Bijlage 1. Publieksversie inspraak- en participatieverordening INLEIDING - Een nieuwe verordening - Landelijke ontwikkelingen rond inspraak - Wat ging er aan vooraf? - Definities o Inspraak o Participatie GOUDSE UITGANGSPUNTEN INSPRAAK EN PARTICIPATIE - Openheid - Beginspraak - Maatwerk Procedure in Gouda - Procedure bij inspraak - Procedure bij participatie BIJLAGE(N) - Inspraak- en participatieverordening Inleiding De gemeente Gouda streeft naar een goede samenwerking met haar inwoners. De gemeente vindt het belangrijk dat haar inwoners waar mogelijk actief worden betrokken bij het nadenken over wat goed is voor de stad. Het is immers hun stad. Zij wonen er en maken gebruik van de voorzieningen die de stad biedt. De inbreng van de inwoners kan een besluit van de gemeente daardoor verrijken. Om invulling te geven aan de samenwerking tussen de gemeente en haar inwoners heeft de gemeente een inspraak- en participatieverordening opgesteld. Iedere gemeente heeft zo n verordening. Hierin is vastgelegd hoe inwoners (en belanghebbenden) hun mening kunnen geven over de voorbereiding en uitvoering van gemeentelijk beleid. Een nieuwe verordening De huidige inspraakverordening van de gemeente Gouda is verouderd. De verordening is voor het eerst vastgesteld in 1980 en voor het laatst gewijzigd in 1993. Sindsdien zijn er verschillende juridische ontwikkelingen geweest. Ook is gebleken dat inwoners steeds vaker en eerder betrokken willen worden bij beleidsontwikkeling. De verordening sluit hierdoor niet meer goed aan bij de huidige wetgeving en evenmin bij de behoefte van de Gouwenaars. Begin 2006 heeft de gemeenteraad de burgemeester in een motie gevraagd een nieuwe verordening te ontwikkelen. Deze motie is aangenomen. Kortom, het is om verschillende redenen hoog tijd voor een nieuwe en verbeterde verordening. Een die niet alleen voldoende ruimte biedt voor inspraak, maar ook mogelijkheden heeft voor participatie. Landelijke ontwikkelingen rond inspraak Op landelijk niveau is ook sprake van gewijzigde inzichten rond inspraak. Recent heeft de Ministerraad ingestemd met de voorstellen van de landelijk Werkgroep Inspraak (Inspraak nieuwe stijl: maatwerk). De werkgroep wil de inspraak moderniseren en burgers in een vroeg stadium, namelijk in de ontwerpfase, al bij de besluitvorming betrekken. De inspraak zou in twee opeenvolgende stappen moeten verlopen: 1. Consultatie. Dit betreft de beleidsvoorbereiding. Het doel van consultatie is de meedenkkracht van burgers te benutten op het moment dat er beleidsruimte is. Het meedenken is op maat, een vrije invulling dus, waarbij een professionele aanpak de kwaliteit ervan borgt. 2. Finale belangentoets. Dit betreft het ontwerpbesluit en is bedoeld om de belangen te toetsen aan het concrete plan. Deze fase fungeert als vangnet voor zaken en belangen die over het hoofd zijn gezien. De landelijke trend van consultatie in een vroeg stadium is nu terug te zien in de (concept) Wet maatschappelijke ondersteuning: Het college van burgemeester en wethouders stelt ingezetenen van de gemeente en in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen vroegtijdig in de gelegenheid zelfstandig voorstellen voor het
