Onderzoeksrapport Sturing en beheersing van grote projecten Rekenkamer Diemen Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten
Directeur: Drs. G.T. (Geeske) Wildeman Onderzoekers: Drs. J. H. W. (Hans) Oostendorp W.P. (Peter) Joosten MSc. Contactpersoon: W.P. (Peter) Joosten T. 06 265 127 73 E. peter@necker.nl Kenmerk: RI 12624 Datum: 15-12-2011 Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten
Inhoudsopgave Bestuurlijke Nota 1 1 Centrale boodschap 2 1.1 / Centrale boodschap 2 1.2 / Conclusies 2 1.3 / Aanbevelingen 2 1.4 / Leeswijzer 3 2 Reactie College van B&W 4 3 Nawoord rekenkamer 6 4 Onderzoeksverantwoording 7 4.1 / Aanleiding 7 4.2 / Doelstelling, afbakening en vraagstelling 7 4.3 / Conceptueel model en normenkader 8 4.4 / Uitvoering van het onderzoek 9 Nota van bevindingen 10 1 Kaders bij projecten 11 1.1 / Inleiding 11 1.2 / Eerste borging van projectmatig werken 11 1.3 / Huidige borging van projectmatig werken 11 1.4 / Leidraad 12 1.5 / Maatregelen ter bevordering van onderlinge controle 14 1.6 / Aansluiting tussen ambtelijke organisatie, college en raad 14 1.7 / Externe omgeving 15 1.8 / Beoordeling 16 2 Casus Plantage de Sniep 19 2.1 / Inleiding 19 2.2 / Reconstructie van het projectverloop tot nu toe 20 2.3 / Bevindingen 26 2.4 / Beoordeling 29 3 Casus Catalpa 31 3.1 / Inleiding 31 3.2 / Reconstructie van het projectverloop 32 3.3 / Bevindingen 34 3.4 / Beoordeling 35
4 Casus Berkenstede 37 4.1 / Inleiding 37 4.2 / Reconstructie van het projectverloop 37 4.3 / Bevindingen 40 4.4 / Beoordeling 42 Bijlage 1. Bronnen 44
Bestuurlijke Nota Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 1
1 Centrale boodschap 1.1 / Centrale boodschap In het Team Projecten is veel kennis aanwezig over projectmatig werken maar de overdracht hiervan naar andere afdelingen en de controle op de naleving van vereisten uit de Leidraad Projectmatig Werken kan beter. Bovendien is de afstand tussen ambtelijke organisatie en raad bij projecten vrij groot. Deze afstand legt een sterke nadruk op de politieke signaalgevoeligheid van wethouders. Ook is intern en extern beter te communiceren over de precieze positionering van de gemeente Diemen bij projecten. Projecten vinden immers altijd plaats in een krachtenveld van betrokkenen. Het is dan noodzakelijk om ondubbelzinnig duidelijk te zijn over de precieze taak, rol en verantwoordelijkheid van de gemeente. 1.2 / Conclusies Het voorgaande leidt tot de volgende conclusies: 1 Sturing & beheersing van projecten is voldoende geborgd in de gemeente Diemen. 2 Sturing & beheersing van projecten komt in de relatie tussen ambtelijke organisatie en college beter tot uitdrukking dan in het verkeer tussen college en raad. 3 Verbetering van sturing & beheersing bij projecten zit niet zozeer in het verder verfijnen of nader uitwerken van de methodiek voor projectmatig werken. 4 Verbetering is wel te verwachten door de principes van projectmatig werken in de organisatie actiever te delen en de toepassing hiervan door projectleiders/programmamanagers actiever te monitoren. 5 Ook valt winst te boeken door vaste momenten te creëren waarbij ambtelijke projectleiding en projectwethouders met raadsleden in contact treden over de voortgang van projecten. Op die manier is beter na te gaan welke opvattingen leven en of deze beelden stroken met de werkelijkheid. 1.3 / Aanbevelingen Aan het college 1. Faciliteer de raad in zijn kaderstellende en controlerende rol door periodiek een projectenupdate op te stellen. a. Zorg dat deze informatie uitgebreider is dan in het kader van de reguliere P&C-cyclus en veelomvattender dan wanneer een specifiek besluit van de raad wordt gevraagd. b. Neem hiertoe in ieder geval op wat de beslismomenten van respectievelijk raad en college zijn. c. Overweeg een update in te richten aan de hand van de projectfasering in de Leidraad en de voortgang via stoplichtkleuren te markeren. d. Ga uit van maximaal twee A4 per project. e. Neem in de standaardagenda van de stuurgroep een kopje voor wat en wanneer naar de raad op en gebruik de resultaten en de informatie uit de driemaandelijkse voortgangsrapportages over projecten als input voor de projectenupdate 2. Faciliteer de raad in de kaderstellende en controlerende rol door (parallel aan de projectenupdate) periodiek een informatiebijeenkomst te organiseren voor raadsleden. Licht hierin als projectwethouder en intern projectleider de status van projecten toe en ga hierover in gesprek met raadsleden. Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 2
