Gemeentelijke actieplannen omgevingslawaai Datum 27 oktober 2009
Colofon Contactpersoon ing. C.C. Braje VROM-Inspectie Directie Uitvoering Programma Ruimte, Mooi en Duurzaam Rijnstraat 8 Postbus 16191 2500 BD Den Haag Publicatienummer: 9292 Deze publicatie is te downloaden via www.vrominspectie.nl Pagina 2 van 32
Inhoud Samenvatting... 4 1 Inleiding... 6 1.1 De richtlijn... 6 1.2 1.3 Nationale implementatie... 6 Doel van het actieplan... 7 1.4 Het gemeentelijke actieplan... 7 2 Het onderzoek... 8 2.1 De opdracht... 8 2.2 Aanpak van het onderzoek... 8 2.3 Leeswijzer... 8 3 De inhoud... 9 3.1 De knelpunten... 9 3.2 De plandrempel...10 3.3 De maatregelen...11 3.4 De kosten baten-analyse...12 3.5 De doelgroepen...13 3.6 Stille gebieden...13 4 Het proces... 14 4.1 Interne samenwerking...14 4.2 Samenwerkende gemeenten...15 4.3 Het bestuur...15 4.4 De gemeenteraad...16 4.5 De rol van de burger...16 4.6 Anderen aan het woord...17 4.7 De beschikbare tijd...17 4.8 Een beleids- of uitvoeringsplan...18 5 De uitvoerbaarheid... 19 5.1 De haalbaarheid...19 5.2 De betaalbaarheid...20 6 Een stimulans... 21 6.1 Oude en nieuwe kaarten...21 6.2 Aanzet voor een completer geluidsbeleid...21 6.3 Samenwerken...21 6.4 Betrokkenheid en draagvlak...22 7 Conclusies en aanbevelingen... 23 7.1 Conclusies...23 7.2 Aanbevelingen...25 8 Bijlage 1... 27 9 Bijlage 2... 29 10 Bijlage 3... 30 Pagina 3 van 32
Samenvatting Op grond van de EU-richtlijn Omgevingslawaai moesten 60 aangewezen gemeenten medio 2007 geluidbelastingkaarten en medio 2008 een actieplan omgevingslawaai vaststellen. 1 De geluidbelastingkaarten zijn over het algemeen tijdig vastgesteld. De afronding van de actieplannen daarentegen heeft behoorlijke vertraging opgelopen. Begin 2009 beschikte pas de helft van de gemeenten over een vastgesteld actieplan. Deze constatering vormt de aanleiding om onderzoek te doen naar de redenen voor deze vertraging. Het doel van dit onderzoek is een beeld te geven waarom het opstellen van de nu beschikbare (ontwerp-)actieplannen zo moeizaam is verlopen en wat de redenen zijn van de vertraging bij de achterlopende gemeenten. Daarnaast is het de bedoeling om inzicht te krijgen in de geformuleerde ambities in de actieplannen en de haalbaarheid ervan binnen de planperiode van 5 jaar. Tot slot behoort ook het destilleren van aandachts- en leerpunten voor de volgende ronde actieplannen tot de opdracht van dit onderzoek. Het onderzoek schetst dan ook een beeld van de ambitie en de knelpunten bij de totstandkoming van de actieplannen en geeft aan wat nodig is voor een vlotter verloop van de volgende ronde actieplannen. Voor dit onderzoek zijn 14 actieplannen onderzocht en ambtelijke gesprekken met 15 gemeenten gevoerd. In het actieplan stellen gemeenten voor omgevingslawaai één of meerdere zelf te kiezen maximale waarde(n) vast, de plandrempel(s). Situaties met een geluidbelasting boven deze plandrempel worden aangemerkt als prioritaire situaties. In het actieplan nemen gemeenten maatregelen op om de geluidbelasting voor deze prioritaire situaties te verlagen. Het uitvoeren van de maatregelen is echter niet verplicht. De gemeenten hebben de tijdspanne van één jaar voor het opstellen van het actieplan als erg krap ervaren. In deze periode moest naast het vaststellen van een of meerdere plandrempel(s) en de prioritaire situaties, de daarbij behorende maatregelen geïnventariseerd en afgewogen worden alsmede inspraak aan burgers en de raad worden geboden. Aangezien dit de eerste keer is dat de gemeenten