Tussentijdse evaluatie Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht Brabant 2007-2012 Partners handhaving omgevingsrecht Brabant 29 april 2009
Stationsplein 1 Postbus 907 3800 AX Amersfoort Telefoon 033 4677777 www.twynstragudde.nl Tussentijdse evaluatie Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht Brabant 2007-2012 Partners handhaving omgevingsrecht Brabant Amersfoort, 29 april 2009 515953/FAE/IPA
Samenvatting Voor u ligt de rapportage van het tussentijds evaluatieonderzoek naar de Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht Brabant 2007-2012. De onderzoeksvraag in het onderzoek is: welk oordeel is te geven over de kwaliteit van de samenwerking in het kader van de bestuursovereenkomst? Conclusies: oordeel over de kwaliteit van samenwerking op handhaving omgevingsrecht in Brabant Op basis van het onderzoek hebben wij een genuanceerd beeld gekregen van de kwaliteit van de samenwerking in het kader van de Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht. Wij beoordelen de kwaliteit van de samenwerking in het kader van de bestuursovereenkomst als voldoende als in aanmerking wordt genomen dat een gezamenlijke handhavingsstrategie is geformuleerd, men elkaar kent en op de hoogte is van ontwikkelingen (overleg), er informatiedeling heeft plaatsgevonden en er stappen zijn gezet naar betere, meer integrale handhaving van omgevingsrecht. Ook is een groot deel van de afspraken en adviezen uit de bestuursovereenkomst geïmplementeerd. Wij beschouwen de kwaliteit van de samenwerking overwegend als onvoldoende in het licht van de in de overeenkomst gestelde ambities, te weten het vormgeven van structureel, systematisch en samen handhaven, gericht op het realiseren en in stand houden van een gewenste milieu-, water- en omgevingskwaliteit door het bevorderen en vasthouden van structureel, systematisch en samen handhaven door de verschillende partijen bij de uitvoering van handhavingstaken, bij of krachtens wet- en regelgeving, gericht op: - het realiseren en in stand houden van een adequate werkwijze door een efficiënte en effectieve inzet van menskracht en middelen - het maken van gezamenlijke afspraken over de uitoefening van de handhaving ter voorkoming van rechtsongelijkheid - het bevorderen van een goede samenwerking tussen de verschillende partijen bij de uitvoering van de eigen taak in zaken waarbij ook andere instanties bevoegd zijn, zoals strafrechtelijk versus bestuursrechtelijk optreden, bovenlokale en gebiedsgerichte activiteiten alsmede ketenbeheer (artikel 2 Bestuursovereenkomst). Deze ambities betreffen weliswaar niet het op alle punten met elkaar samenwerken, maar geven wel degelijk een richting van samenwerking aan die op papier wel, maar in de praktijk overwegend in onvoldoende mate wordt gerealiseerd:
- het organiseren van een (meer) efficiënte en effectieve inzet van menskracht en middelen is in onvoldoende mate gerealiseerd - afspraken ter voorkoming van rechtsongelijkheid zijn gemaakt met het vaststellen van de handhavingsstrategie en de voorgenomen actualisatie hiervan. Van de uniforme toepassing van de handhavingsstrategie in de praktijk hebben wij geen betrouwbaar beeld kunnen verkrijgen; wel hebben wij de indruk gekregen dat partners divers omgaan met de handhavingsstrategie en dat dit een claim legt op het vertrouwen tussen partners en de kwaliteit van samenwerking - de samenwerking in zaken waarbij meerdere partners bevoegd zijn is nog onvoldoende gerealiseerd. Ons oordeel om de kwaliteit van samenwerking als onvoldoende te typeren is ook gebaseerd op de analyse dat de opdracht om participatie van partners, gericht op het eerdergenoemde doel van de overeenkomst, te bevorderen en het doorbreken van de vrijblijvendheid (analyse van de notities Nieuwe impulsen 2007) door de servicepunten handhaving en handhavingregisseurs een onmogelijke opgave is gebleken. Het aanpakken van de vrijblijvendheid was juist een van de uitgangspunten van de notitie Nieuwe impulsen handhavingssamenwerking Noord-Brabant. Het daadwerkelijk in de praktijk samenwerken is echter niet gebaat bij het aanpakken van de vrijblijvendheid maar dient zich juist te richten op het creëren en inzichtelijk maken van de meerwaarde van samenwerking. Analyse Tot deze conclusies zijn wij gekomen op basis van de volgende analyse: - bepalend voor het