Aan de raad 3. Geef richting aan de gewenste vormgeving, inhoud en frequentie van de voorgestelde projectenupdate en informatiebijeenkomst. Ga hierover ook in gesprek met het college. Overweeg te kiezen voor: a. een halfjaarlijkse projectenupdate voor, te benoemen, gevoelige projecten b. een jaarlijkse projectenupdate voor overige projecten c. een jaarlijkse informatiebijeenkomst. d. het gebruik van maquettes en 3D-tekeningen in een vroegtijdig stadium om de (ruimtelijke) implicaties van een project scherp te houden e. een jaarlijkse werkbezoek aan de belangrijkste externe betrokkenen bij een project. 4. Gebruik de updates en informatiebijeenkomsten vanuit het college om grip te houden op het projectverloop (zeker bij projecten die een lange doorlooptijd kennen of waarin bijzondere omstandigheden een rol spelen) en maak op basis hiervan een politieke afweging over de inzet van (in)formele sturingsinstrumenten. Besef daarbij dat de projectenupdate en informatiebijeenkomst gelden als extra stuurinformatie om de rollen van kadersteller en controleur scherper in te vullen. 1.4 / Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: een Bestuurlijke Nota en een Nota van Bevindingen. De Bestuurlijke Nota bestaat uit twee hoofdstukken. In dit eerste hoofdstuk heeft u onze boodschap gelezen. Het tweede hoofdstuk geeft de onderzoeksverantwoording weer. De Nota van Bevindingen bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 1 gaat in op het gemeentelijk beleid voor sturing & beheersing van projecten, hoofdstuk 2 handelt over het project Plantage De Sniep, hoofdstuk 3 over project Catalpa en hoofdstuk 4 gaat over project Berkenstede. In bijlage 1 staan de gebruikte bronnen. Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 3
2 Reactie College van B&W Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 4
Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 5
3 Nawoord rekenkamer De Rekenkamer Diemen is content dat het college de bestuurlijke boodschap in essentie onderschrijft. De rekenkamer waardeert het dat het college enkele kritiekpunten expliciet ter harte neemt. Wij denken hierbij aan de aankondiging om in 2012 de principes van projectmatig werken actiever te delen in de organisatie en het besef dat de P&C-cyclus vooral een vorm van kwantitatieve controle is. Op twee aspecten uit de bestuurlijke reactie wil de rekenkamer nog kort reageren. Ten eerste maakt het college een onderscheid naar de kaderstellende en de controlerende rol als het gaat om onze aanbeveling verbeteringen aan te brengen in het faciliteren van de raad. Het college acht dat minder goed mogelijk voor de kaderstellende rol omdat dit niet cyclisch maar lineaire verloopt in projecten(gekoppeld aan bijvoorbeeld go/no go-momenten en/of projectfasering) en het dus soms langere tijd kan duren voordat er weer relevante informatie is om aan de raad te sturen. Wij begrijpen het gemaakte onderscheid maar achten het principe dat hier ten grondslag aan ligt, namelijk dat de raad te allen tijde mogelijkheden heeft om informatie te vragen (in het kader van welke rol dan ook), belangrijker. We hebben overigens geen reden om aan te nemen dat het college die gedachte niet zou onderschrijven. Het voorstel van het college om gezamenlijk met de raad invulling te geven aan een jaarlijkse, inhoudelijke bespreking van projecten spreekt ons dan ook zeer aan. Wij zien de uitwerking hiervan met vertrouwen tegemoet en zullen deze met belangstelling volgen. Ten tweede geeft het college een toelichting op de inhoudelijke meerwaarde van de vastgoedspecialisten en de supervisor binnen het project Plantage de Sniep. De rekenkamer betwist die meerwaarde geenszins, maar vindt dat in de evaluatie en in het dossier wel beter moet zijn terug te vinden wat er zakelijk met dergelijke betrokkenen is afgesproken. Tot slot kijken wij terug op een zeer voortvarende en goede samenwerking met alle betrokkenen (zowel binnen de gemeente als extern) in dit onderzoek. Mede namens de onderzoekers, Geeske Wildeman Directeur Rekenkamer Diemen Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 6
