Eerst kiezen, dan delen Financieel management op hoofdlijnen Bouwstenen voor beleid
Financieel management op hoofdlijnen Bouwstenen voor beleid
2 Financieel management op hoofdlijnen
Financieel management op hoofdlijnen Bouwstenen voor beleid
Colofon Dit is een uitgave van de PO-Raad in het kader van het project Eerst kiezen, dan delen. Tekst: Marcel Verbart Eindredactie: Tanja van Nes en Karen Titulaer Foto s: Rob Nelisse Grafische verzorging en druk: Thoben Offset Nijmegen ISBN 978-90-820164-4-4 2013 PO-Raad 4 Financieel management op hoofdlijnen
Inhoud Voorwoord 6 Leeswijzer 7 Hoofdstuk 1: Strategie 9 Hoofdstuk 2: Doelen, acties en hun financiële vertaling 13 2.1 Verbetermogelijkheden bij strategievorming 13 2.2 omgevingsverkenning, scenario s en opties 15 2.3 doelen formuleren 24 2.4 doelen en acties koppelen aan begroting 25 Good Practice rond Doelen, acties en hun financiële vertaling : leerplein055, Apeldoorn: Vanuit de eigen kernwaarden afkoersen op hogere opbrengsten 28 Hoofdstuk 3: Begroten 30 3.1 Kenmerken van goede begrotingen 30 3.2 Begrotingsonderdelen 31 3.3 Begroten en (financiële) onzekerheden 36 3.4 methoden voor meerjarig rekenwerk 38 3.5 Samenvatting: goed begroten en goed financieel management 41 Good Practice rond Begroten : Klavertje 4 in Oudewater: Met beleidsrijke begroting anticiperen op nieuwe ontwikkelingen 42 Hoofdstuk 4: Bewaken middeleninzet 44 4.1 Rapporteren over beleid, acties en voortschrijdende middeleninzet 44 4.2 Rapportageformats 47 4.3 Rapporteren over flexibiliteit, risico s en voortbestaan 51 Good Practice rond Bewaken middeleninzet : Stichting Surplus in Schagen: Meer inzicht door gekoppelde verantwoording 56 Hoofdstuk 5: Risicomanagement en AO 59 5.1 Bijdragen aan Planning- en controlcyclus 59 5.2 Risicomanagement 60 5.3 administratieve organisatie 73 Good Practice rond Risicomanagement en AO : Salomo in Haarlem: Risico s inventariseren en afdekken 78 Hoofdstuk 6: Kapitaals- en vermogensposities 81 6.1 Rol kapitaal- en vermogensbeleid 81 6.2 Kapitaalsbeleid, financiële ruimte en liquiditeit. 82 6.3 Kapitaalsbeleid, risicobuffering en risicomanagement 85 6.4 Vermogensbeleid, solvabiliteit en rentabiliteit 88 6.5 Samenvatting 89 Good Practice rond Kapitaals- en vermogenspositie : Stichting Katholiek Onderwijs Bergh in Montferland: Financieel management is afgestemd op de onderwijsdoelen 92 Hoofdstuk 7: Evalueren en verantwoorden 95 7.1 Verticale en horizontale verantwoording 95 7.2 Verantwoording aan toezichthouders 97 7.3 Verantwoording en jaarverslag 102 Good Practice rond Het jaarverslag : QliQ Primair Onderwijs, Helmond: Het jaarverslag als basis voor nieuw beleid 108 Good Practice rond Evalueren en verantwoorden : Gereformeerd Primair Onderwijs West Nederland, Alphen aan den Rijn: Alert toezicht vanuit duidelijke kaders 110 Bouwstenen voor beleid 5
Voorwoord Een schoolbestuur dat de Code Goed Bestuur hanteert haalt meetbaar betere onderwijsresultaten dan schoolbesturen die de code niet hanteren. De PO-Raad hecht mede daarom groot belang aan de code. Om schoolbesturen te helpen bij het invoeren van en werken volgens de Code Goed Bestuur organiseert de PO-Raad onder meer bijeenkomsten en trainingen, en geeft de PO-Raad handreikingen en brochures uit. Binnen de po-sector leeft het besef dat de Code Goed Bestuur condities schept om te komen tot goed onderwijs: het zorgt voor een optimale inzet van mensen en middelen en maakt dat onderwijskwaliteit, opbrengsten, goed werkgeverschap en ouderparticipatie in het handelen centraal staan. Goed bestuur vraagt om een goede inrichting van de beleidsvorming, de sturing, beheersing, het toezicht en de verantwoording. Die inrichting bepaalt de vorm en inhoud van de ruggengraat van financiële sturing en verantwoording: de Planning- en controlcyclus. Deze cyclus bestaat uit een opeenvolging van handelingen die maakt dat doelen worden geformuleerd, de voor doelverwezenlijking noodzakelijke budgetten worden begroot en vastgesteld, de inzet van die budgetten wordt gevolgd en de verhouding tussen de inzet van middelen en bereikte resultaten wordt geëvalueerd. Juist die laatste stap maakt het ook goed