oordeel over de kwaliteit van samenwerken op handhaving van omgevingsrecht is het verwachtingenpatroon. Wij constateren dat er sprake is van een belangrijk verschil tussen de bestuurlijke en ambtelijke verwachtingenpatronen ten aanzien van de ambities en resultaten van samenwerking:. bestuurlijk is er veelal sprake van een relatief positieve evaluatie. Partners erkennen de noodzaak tot samenwerken, weten elkaar te vinden via overleggen en houden elkaar op de hoogte van relevante ontwikkelingen. ambtelijk is er in veel gevallen sprake van onvrede en frustratie over de disbalans tussen bestede tijd en energie in verhouding tot de bijdrage van samenwerking aan effectieve handhaving. Ook is er sprake van het niet daadwerkelijk uitvoeren van intenties en afspraken ten aanzien van samen handhaven, als daar niet in de eigen organisatie op wordt gestuurd en het toezicht daar niet op is ingericht. de formele meerwaarde van de samenwerking wordt door vrijwel alle partners erkend, maar toch in de praktijk in onvoldoende mate gerealiseerd. Daarmee is de waarde van de samenwerking formeel wel maar materieel niet evident voor alle partijen - er zijn vele externe, noodzakelijke redenen om te stellen dat samenwerking een must is voor handhavende overheden in Brabant. Het is gegeven deze
vele redenen not done om naar elkaar te verklaren dat de samenwerking onvoldoende meerwaarde heeft. Echter, voor veel gemeenten is de lokale bestuurlijke en ambtelijke realiteit bepalend voor de organisatie van handhaving, waarin prioriteiten worden gesteld en vertaald in eigen programma s - het voorgaande resulteert in een beperkte investering in tijd, aandacht en geld in handhavingsarrangementen en relatief weinig resultaten van samenwerking op gezamenlijk handhaven. De beperkte materiële evidentie van de meerwaarde van samenwerken boven het individueel organiseren van handhaving en het uitblijven van resultaten, doet de motivatie afnemen om te investeren in het gezamenlijk bereiken van meer en betere handhavingsresultaten - de richting, de ambities en de uitwerking van de ambities in programma s zijn in documenten en besluitvorming (over gezamenlijke handhavingprogramma s) uitgewerkt, maar worden in de praktijk onvoldoende doorleefd en verinnerlijkt. De afspraken en documenten zijn ook niet richtinggevend voor de uitvoering van het systematisch, gezamenlijk vormgeven van handhaving door de partners. Dat geldt ook voor de regionale handhavingsprogramma s - de inrichting van de samenwerking - met een nadruk op regionale prioriteitstelling en sturing in de regio op de realisatie van deze prioriteitstelling via laagfrequent overleg op bestuurlijk en managementniveau - kent geen groot draagvlak - hetzelfde geldt voor de servicepunten handhaving en handhavingregisseurs. Zij worden niet gezien als partijen die een rol van betekenis kunnen spelen in het hiervoor benoemde mechanisme van onvoldoende materiële evidentie van meerwaarde en onvoldoende resultaten van samen handhaven - de kloof tussen de noodzakelijke redenen van samenwerking (meerwaarde van samenwerking) en de feitelijk beperkt gecontracteerde en gerealiseerde ambitie kan niet worden overbrugd door de servicepunten handhaving en de handhavingsregisseurs - alternatieve werkvormen, zoals benoemd in de notities Nieuwe impulsen, worden in de praktijk niet of onvoldoende toegepast - het instrumentarium (overleggen, kennisbijeenkomsten, website, projecten) voldoet deels aan de behoeften van partijen, met name op uitvoerend niveau en daar waar de kwetsbaarheid in kwaliteit en kwantiteit van handhavingscapaciteit in verhouding tot het brede en specialistische werkveld een knelpunt is. Overige kwaliteitsinvesteringen, zoals een gestructureerde leeraanpak (bijvoorbeeld de kunst afkijken bij anderen of het uitwisselen van best practices), en de aanpak van complexere handhavingvraagstukken, zoals gezamenlijke risicoanalyses, gezamenlijke monitoring van handhavingsresultaten, de aanpak van ketenproblematiek en de gezamenlijke aanpak van illegaliteit en criminaliteit, komen nog onvoldoende van de grond - de uitvoering van de handhaving gebeurt ook nu nog veelal individueel. De samenwerking komt in de praktijk onvoldoende van de grond en draagt dus nog onvoldoende bij aan de doelstelling van een meer effectieve en efficiënte inzet van capaciteit.
