelstelling van het instandhouden van de mainportfunctie van Schiphol op basis van: + resultaten van monitoring van de milieu- en veiligheidseffecten van het gebruik van het vijfbanenstelsel, waaronder de monitoring van de geluidbelasting in het gebied tussen de (Lden-equivalenten van) 35 en 20 Ke; + evaluatie van de invoering van de Europese maten voor de geluidbelasting (Lden voor het etmaal, Lnight voor de nacht); + uitbreiding van het geluidbeleid voor het gebied buiten de 35 Ke op basis van voorstellen van een onafhankelijke adviescommissie. Voor de langere termijn (vanaf 2010) zal het ministerie zich bezighouden met de beoordeling van voorstellen van de sector voor verdere ontwikkeling van het banenstelsel op basis van: + kengetallen kosten baten analyse; + uitgewerkt voorstel van de sector voor verdere ontwikkeling van het banenstelsel naar aanleiding van een beleidskeuze van het kabinet, waarin de milieu-effecten in kaart zijn gebracht. Porgramma Beleidsevaluaties Evaluatie-onderwerp A. Startdatum B. Einddatum Evaluatieperiode Doel evaluatie Type evaluatie Luchthavenindelingbesluit en luchthavenverkeerbesluit A. 2005 2003 2005 Evaluatie van de werking van het wettelijk stelsel voor Schiphol Ex post Persexemplaar 168
Beschikbaarheid luchtruimcapaciteit Beleidsvoorbereiding en ontwikkeling Gelet op de lappendeken van verantwoordelijkheden in het Europese luchtruim, wil Nederland dat de EU de Europese regelgevende functie met betrekking tot luchtverkeersleiding gaat vervullen. In Europa gaat het om het tegengaan van de versnippering door eenduidige regelgeving (efficiencyslag), afstemming en integratie civiel-militair luchtruim (grotere capaciteit voor civiele luchtvaart), technologische innovatie (meer capaciteit op de routes) en liberalisering (betere prijs-prestatieverhouding en schaalvergroting van luchtverkeersleidingcentra). Daarvoor is nodig, dat de Europese Unie regelgever wordt en dat Eurocontrol met de EU samenwerkt ter voorbereiding en implementatie van het beleid. Van de EU wordt een grotere doorzettingsmacht verwacht, dan het op consensus gerichte Eurocontrol. Eurocontrol heeft niet de mogelijkheden om de gewenste streefwaarden, voor zover het betreft de vertragingen door het luchtverkeersleidingssysteem af te dwingen. De EU heeft, mede op sterke aandrang vanuit Nederland, aan de congestie in de lucht prioriteit gegeven. Het gaat om de realisering van het Single-Sky-concept van de EU, met daarin: de EU als regelgever voor luchtverkeersdienstverlening, functiescheiding tussen regelgever en providers, flexible use of airspace (afstemming en waar mogelijk integratie civiel-militair luchtruim) en marktwerking voor luchtverkeersdienstverlening. De realisering is voorzien in 2004. Nederland zet zich actief in om een goede samenwerking en taakverdeling tussen de EU en Eurocontrol tot stand te brengen. Nederland investeert veel energie en tijd om de besluitvorming in Europa inhoudelijk en het tempo er van te bespoedigen. Nederland is afhankelijk van de opstelling van de andere landen. Daarom probeert Nederland, naast participatie in de internationale gremia, actief via bilaterale contacten met andere landen om het draagvlak voor de met de «Single Sky» verbonden gedachten te vergroten. Voor wat betreft Noordwest Europa geldt het volgende. Binnen Europa zijn te veel luchtverkeersleidingcentra. Voor de hogere luchtlagen beschikken de Benelux en Noord-Duitsland over UAC-Maastricht. Nederland ziet het UAC-Maastricht als goed voorbeeld van de «Single- Sky»-gedachte. Nederland stelt zich actief op om met de andere betrokken landen UAC-Maastricht in stand te houden. Daarbij moet UAC-Maastricht kosteneffectief zijn, een voldoende groot werkgebied hebben en in staat zijn voldoende afhandelingscapaciteit in het luchtruim te blijven leveren. De vier landen willen ook een grotere zeggenschap over de ontwikkeling van UAC-Maastricht. Binnen Nederland vindt periodiek overleg plaats tussen betrokken overheden en luchtverkeersleiding. Door middel van verdergaande afstemming tussen civiel en militair luchtruim, herverkaveling ten gunste van het civiele deel van het luchtruim en technologische innovatie wordt geprobeerd het aanbod van luchtruim mee te laten groeien met de behoefte. Voor wat betreft de Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) vindt onderzoek plaats in het kader van sturing en toezicht. Een efficiënte en veilige luchtverkeersdienstverlening en een adequate uitvoeringsorganisatie is essentieel voor een effectief werkend luchtvaartbestel binnen Nederland. Vanuit het oogpunt van ontvlechting tussen de rol van de overheid en die van de luchtvaartsector is een verdere doordenking Persexemplaar 169