mogelijk om verantwoording af te leggen over de inzet van middelen en mate waarin deze inzet heeft bijgedragen aan dat waar de organisatie voor staat. Het PO-Raad project Eerst kiezen, dan delen biedt besturen door o.a. trainingen en publicaties houvast bij de verdere professionalisering van het financieel management van onderwijsinstellingen. Bij dit alles krijgt het optimaliseren van de Planning- en controlcyclus op allerlei manieren aandacht. Het project nadert nu zijn voltooiing. In deze brochure kijken we daarom nog eens terug op wat er over een goede Planningen Controlcyclus is gezegd en geschreven. De brochure gaat in op wat er in themabrochures, trainingen en basisboeken is gezegd over aspecten als de inrichting van financieel toezicht, het formuleren van heldere beleidsdoelen, het opstellen van scenario s en begrotingen en afleggen van verantwoording. De brochure geeft samenvattingen en reikt nog eens de belangrijkste tips aan. In de brochure wordt ook een beeld geschetst van enkele good practices en komen enkele makers van die good practices aan het woord. Hun voorbeelden en ervaringen zijn wellicht ook voor u een inspiratie voor een verdere vervolmaking van de Planning- en controlcyclus en uw financieel management. Deze brochure is met name bestemd voor bestuurders. De brochure is de laatste in de reeks Bouwstenen voor beleid. In de brochure wordt voor aanvullende informatie en verdieping regelmatig verwezen naar één of meerdere van de andere brochures uit deze reeks. Alle PO-Raadbrochures kunt u downloaden http://www.poraad.nl/ content/publicaties-eerst-kiezen-dan-delen. 6 Financieel management op hoofdlijnen
Leeswijzer Deze brochure is als volgt opgebouwd: Hoofdstuk 1 beschrijft de Planning- en controlcyclus en toont de belangrijkste onderdelen van deze cyclus. Hoofdstuk 2 gaat in op de kunst van het doelen stellen en laat zien hoe omgevingsverkenningen, scenario s en handelingsopties hun invloed uitoefenen op het formuleren van beleid en de vertaling van dat beleid in heldere doelen. Hoofdstuk 3 gaat in op aandachtspunten bij het begroten en biedt houvast bij het verwerken van (financiële) onzekerheden in meerjarige begrotingen. Hoofdstuk 4 geeft aan hoe (tussentijdse) rapportages bijdragen aan de bewaking en evaluatie van de middeleninzet en de met die inzet te bereiken resultaten. Het bewaken van effectiviteit, efficiency, financiële flexibiliteit en continuïteit krijgt bij dit alles extra aandacht. Hoofdstuk 5 gaat in op het inventariseren en beheersen van risico s en biedt steun bij het afleggen van verantwoording over het risicomanagement. Ook wordt duidelijk hoe risico-inventarisatie, beheersing en administratieve organisatie bijdragen aan een succesvolle keuze van doelen en het voorkomen van financiële tegenvallers. Hoofdstuk 6 beschrijft welke rol vermogens- en kapitaalsposities vervullen bij het managen van (financiële) risico s en hoe die posities een bijdrage leveren aan het voortbestaan van de instelling. Hoofdstuk 7 staat stil bij de horizontale en verticale verantwoording van (financieel) beleid en de hiermee behaalde resultaten. In dit hoofdstuk wordt duidelijk hoe transparantie betreffende doelen, ingezette middelen en risicobeheersing bijdraagt aan intern en extern draagvlak voor het gevoerde beleid en toezichthouders en andere betrokkenen in staat stelt om zich een beeld te vormen van het reilen en zeilen van de instelling. Bouwstenen voor beleid 7
8 Financieel management op hoofdlijnen
Hoofdstuk 1 Strategie De Planning- en controlcyclus is de ruggegraat van financiële sturing. Het is een opeenvolging van handelingen die maakt dat er doelen worden geformuleerd, de voor doelverwezenlijking noodzakelijke budgetten worden begroot en vastgesteld, de inzet van die budgetten wordt gevolgd en behaalde doelen en bereikte resultaten worden geëvalueerd. Dit alles zorgt niet alleen voor een goede sturing en bewaking, maar maakt het mogelijk om (tussentijds) verantwoording af te leggen en waar nodig doelen en/of budgetten bij te stellen. In iedere onderwijsinstelling worden de getoonde stappen in figuur 1 gezet. Deze stappen kunnen overigens alleen goed