geluidbelastingkaarten en een daarop gebaseerd actieplan hebben opgesteld, is door de meeste gemeenten veel pionierswerk verricht. De actieplannen laten zien dat de gemeenten zich bij het vaststellen van een plandrempel op wegverkeerslawaai op de gemeentelijke wegen focussen. De meest gekozen maatregel om wegverkeerslawaai te beperken is de toepassing van geluidsarm asfalt. Andere lawaaibronnen komen minder aan bod. 1 De EU-richtlijn Omgevingslawaai richt zich op het vaststellen, beheersen en waar nodig verlagen van geluidsniveaus in de leefomgeving. In de eerste tranche zijn 60 gemeenten verdeeld over 6 agglomeraties aangewezen om geluidbelastingkaarten en een actieplan op te stellen en deze binnen een cyclus van telkens 5 jaar te actualiseren. Recentelijk zijn zo n 30 gemeenten als tweede tranche gemeenten aangewezen. De verplichting om geluidbelastingkaarten en een actieplan op te stellen geldt ook voor andere bronbeheerders, zoals de provincies en Rijkswaterstaat voor provinciale respectievelijk rijkswegen, ProRail voor railverkeerslawaai en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat voor luchtvaartlawaai. Pagina 4 van 32
De maatregelen in het actieplan zijn vaak vrij globaal omschreven en nagenoeg niet van financiering voor uitvoering voorzien. Het uitvoeren van veel beschreven maatregelen valt binnen het takenpakket van de afdelingen verkeer en wegbeheer. Deze afdelingen zijn over het algemeen nog niet voldoende doordrongen van nut en noodzaak van geluidhinderbestrijding, hebben meestal nog niet veel kennis en ervaring met het toepassen van geluidsarm asfalt en stellen andere prioriteiten dan geluid. Daarbij komt dat ook op bestuurlijk niveau geluid en de effecten ervan op de gezondheid van burgers alsmede de aanpak van geluidhinder geen belangrijke items zijn. Dit komt in de meeste actieplannen tot uitdrukking door de ontbrekende financiering van de genoemde maatregelen. Daarnaast speelt ook de onduidelijkheid over de figuur actieplan: Is het actieplan een beleidsplan of een uitvoeringsplan? Welke rol spelen de geluidbelastingkaarten en het actieplan in de huidige en op stapel staande geluidwet- en regelgeving? Nu staat dit instrument nog te veel op zichzelf en leiden alle inspanningen niet tot een integrale aanpak op geluid- en milieugebied. De voorgaand geschetste knelpunten leiden tot de volgende aanbevelingen voor het Ministerie van VROM - Stimuleer het uitvoeren van integraal geluids- en milieubeleid bij de inrichting en het beheer van het gemeentelijk grondgebied. - Maak duidelijk wat het belang is van de instrumenten geluidbelastingkaarten en actieplan omgevingslawaai en hoe deze passen binnen de huidige en op stapel staande geluidswetgeving. - Zet geluid, de daarmee verbonden gezondheidsaspecten en nut en noodzaak van de aanpak van geluidhinder op de agenda, vooral bij het bestuur. - Bevorder de vergaring en verspreiding van kennis op het gebied van geluidsarm asfalt. - Geef financiële prikkels om de daadwerkelijk uitvoering te bevorderen. Pagina 5 van 32