beleid inzake maatschappelijke ondersteuning te doen (artikel 11, lid 2) De landelijke trend betekent voor gemeenten dat ze goed voorbereid moeten zijn om beleid in samenspraak met hun inwoners te ontwikkelen. Wat ging er aan vooraf? In Gouda zijn al geruime tijd ontwikkelingen gaande op het gebied van inspraak en participatie. Al in het collegeprogramma 1998 2002 gaf het college van burgemeester en wethouders aan inwoners meer en eerder te willen betrekken bij het beleid. De wens was ook om de betrokkenheid van Gouwenaars bij het bestuur van de stad nog meer te stimuleren. In de zomer van 2000 is een accommodatieonderzoek uitgevoerd. Dit is een complex proces geweest, wat uiteindelijk heeft geleid tot een bemiddelingsproces begeleid door extern deskundige prof. Wim Derksen. Het bemiddelingsproces heeft geleid tot een intentieverklaring voor interactief besturen in Gouda; het in een zo vroeg mogelijk stadium betrekken van inwoners bij het beleid van de stad. Deze intentieverklaring is afgesloten met een aantal organisaties in de stad. Na ondertekening van deze intentieverklaring is de Kwaliteitskring Interactieve Beleidsvorming opgericht. De kwaliteitskring bestond uit de toenmalig vice-voorzitter van de gemeenteraad (dhr. van Dijk), vier raadsleden, vier burgerleden en twee ambtenaren. Deze kring heeft interactief het protocol interactieve beleidsvorming ontwikkeld. Hierin is vastgelegd dat de gemeente verantwoordelijk is voor het behartigen van het algemeen belang. Daarnaast is in het protocol vastgelegd dat burgers zoveel mogelijk zeggenschap krijgen in het gemeentelijk beleid als het algemeen belang niet in het geding is. Het protocol interactieve beleidsvorming heeft vooral een interne werking. Burgers kunnen hier geen rechten aan ontlenen, zoals bij de inspraakverordening. Definities Inspraak Oorspronkelijk is inspraak een door het bestuur georganiseerde gelegenheid voor inwoners en belanghebbenden om hun mening te geven over beleidsvoornemens van de gemeente. Het geven van inspraak is in bepaalde wetten verplicht gesteld. Inspraak kan op veel manieren plaatsvinden, bijvoorbeeld op een hoorzitting, schriftelijk of in een vergadering van een raadscommissie. Nadat de inspraakreacties zijn verwerkt neemt het college of de gemeenteraad een definitief besluit. Participatie Participeren betekent ook wel deelnemen. Het gaat verder dan inspraak. Bij participatie geeft het bestuur inwoners en belanghebbenden de mogelijkheid meer en eerder invloed uit te oefenen op de gemeentelijke beleidsvorming. In een vroegtijdig stadium worden inwoners en belanghebbenden betrokken bij het maken van plannen of het uitwerken van ideeën of initiatieven (beleidsvoorbereidingsfase). Participatie kent vijf verschillende gradaties. Deze zijn ondergebracht in de participatieladder (zie onder). Hoe hoger de trede, hoe meer ruimte en invloed er is voor de participant. Hoe meer ruimte participanten krijgen, hoe interactiever het proces. Vanaf trede drie is sprake van interactiviteit. 5. meebeslissen 4. coproduceren 3. adviseren 2. raadplegen 1. informeren Inwoners en belanghebbenden beslissen mee over het beleid. De gemeente werkt samen met inwoners en belanghebbenden. Dit komt nog niet zoveel voor in Gouda. De totstandkoming van de parkeerbeleidsnota was hier een eerste experiment in. De gemeente vraagt inwoners en belanghebbenden om advies. De gemeente mag alleen van het advies afwijken als zij goed motiveert waarom. De diverse adviesraden en de wijkteams hebben dit adviesrecht. Inwoners en belanghebbenden worden gevraagd mee te denken. De gemeente bestudeert de visies, maar behoeft deze niet over te nemen. De gemeente geeft informatie of voorlichting. De inwoner of belanghebbende krijgt geen ruimte voor een eigen visie en heeft geen invloed op het beleid. Participatie is niet in tegenspraak met wat er in de inspraakverordening is opgenomen. Het schakelt inspraak dan ook niet uit. Een participatieproces kan leiden tot een beleidsvoornemen dat door burgemeester en wethouders moet worden vastgesteld. Op dat beleidsvoornemen kan vervolgens inspraak van toepassing zijn.