worden gezet wanneer er in de organisatie ook continu aandacht is voor: een zorgvuldige en regelmatige identificatie van strategische risico s, het beheersen van die risico s en het waar nodig afstemmen van (sub)doelstellingen op het risicoprofiel van de onderwijsinstelling; een goed uitgewerkte administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) zodat er daardoor in de uitvoering van allerlei processen geen vermijdbare, operationele risico s ontstaan; het waar nodig reserveren van financiële middelen voor de verdere beheersing van risico s en het verwerken van die voorspelde inzet in (meerjaren)begrotingen. In deze brochure wordt daarom ook aandacht besteed aan een aantal vragen rondom risicomanagement en AO/IC. 1. Vertalen van doelstellingen (beleid) in financiële consequenties. 2 Beoordelen van deze consequenties op hun aanvaard baarheid. 3. Opstellen van definitieve ramingen en omzetten in budgetten. 4. Bewaken van de inzet van middelen. 5. Afleggen van verantwoording over toewijzing en inzet van middelen. 6. Evalueren van de inzet van middelen op effectiviteit en efficiëntie (opbrengsten). Figuur. 1: Stappen in financieel management (Uit: Sturen met geld, M. Verbart, AVS, 2005) Bouwstenen voor beleid 9
Onderzoek maakt duidelijk dat het zetten van die stappen in veel gevallen heeft geleid tot een toereikende financiële beheersing. Onderzoek maakt echter ook duidelijk dat goed financieel management om meer vraagt dan beheersing alléén. Financieel management moet dienstbaar zijn aan opbrengstgericht werken. Daarom is er in een goede Planning- en controlcyclus bijvoorbeeld niet alleen oog voor lastenbeheersing (efficiency), maar ook voor de effectiviteit van die uitgaven. Financieel beheer gaat vooral over het passen op de winkel, het bewaken van een uitgezette koers en het door een zorgvuldige registratie en rapportage nauwkeurig volgen van de inzet van budgetten. Ook zorgt financieel beheer ervoor dat er in de organisatie sprake is van risicobeheersing en een goede administratieve organisatie. Tekortkomingen in risicobeheersing of administratieve organisatie kunnen immers voor financiële tegenvallers zorgen. Financieel beheer Het bewaken van de koers van de organisatie. Het uitvoeren van acties en formuleren van spelregels gericht op het vasthouden van de focus in de organisatie, bewaken van grenzen, voorkomen van risico s, inventariseren van risico s en het tegengaan van verspilling van middelen. Het gaat hierbij om de administratieve organisatie waarin alle financiële handelingen die verlopen via administratieve procedures, zijn vastgelegd in een financieel systeem e.d. Financieel management Financieel beleid Het uitzetten en zo nodig tijdig bijstellen van de koers gericht op het bereiken van doelstellingen van de organisatie. Het gaat hierbij om het geheel van organisatorische processen dat ervoor zorg draagt dat financiële middelen effectief en efficiënt worden ingezet bij het realiseren van de organisatorische doelen. Figuur 2: Overzicht financieel management 10 Financieel management op hoofdlijnen
Financieel beleid gaat over het vertalen van beleidsspeerpunten en beleidsdoelen in een passende middeleninzet. Daarbij is aandacht voor het benoemen van te bereiken tussenresultaten, zodat ook tussentijds een evaluatie mogelijk is van de besteding van budgetten en de daarmee behaalde resultaten. Onderzoek van o.a. Regioplan en de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 1 heeft duidelijk gemaakt dat er bij veel onderwijsinstellingen nog verbetermogelijkheden zijn als het gaat om de kwaliteit van financieel beheer, maar vooral ook als het gaat om financieel beleid. Door aanpassingen in de Planning- en controlcyclus kunnen die verbeteringen worden gerealiseerd en kan het niveau van financieel management verder worden verhoogd. In de volgende illustratie wordt dan ook niveau 4 als een wenselijk ambitieniveau beschouwd. Een groot aantal instellingen beweegt zich op dit moment nog als het gaat om financieel management tussen de niveaus 2 en 3. De onderzoeken van Regioplan en de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen maken duidelijk wat er nog moet gebeuren om als instelling het niveau 4 te bereiken. Ook ervaringen uit de PO-Raadprojecten Eerst kiezen, dan delen en In Balans bieden wat dit betreft houvast. 