Aanbevelingen Onze aanbevelingen zoals opgenomen aan het eind van deze rapportage, zijn als volgt samen te vatten: - maak een strategische doorstart met de bestuursovereenkomst: uitgewerkte afspraken over de inhoud van handhaven (resultaten) en kwaliteitseisen - realiseer meerwaarde door gewoon - maar wel slim, dus gericht op gezamenlijke belangen - te handhaven - professionaliseer op alle kwaliteitseisen, zoals het vak van handhaver, de integraliteit en systematiek van werken, instrumentarium, de kennis- en infrastructuur, de kwaliteitszorg en intervisie, en het toezicht op de kwaliteit van handhaving inclusief samenwerking - activeer de verbetercyclus door resultaten te monitoren en bij te sturen waar nodig. Bestuursovereenkomst = Handhavingsstrategie + Intentieovereenkomst Intentieverklaring tot samenwerking 1. Strategische doorstart (2009) Handhavingsresultaten en kwaliteitseisen centraal + collectieve strategie en flexibele arrangementen ontwikkelen Hercontractering samenwerking + toepassing instrumentarium straf-/bestuursrecht Bestuurlijk Brabants handhavingsoverleg: doorstart Alle 80 partners 2. Slim doen: evidente meerwaarde realiseren (uitvoeren strategie en arrangementen) Lokale projecten Gemeenten + waterschappen + AID Regionale en ketenprojecten + + Provincie + gemeenten + bovenregionale partners Aanpak criminaliteit Gemeenten, provincie, OM/politie + bovenregionale partners 3. Professionaliseren: systematiek & informatiestructuur & samen leren Beoordelen kwaliteit handhaving inclusief samenwerking Stimuleren kwaliteitszorg en intervisie Doorontwikkelen professie en systematiek integraal handhaven Investeren in kennis- en informatie-infrastructuur Provincie + VROM (toezicht) Gemeenten + bovenregionale partners (zelfregulering/ horizontaal toezicht) Gemeenten + bovenregionale partners + provincie (partner) B5-/migro-gemeenten + provincie + bovenregionale partners + politie/om 4. Verbeteren Monitoren handhavingsresultaten / strategie / arrangementen 2 x jaar bestuurlijk en ambtelijk Brabants handhavingsoverleg Alle 80 partners Figuur 1. Voorstel (2009-2012)
Inhoudsopgave Samenvatting 1 Onderzoeksopzet 1 1.1 Aanleiding tot het onderzoek 1 1.2 Vraagstelling in het onderzoek 1 1.3 Aanpak van het onderzoek 2 1.4 Leeswijzer 3 2 Situatieschets 4 2.1 Samenwerking op handhaving omgevingsrecht in Brabant 4 2.2 Impulsen ter versterking van de samenwerking vanaf 2007 5 3 Onderzoeksbevindingen 8 3.1 Samenvatting onderzoeksbevindingen 8 3.2 Vraag 1. Geef een oordeel over de bestuursovereenkomst en de notities Nieuwe impulsen handhavingssamenwerking Noord-Brabant, deel 1 en deel 2 10 3.3 Vraag 2. Geef een oordeel over het karakter van de praktijk van samenwerking tussen de partners aan de hand van een geoperationaliseerd kader rond de begrippen structureel, systematisch en samen handhaven 10 3.4 Vraag 3. Geef een oordeel over het functioneren van de provinciale regisseurs handhavingssamenwerking: aard en impact van interventies, regiestijl (houding en gedrag), facilitering A-PHO en B-PHO, opdracht-geverschap naar de Seph s21 3.5 Vraag 4. Geef een oordeel over het functioneren van de Seph s: mate van operationalisatie ambities in jaarprogramma, facilitering van opdrachtnemerschap naar regisseurs 22 4 Analyse 24 4.1 Inleiding 24 4.2 Evaluatiekader 24 4.3 Openheid en transparantie: samenwerken is veelal een voorzichtig of informatief gesprek 25 4.4 Waarde creëren (1): veel redenen die samenwerking noodzakelijk zouden moeten maken 26 4.5 Waarde creëren (2): geen heldere strategie om waarde te realiseren 29 4.6 Draagvlak en daadkracht beperkt 30 4.7 Vertrouwen tussen de spelers is in het algemeen goed 31 4.8 Onderhandelingsruimte en -bereidheid 31 4.9 Procedures: besluitvorming voorspelbaar, conflicthantering afwezig, procedures krijgen toch relatief veel aandacht 32 4.10 Structuur (1): disbalans tussen organisatie en ambitie 32
4.11 Structuur (2): Seph s en hun dienstverlening niet logisch gepositioneerd 33 4.12 Flexibiliteit 33 4.13 Oprechte interesse 33 4.14 Kennis en kunde 34 4.15 Leiderschap 34 5 Conclusies en aanbevelingen 35 5.1 Conclusies 35 5.2 Aanbevelingen 37 Bijlagen 1. Documenten en respondenten 2. Aanzet tot evaluatiekader 3. Antwoorden online vragenlijst