4 Onderzoeksverantwoording 4.1 / Aanleiding In oriënterende gesprekken met raadsleden bespeurde de rekenkamer nieuwsgierigheid naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente bij grote projecten. Vraagpunten zijn bijvoorbeeld: Is het projectmatig werken voldoende ingebed in de organisatie om (grote) projecten adequaat te sturen en beheersen? Is de informatievoorziening aan de raad slim, tijdig en slank ingericht? Uit eerdere onderzoekservaringen wisten wij dat dergelijke vragen momenteel bij veel gemeenteraden leven. Zeker nu de goede tijden voorbij zijn, groeit de interesse van raadsleden voor de wijze waarop gemeenten grote projecten inrichten en beheersen. Kostenbeheersing en tijdigheid van informatievoorziening zijn voor raadsleden cruciaal om de kaderstellende en controlerende rollen bij grote projecten krachtig in te vullen. Om deze redenen besloot de Rekenkamer Diemen onderzoek te verrichten naar sturing en controle bij (grote) projecten. 4.2 / Doelstelling, afbakening en vraagstelling De doelstelling van het onderzoek luidde als volgt: Inzicht bieden in de wijze waarop er in de gemeente Diemen sturing en controle bij grote projecten plaatsvindt. Inzicht te verkrijgen in de doelmatigheid en de doeltreffendheid van (risico)beheersing bij grote projecten. De werkwijze om deze doelstelling te bereiken is neergelegd in de definitieve onderzoeksopzet van 31 augustus 2011. 1 Uit die opzet blijkt dat het onderzoek zowel betrekking heeft op het gemeentelijk beleidskader bij projecten en projectmatig werken alsook op de toepassing van dat kader in de praktijk. Voor de praktijktoets selecteerde de rekenkamer op verzoek van de auditcommissie maar liefst drie casussen, namelijk Plantage de Sniep, Catalpa en Berkenstede. 2 De centrale vraag luidde: Welke waarborgen zijn er in de praktijk voor een adequate sturing, informatievoorziening en beheersing van grote projecten en in welke mate functioneert dit doelmatig en doeltreffend? Deelvragen Om tot een antwoord op deze centrale vraag te komen, hanteert de rekenkamer acht deelvragen. De deelvragen zijn geclusterd naar vier vragen over beleid en vier vragen over de uitvoering van de kaders in de praktijk van de casussen. De deelvragen staan in tabel 1. 1 Op 25 augustus 2011 legde de rekenkamer een conceptversie van de onderzoeksopzet ter consultatie voor aan de auditcommissie. 2 In de nota van bevindingen beschrijft de rekenkamer de precieze inhoud van deze casussen. Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 7
Tabel 1. Deelvragen per niveau Niveau Beleid Uitvoering Bijbehorende vraag 1. Welke kaders hebben college en raad vastgesteld voor de wijze waarop sturing en verantwoording plaatsvindt ten aanzien van grote projecten? 2. Welke voorschriften bevatten deze kaders over de interne rolverdeling tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie? 3. Welke voorschriften bevatten deze kaders over de sturing op externe partijen? 4. In hoeverre zijn deze kaders ingebed in de gemeentelijke organisatie (zowel bestuurlijk als ambtelijk)? 5. Op welke wijze geven college en raad invulling aan de voorbereiding van grote projecten? 6. In hoeverre wordt de uitvoering van grote projecten door het college adequaat beheerst? 7. In hoeverre worden afwijkingen in de uitvoering van grote projecten teruggekoppeld aan de raad? 8. Is in de informatievoorziening, sturing en beheersing een verbinding gelegd met de algemene kaders ten behoeve van navolgbaarheid en transparantie? 4.3 / Conceptueel model en normenkader In de uitvoering van het onderzoek maakte de rekenkamer gebruik van een conceptueel model. Essentieel is dat de rekenkamer onderscheid maakt naar interne en externe sturing. Bij interne sturing staan de taakverdeling en verantwoordingsprocessen tussen raad, college en ambtelijke organisatie centraal. Bij externe sturing gaat het vooral om de (in)formele relaties met extern betrokken partijen zoals omwonenden of private partijen. 3 De figuur op de volgende pagina toont het conceptueel model. Conceptueel model interne en externe sturing Gemeente Sturing Sturing Raad Controle College van B&W Controle Ambtelijke organisatie Sturing uitvoering en verantwoording Externe organisatie Binnen de gemeente Gemeente (opdrachtgever) Extern (opdrachtnemer) 3 Een nadere toelichting op het conceptueel model is opgenomen in de definitieve onderzoeksopzet van 31 augustus 2011. Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 8
Op basis van het conceptueel model heeft de rekenkamer normen vastgesteld om het beleidskader en de toepassing hiervan in de praktijk te beoordelen. Aan het eind van elk hoofdstuk in de Nota van Bevindingen staan de normen overzichtelijk weergegeven inclusief het oordeel van de rekenkamer. Zodoende genereert de rekenkamer antwoorden op de vraagstelling van dit onderzoek. 