1 Financieel beleid van onderwijsinstellingen, rapport van de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, september 2009 4 Het realiseren van organisatie doelstellingen Meerjaren opbouwen vanuit strategische doelen Sturen, Beheersen, Verantwoorden en Toezien 3 Meerjaarlijkse financiële beheersing Goede meerjarenbegroting Scenario denken en What if? 2 Jaarlijkse financiële beheersing goede jaarbegrotingen grip ervaren en AO/IC op orde 1 Financiële registratie goede vastlegging van de inkomsten, uitgaven en verplichtingen Figuur 3: De vier niveaus van financieel management (Regioplan e.a. 2010) Bouwstenen voor beleid 11
Het komt er vooral op aan om nog eens met een frisse blik naar de kwaliteit van de afzonderlijke onderdelen van de Planning- en controlcyclus te kijken. Maak daarbij bijvoorbeeld gebruik van de onderstaande aanbevelingen en probeer deze waar nodig te vertalen in concrete aanpassingen van de cyclus: De in die hoofdstukken genoemde themabrochures bevatten actuele en zeer uitgebreide informatie. Meer algemene informatie over wat goed financieel management kenmerkt en welke instrumenten en competenties bij dit alles een rol spelen, kunt u vinden in het inmiddels breed verspreide basisboek Op weg naar goed financieel management. Mocht u niet over een exemplaar beschikken, dan kunt u via de website van de PO-raad alsnog een exemplaar aanvragen of downloaden. maak pas meerjarenbeleid nadat de interne en externe omgeving grondig zijn verkend en relevante ontwikkelingen zijn vertaald in plausibele meerjarenscenario s. Zorg dat bij het uitschrijven van die scenario s de belangrijkste risico s een plek krijgen. Formuleer meerdere mogelijkheden/acties om succesvol in te spelen op het meest plausibele scenario. maak vervolgens beleidskeuzen die passen binnen de missie van de instelling en leiden tot een heldere en meerjarige visie. Vertaal de visie in doelen, tussendoelen en acties en kom vervolgens tot een financiële vertaling in de vorm van meerjarenbegrotingen. gebruik de helderheid van risico s, doelen, acties en middeleninzet om tot een (tussentijdse) bewaking en verantwoording te komen van die middeleninzet en de bereikte doelen en resultaten. In alle eerdere publicaties van het project Eerst kiezen, dan delen staat de gehele Planning- en controlcyclus of staan onderdelen van die cyclus centraal. In de hierna volgende hoofdstukken worden onderdelen van die de cyclus nog eens belicht. Ook wordt via interviews en literatuurverwijzingen duidelijk gemaakt hoe good practices en eerdere publicaties kunnen inspireren tot een verdere verbetering van de cyclus en dus van het financieel management. Meer weten? Meest relevante verdiepingsliteratuur, aanbevolen good practices en/ of tools: Op weg naar goed financieel management, basisboek bij het project Eerst kiezen, dan delen, PO-Raad 2011, hoofdstuk 1 tot en met 4 12 Financieel management op hoofdlijnen
Hoofdstuk 2 Doelen, acties en hun financiële vertaling 2.1 Verbetermogelijkheden bij strategievorming Alle schoolbesturen geven in een meestal vaste frequentie inhoud aan de onderstaande beleidsstukken en aan voorbereidende en uitvoerende activiteiten. Het formuleren van doelstellingen en het opstellen van strategische (meerjaren)plannen vormt binnen de Planning- en controlcyclus een belangrijk en veelal ook verplicht vertrekpunt. Effectiviteit Management controle Beleidsdoelstellingen Strategisch plan Jaarplan en -budget Uitvoering en verantwoording Figuur 4: Twee pijlers: effectiviteit en efficiëntie (Verbart 2005) Efficiëntie Financiële controle Schoolbesturen maken dan ook veel werk van deze activiteiten. En als het gaat om strategische plannen, dan hebben die plannen vrijwel altijd een meerjarenperspectief. De volgende tien vragen zullen bij beantwoording duidelijk maken dat er ondanks alle inspanningen voor veel instellingen nog verbetermogelijkheden zijn. 1. Zijn de activiteiten over de afgelopen periode (jaar of meerdere jaren) geëvalueerd? 