1 Onderzoeksopzet 1.1 Aanleiding tot het onderzoek In de Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht Brabant 2007-2012 is bepaald dat er binnen twee jaar een tussentijdse evaluatie wordt gehouden. Deze evaluatie heeft begin 2009 plaatsgevonden. De provincie als regisseur van de handhavingssamenwerking heeft hiertoe, zoals afgesproken in de bestuursovereenkomst, het initiatief genomen. Als onderdeel van de evaluatie van de bestuursovereenkomst is ook gekeken naar de taakuitvoering van de Servicepunten handhaving en de taakuitvoering van de provinciale regisseurs handhavingssamenwerking. 1.2 Vraagstelling in het onderzoek De vraagstelling betreft een tussentijdse evaluatie die antwoord geeft op de vraag in hoeverre de samenwerking tussen de partners geleid heeft tot structureel, systematisch en samen handhaven sinds 27 juni 2007. Daarnaast is gevraagd om zo veel mogelijk een uitspraak te doen over de vraag in hoeverre de bestuursovereenkomst heeft geleid tot het gewenste resultaat, namelijk het realiseren en in stand houden van een gewenste milieu-, water- en omgevingskwaliteit door het bevorderen en vasthouden van structureel, systematisch en samen handhaven door de verschillende partijen bij de uitvoering van de handhavingstaken, bij of krachtens grijze, groene, blauwe en rode wet- en regelgeving. Binnen dit onderzoek hebben wij ons gericht op de volgende onderzoeksvragen. Welk oordeel is te geven over de kwaliteit van de samenwerking in het kader van de bestuursovereenkomst? - geef een oordeel over de bestuursovereenkomst en de notities Nieuwe impulsen handhavingssamenwerking Noord-Brabant deel 1 en deel 2 - geef een oordeel over het karakter van de praktijk van samenwerking tussen de partners aan de hand van een geoperationaliseerd kader rond de begrippen structureel, systematisch en samen handhaven - geef een oordeel over het functioneren van de provinciale regisseurs handhavingssamenwerking: aard en impact van interventies, regiestijl (houding en gedrag), facilitering A-PHO en B-PHO, opdrachtgeverschap naar de Seph s - geef een oordeel over het functioneren van de Seph s: de mate waarin de ambities in het jaarprogramma zijn geoperationaliseerd, de facilitering van het opdrachtnemerschap naar regisseurs. 1/43
Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de toekomstige samenwerking te versterken? Het vertrekpunt voor de evaluatie zijn de bestuursovereenkomst en de intentieovereenkomst. Vervolgens is aandacht besteed aan de aanpassingen die zijn doorgevoerd door middel van de notities Nieuwe impulsen handhavingssamenwerking Noord-Brabant deel 1 en deel 2. De afspraken zijn verder gespecificeerd op het niveau van de individuele projecten en programma s. Mogelijke verschillen tussen de clusters van wet- en regelgeving ( grijze, groene, blauwe en rode wet- en regelgeving), betrokken organisatieonderdelen, projecten, programma s en overlegorganen zijn mede bepalend voor de totale beoordeling van de kwaliteit van de samenwerking onder de bestuursovereenkomst, en zullen daarom aandacht krijgen in de evaluatie. In de beoordeling van de afspraken is ook gekeken naar de aandachtspunten van de partijen die een voorbehoud hebben genomen voor de ondertekening van de bestuursovereenkomst. 1.3 Aanpak van het onderzoek Het onderzoek is als volgt uitgevoerd: - voorbereiding en startbijeenkomst met de begeleidingsgroep 1. Vastgesteld onderzoekskader - de enquête is tussen 24 februari en 13 maart 2009 ingevuld door 166 personen, oftewel 53% van de respondenten heeft gereageerd - er hebben ruim 30 interviews plaatsgevonden met relevante partners, waarvan een deel groepsinterviews - het bespreken voorlopige bevindingen met begeleidingsgroep - de analyse van de bevindingen - een werksessie met de leden van de begeleidingsgroep en aanvullende vertegenwoordigers en partners op 16 april jl.: toetsen van de bevindingen en verdieping van de analyse - rapportage. 1 De begeleidingsgroep bestond uit de volgende leden: Marije Scholtens (voorzitter, provincie), Aloys Kamp (Helmond), Joop de Kort (Veghel), Chris Vermeeren (Roosendaal), Jo van de Griend (Waterschap De Dommel), Jurgen Arts (AID), Jos Broods (Ministerie van VROM), Rob Wolfs (provincie) en Bert Dekkers (RWS). De onderzoekers zijn de begeleidingsgroep dankbaar voor hun zeer constructieve, doorleefde en betrokken bijdrage tijdens het onderzoek. 2/43
1.4 Leeswijzer In deze rapportage wordt achtereenvolgens ingegaan op de situatieschets (hoofdstuk 2), de onderzoeksbevindingen (hoofdstuk 3), de hoofdlijnen van de analyse (hoofdstuk 4) en de conclusies (hoofdstuk 5). 3/43