4.4 / Uitvoering van het onderzoek Aanpak Dit onderzoek voerden wij uit aan de hand van vijf fasen. In fase 1 zijn werkafspraken gemaakt tussen rekenkamer en de organisatie tijdens een startbijeenkomst op 27 september 2011. In fase 2 zijn de gemeentelijke kaders over projecten en projectmatig werken geanalyseerd. In fase 3 reconstrueerde en beoordeelde de rekenkamer het projectverloop van drie projecten. In fase 4 sprak de rekenkamer tijdens een rondetafelbijeenkomst met raadsleden over sturing & beheersing van projecten. De bijeenkomst vond plaats op 17 november. In fase 5 is ons onderzoeksrapport opgesteld. Op 24 november 2011 zonden wij de Nota van Bevindingen aan de gemeentesecretaris voor ambtelijk wederhoor. Op 5 december 2011 hebben wij het volledige rapport toegezonden aan het college voor een bestuurlijke reactie. Methoden De rekenkamer maakte gebruik van drie onderzoeksmethoden, namelijk: / Interviews (8); / Document- en dossieranalyse; / Rondetafelbijeenkomst met raadsleden. 4 In bijlage 1 staat een verantwoording van de gebruikte bronnen. 4 Bij deze bijeenkomst waren het afdelingshoofd Ruimte en de coördinator projecten aanwezig als toehoorders. Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 9
Nota van bevindingen Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 10
1 Kaders bij projecten In dit hoofdstuk leest u welke kaders de gemeente Diemen hanteert bij het inrichten, sturen en beheersen van projecten. De Rekenkamer Diemen toetst de bevindingen aan vooraf gestelde normen en spreekt daarover een oordeel uit. De kaders bevatten voldoende waarborgen voor sturing & beheersing van projecten. De wijze van informatievoorziening aan de raad en de momenten waarop dat plaatsvindt is minder goed geborgd. 1.1 / Inleiding Sturing & beheersing van projecten valt op verschillende manieren te regelen. Een sprekend voorbeeld is het vastleggen van gemeentelijk beleid voor projectmatig werken. Een ander voorbeeld is het voeren van gestructureerd overleg over projecten. Ook is belangrijk dat checks and balances bestaan. Een uiting hiervan is dat binnen de keten ambtelijke organisatie, college van B&W en gemeenteraad ieder orgaan in zijn kracht staat én dat ieder orgaan goed op elkaar aansluit. Een andere uiting is dat de gemeente oog houdt voor de externe omgeving en haar positie hierin. De kwaliteit van kaders bij projecten wordt bepaald in het samenspel van de genoemde aspecten. Hoe beter de balans tussen de genoemde aspecten, hoe hoger de kwaliteit van de kaders. 1.2 / Eerste borging van projectmatig werken Projectmatig werken is een werkwijze om werkzaamheden, die aan bepaalde eisen voldoen, adequaat uit te voeren. Projectmatig werken is in Diemen in 2001 voor het eerst verankerd door het aanstellen van twee fulltime projectleiders binnen de afdeling Ruimtelijke Ordening. Toen is ook een start gemaakt met een methode voor projectmatig werken. In 2002 is deze methode verder uitgewerkt in een Leidraad Projectmatig Werken. Met een reorganisatie in 2005 (introductie van het zogenoemde sectorenmodel) zijn projecten uit de lijnafdelingen ondergebracht in een zogenoemd projectenteam. Dit projectenteam was hiërarchisch ondergebracht bij het sectorhoofd Ruimte. Daarmee is bewust gekozen voor een bijzondere organisatorische positie, namelijk geen zuivere stafafdeling noch een volledige lijnafdeling. Door het nieuwe projectenteam is de Leidraad Projectmatig Werken geactualiseerd (verder: Leidraad). Input hiervoor is een format van adviesbureau Twynstra Gudde (dat was toen in gemeenteland de meest gebruikte methode van projectmatig werken) en ook is gebruik gemaakt van goede elementen uit soortgelijke leidraden van andere gemeenten. Na die reorganisatie is ook een cursus projectmatig werken gegeven aan ongeveer 80 medewerkers. In 2001 is dus een eerste basis gelegd voor projectmatig werken, die daarna is uitgebouwd waarbij het jaar 2005 een belangrijke was. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat de toenmalige gemeentesecretaris als aanjager fungeerde. Bovendien is de noodzaak hoog om kennis en kunde over projectmatig werken samen te brengen, omdat de gemeente participeert in omvangrijke en ingewikkelde projecten zoals Plantage de Sniep en het Centrumplan. Met name de Leidraad bood veel duidelijkheid. Toch zijn er ook verbeterpunten. Zo kreeg de cursus projectmatig werken beperkt vervolg in de jaren erna. Daardoor zakte de aandacht bij de ambtelijke medewerkers voor projectmatig werken weg, vooral bij de medewerkers die in de praktijk niet projectmatig werkten. 1.3 / Huidige borging van projectmatig werken Sinds 1 maart 2009 is de ambtelijke organisatie gestructureerd volgens een directiemodel. Ten opzichte van 2005 is de organisatorische positie van het Team Projecten duidelijker. Een gevolg hiervan is wel dat de nadruk ligt op ruimtelijke projecten. De projectleiders voor de BAG (Basisadministratie Adressen en Gebouwen) en Brede Scholen werken wel nauw samen met de projectmanagers van het Team Projecten. Voor de projectleider Brede Scholen betekent die samenwerking dat ze ook fysiek op de kamer van dit Team werkt. De achterliggende sturingsprincipes bij het directiemodel zijn neergelegd in de Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 11