2. Zijn de doelen bereikt en de beoogde resultaten behaald over de afgelopen periode? 3. hoe verhoudt de doelverwezenlijking zich tot de hoogte van de investeringen en overige lasten? (kosten-baten analyse) 4. Welke consequenties met betrekking tot beleidskeuzes, budgetverdelingen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, heeft deze evaluatie? 5. op welke wijze vormt deze evaluatie een deel van de input voor de nieuwe meerjarenstrategie/koers/schoolplan? 6. hoe krijgen de uitkomsten van risicoanalyses, omgevingsverkenningen en scenario-beschrijvingen een plek bij het formuleren van een dergelijke meerjarenstrategie? 7. Wat zijn vervolgens de ambities voor de komende periode (vier jaar)? Bouwstenen voor beleid 13
TOEZICHT 1. Plannen 5. Evalueren STURING 2. Programmeren 4. Het realiseren van organisatiedoelstellingen 4. Uitvoeren 3. Budgetteren 3. Meerjaarlijkse financiële beheersing 2. Jaarlijkse financiële beheersing BEHEERSING 1. Financiële registratie VERANTWOORDING Figuur 5: De kernelementen van governance en hun relatie met de Planning- en controlcyclus en de fasen van financieel management 8. op basis van welke fundamenten worden doelen vastgesteld (intuïtie, data-driven, wetenschap etc.)? 9. Zijn die doelen voldoende vertaald in (deel)resultaten zodat hun voortschrijdende verwezenlijking kan worden gevolgd? 10. Bevat het meerjarenbeleidsplan / schoolplan ook een meerjarenbegroting waarin een heldere koppeling zichtbaar is tussen doelen, de voor hun verwezenlijking noodzakelijke acties en de baten en lasten die uit deze acties voortkomen? 14 Financieel management op hoofdlijnen
Dit hoofdstuk gaat vooral over verbetermogelijkheden met betrekking tot de aandachtspunten 8, 9 en (in mindere mate) punt 10. Er wordt ook enige aandacht gegeven aan aandachtspunt 6. Aan risicomanagement wordt in deze uitgave overigens nog een afzonderlijk hoofdstuk gewijd. 2.2 Omgevingsverkenning, scenario s en opties 2.2.1 Duidelijk over het WAT, flexibel in het HOE Een schoolbestuur maakt plannen en kiest doelen die in overeenstemming zijn met de missie en visie van de onderwijsinstelling. Zeker als het gaat om de visie en om de concrete plannen en doelen, vindt er een afstemming plaats tussen wat men in de externe in interne omgeving aan ontwikkelingen ziet en wat de organisatie wil en denkt te kunnen bereiken. Juist door bij dit alles vroegtijdig rekening te houden met kansen en bedreigingen en interne sterkten en zwakten, ontstaat een kansrijke visie en komt men tot een keuze van succesvolle acties en bijbehorende inzet van middelen. In een groot aantal onderwijsinstellingen is juist daarom het uitvoeren van een zogeheten SWOT-analyse gemeengoed. In de themabrochure Het meerjarenperspectief 1 worden echter vraagtekens geplaatst bij de manier waarop omgevingsverkenningen meestal worden uitgevoerd en wordt gepleit voor een meer dynamisch strategievormend proces. Het figuur hiernaast toont welke stappen er binnen een meer dynamisch strategievormend proces moeten worden gezet. Het zetten van de eerste zes stappen moet leiden tot een succesvolle routekaart. Daarna komt de organisatie op basis van die routekaart in beweging. Vervolgens is het zaak dat men al tijdens het bewegen blijft meten wat het effect is van die beweging en dat men blijft kijken naar ontwikkelingen in het heden en de toekomst, zowel binnen als buiten de organisatie. Sommige van de acht stappen zijn algemeen bekend. Zo zal vrijwel ieder schoolbestuur nagaan wat er zich in de externe of interne omgeving voordoet, voordat men tot beleidsvorming komt. Ook zal vrijwel ieder schoolbestuur een visie willen ontwikkelen die duidelijk past bij de missie van de organisatie. Figuur 6: dynamisch proces van strategievorming aandacht in acht stappen 2. Omgevingsverkenning 1. Missie & Succesverhaal 4. Opties 6. Routekaart 7. Bewegen 8. Meten 3. Scenario s 5. Visie 1 Het meerjarenperspectief, PO-Raad, 2013 Bouwstenen voor beleid 15