2 Situatieschets 2.1 Samenwerking op handhaving omgevingsrecht in Brabant Op 29 juni 2007 hebben alle Brabantse gemeenten, de betrokken waterschappen, de provincie Noord-Brabant, de VROM-Inspectie regio Zuid, Rijkswaterstaat en de Algemene Inspectie Dienst de nieuwe Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht Brabant 2007-2012 ondertekend. De strafrechtelijke partners (Openbaar Ministerie en de drie politieregio s) hebben een intentieverklaring ondertekend tot samenwerking. De bestuursovereenkomst werd voor het eerst afgesloten op 16 juni 1999 en is in juni 2007 verlengd tot 1 januari 2013. De samenwerkingscontext van handhaving van omgevingsrecht vatten we als volgt schematisch samen. Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht Brabant 2007-2012 Intentieverklaring tot samenwerking Brabantse gemeenten (68), waterschappen (4), provincie NB, VROM-Inspectie, Rijkswaterstaat, AID OM Politie Bestuurlijk en ambtelijk provinciaal handhavingsoverleg (A-PHO / B-PHO) Regisseurs handhaving Werkgroepen Periodiek overleg: concretisering in jaarprogramma Projecten Seph regio Zuidoost Seph regio Zuidoost Seph regio Middenwest Partners Overleggen Samenwerkingsorganisaties Per regio: regionale handhavingsoverleggen (B-RHO, M-RHO, A-RHO) en uitvoeringsoverleg (UVO) Projecten Figuur 2. Samenwerkingscontext handhaving omgevingsrecht Brabant 4/43
De bestuursovereenkomst is bedoeld voor het realiseren en in stand houden van een gewenste milieu-, water- en omgevingskwaliteit door het bevorderen en vasthouden van structureel, systematisch en samen handhaven door de verschillende partijen bij de uitvoering van handhavingstaken, bij of krachtens wet- en regelgeving, gericht op: - het realiseren en in stand houden van een adequate werkwijze door een efficiënte en effectieve inzet van menskracht en middelen - het maken van gezamenlijke afspraken over de uitoefening van de handhaving ter voorkoming van rechtsongelijkheid - het bevorderen van een goede samenwerking tussen de verschillende partijen bij de uitvoering van de eigen taak in zaken waarbij ook andere instanties bevoegd zijn, zoals strafrechtelijk versus bestuursrechtelijk optreden, bovenlokale en gebiedsgerichte activiteiten alsmede ketenbeheer (artikel 2). Deze ambitie is in de bestuursovereenkomst en aanvullende notities uitgewerkt tot een samenwerkingsorganisatie met de volgende kenmerken: - een gezamenlijke en door alle partners toe te passen handhavingsstrategie - gezamenlijke handhavingsprogramma s op provinciaal en regionaal niveau - een overlegstructuur op provinciaal en regionaal niveau, waarbij er provinciaal sprake is van bestuurlijk en ambtelijk niveau en regionaal van handhavingsoverleggen op bestuurlijk, management- en ambtelijk niveau en uitvoeringsoverleggen 2 - afspraak over de rol van servicepunten handhaving - afspraak over informatie-uitwisseling tussen partners - afspraak over de financiering van de samenwerkingsorganisatie. N.B. In de bestuursovereenkomst is geen afspraak opgenomen over de handhavingsregisseur. 2.2 Impulsen ter versterking van de samenwerking vanaf 2007 Met de verlenging in 2007 is in de nieuwe bestuursovereenkomst de nadruk gelegd op: - verbreding van de samenwerking naar alle kleursporen van de fysieke leefomgeving - de invoering en verbreding van de handhavingsstrategie Zò handhaven wij in Brabant - een meer flexibele en vraaggestuurde ondersteuning vanuit de regionale Servicepunten handhaving - aanpassing van de overlegstructuur. 2 Waarbij Zuidoost geen managementoverleg kent en Noord het ambtelijk en managementoverleg heeft samengevoegd. Verder kent Noord drie uitvoeringsoverleggen (namelijk op het niveau van de politiedistricten) en kent Zuidoost een uitvoeringsoverleg voor Kempen en Peel en voor Bwt, waar Middenwest één uitvoeringsoverleg kent. 5/43
De notities waarin de impulsen ter versterking van de samenwerking zijn beschreven, zijn tot stand gekomen via een proces waarbij ambtelijk en bestuurlijk de partners zorgvuldig zijn betrokken bij de analyse en de besluitvorming. In de notitie Nieuwe impulsen handhavingssamenwerking Noord-Brabant deel 1 zijn de volgende voorstellen gedaan voor verbetering van de praktijk van handhavingssamenwerking na 1 juli 2007: - gezamenlijk en systematisch programmeren om de vrijblijvendheid op inhoud tegen te gaan en zowel landelijke, (sub)regionale als lokale prioriteiten in handhavingsprogramma s op te nemen - versterking van de operationele aansturing (uitwerking artikel 8 bestuursovereenkomst) en transparantie in de driehoek medewerker-managerbestuurder, door de volgende zaken te regelen:. het maken van afspraken over de afstemming en terugkoppeling van besluitvormingspunten tussen ambtelijk en bestuurlijk niveau. het toekennen van een zwaardere rol aan het management, onder meer duidelijke afspraken over menskracht en middelen per project. de digitale facilitering van overleg, ontmoetingen organiseren. het benoemen van bestuurlijk trekker en ambtelijk projectleider per project. het benoemen van een duidelijk opdrachtgeverschap bij het