Goudse uitgangspunten inspraak en participatie Inspraak en participatie bieden inwoners en belanghebbenden de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op het beleid. De gemeente Gouda hanteert hierbij de uitgangspunten: openheid, beginspraak en maatwerk. Om deze inzichten juridisch te verankeren is in de gemoderniseerde verordening, naast inspraak, ook een juridische regeling getroffen voor participatie. Openheid Inwoners ontmoeten, daar gaat het om in Gouda. Hen actief betrekken bij het nadenken over wat goed is voor de stad. De gemeente streeft ernaar om Gouwenaars zo goed mogelijk te informeren en te betrekken bij plannen die hen aangaan. Het gemeentebestuur blijft werken aan verbetering van de communicatie met inwoners. Belangrijk hierbij is dat het gemeentebestuur voldoende openstaat en blijft staan voor inbreng van inwoners en belanghebbenden. Het gaat bij inspraak en participatie niet om het feit dat de procedure bestaat, maar om wat de procedure oplevert. Dat geldt zowel voor inwoners en belanghebbenden, als voor de bestuurder en de beleidsmaker. Het is belangrijk dat inbreng van inwoners en belanghebbenden serieus genomen wordt en dat men zich serieus genomen voelt. Inspraak en participatie zijn geen wassen neus. Formele inspraak biedt inwoners te weinig mogelijkheden om mee te kunnen denken. Als men de mogelijkheid krijgt om mee te denken is het bovendien niet altijd duidelijk wat er van hen verwacht wordt en wat ze zelf kunnen verwachten. Veel insprekers zien inspraak als participatie en verwachten medezeggenschap. Ze komen van een koude kermis thuis, omdat er in hun beleving niets wordt gedaan met hun input. Naast formele inspraak zijn er vormen van interactieve beleidsvorming en dialoog. Dit zorgt voor verwarring. Het is daarom belangrijk om duidelijk te zijn over wat er van inwoners en belanghebbenden verwacht wordt. Gaat het om formele inspraak, om participatie, of alleen om communicatie? De participatieladder kan hierbij fungeren als hulpmiddel. Door in iedere participatieprocedure de trede van de participatieladder te benoemen en helder toe te lichten, weten mensen wat er van hen verwacht wordt en wat ze kunnen verwachten. Ook na afloop van een procedure is het belangrijk om open te zijn en de reacties terug te koppelen naar insprekers of participanten. De verordening verplicht openheid achteraf. Na afloop van een procedure moet altijd worden teruggekoppeld wat er met de input van inwoners en belanghebbenden is gedaan. In het kader van de beleidsontwikkeling voor de concept Wet maatschappelijke ondersteuning is er door de gemeente in samenspraak met belanghebbenden een participatieplan ontwikkeld. Hierin is voor alle beleidsfases aangegeven wie betrokken worden bij de beleidsontwikkeling en op welke wijze (inspraak of participatie en participatietrede) Beginspraak Beginspraak vormt de kern van het inspraak- en participatiebeleid. Burgers worden in een vroeg stadium al bij de besluitvorming betrokken, namelijk in de ontwerpfase. In de inspraak- en participatieverordening wordt de term participatie aangehouden. Het vroegtijdig betrekken van inwoners en belanghebbenden heeft op twee manieren toegevoegde waarde. De inbreng: 1. Verrijkt het besluitvormingsproces, doordat de meedenkkracht van inwoners, de mobilisering van ideeën, de expertise en ervaringskennis uit de maatschappij worden benut 2. Vergroot het draagvlak voor beslissingen en projecten. Dit kan het besluitvormingsproces versnellen. In Gouda worden burgers regelmatig in een vroeg stadium bij beleidsontwikkeling betrokken, bijvoorbeeld bij de wijkontwikkeling. Hiervoor is de adviesraad wijkontwikkeling in het leven geroepen. Er worden meedenkbijeenkomsten georganiseerd voor uiteenlopende onderwerpen, zoals over de stedenbouwkundige binnenstadsvisie, over locaties voor hondenuitlaatplaatsen en over buurtservicecentra. Ook de wijkteams worden zoveel mogelijk in een vroeg stadium betrokken