1 Missie De missie van een organisatie is een bondige omschrijving van de primaire functie(s), de opdracht of de bestaansreden van de organisatie. Die omschrijving heeft betrekking op een langere periode. 2 Omgevingsverkenning Het inventariseren van ontwikkelingen, gebeurtenissen, trends, tegentrends en trendbreuken waarop de organisatie zelf niet of nauwelijks direct invloed kan uitoefenen, maar die wel van invloed zijn op die organisatie. 3 Scenario s De vertaling van uitkomsten uit de omgevingsverkenning in toekomstbeelden. Het gaat om een toekomstige omgeving waarin de organisatie terecht zou kunnen komen, maar waarop ze geen direct invloed heeft. In een scenario staat alleen die toekomst centraal, en gaat het dus nog niet om het vinden van manieren waarop de organisatie op een dergelijke toekomst kan reageren. 4 Opties Een optie beschrijft een mogelijke reactie van de organisatie op toekomstige omstandigheden. Wat zijn eigenlijk de mogelijkheden om succesvol op een toekomstige omgeving te anticiperen of te reageren? 5 Visie Een visie maakt duidelijk waar de organisatie zelf heen wil en hoe dat alles er dan bij voorkeur uit zou zien. 6 Routekaart De routekaart geeft kort aan waar de organisatie op dit moment staat (missie), waar ze in de toekomst heen wil (visie) en wat er moet gebeuren om daar te komen, gelet op scenario s en opties. De routekaart gaat in op wie, wat, wanneer, hoe en geeft richting aan het concrete handelen. Met de routekaart in de hand komt de organisatie in beweging. 7 Bewegen De routekaart maakt duidelijk welke opties daadwerkelijk worden uitgevoerd en dus niet langer alleen een optie zijn, maar nu daadwerkelijk worden uitgevoerd. 8 Meten Het volgen van de ontwikkelingen binnen en buiten de organisatie en bereikte (tussen)resultaten, zodat waar nodig scenario s worden aangepast, opties opnieuw worden overwogen, de route kan worden bijgesteld. Kortom: Ligt de organisatie nog op koers en blijft ze tijdig reageren op veranderingen in de toekomst? Figuur 7: Overzicht van acht stappen in strategievorming 16 Financieel management op hoofdlijnen
Enkele andere stappen worden minder vaak gezet of schieten in hun nadere uitwerking nog wat tekort, en dat terwijl juist deze stappen houvast geven in tijden van onzekerheid. De uitkomsten van deze stappen zijn bijvoorbeeld prima bruikbaar voor het maken van meerjarige begrotingen; begrotingen die in dat geval niet al verouderen voordat de inkt is opgedroogd. In figuur 7 wordt kort vermeld wat iedere stap van een dynamisch strategievormend proces inhoudt. Deze definities maken het namelijk gemakkelijker om de noodzakelijke volgorde van deze stappen te doorzien. Ook in een, op het eerste gezicht stabiele omgeving rommelt het voortdurend en zijn als men goed kijkt allerlei nieuwe ontwikkelingen zichtbaar. Wellicht veroorzaken sommige ontwikkelingen pas op de langere termijn effecten. Een strategie moet er echter voor zorgen dat de organisatie externe of interne ontwikkelingen vroegtijdig herkent en alvast op zoek gaat naar antwoorden. Plannen betekent echter ook vastleggen. De eigen organisatie en de omgeving staan nooit stil, maar zijn continu in beweging. Deze onrust vraagt natuurlijk om sturing. Het zou onwerkbaar worden wanneer men binnen een organisatie voortdurend zonder enig plan aan de slag gaat. Het vasthouden aan een plan kan echter ook tot verstarring leiden en maken dat een organisatie niet of niet tijdig reageert op veranderingen in de externe of interne omgeving. Het proces van dynamische strategievorming moet er daarom voor zorgen dat: er vanuit meerdere beelden over de toekomst een richting wordt gekozen die houvast biedt, en het mogelijk maakt om een visie om te zetten in een succesvolle route, plannen en acties; er aandacht is en blijft voor het feit dat interne en externe omstandigheden snel kunnen veranderen en dat men om die reden flexibiliteit moet weten te behouden; dat die flexibiliteit niet op de eerste plaats betrekking heeft op aanpassingen in missie en visie, maar juist gaat over het (vroeg)tijdig bedenken van opties, routeaanpassingen en alternatieve acties, zodat missie en visie ook in veranderende omstandigheden kunnen worden volbracht. Een regelmatige, tussentijdse evaluatie van bereikte resultaten en omgevingsveranderingen speelt bij dit alles een belangrijke rol. De evaluatie zorgt