besturingsfilosofie Koers op Kwaliteit. In paragraaf 6.2 staat dat projectmatig werken steeds belangrijker wordt om flexibel in te kunnen spelen op ontwikkelingen in de omgeving en om te komen tot een betere sturing en samenhang in de organisatie (pagina 13). Een richtingaanwijzer is dat projecten die de status project hebben gekregen van het managementteam, moeten voldoen aan alle eisen uit de Leidraad. In paragraaf 6.2 staat ook: Ondersteuning bij het opzetten en uitvoeren van projecten vindt plaats vanuit het projectenteam dat is ondergebracht binnen de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling. Het Team Projecten heeft dus een aanjaagfunctie voor projectmatig werken. Hiertoe helpen ze collega-projectleiders uit de organisatie om structuur aan te brengen in hun project. Deze ondersteuning vindt vooral plaats op verzoek. Er vindt bijvoorbeeld geen controle plaats door Team Projecten of projectleiders de beschikbare sjablonen gebruiken. Heel recent is een in company-training gegeven door het Team Projecten aan 12 medewerkers. In december volgt een sessie met het Managementteam. Voor 2012 staan twee cursussen gepland (een inleidende en een verdiepende cursus). 1.4 / Leidraad De Leidraad is het belangrijkste document voor de sturing & beheersing van projecten in de gemeente Diemen. In andere documenten is een verbinding gelegd met de Leidraad zoals in de budgethoudersregeling 2011 en de genoemde besturingsfilosofie. De Leidraad gaat in op een aantal onderwerpen, zoals de definitie van een project, de regeling van opdrachtgever- en opdrachtnemerschap, projectfasering en projectbeheersing. Zodoende is een basis gelegd voor eenduidigheid in gemeentelijk project- en programmamanagement. De genoemde vier onderwerpen lichten we kort toe. Definitie van een project In de Leidraad staan acht kenmerken waaraan een project moet voldoen. 5 1. een omvangrijke taak met een definieerbaar begin (het probleem/de wens) en een definieerbaar eind (het resultaat); 2. er zijn (beperkte) middelen (geld, tijd, capaciteit) beschikbaar; 3. de taak is nieuw, uniek (eenmalig) en complex (waaronder ook politieke gevoeligheid valt) en dus niet routinematig uit te voeren; 4. aan de taak zitten risico s verbonden, bijvoorbeeld in tijd en geld of imagoschade; 5. er wordt binnen een bepaalde tijd door meerdere personen binnen de gemeentelijke organisatie aan gewerkt (tenminste 500 uur interne inzet); 6. er zijn meerdere disciplines (vakgebieden) bij betrokken; 7. de taak wordt projectmatig aangepakt, met een aparte projectorganisatie; 8. de geraamde kosten van het project komen boven het drempelbedrag van: 50.000,-- (Indien sprake is van een verhoogd projectrisico kan het zijn dat besloten wordt om een klus beneden dit bedrag toch als project aan te merken). De beslissing om een taak daadwerkelijk de status van project te geven, is in de Leidraad belegd bij het Managementteam, maar in de praktijk is het een beslissing van de directie omdat alleen de directie volgens het organisatiemodel hiertoe bevoegd is. Als dat het geval is, wordt vanuit de lijnorganisatie een projectleider aangewezen en moet het project conform de Leidraad worden aangepakt. De fulltime projectleiders van het Team Projecten heten projectmanagers, zoals destijds ook in hun functieomschrijving is vastgesteld. Voor het gemak spreken wij verder over projectleider. 5 Leidraad Projectmatig Werken, gemeente Diemen, pagina 4. Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 12
Opdrachtgever- en opdrachtnemerschap De opdrachtgever van een project bepaalt de voortgang van het project. Het opdrachtgeverschap bestaat in de regel uit een bestuurlijke projectwethouder en een ambtelijk opdrachtgever. Gezamenlijk nemen zij zitting in een Stuurgroep. In het geval dat bij een project wordt samengewerkt met een private partner, is ook het bestuur van de private partij opdrachtgever en moet als zodanig vertegenwoordigd zijn. De Stuurgroep neemt besluiten op basis van aangeleverde informatie in een concreet daartoe opgesteld voorstel of in een voortgangsrapportage. Die rapportage wordt opgesteld door de projectleider. De projectleider is ook de opdrachtnemer van een project. De projectleider is secretaris van de Stuurgroep en voorzitter van de Projectgroep. In de projectgroep verzamelt de projectleider de benodigde deskundigen voor de inhoudelijke werkzaamheden. Zijn taken zijn verder om regelmatig overleg te voeren met de projectwethouder en ambtelijk opdrachtgever. Hij is gemachtigd om opdrachten te verlenen tot maximaal 50.000 euro na overleg met de projectwethouder. 