Maatwerk Inspraak en participatie vereisen maatwerk. Er is geen standaardrecept voor een inspraak- of participatieprocedure. Ieder beleidsonderwerp heeft zijn eigen optimale kenmerken. De gemeente Gouda streeft ernaar haar burgers zo eenduidig mogelijk bij de beleidsvorming te betrekken met zo min mogelijk rechtsongelijkheid. Dat vraagt om meer structuur in de keuze voor de mate van participatie (de trede van de participatieladder). De belangrijkste indicatoren om de mate van participatie te bepalen zijn draagvlak en beleidsvrijheid. Afgezet in een model leidt dit tot vier kwadranten: 1. Draagvlak en beleidsvrijheid hoog 2. Draagvlak hoog en beleidsvrijheid laag 3. Draagvlak laag en beleidsvrijheid hoog 4. Draagvlak en beleidsvrijheid laag Elk van deze kwadranten heeft zijn eigen facetten. Maar de optimale aanpak voor een specifiek kwadrant is niet te standaardiseren. De aanpak is sterk afhankelijk van de groep betrokkenen, cultuur, tijdsgeest, mogelijke middelen, enzovoorts. beleidsvrijheid Zo n kwadrantenanalyse leent zich ook goed als basis om alle aspecten van een meer complex beleidsvraagstuk in kaart te brengen. De kern van een beslissing kan vaststaan, maar er kan wel ruimte zijn met betrekking tot de invulling van aspecten die aan dit beleid gerelateerd zijn. In bepaalde situaties wordt de invulling van dergelijke aspecten vastgelegd in een beheersovereenkomst. Laag Initieel draagvlak Hoog 4 kwadranten van beleidsontwikkeling samen zoeken meebeslissen hoog onderhandelen adviseren coproduceren raadplegen Afdwingen informeren De communicatie is in een inspraak- of participatieproces een van de kritische succesfactoren. Het is belangrijk deze niet te standaardiseren, maar zoveel mogelijk aan te laten sluiten op de doelgroep (inwoners en belanghebbenden) en de situatie (onderwerp van inspraak of participatie). De volgende vraag moet worden gesteld: Krijgen de juiste personen, op het juiste moment de juiste informatie op een begrijpelijke manier? Als het antwoord Ja is, dan is de informatie op maat. Er zijn tal van communicatiemiddelen die kunnen worden ingezet tijdens een inspraak- of participatieprocedure. Sommige bestaan al en worden ook al regelmatig ingezet. Andere worden mogelijk nog bedacht, omdat de situatie daar te zijner tijd om vraagt. Het is niet mogelijk om een algemene uitspraak te doen over de geschiktheid van middelen. Elk middel heeft zijn kenmerken, zijn voor- en nadelen. De geschiktheid van een communicatiemiddel is afhankelijk van een aantal elementen. Om die reden wordt per procedure bekeken welke communicatiemiddelen zich goed lenen. Kortom, niet standaardiseren, maar maatwerk. Voor een onderwerp met weinig beleidsvrijheid en een lage participatietrede is het bijvoorbeeld niet zinvol een atelier te organiseren. Dit schept immers de verwachting dat er nog veel ruimte voor verandering is. De vorm en zwaarte van de ingezette communicatiemiddelen dragen bij aan de verwachtingen die mensen hebben. In het advies van de landelijke Werkgroep Inspraak staat de breedte van de consultatie sluit aan bij de beleidsruimte die er is. Het is belangrijk dat dit in verhouding tot elkaar staat. Niet alleen de behoefte aan inspraak of participatie en de betrokkenheid van belanghebbenden is door de jaren heen veranderd. De mogelijkheden om invulling te geven aan de procedure zijn eveneens verruimd. Naast de traditionele middelen zoals een brief, publicatie in de krant, het ter inzage liggen van papieren stukken en een bijeenkomst zijn er nieuwe mogelijkheden. Voorbeelden hiervan zijn: Politiekcafé, debat, discussieforum, e-mail en internet. Ook wordt steeds vaker gebruik gemaakt van workshops, polls en enquêtes. Het is belangrijk dat de communicatie met inwoners en belanghebbenden wordt geëvalueerd, zodat ervan geleerd kan worden en toekomstige procedures nog beter vormgegeven kunnen worden. dialoog promotie laag Procedure in Gouda Inspraak en participatie worden altijd verleend als dat wettelijk verplicht is. In verschillende wetten is vastgelegd wanneer dit het geval is, bijvoorbeeld in de Wet op de ruimtelijke ordening of in de Wet maatschappelijke ondersteuning. In Gouda besluit de gemeente aan de hand van onderstaand schema of inspraak of participatie wordt verleend.