ervoor dat strategie een levend en lerend proces is. Een, van de missie afgeleide visie geeft voor een langere tijd aan WAT het schoolbestuur wil bereiken. In een goede strategie wordt echter ruimte geboden aan het HOE. De strategie geeft beleidsopties aan, toont waar nodig meerdere marsroutes en laat zien hoe tussentijdse reflecties van invloed zijn op de daadwerkelijk nog uit te voeren acties. Het gaat om het formuleren van meerdere scenario s, het bedenken van beleidsopties en het vertalen van een visie in doelen en acties. Het gaat er in die dynamische strategie uitdrukkelijk niet om dat men onzekerheden elimineert. Uitgangspunt is juist dat er meerdere toekomsten mogelijk zijn. Men benoemt in dit strategische proces alle onzekerheden, signaleert kansen en bedreigingen en creëert opties om wanneer de omgeving daartoe aanleiding geeft uit een bepaalde activiteit te stappen of deze juist op te starten of uit te breiden. Die flexibiliteit biedt veel meer houvast in onzekere tijden, dan een statische strategie waarin (op basis van bijvoorbeeld een SWOT-analyse) slechts één weg en één mogelijke toekomst wordt geschetst. Bouwstenen voor beleid 17
In de brochure Het meerjarenperspectief wordt veel informatie gegeven over de stappen Omgevingsverkenning, Scenariovorming en Formuleren opties. Het zijn namelijk waarschijnlijk juist deze stappen die bij veel schoolbesturen nog extra aandacht verdienen. 2.2.2 SWOT, trends en omgevingsverkenning In een groot aantal strategische beleidsplannen worden uitkomsten van een zogeheten SWOT-analyse meegenomen. Er kleven echter aan een SWOT-achtige verkenning twee nadelen. Een SWOT besteedt aandacht aan de externe omgeving (kansen en bedreigingen), maar richt de blik ook al snel weer naar binnen (sterkten en zwakten). Dat is eigenlijk iets te vroeg. Een omgevingsverkenning is in het dynamische strategievormend proces een van de eerste stappen. Bij die stap gaat het er juist om dat de buitenwereld volop aandacht krijgt en dat men nog even weg blijft uit de binnenwereld. Dat komt later wel. In een SWOT-analyse wordt ook niet volstaan met een zo neutraal mogelijke opsomming van ontwikkelingen of kenmerken, maar geeft men al een waardeoordeel over wat men ziet. Men werkt immers met labels als kans, bedreiging, sterkte of zwakte. Die waardeoordelen kunnen voorlopig echter beter achterwege blijven. Of iets bijvoorbeeld een interne sterkte of zwakte is, kan later worden bekeken. Of en hoe de organisatie passend kan reageren op die ontwikkelingen is een vraag die wordt opgepakt bij stap 3: het bedenken van (beleids)opties. Laat bij de omgevingsverkenning het vellen van waardeoordelen achterwege. Daarvoor is het nog veel te vroeg en waardeoordelen verstoren al snel een open uitwisseling van ideeën. Kom eerst tot een zo volledig mogelijke opsomming van feiten, maar ook van ideeën, meningen en observaties. Eis in dit stadium ook niet dat mensen alleen de overduidelijk relevante ontwikkelingen noemen. Het rangschikken van ontwikkelingen op basis van hun relevantie komt later wel. Literatuuronderzoek, interviews, brainstormsessies en observatie; het zijn allemaal bruikbare manieren om de omgeving te verkennen. Bij het uitvoeren van een omgevingsverkenning stuit men al snel op trends. Dergelijke trends kunnen indicaties geven over de toekomst. Trends worden juist om die reden al snel meegenomen bij het maken van meerjarenbeleid. Enkele waarschuwingen zijn op hun plaats: pas op voor een te snelle extrapolatie. Dat wat men gisteren, vandaag of morgen ziet, hoeft zich niet verder door te zetten in de toekomst. Sommige trendmatige ontwikkelingen zetten zich bijna per definitie lang door. Denk bijvoorbeeld aan demografische ontwikkelingen. Toch kunnen zelfs die ontwikkelingen op lokaal niveau al onverwacht snel tot een trendbreuk leiden. trends die men nu overduidelijk ziet, zijn soms in werkelijkheid al op hun retour. Mensen praten elkaar maar al te vaak na en denken in grote patronen en hypes. Zo wordt al jaren gesproken over individualisering, maar wellicht maakt dat het ook wat moeilijker om tegenbewegingen te herkennen. Ziet u in jongeren met een koptelefoon medemensen die zich afsluiten voor anderen of is die koptelefoon juist een teken dat ze continu willen communiceren met anderen? trends roepen tegentrends op. Maak er dus een goede gewoonte van om ook actief op zoek te gaan naar dergelijke tegentrends en hun betekenis voor de omgeving. Soms gaat het om pendelbewegingen. Op dit moment wordt er veel waarde gehecht aan het meten van leerresultaten. Dat meten zal ongetwijfeld op enig moment naar mening van velen doorschieten en er volgt een tegenbeweging. Een trend is geen toestand, het is veel eerder een beweging. 18 Financieel management op hoofdlijnen