regionaal bestuurlijk overleg; en periodieke verantwoording aan het bestuurlijk overleg van projecten; elkaar via de ambtelijke en bestuurlijke lijn aanspreken. het verschaffen van duidelijkheid over de deelname van partners aan projecten. het instellen van goed gefaciliteerde handhavingsteams voor bepaalde typen projecten. het verzorgen van de verslaglegging van de afspraken over samenwerking in een concrete handhavingssituatie of casus. het verzorgen van een presentatie om de (nieuwe) bestuurders in kennis te stellen van hetgeen provinciebreed of regionaal is vastgelegd aan het begin van een nieuwe bestuursperiode. het bijhouden van gegevens van handhavers door het secretariaat van het regionaal overleg. de informatieverstrekking aan uitvoerenden over afspraken ten aanzien van handhaving - professionalisering van het rode en paarse kleurspoor en integratie van de kleursporen - niet langer wisselend uitvoeren van de handhavingsstrategie - een schets van alternatieve werkvormen zoals gezamenlijke handhavingsteams - clustering van gelijkwaardige partners op gemeenschappelijke thema s - administratieve lastendruk (monitoring/gegevenslogistiek en benutting ICT/website Seph) - nieuwe ontwikkelingen vergen kennisontwikkeling. 6/43
In de notitie Nieuwe impulsen handhavingssamenwerking Noord-Brabant deel 2 zijn de volgende voorstellen gedaan - de gezamenlijke handhavingsstrategie is nog steeds geldend en kan worden verbreed van (alleen) milieu naar (het totale) omgevingsrecht - de handhavingssamenwerking moet veel flexibeler en vraaggestuurder (lees: vanuit de behoeften van gemeenten) worden opgezet - de Seph s krijgen een andere rol (uitwerking artikel 9 bestuursovereenkomst): ondersteuner en kennismakelaar. De realisatie van deze voorstellen wordt in deze rapportage beoordeeld. Basisveronderstellingen uit de notitie zijn: - er is sprake van toewijding aan de handhaving die zorgt voor ruimte om afspraken beter en minder vrijblijvend met elkaar te maken - samenwerken is geen doel op zich. Sterker nog: handhaving is geen doel op zich. Handhaving ís één van de instrumenten om naleving van wet- en regelgeving te bevorderen - met samenwerken moet je dus selectief omgaan - in plaats van provinciale regie zijn regionale vrijheid en sturing bepalend. In het volgende hoofdstuk beschrijven wij onze bevindingen ten aanzien van de mate waarin deze basisveronderstellingen door de partners worden gedeeld. 7/43
3 Onderzoeksbevindingen In de volgende paragraaf vatten wij de onderzoeksbevindingen kernachtig samen, waarna wij in de achtereenvolgende paragrafen ingaan op de onderzoeksvragen. 3.1 Samenvatting onderzoeksbevindingen Uit het onderzoek komt een wisselend beeld naar voren ten aanzien van de samenwerking op de handhaving van omgevingsrecht in Brabant. Meerwaarde van samenwerking - de impact van de samenwerking op handhaving wordt door de partners als beperkt ervaren; de materiële meerwaarde van samenwerken op handhavingsresultaten en -effecten is voor de meeste partners niet evident - een onderscheid tussen de regio s is wat dit betreft niet te constateren - kunnen terugvallen op de afspraak van een uniforme handhavingsstrategie wordt als de belangrijkste meerwaarde van de samenwerking gezien. Realisatie afspraken Een belangrijk deel van de afspraken zoals gemaakt in de bestuursovereenkomst en de notities Nieuwe impulsen handhavingssamenwerking Noord- Brabant, is gerealiseerd met als belangrijkste resultaat een gezamenlijke, provinciebrede handhavingsstrategie. Andere afspraken die overwegend zijn gerealiseerd zijn de afspraken ten aanzien van de organisatie van de samenwerking: de overlegvormen, de informatie-uitwisseling, gezamenlijke handhavingsprogramma s, servicepunten handhaving en handhavingsregisseurs. Tevredenheid partners over de samenwerking - de tevredenheid van partners over de samenwerking is beter te beoordelen op het niveau van kleinere clusters of netwerken van partners:. de samenwerking tussen gemeenten en waterschappen, tussen provincie en waterschappen of tussen AID en waterschappen, wordt als positief ervaren. de samenwerking tussen gemeenten en AID wordt als wisselend (positief en negatief) ervaren. de samenwerking tussen provincie en gemeenten, AID en VROM wordt als wisselend (positief en negatief) ervaren. de andere samenwerkingsverbanden worden negatief beoordeeld: de samenwerking van de gemeente met het OM en de politie wordt de laatste tijd als moeizaam ervaren (opheffen flankerend beleid); dit heeft het vertrouwen in de samenwerking doen afnemen 8/43