6 Daarnaast dient de projectleider zich te houden aan het inkoop en aanbestedingsbeleid van de gemeente. 7 Projectfasering Een project doorloopt een aantal stappen of fasen. Het gaat om de volgende: Projectstap 0. Projectmelding Fase 1. Projectopdracht Initiatieffase 2. Projectplan Definitiefase 3. Projectontwerp Projectfase 4. Realisatieprogramma Voorbereidingsfase 5. Projectresultaat Realisatiefase 6. Beheer en onderhoudsplan 7. Projectevaluatie Nazorgfase Aan het einde van elke fase weegt de projectorganisatie of het project door kan gaan ( go of no go ), zo staat te lezen in de Leidraad. Voor elke projectfase zijn ondersteunende sjablonen en werkdocumenten beschikbaar. De Leidraad bevat zodoende de uitgangspunten en normen voor projectmatig werken en geldt als basisdocument. De Leidraad gaat niet zozeer in op de bevoegdheden van de gemeentelijke bestuursorganen vanuit de Gemeentewet of bijzondere wetten. Het college en/of de raad kunnen formeel bevoegd gezag zijn (zoals de raad bij het vaststellen van een bestemmingsplan). Dit wordt, zo blijkt uit de verkregen informatie, als bekend verondersteld. De plannen, die samenhangen met een projectfase, worden door de projectleider ter beoordeling voorgelegd aan de Stuurgroep en gaan zo nodig voor verdere besluitvorming door naar het college en de raad. 8 Voor, met name, de routering naar de raad bestaan geen afwegingscriteria (in de zin van: voor wat en wanneer moet een plan of voorgenomen sowieso naar de raad). Vastgelegd is dat in ieder geval het projectontwerp in de raad wordt besproken en ook is er een passage die stelt dat het college en/of de raad worden ingeschakeld bij majeure besluiten. De beoordeling van de noodzaak hiertoe is aan de stuurgroep. 9 6 Leidraad Projectmatig Werken gemeente Diemen, pagina 6. 7 Nota aanbestedingsbeleid gemeente Diemen. 8 Leidraad Projectmatig Werken gemeente Diemen, pagina 8. 9 Pagina 6 van de Leidraad. Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 13
Projectbeheersing De Leidraad bevat handreikingen voor de beheersing van projecten. Hiertoe zijn zeven beheeraspecten genoemd: geld, organisatie, tijd, informatie, kwaliteit, communicatie en risico s. Per beheeraspect staan tussen de twee en zes voorbeelden genoemd van beheerinstrumenten. Voor deze beheerinstrumenten zijn ondersteunende sjablonen beschikbaar. Op pagina 11 van de Leidraad staat dat beheerinstrumenten in iedere fase van het project worden ingezet om het project beheersbaar te laten blijven. De Leidraad stelt dat alle aspecten moeten worden toegepast. Er is dus geen prioritering aangebracht binnen de zeven beheeraspecten. De rekenkamer stelt vast dat binnen de raad vooral behoefte bestaat aan een risicotaxatie. In de Leidraad staat bij het aspect informatie expliciet vastgelegd dat het Managementteam en college ten minste via een driemaandelijkse voortgangsrapportage worden geïnformeerd. Bovendien staat voor het aspect organisatie expliciet aangegeven dat een standaard projectorganisatie in ieder geval bestaat uit een stuurgroep en een projectgroep. Naast de afzonderlijke projecten, functioneert een zogenoemde projectenstaf. Dit is een vorm van intern overleg. De taken van de projectenstaf zijn het bewaken van de voortgang van projecten en de kwaliteit van projectmatig werken in de organisatie. De projectenstaf stond tot voor kort onder voorzitterschap van de afdelingsmanager Ruimtelijke Ontwikkeling. Na de evaluatie is het voorzitterschap nu belegd bij de directeur bedrijfsvoering om het organisatiebrede belang van deze staf te onderschrijven. 1.5 / Maatregelen ter bevordering van onderlinge controle In 2010 hebben de projectmanagers de verankering van sturing & beheersing van (ruimtelijke) projecten geëvalueerd. Dit vond plaats tegen de achtergrond van de vraag of het toenmalige risicomanagement voldeed. Daarvoor vonden evaluatie plaats in 2001, 2005 en 2009. Een belangrijke bevinding is dat de aansturing en het kritisch volgen van de projectleiders en -managers te beperkt is geregeld. Een andere bevinding is dat projectwethouders (als voorzitter van de stuurgroep) en betrokken projectleiders (als secretaris van de stuurgroep en voorzitter van de projectgroep) soms te veel als tandem werken. Hieruit volgt een behoefte aan meer ambtelijk toezicht (controlerend en sturend) richting de projectleiders én meer betrokkenheid van de ambtelijke top (directie) bij projecten dan de accordering van een projectmelding en het reageren op de voortgangsrapportages. Vervolgens is, mede ook naar aanleiding van een rapportage van Ernst & Young over risicomanagement bij project Plantage de Sniep, in 2010 een interne memo aan het college van B&W uitgebracht met vijf verbetervoorstellen. 