1 Inleiding 1.1 De richtlijn In 1993 heeft de EU laten onderzoeken in welke mate mensen aan omgevingslawaai werden blootgesteld. Hieruit bleek dat 45 miljoen mensen bloot stonden aan teveel omgevingslawaai. Op sommige plaatsen was het geluidsniveau zo hoog, dat het de kwaliteit van het leefmilieu nadelig beïnvloedde en tot gevaar voor de volksgezondheid leidde. Bijna 10 miljoen mensen ondervonden zelfs een onacceptabel hoge geluidsbelasting. De resultaten waren aanleiding voor een koerswijziging die uiteindelijk uitmondde in de EU-richtlijn inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai die in 2002 verscheen. De richtlijn is van toepassing op omgevingslawaai waaraan mensen worden blootgesteld. In het bijzonder geldt ze voor woningen, stille gebieden in steden en op het platteland en voor gevoelige gebouwen zoals scholen en ziekenhuizen. Met de richtlijn krijgen de lidstaten de taak zich in te zetten om de geluidsniveaus in de leefomgeving te verlagen, die veroorzaakt worden door weg- en railverkeer, luchtvaart en industriële activiteiten. 1.2 Nationale implementatie Deze richtlijn is in 2004 vertaald in de wetten Geluidhinder, Luchtvaart en Spoorwegwet en verder uitgewerkt in het besluit en de regeling omgevingslawaai. In hetzelfde jaar is er voor gemeenten de handreiking omgevingslawaai opgesteld met als doel ambtenaren behulpzaam te zijn bij het opstellen van geluidsbelastingkaarten en actieplannen door de agglomeratiegemeenten. Om de invoering geleidelijk te laten plaatsvinden, geldt de richtlijn in de eerste 5 jaar voor een beperkt deel van de betrokken partijen en bronnen. Dit is de eerste tranche. 5 Jaar later geldt de richtlijn voor de tweede tranche partijen en bronnen. Daarnaast zijn de aangewezen partijen verplicht om de geluidsbelastingkaarten en actieplannen om de 5 jaar te actualiseren. De eerste tranche verplicht de gemeenten in de aangewezen stedelijke agglomeraties met een bevolking van meer dan 250.000 inwoners tot de vaststelling van geluidbelastingkaarten in 2007 en tot actieplannen in 2008. Het gaat om 60 gemeenten die over 6 agglomeraties zijn verdeeld. Daarnaast geldt de eerste tranche ook voor de beheerders van verkeerswegen met meer dan 6 mln. voertuigen per jaar (de provincies en Rijkswaterstaat), spoorwegen met een gebruik van meer dan 60.000 treinen per jaar (ProRail) en luchtvaartterreinen waar jaarlijks meer dan 50.000 vliegbewegingen plaatsvinden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat). Pagina 6 van 32
1.3 Doel van het actieplan Het opstellen van geluidbelastingkaarten is bedoeld om de mate van blootstelling te kunnen inventariseren. Het opstellen van actieplannen heeft tot doel om omgevingslawaai te beperken. Deze plannen moeten vooral gericht zijn op de hogere geluidsbelastingen gezien de schadelijke effecten voor de gezondheid en ook op het behouden van reeds aanwezige goede geluidskwaliteit. Hiervoor moeten de actieplannen een overzicht geven van bestaande en in voorbereiding zijnde maatregelen om de geluidbelasting te reduceren. Het publiek moet hierover worden voorgelicht onder andere door de geluidbelastingkaarten te publiceren en op de actieplannen inspraakmogelijkheden te bieden. 1.4 Het gemeentelijke actieplan De 60 eerste tranchegemeenten zijn verdeeld over een zestal stedelijke agglomeraties, te weten, Amsterdam/Haarlem, Den Haag/Leiden, Eindhoven, Heerlen/Kerkrade, Rotterdam/Dordrecht en Utrecht. In bijlage 1 zijn de agglomeraties en haar gemeenten opgesomd. Deze gemeenten moesten in 2007 klaar zijn met het opstellen van geluidsbelastingkaarten en het jaar daarop met het vaststellen van hun actieplan. Om deze gemeenten te helpen heeft het rijk de handreiking omgevingslawaai opgesteld en daarnaast het in 2004 opgerichte Projectbureau omgevingslawaai kartering en actieplannen (POLKA) gefinancierd. Dit bureau heeft de gemeenten de afgelopen jaren intensief begeleid. De kaarten waren op tijd klaar, de actieplannen niet. Hoe het proces rond het opstellen van het gemeentelijke actieplan is verlopen, is op verzoek van het Ministerie van VROM onderzocht. Pagina 7 van 32