. van samenwerking van gemeenten met VROM, RWS is nauwelijks of geen sprake. de samenwerking tussen gemeenten onderling is vooralsnog beperkt. Met uitzondering van een aantal kleinere samenwerkingsprojecten rond specifieke thema s is er nog weinig ervaring opgedaan - de tevredenheid over de regionale organisatie van de samenwerking is wisselend:. tevredenheid over: de informatie-uitwisseling op bestuurlijk, ambtelijk en uitvoerend niveau in de regio de positieve bijdrage aan het ontwikkelen van persoonlijke netwerken tussen partners het vervullen van de rol van aanspreekpunt door de servicepunten handhaving de kennis en informatie-uitwisseling en ondersteuning bij projecten. onvrede over: de naleving van gemaakte afspraken (toepassing van de verschillende categorieën overtredingen en de daarbij behorende afstemming met partners) de opkomst bij de bestuurlijke overleggen de onbekendheid met de mensen of de rollen van de handhavingsregisseur en de Seph s de ervaren afstand tot de eigen (lokale) handhavingwerkelijkheid de wijze en mate van prioritering, te weinig focus. In de handhavingsprogramma s wordt recht gedaan aan de diversiteit van de partners; daardoor worden alle partners bediend met enkele prioriteiten maar hebben ook alle partners het gevoel dat er meerdere weinig relevante prioriteiten worden gesteld de rol en rolvervulling door de Seph s in de ambtelijke overleggen (te eenzijdig op specifieke vraagstukken gericht, te weinig mandaat, te veel secretarieel, te veel inventariserend en onderzoekend) de focus op procesmatige aspecten en documenten: overleggen, programma s en verslaglegging de borging van de uitwisseling of van het opbouwen van gezamenlijke informatie over handhavingssituaties of op het niveau van bedrijven. 9/43
Progressie in de samenwerking sinds 2007 - de in 2007 geconstateerde tekorten in de samenwerking 3 staan nog steeds overeind:. er is sprake van vrijblijvendheid. de flexibiliteit van de samenwerking is niet toegenomen. de samenwerking tussen bestuurs- en strafrechtelijke partners is nog altijd moeizaam en de bijdrage van de bestuursovereenkomst hieraan is onduidelijk. 3.2 Vraag 1. Geef een oordeel over de bestuursovereenkomst en de notities Nieuwe impulsen handhavingssamenwerking Noord-Brabant, deel 1 en deel 2 Het algemene beeld uit het onderzoek is dat de respondenten kritisch zijn over de toegevoegde waarde van de bestuursovereenkomst. Uit de enquête komt een redelijk positief beeld naar voren ten aanzien van de afspraken in de bestuursovereenkomst en de bijbehorende notities. Uit de stellingen met betrekking tot de meerwaarde blijkt vaak dat men het eens is met de stelling dat de in de afspraken vastgelegde samenwerking een positieve bijdrage levert aan de handhaving van omgevingsrecht. De geïnterviewden stellen zich over het algemeen - maar in het bijzonder ten aanzien van de bestuursovereenkomst en de overleggen - kritischer op dan de respondenten in de enquête. Onze verklaring hiervoor is dat de enquête veelal vroeg naar de formele redenen en houding ten opzichte van de samenwerking, waar de interviews meer de ervaringen uit de samenwerkingspraktijk van partners betrof en dus meer ruimte gaf voor nuancering. De afstand tussen de praktijk van handhaven (op lokaal niveau of in het regionale buitengebied) en wat er op provinciaal niveau is afgesproken met 80 partners, wordt als groot ervaren door de respondenten in de interviews. 3.3 Vraag 2. Geef een oordeel over het karakter van de praktijk van samenwerking tussen de partners aan de hand van een geoperationaliseerd kader rond de begrippen structureel, systematisch en samen handhaven 3.3.1 Zijn de doelen als benoemd in de bestuursovereenkomst gerealiseerd in de periode 2007-2009? Ten aanzien van de vraag of structureel, systematisch en samen handhaven door de bestuursovereenkomst is bevorderd en vastgehouden, ontstaat op basis van het onderzoek een genuanceerd beeld. 3 Zoals beschreven in de notities Nieuwe impulsen deel 1 en 2. 10/43
De gezamenlijkheid vindt vooral vorm door de afspraak dat de handhavingsstrategie Zò handhaven wij in Brabant wordt toegepast. Deze is voorschrijvend ten aanzien van de behandeling van overtredingen van omgevingsrecht door burgers en bedrijven en de interactie tussen bestuurs- en strafrechtelijke partners daarbij. Dè legitimiteit voor samenwerking die door alle partners onderkend wordt is dat er sprake moet zijn van een handhavingsstrategie die wordt toegepast als een eenduidige set van spelregels naar bedrijven en burgers. Daarmee worden de beginselen van behoorlijk bestuur geborgd en handelt de overheid (ongeacht welke) voorspelbaar (rechtsgelijkheid). Geïnterviewden geven aan dat aan deze basisvoorwaarde niet altijd