10 De meeste van deze voorstellen gaan over het nadrukkelijker inbouwen van checks and balances. Zo is de zogenoemde projectenstaf (een gestructureerd overleg over de voortgang van projecten) verbreed door deelname van de directeur bedrijfsvoering en de afdelingsmanager financiën. Op die manier moet de projectenstaf weer een steviger betekenis krijgen (zoals was bedoeld in de Leidraad). Een andere maatregel is het organiseren van een tweemaandelijks onderling vakoverleg voor projectleiders, waarin het krijgen en geven van feedback centraal staan. 1.6 / Aansluiting tussen ambtelijke organisatie, college en raad De gemeentelijke organisatie is op te vatten als een keten van de schakels: ambtelijke organisatie, college van B&W en gemeenteraad. De Leidraad biedt houvast voor de ambtelijke organisatie. De Leidraad is, zo blijkt uit verkregen informatie, ook bedoeld voor de ambtelijke organisatie maar die adressering is niet evident in het document. Bovendien bevat de Leidraad wel degelijk ook informatie over de toepassing van principes van projectmatig werken op politiek-bestuurlijk niveau en in relatie met de externe omgeving, zo stelt de rekenkamer vast. Bovendien zijn er bijvoorbeeld via regulier werkoverleg, de aangepaste projectenstaf en periodiek vakoverleg waarborgen voor sturing & beheersing van projecten aanwezig. 10 Interne memo d.d. 1 september 2011 Organisatorische maatregelen sturing en controle van Ruimtelijke Projecten. Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 14
De Leidraad gaat tamelijk uitgebreid in op de aansluiting tussen de schakels van ambtelijke organisatie en college van B&W (in het bijzonder: de projectwethouder), met name de driemaandelijkse voortgangsrapportages. Bovendien zijn er reguliere portefeuillehoudersoverleggen en ontvangt het college de verslagen van de Stuurgroepvergaderingen en de notulen van de projectenstaf. 11 De Leidraad besteedt daarentegen summiere aandacht aan de aansluiting tussen de schakels college van B&W en gemeenteraad. In de Leidraad zijn weinig expliciete normen of eisen opgenomen voor de informatievoorziening aan de gemeenteraad zoals wel is gedaan voor de genoemde zeven beheeraspecten. In de stuurgroep kan de wijze van informeren van de raad aan bod komen, maar uiteindelijk is het aan de politiek-bestuurlijke sensitiviteit van de bestuurlijk opdrachtgever (projectwethouder) om de raad wel/niet en op welke wijze tussentijds te informeren over het verloop van een project. Ook in de interne memo uit 2010 met verbetervoorstellen voor sturing en controle van projecten (zie paragraaf 1.5) komt deze aansluiting beperkt tot uitdrukking. 12 Een gevolg hiervan is eveneens dat wordt verondersteld dat ambtenaren voldoende politiek signaalgevoelig zijn in plaats van dat dit is gewaarborgd via de kaders bij projecten. Betrokkenen geven aan dat het bij projecten van strategisch belang gebruikelijk is dat het projectplan naar de raad gaat. Dit is niet vastgelegd in de Leidraad. De rekenkamer stelt vast dat de Leidraad geldt als een bedrijfsvoeringsinstrument. Tegelijk is het wel het enige schriftelijke beleidskader waarin de verhoudingen bij projecten zijn neergelegd en hoe projectmatig werken moet worden opgevat. De relatie tussen college en raad is daarbij, aldus de rekenkamer, wel degelijk aan de orde en van belang. Die relatie wordt deels bepaald door wettelijke taken en bevoegdheden, maar niet uitsluitend. In de praktijk gaat het ook om gegroeide verhoudingen. Op basis van de principes van projectmatig werken en projecten is de rekenkamer van oordeel dat de Leidraad, als basisdocument, hierop nadrukkelijker moet ingaan omdat gemeentelijke projecten juist plaatsvinden in een politiek-bestuurlijke context. De raad wordt geïnformeerd binnen de reguliere planning & control cyclus, maar die cyclus richt zich alleen op de relatie met een grondexploitatie of de gemeentelijke begroting. Deze informatie is daarom partieel en door de hoeveelheid informatie over een veelheid aan onderwerpen globaal. 