Wees bedacht op hoe bijvoorbeeld selectieve perceptie en groepsdenken van invloed zijn op wat men ziet en welke invloed men aan een ontwikkeling toekent. Iedereen kijkt vanuit een eigen bril naar de werkelijkheid. En vrijwel iedereen vindt het moeilijk om iets dat niet binnen zijn wereld past een plaats te geven. Een reflectie op ontwikkelingen in de toekomst en het benoemen van trends krijgt een meerwaarde wanneer men bij dit alles ook nog nadenkt over de bandbreedte van die, in essentie toch onzekere ontwikkelingen. Uitspraken doen over de bandbreedte van een onzekerheid of een effect is ook later in het strategievormend traject een nuttige activiteit en speelt zeker bij het opstellen van meerjarenbegroting een belangrijke rol. Een grondige verkenning van de omgeving levert altijd een veelvoud aan ontwikkelingen, meningen en ideeën op, en wellicht ziet men dan door de bomen het bos niet meer. Het is daarom verstandig om te proberen om ontwikkelingen zoveel mogelijk te clusteren. Clustering is het, in één overzicht samenbrengen van ontwikkelingen, meningen en ideeën die in grote lijnen op elkaar lijken en die men als het ware onder één thema zou kunnen laten vallen. Clustering gaat als volgt: probeer (bijvoorbeeld al tijdens de brainstormsessie of workshop) de gevonden ontwikkelingen te groeperen op inhoud. Een willekeurig voorbeeld van een dergelijk cluster is het thema Werkgelegenheid in het onderwijs. Binnen dit cluster worden bijvoorbeeld ontwikkelingen gebundeld als vergrijzing van het personeelsbestand, afname vacatures, later aangroeiende behoefte aan personeel, dalend leerlingenaantal, toenemende specialisatie medewerkers en de invloed van IT-ontwikkelingen op werkgelegenheid. Werk vervolgens het cluster verder uit door te beschrijven waarvan de geclusterde ontwikkelingen nu eigenlijk afhankelijk zijn. Wat is bepalend voor de omvang of duur van de ontwikkelingen in het cluster? Wat zijn voor het thema Werkgelegenheid extreme, maar mogelijke uitkomsten? Wat is met andere woorden de bandbreedte voor dit cluster? Dergelijke vragen helpen ook bij het schatten van de mate van onzekerheid. Zet de clustering en de uitwerking op papier, zodat de informatie en inzichten op een later moment ook gedeeld kunnen worden met anderen. 2.2.3 Scenario s Nadat ontwikkelingen zijn geclusterd en er uitspraken zijn gedaan over hun onzekerheden, wordt het mogelijk om uitspraken te doen over wat de belangrijkste trendclusters zijn. Het gaat dan om clusters die vermoedelijk de grootste invloed hebben op de eigen organisatie, maar die tegelijkertijd erg onzeker zijn. Op basis van die clusters vormt men zich een beeld van de toekomst(en). Een scenario laat zien in welke situatie de organisatie terecht kan komen. Een reeks mogelijke gebeurtenissen wordt omgezet in een samenhangend beeld. Een dergelijk scenario helpt de organisatie vervolgens om op risico s te anticiperen en risico s beter te begrijpen. Het nadenken over toekomstige situaties zorgt er ook voor dat een organisatie een betere antenne ontwikkelt voor ontwikkelingen in de omgeving. Die ontwikkelingen worden eerder opgepikt en de organisatie kan sneller reageren of zelfs anticiperen. Een voorbeeld van een scenario: De leerlingendaling op onze scholen schrijdt voort. Het tempo van de daling neemt echter af. Toch trekken er nog steeds mensen uit onze omgeving weg, richting Randstad. Een flink aantal van onze scholen heeft momenteel minder dan 100 leerlingen. Het draagvlak voor dergelijke, kleine scholen neemt Bouwstenen voor beleid 19