2 Het onderzoek 2.1 De opdracht Het Ministerie van VROM heeft de inspectie gevraagd om onderzoek te doen naar de gemeentelijke actieplannen omgevingslawaai. Het onderzoek heeft tot doel een beeld te geven waarom het opstellen van de nu beschikbare (ontwerp-)actieplannen zo moeizaam is verlopen en wat de redenen zijn van de vertraging bij de achterlopende gemeenten. Daarnaast is het de bedoeling om inzicht te krijgen in de geformuleerde ambities in de actieplannen en de haalbaarheid ervan binnen de planperiode/duur van 5 jaar. Tot slot behoort ook het destilleren van aandachts- en leerpunten voor de volgende ronde actieplannen tot de opdracht van dit onderzoek. 2.2 Aanpak van het onderzoek Om een zo goed mogelijk beeld van de actieplannen en de door de gemeenten ervaren knelpunten en oplossingen tijdens het tot standkomingsproces van de actieplannen te verkrijgen, is naar een evenredige verdeling over kleine, middelgrote en grote gemeenten gestreefd. Voor de te selecteren gemeenten was het uitgangspunt om naast 6 koploper ook 14 middenmoters en achterblijvers te onderzoeken. Aangezien in twee agglomeraties alle gemeenten een gezamenlijk actieplan hadden opgesteld en ook tijdig hadden vastgesteld, is er uit elk van deze agglomeraties Één gemeente voor het onderzoek uitgekozen. Daarnaast is in eerste instantie ervoor gekozen om alle achterblijvende gemeenten te onderzoeken. In deze categorie zijn er in plaats van 8 gemeenten uiteindelijk 3 gemeenten onderzocht aangezien de andere 5 nog aan het prille begin van het opstellen van het actieplan stonden en dus nog nauwelijks ervaring ermee hadden opgedaan. De oorzaak van deze vertraging was of is capaciteitsgebrek op de milieuafdeling. Uiteindelijk zijn in totaal 15 gemeenten bevraagd en zijn er 14 (concept-) actieplannen in het onderzoek betrokken. Het in dit rapport geschetste beeld is hiermee gebaseerd op bijna een kwart van de agglomeratiegemeenten van de 1 e tranche. 2.3 Leeswijzer In de volgende hoofdstukken wordt ingegaan op de bevindingen van het onderzoek. Hoofdstuk 4 richt zich op een aantal inhoudelijke aspecten van het actieplan, zoals het vaststellen van de plandrempel en het bepalen van de geluidsbeperkende maatregelen. Hoofdstuk 5 gaat in op de totstandkoming van de actieplannen en belicht de rollen van de verschillende actoren, zoals de raad en de burger, in dit proces. Ook wordt hier stil gestaan bij het figuur van het actieplan. In hoofdstuk 6 wordt de uitvoerbaarheid van het actieplan in beeld gebracht, waarbij draagvlak en financiering een rol spelen. Hoofdstuk 7 geeft aan op welke gebieden het opstellen van het actieplan invloed heeft gehad. In hoofdstuk 8 worden de conclusies en de aanbevelingen gepresenteerd. Een samenvatting is te vinden voorin het rapport. Pagina 8 van 32
3 De inhoud In de Wet geluidhinder is voorgeschreven dat gemeenten op basis van de geluidbelastingkaarten actieplannen moeten opstellen. Het actieplan beschrijft zowel het beleid ter beperking van de geluidbelasting als de voorgenomen, in de eerstvolgende 5 jaar te treffen, maatregelen. Het uitvoeren van de maatregelen is echter niet wettelijk verplicht. Het actieplan moet gaan over prioritaire problemen en stille gebieden. Om de prioritaire problemen te bepalen, mag de gemeente één of meerdere plandrempel(s) vaststellen waarboven sprake is van prioritair problemen. De gemeente is vrij in de keuze van de