1.7 / Externe omgeving Projecten hebben een direct effect (bijvoorbeeld in de fysieke ruimte of in het denken van betrokken, zoals bij een beleidsproject). In het kader van het beheeraspect communicatie uit de Leidraad (pagina11) dient bij de uitwerking van een project verplichte aandacht uit te gaan naar een krachtenveldanalyse en een communicatieplan. In het achterliggende werkboek zijn hiervoor werkdocumenten beschikbaar. Op pagina 6 van de Leidraad staat bovendien dat, wanneer in een project wordt samengewerkt met een private partner, ook het bestuur van de private partij opdrachtgever is en als zodanig in de stuurgroep vertegenwoordigd moet zijn. Hierbij plaatst de rekenkamer een kanttekening omdat het juist in het belang van de gemeente kan zijn om ook eigenstandig overleg te voeren, dus zonder de private partner. Uit verkregen informatie maakt de rekenkamer op dat soms sprake is van een interne en externe stuurgroep. Hiervan wordt echter geen melding gemaakt in de Leidraad. In achterliggende documenten bij de Leidraad staan overeenkomsten genoemd die nodig zijn in geval van intensieve samenwerking met externe partners. 11 Leidraad Projectmatig Werken gemeente Diemen, pagina 5. 12 Overigens met uitzondering van het voorstel om de Planning & Control-cycli van de gemeentelijke begroting en projecten beter op elkaar af te stemmen waardoor tussentijdse wijzigingen in een grondexploitatie sneller zijn te verwerken in de gemeentelijke begroting. Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 15
Al met al gaat de Leidraad vrijwel volledig in op het projectmatig werken binnen de gemeentelijke organisatie van Diemen. Ook liggen er verbindingen met relevant beleid. Zo zijn projectleiders in de uitvoering van hun werkzaamheden gebonden aan de budgethoudersregeling 2011 en de nota aanbestedingsbeleid. Bovendien heeft de raad bij motie het college opgeroepen om bij het aangaan van externe overeenkomsten met een waarde van 250.000 of meer de raad nadrukkelijk te informeren. In de praktijk van projecten maar ook van grote klussen (zoals de reconstructie van een weg) is steeds vaker sprake van specifieke afbakening van risico s, taken en bevoegdheden tussen gemeente en private partijen. Denk bijvoorbeeld aan de toepassing van innovatieve aanbestedingsvormen als Design & Build. 13 Een ander voorbeeld is het aangaan van een alliantie met een projectontwikkelaar of woningstichting. Onderlinge afspraken over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden dan neergelegd in (verschillende) privaatrechtelijke overeenkomsten. De Leidraad besteedt hieraan enige aandacht door typen overeenkomsten te benoemen. 1.8 / Beoordeling In de onderstaande tabellen staat de toetsing van de kaders voor projectmatig werken aan hiervoor gestelde normen. Tabel 1.1: Kaderstelling interne sturing op projecten (beleid) 1 Norm: De gemeente heeft algemene regels en richtlijnen opgesteld over de wijze waarop projecten intern worden ingericht en uitgevoerd. Beoordeling: Voldaan. De Leidraad is het basisdocument voor de inrichting en uitvoering van projecten. De Leidraad is nader uitgewerkt in werkdocumenten/sjablonen. a Meer specifiek heeft de gemeente Diemen regels en richtlijnen opgesteld die ingaan op: de inhoudelijke omschrijving van een project. Voorgeschreven dient te zijn welke elementen minimaal in de beschrijving van een project moeten terugkomen (doel, budget, tijdsplan etc.), wie deze projectomschrijving moet inzien of formeel moet goedkeuren en in welke (deel)plannen raad en/of het college expliciet dienen te worden gekend ter instemming (bijvoorbeeld specifieke projecten of deelprojecten waarmee een hoog bedrag is gemoeid). Grotendeels voldaan. Voor alle fasen en beheeraspecten in een project zijn sjablonen beschikbaar. In ieder geval bij projecten van de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling worden de sjablonen ook gebruikt. Het Team Projecten heeft een interne aanjaagfunctie maar voert geen controles uit op de juiste toepassing van gestelde normen en eisen in de Leidraad en werkdocumenten. Die rol is belegd bij de (integraal verantwoordelijke) afdelingsmanagers. De wijze waarop de gemeenteraad wordt gekend en geïnformeerd, is 13 Een traditionele aanbesteding voor de bouw van bijvoorbeeld een sportaccommodatie vindt plaats op basis van werk- en bestekstekeningen. Bij Design & Build besteedt een gemeente zowel het ontwerp als de feitelijk bouw tegelijk aan op basis van een Programma van Eisen. De marktpartijen zijn dan veel eerder betrokken en dragen daarmee meer risico maar hebben ook veel meer zeggenschap tijdens de fasen van ontwerp en realisatie. Rekenkamer Diemen Sturing en beheersing van grote projecten / 16