wordt voldaan. Uit de enquête komt naar voren dat de Brabantse handhavingsstrategie bij bijna iedereen goed bekend is en ook positief wordt beoordeeld. De samenwerking op handhaving in het rode kleurspoor is nog niet verbeterd zo kan geconcludeerd worden uit de enquête. In de enquête is verder vaak melding gemaakt van het (deels) ontbreken van de strafrechtelijke component in de samenwerking op omgevingsrecht; die wordt node gemist. Van structureel samen handhaven door de partners is nog maar in zeer beperkte mate sprake. Er worden pilots gerealiseerd op het gezamenlijk op controle gaan bij bedrijven, op samenwerking in het buitengebied (pilot Samen sterk in het buitengebied in de regio Zuidoost) en op het inrichten van een gezamenlijke informatiehuishouding (gemeenschappelijke inspectieruimte, GIR). De ervaringen hiermee zijn wisselend (zie de evaluatie Handhavingsestafette 2008, waarbij voor 2009 en verder een andere koers wordt voorgesteld). Eerder wordt door partners gekozen voor het maken van afspraken (handhavingsarrangementen, dienstverleningsovereenkomsten) waarin ze de oog en oor -functie verder uitbreiden of afspraken maken over het adviseren en helpen bij het houden van toezicht. Het systematisch handhaven lijkt ook nog maar beperkt te worden gerealiseerd. Het algemene beeld is dat individuele partners hun eigen, individuele uitwerking van risicoanalyses, prioriteitstelling, programmering en vertaling van de gezamenlijke handhavingsstrategie in werkprocessen kennen. Op beperkte schaal - en vaak in de vorm van pilots - vindt gezamenlijk of afgestemd optreden plaats; dit kent echter geen systematisch karakter. Wat betreft de koppeling tussen de handhavingsplannen van partners en de bestuursovereenkomst valt op dat (in de plannen die wij hebben geanalyseerd) de bestuursovereenkomst niet genoemd wordt. 11/43
Als er sprake is van overeenkomsten in de systematiek van handhaven is dit eerder het gevolg van coördinatie op handhavingscompetenties via scholing en opleiding dan van afspraken of onderlinge afstemming, voortvloeiend uit de bestuursovereenkomst. Van het bereiken van de doelstelling realiseren en in stand houden van een adequate werkwijze door een efficiënte en effectieve inzet van menskracht en middelen kunnen we op basis van het onderzoek niet spreken. Het vraagstuk van het bundelen van capaciteit en daarmee het realiseren van een efficiënte en effectieve inzet van mensen en middelen, lijkt voor de partners weinig tot geen relevantie te hebben. De belangrijkste voordelen in termen van efficiëntie en effectiviteit hebben betrekking op het genereren en verspreiden van kennis en de uitwisseling van informatie op alle niveaus (van individuele handhavingszaken tot bestuurlijke noties op het gebied van de handhaving van omgevingsrecht). Het opvangen van capaciteitsknelpunten in de vorm van herallocatie van capaciteit en een efficiëntere benutting van het aanwezige potentieel is niet aan de orde. De doelstelling het maken van gezamenlijke afspraken over de uitoefening van de handhaving ter voorkoming van rechtsongelijkheid is met de beschrijving en actualisatie van de handhavingsstrategie zoals eerder benoemd, op papier deels gerealiseerd 4. In de uitvoering van de handhavingspraktijk worden echter verschillen geconstateerd, met name op lokaal niveau. Ten aanzien van de doelstelling het bevorderen van een goede samenwerking tussen de verschillende partijen bij de uitvoering van de eigen taak in zaken waarbij ook andere instanties bevoegd zijn, zoals strafrechtelijk versus bestuursrechtelijk optreden, bovenlokale en gebiedsgerichte activiteiten alsmede ketenbeheer kan gesteld worden dat er beperkte maar toch enige vooruitgang is geboekt. De sleutelspelers op bestuurlijk en ambtelijk niveau die namens de partners in de overleggen participeren (een bescheiden groep mensen) zijn zich redelijk bewust van de mogelijkheden en kansen om samen te werken in eigen voordeel. Dit gebeurt in bescheiden mate ook. Bovendien is er op ambtelijk niveau sprake van een solide netwerk van handhavers. Naast de structuur van de overleggen vindt, dankzij de contacten uit die overleggen, regelmatig bilaterale afstemming plaats. Er heeft, dankzij de contacten tussen de Seph s en de gemeentelijke handhavers onderling, een positieve ontwikkeling plaatsgevonden met betrekking tot het algehele kennisniveau. Op managementniveau lijkt er meer bewustzijn van en inzicht in wenselijke ontwikkelingen voor het vakgebied te bestaan. 4 Deels omdat de strategie handhaving betreft en vooral het procesmatige aspect en dus niet toezicht en sancties en het meer inhoudelijke aspect. 12/43