plandrempel(s), zowel qua hoogte van de geluidsbelasting als ook het soort lawaai. Daarnaast wordt ook aandacht gevraagd voor stille gebieden. Als de prioritaire problemen en stille gebieden zijn bepaald, worden de mogelijke maatregelen geïnventariseerd, afgewogen en de voorgenomen maatregelen zo veel mogelijk met bijbehorende financiële informatie gepresenteerd. De volgende hoofdstukken geven de bevindingen weer over het bepalen van de knelpuntsituaties, de plandrempel, de maatregelen, de kosten-batenanalyse, overige geluidsgevoelige bestemmingen en stille gebieden. 3.1 De knelpunten Wanneer gesproken wordt over het aanpakken van knelpunten dan betekent dat, dat de geluidhinder beperkt moet worden door het nemen van maatregelen. Volgens de regels van de richtlijn moet het om prioritaire problemen gaan. Dat zijn situaties waarbij de plandrempel wordt overschreden. De onderlegger voor het vaststellen van de knelpunten zijn de geluidskaarten. Uit de gehouden interviews bij gemeenten blijkt, dat de bruikbaarheid van de kaarten intensief bediscussieerd is en relatief veel tijd en geld heeft gekost. Ondanks waarschuwing van het ministerie (zie Handreiking omgevingslawaai), blijkt dit een lastig onderwerp te zijn. Door meerdere gemeenten is gewezen op de consequenties van de berekeningsverschillen tussen de karteringsmethode en de gebruikelijke berekeningwijze. Deze verschillen kunnen oplopen tot zo n 5 db. Een dergelijke grove indicatie is voor meerdere gemeenten de reden geweest om alsnog gedetailleerde berekeningen uit te laten voeren. Gemeenten hebben ook aangegeven dat de effectiviteit van een maatregel (bijvoorbeeld stil wegdek plus snelheidsverlaging) zich moeilijk laat relateren aan een waarde met een dergelijke onzekerheidsmarge. Verder is het lastig communiceren met bewoners. Pagina 9 van 32
In veel gevallen hebben gemeenten gebruik gemaakt van de verkeersmilieukaart als instrument om toekomstige ontwikkelingen door te rekenen. Het is niet efficiënt om knelpunten te definiëren op basis van de geluidsbelasting van een afgelopen jaar zonder rekening te houden met toekomstige verkeersstromen (naar omvang en soort). Immers, knelpunten op basis van 2006 kunnen bijvoorbeeld door aanleg van een nieuwe ringweg bestaande knelpunten oplossen dan wel verplaatsen. Er blijkt dan ook bij milieuafdelingen en als gevolg daarvan bij de verkeersafdelingen veel vraag te bestaan naar actuele verkeersintensiteiten. Er zijn zelfs gemeenten die de verkeersmilieukaart jaarlijks (laten) actualiseren. 3.2 De plandrempel Alle onderzochte gemeenten hebben in ieder geval één plandrempel en wel voor wegverkeerslawaai (WVL) vastgesteld. In de meeste gevallen is voor een hoogte van 65 db Lden gekozen. De range ligt tussen 53 en 70 db Lden. Vier gemeenten hebben daarnaast gekozen voor een gebiedsgerichte benadering en in ieder geval voor WVL gebiedsgerichte plandrempels bepaald. Een meerderheid van de onderzochte gemeenten heeft een plandrempel voor industrielawaai (IL) gekozen. Deze liggen tussen 55 en 65 db Lden. Bijna de helft van de gemeenten heeft dit voor railverkeerslawaai (RVL) gedaan, waarbij de waarden variëren van 63 tot 73 db Lden. Het valt op dat er maar twee gemeenten een plandrempel voor luchtvaartlawaai hebben opgenomen terwijl er meerdere gemeenten in de invloedsfeer van een luchtvaartterrein liggen. Daarnaast hebben twee gemeenten ook plandrempels voor Lnight opgenomen. Het vaststellen van een plandrempel wil nog niet zeggen dat er dan ook prioritaire situaties