van een passende positionering van de LVNL nodig. In het licht van de (inter-) departementale aanbevelingen over toezicht wordt het toezicht op de LVNL nader bekeken vanuit de verschillende beleidswensen. Binnen het toezicht heeft veiligheid een prominente plaats. De verschillende aspecten van veiligheid zullen nader bezien worden op behoefte aan verdergaande kaderstelling en normering, waarbij zoveel mogelijk met internationaal geaccepteerde standaards en inzichten wordt gewerkt. Financiële stimulering De inzet op een efficiënte benutting van het luchtruim boven Nederland vereist onderzoek, stimulering van de toepassing van technologische innovaties (met betrokkenheid van het Nationaal Lucht en Ruimte Instituut; NLR) en het maken van afspraken met het Ministerie van Defensie over de benutting van het luchtruim. Het overleg met Defensie over het gebruik van het luchtruim vindt plaats in de Luchtverkeerscommissie (LVC), een adviesorgaan ten behoeve van de Ministers van Verkeer en Waterstaat en Defensie. Monitoring en beleidsevaluatie Voor wat betreft monitoring komt Eurocontrol jaarlijks met een voortgangsrapportage over de capaciteit van het luchtruim. In het kader van het Europese ATM-programma van Eurocontrol is daarin de voortgang opgenomen van een breed scala aan maatregelen over de verbetering van de capaciteit en de veiligheid in het luchtruim. Programma beleidsevaluaties Evaluatie-onderwerp A. Startdatum B. Einddatum Evaluatieperiode Doel evaluatie Type evaluatie Totstandkoming Single European Sky A. sep. 2004 B. dec. 2004 2004 Nagaan in hoeverre het doel van de EU is bereikt om in 2004 het beleid voor Single European Sky geïmplementeerd te hebben. En daarbij aangeven wat de resultaten voor Nederland zijn of zullen zijn. Ex post Wet op de LVNL A. jan. 2003 B. dec. 2003 1998 2002 Evaluatie of de beoogde doelen van de instelling van de LVNL en of de bij de vorige evaluatie 1998 voorgestelde aanbevelingen zijn opgevolgd en met welk resultaat. Ex post Bijgaande tabel betreft de garantie van de rente en aflossing van een lening van 15 mln ten behoeve van de bouw van een lage snelheidstunnel (DNW). Overzicht risico-ontwikkeling (x 1000) met betrekking tot garantieovereenkomst van het Rijk DNW 2000 2001 2002 2003 2004 2005 garantieplafond. per 1 januari 3 119 2 575 1 993 1 372 709 vervallen of te vervallen garanties 1 106 544 582 621 709 uitstaand risico per 31 december 2 575 1 993 1 372 709 Persexemplaar 170
10.4 Budgettaire gevolgen van beleid Overzicht van budgettaire gevolgen (x 1000) 10 Faciliteren luchtvaartnetwerk 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Verplichtingen 31 556 29 967 30 718 28 559 28 371 28 371 Uitgaven: 31 556 29 967 30 718 28 559 28 371 28 371 10.01. Programma-uitgaven 29 901 28 516 29 298 27 177 27 026 27 026 10.01.01 Beschikbaarheid luchthavencapaciteit 941 701 709 636 636 636 Investeringen kostenconvenant 941 701 709 636 636 636 10.01.02 Beschikbaarheid luchtruimcapaciteit 20 993 21 616 23 556 23 720 23 569 23 569 Subsidies 20 993 21 616 23 556 23 720 23 569 23 569 10.01.99 Overige programma uitgaven 7 967 6 199 5 033 2 821 2 821 2 821 Anticiperend onderzoek 7 867 6 111 4 945 2 733 2 733 2 733 Beleidsvoorbereiding en evaluatie 100 88 88 88 88 88 10.02. Apparaatsuitgaven 1 655 1 451 1 420 1 382 1 345 1 345 10.03. Ontvangsten 13 864 8 276 8 276 6 914 6 914 6 914 10.5 Budgetflexibiliteit Budgetflexibiliteit (x 1000) 10 Faciliteren luchtvaartnetwerk 2003 2004 2005 2006 2007 1. Totaal geraamde kasuitgaven 29 967 30 718 28 559 28 371 28 371 2. Waarvan apparaatsuitgaven 1 451 1 420 1 382 1 345 1 345 3. Dus programma-uitgaven 28 516 29 298 27 177 27 026 27 026 4. Waarvan juridisch verplicht 78% 22 317 83% 24 265 90% 24 356 90% 24 205 90% 24 205 5. Waarvan complementair noodzakelijk en/of bestuurlijk gebonden 13% 3 718 11% 3 156 5% 1 353 3% 820 3% 820 6. Niet onder 4 en 5 begrepen (eventueel reserveringen op basis van een regeling of beleidsprogramma) 9% 2 481 6% 1 877 5% 1 468 7% 2001 7% 2001 7. Totaal 100% 28 516 100% 29 298 100% 27 177 100% 27 026 100% 27 026 Juridische verplichtingen Juridisch verplicht zijn de bijdrage aan het NLR en de kosten van het aanwijzingsbesluit (het zogenoemde kostenconvenant). Bestuurlijke en/of complementaire verplichtingen Bestuurlijk verplicht zijn de bijdragen aan Schiphol 2003. Dit betreft een bijdrage die deel uitmaakt van tripartiete financiering door VROM, EZ en V&W. Persexemplaar 171
Niet vastgelegd in verplichtingen Niet vastgelegd is onderzoek in het kader van kennismanagement, luchtvaartstrategie en Air Traffic Management (ATM). Het onderzoek ATM betreft het instellen van een gebruikersplatform LVC, een Vierlanden werkgroep Eurocontrol en het maken van een prognosemodel luchtgrond. Persexemplaar 172