Besluitvorming rondom inspraak of participatie Toets aan bestaande wetgeving Wettelijk verplicht niet verplicht Inspraak/ participatie op maat Toets aan uitzonderingscriteria verordening Verordening niet van toepassing Verordening van toepassing Beleid betreft alle inwoners Beleid betreft bepaalde groepen inspraak/ participatie op maat Participatie/ inspraak op maat In bepaalde situaties hoeft geen inspraak of participatie te worden verleend. In de verordening is vastgelegd wanneer dit het geval is (artikel 2 lid 3). Dit speelt bijvoorbeeld bij ondergeschikte wijzigingen van eerder vastgesteld beleid, of als het belang van inspraak niet opweegt tegen het belang van de verantwoordelijkheid van de gemeente voor kwetsbare groepen in de samenleving. In dit laatste geval kan het wel zo zijn dat inwoners en belanghebbenden invloed hebben op aspecten rondom de uitwerking van dat besluit. Dit kan worden vastgelegd in een beheersovereenkomst. De inspraak- en participatieverordening is een kapstok. Zodra duidelijk is of er inspraak en/of participatie wordt verleend, wordt de procedure op maat gemaakt. Voorafgaand aan het inspraak- of participatieproces worden de volgende zaken in kaart gebracht: Soort procedure: inspraak of participatie De trede van de participatieladder (doel procedure) De doelgroep (omvang en aard) De historie en de toekomst van het beleidsonderwerp Fase van het beleidsvorming-/besluitvormingproces Een effectief inspraak- of participatieproces draagt bij aan de kwaliteit van en het draagvlak voor de uiteindelijke besluitvorming. Van een effectief proces is sprake als: Alle belanghebbenden de mogelijkheid krijgen om in te spreken/te participeren De verwachtingen van de belanghebbenden overeenkomen met de te volgen procedure De informatie waar inspraak/participatie over gegeven wordt toegankelijk is (sleutelwoorden hierbij zijn tijdig, bereikbaar en begrijpelijk) De gemeente open staat voor de visies van belanghebbenden en zich houdt aan de procedure De belanghebbenden een goede terugkoppeling krijgen van het proces en de resultaten Procedure bij inspraak Voor inspraak is de Uitgebreide Openbare Voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. De procedure start met publicatie van het beleidsvoornemen en de procedure en het ter inzage leggen van de stukken. Zonodig worden afschriften tegen vergoeding van de kosten verstrekt. Iedereen kan zijn zienswijze schriftelijk en/of mondeling indienen. Hiervoor geldt een standaardtermijn van zes weken. Het voordeel van de nieuwe verordening is dat de gemeente ook een inspraakprocedure op maat kan vaststellen. De termijn van zes weken kan bijvoorbeeld worden verlengd of ingekort. Ook kan er worden gekozen de stukken bijvoorbeeld via het internet ter inzage te bieden. Na afloop van de inspraakperiode maakt de gemeente een eindverslag. Dit verslag wordt teruggekoppeld naar alle insprekers. Het eindverslag bevat een overzicht van de gevolgde procedure, de ingebrachte zienswijzen en een reactie van de gemeente op de zienswijzen. De zienswijzen die tijdens de inspraakprocedure zijn geuit, kunnen van invloed zijn op de besluitvorming.
Procedure bij participatie De gemeente stelt voor elk onderwerp waarop participatie wordt verleend een op maat gemaakte procedure vast. Indien aan een adviesraad, wijkteam, klankbordgroep of platform voor (on)bepaalde tijd een participatierecht is toegekend, maakt de gemeente in overleg met hen een participatieprocedure voor langere tijd. Deze wordt vastgelegd in een protocol of in een convenant. In de participatieprocedure is altijd het onderwerp en de kring van belanghebbenden (mogelijke participanten) vastgelegd. De gemeente stelt dit vast. Daarnaast bevat de procedure (voor zover mogelijk): De participatietrede De randvoorwaarden (beleidsmatige, financiële en/of juridische kaders) De werkwijze Het tijdpad Een communicatieplan Een financiële paragraaf De gemeente informeert belanghebbenden voorafgaand aan de participatieprocedure op geschikte wijze. De kring van belanghebbenden krijgen voldoende tijd en informatie voor een goede voorbereiding. De resultaten van de participatie worden teruggekoppeld aan de deelnemers.