ontstaan of dat de gemeente vervolgstappen neemt in geval van prioritaire situaties. Bij knelpunten van een lawaaisoort waarvoor de gemeente niet de bronbeheerder is, geeft de gemeente vaak aan dat ze hieraan niets kunnen doen omdat ze hierover geen zeggenschap heeft. We zien hier twee varianten. Gemeenten maken direct een keuze voor welke lawaaisoort(en) ze een plandrempel vaststellen en het verdere traject willen doorlopen of ze bepalen eerst voor meerdere soorten lawaai een plandrempel om vervolgens te constateren dat zij niet de bronbeheerder zijn. De hoogte van de plandrempel is volgens de meeste gemeenten zo bepaald dat deze realistisch en haalbaar is voor de komende periode van 5 jaar. Er moet dus een behapbaar aantal knelpunten uit rollen, die vervolgens qua omvang ook aangepakt kunnen worden. Gemeenten geven aan dat ze voor het bepalen van de hoogte van de plandrempel aansluiting hebben gezocht het bestaande normenstelsel voor geluid, met name bij de maximaal toelaatbare geluidswanden. Scheepvaartlawaai is enkele keren als een lawaaibron genoemd. Aangezien er geen normenstelsel voor geldt, is er geen plandrempel vastgesteld. Pagina 10 van 32
3.3 De maatregelen Alle actieplannen bevatten (een inventarisatie van) maatregelen. Gezien de focus op WVL bij de plandrempels ligt dus ook het gros van de maatregelen op het terrein van WVL. Toepassing van stille wegdekken is dan de voornaamste maatregel, soms gecombineerd met snelheidsverlaging of het beperken/verleggen van verkeersstromen. De uitwerking van de opbrengst van de maatregelen verschilt. Vaak wordt er globaal vermeld welke reductie een maatregel kan opleveren en in sommige gevallen is de reductie voor de specifieke knelpuntsituatie inzichtelijk gemaakt. Enkele gemeenten hebben in hun actieplan opgenomen dat ze zich bij het bestrijden van wegverkeerslawaai vooral inzetten op de prioritaire situaties, maar dan ze ook aandacht hebben voor kosteneffectieve maatregelen voor situaties (net) onder de plandrempel. Dit houdt in dat wegen die in het kader van het onderhoudsprogramma aan renovatie toe zijn op dit vervangingsmoment beoordeeld worden op de mogelijkheid voor toepassing van geluidsarm asfalt. Hier en daar zijn maatregelen opgenomen die aansluiten op uitkomsten van belevingsonderzoeken die in de gemeente zijn uitgevoerd. Hierdoor hebben enkele gemeenten ook voor geluidsbronnen, die geen basis vinden in de EU-richtlijn, maatregelen aan het actieplan gekoppeld. Een voorbeeld hiervan is de aanpak van brommer/scooterlawaai. Bij de bepaling van wegverkeerslawaai worden brommers als geluidsbronnen namelijk niet meegewogen. In een aantal gevallen is aansluiting gezocht bij maatregelen die al in uitvoering zijn of nog op stapel staan in het kader van acties voor verbetering van de luchtkwaliteit. Ook de sanering van woningen op de A-lijst 2 is als maatregel meegenomen. In de handreiking is nadruk gelegd op prioritaire problemen bij woningen en andere geluidsgevoelige gebouwen Het is niet altijd duidelijk of in de actieplannen ook geluidsgevoelige gebouwen zijn meegenomen. Soms geeft een actieplan expliciet aan dat deze gebouwen niet zijn meegenomen. In de meeste gevallen is hierover in het actieplan niets vermeld. Ook al hebben gemeenten een plandrempel voor industrielawaai vastgesteld, prioritaire situaties doen zich bij de gekozen plandrempel nauwelijks voor. Enkele gemeenten geven aan dat industrielawaai over het algemeen goed is geregeld in de Wet milieubeheer en de Wet geluidhinder; het geeft geen hoge geluidbelasting en het scoort ook niet hoog in de beleving. Voor wegverkeerslawaai afkomstig van provinciale en rijkswegen, railverkeer- en luchtvaartlawaai hebben de gemeenten behalve de reeds bestaande saneringafspraken/voornemens - nauwelijks maatregelen in de actieplannen opgenomen. Geluid afkomstig van deze mobiliteitsbronnen vallen dan ook niet onder de directe invloedsfeer van de gemeenten. De enige actie die een gemeente ter beschikking staat is het aandringen bij de bronbeheerder om maatregelen te nemen. Een enkele keer is als actie opgenomen een andere bronbeheerder te bewegen om maatregelen te nemen ter oplossing van een lokaal knelpunt. 2 De A lijst betreft een door VROM vastgestelde lijst waar woningen opstaan met een, in 1986, te hoge geluidsbelasting vanwege wegverkeerslawaai. Pagina 11 van 32
In de actieplannen wordt bij de keuze van de maatregel stil wegdek soms wel een productvergelijking opgenomen om na te gaan wat de getalsmatige winst in db is ten opzichte van andere mogelijke wegdekken. Een enkel keer is het toepassen van stil asfalt een beleidsuitgangspunt en als zodanig vastgelegd. 3.4 De kosten baten-analyse De kosten van maatregelen laten zich doorgaans goed in geld uitdrukken. Dit blijkt uit het feit dat een groot deel van de actieplannen dan ook inzicht biedt in de kosten van de maatregelen. De baten zijn meer te verwachten op het gebied van de volksgezondheid en de verkoopwaarde van onroerende goederen. Op het gebied van de volksgezondheid zijn de baten niet in geld uit te drukken en daarom niet direct met de kosten te vergelijken. Het verdisconteren van een lagere geluidbelasting in de prijzen van onroerende goederen is niet gebruikt. In enkele actieplannen zijn methoden genoemd om de baten te bepalen. De ene is de methode waarbij de waardering van minder geluid wordt omgezet in de bereidheid ervoor te betalen, ook willingness to pay genoemd. De andere betreft het toepassen van een doelmatigheidscriterium. In een aantal gevallen zijn de meerkosten van het toepassen van stil asfalt ten opzichte van de gebruikelijke deklagen berekend. De baten zijn dan dat een bepaald aantal woningen aan een lagere geluidbelasting wordt blootgesteld en daardoor in een lagere geluidsklasse valt. Hiermee wordt een verlaging van het aantal (ernstig) gehinderden en slaapgestoorden bereikt. Soms zijn de meerkosten ook afgezet tegenover een normbedrag per woning en per decibel. Sommige gemeenten hanteren deze methode bij de afweging van maatregelen in het kader van het verlenen van hogere geluidswaarden op grond van de wet geluidhinder. Deze manier van kosten baten-analyse is gebruikt voor situaties waarbij aangesloten wordt op het onderhoudsschema van de wegbeheerders. Een kosten baten-analyse wordt bemoeilijkt doordat een groot aantal gemeenten nog weinig of geen ervaring heeft met stil asfalt. Het is veel gemeenten onduidelijk wat de (meer)kosten zijn voor de aanleg en het onderhoud alsmede de gevolgen van een (veronderstelde) kortere vervangingstermijn. In een aantal gevallen lag een kosten baten-analyse niet direct voor de hand omdat de maatregelen opgenomen in het actieplan omgevingslawaai voortkomen uit andere reeds vastgestelde beleidsplannen op andere terreinen, zoals lucht en verkeer. Voor het bepalen van de baten ontbreekt het de gemeenten aan een geschikt en makkelijk toe te passen instrumentarium. Aangezien hierover nog te weinig voor de gemeente bruikbare en makkelijk toegankelijke gegevens beschikbaar zijn, bevatten de meeste actieplannen geen afweging met behulp van een kosten batenanalyse. Pagina 12 van 32
3.5 De doelgroepen De richtlijn omgevingslawaai richt zich niet uitsluitend op de blootstelling van mensen in en om hun woning, maar ook op mensen in scholen en ziekenhuizen. De aandacht voor deze laatste groepen, de mensen in zogenoemde geluidsgevoelige gebouwen, krijgen in de onderzochte actieplannen nagenoeg geen aandacht. In één enkel plan is het voorstel gedaan om de gevelisolatie van scholen nader te onderzoeken, omdat het vermoeden bestaat dat deze onvoldoende zou kunnen zijn. Verdere voorstellen en maatregelen gericht op deze doelgroepen zijn niet benoemd. Daarmee is niet gezegd, dat er niet naar gekeken is. Het is niet uitgesloten dat de geluidbelastingen de drempelwaarde niet overschrijden. Feit blijft, dat ook deze constateringen niet in de onderzochte actieplannen op één uitzondering na zijn vermeld. 3.6 Stille gebieden Stille gebieden zijn gebieden of plekken met een lage geluidbelasting waarvan het de bedoeling is deze ook als zodanig te behouden. Het aanwijzen van dergelijke gebieden en plekken als stille gebieden moet ervoor zorgen dat de goede akoestische kwaliteit ervan behouden blijft. Enkele gemeenten hebben stille gebieden geïnventariseerd en opgenomen in het actieplan. Hierbij is de kwaliteit globaal in beeld gebracht (parken, stille plekjes zoals hofjes) maar is er geen kwantitatieve invulling in decibellen aangegeven. Een aantal gemeenten vindt dat er gezien hun ligging in de invloedsfeer van luchtvaartlawaai geen sprake is van stille gebieden binnen hun grondgebied. De overige gemeenten geven aan dat het onderwerp stille gebieden doorschuift naar een volgend actieplan. Soms worden in het actieplan wel de provinciale stiltegebieden genoemd, maar ook hieraan worden geen gevolgen verbonden. Pagina 13 van 32
4 Het proces Dit hoofdstuk beschrijft de manier waarop gemeenten het opstellen van het actieplan hebben aangepakt, wat de betrokkenheid van het bestuur is en op welke manier invulling is gegeven aan eventuele samenwerking tussen agglomeratiegemeenten. Daarnaast wordt ingegaan op de communicatie met de burger, de inspraak voor burgers en raad en de afstemming met andere bronbeheerders. Als laatste komen het tijdpad voor het opstellen van het actieplan en de figuur actieplan aan de orde. 4.1 Interne samenwerking Het opstellen van de geluidbelastingkaarten en het actieplan wordt in alle gemeenten als een taak van de milieuafdeling of de milieudienst gezien. Een medewerker van de milieuafdeling of de milieudienst wordt dan ook als projectleider voor deze taak ingezet. In sommige gevallen heeft de milieumedewerker het actieplan grotendeels zelf opgesteld of het opstellen door een adviesbureau begeleid. Hierbij worden de andere vakdisciplines, zoals verkeer, wegbeheer en ruimtelijke ontwikkeling, zo nu en dan benaderd voor informatie en afstemming. Deze manier van werken is vaker aangetroffen in gemeenten waar de opstart van het actieplan vertraagd was en men in korte tijd toch nog een actieplan wilde realiseren. In andere gevallen is er een gemeentebrede projectgroep opgestart onder het voorzitterschap van de milieumedewerker. Vaak al aan het begin van het traject, dat zowel het opstellen van de geluidsbelastingkaarten als het actieplan betreft. In de projectgroep waren de disciplines verkeer, wegbeheer, ruimtelijke ontwikkelingen en soms zelfs communicatie vertegenwoordigd. Het enigszins meekrijgen en overtuigen van de andere vakafdelingen vraagt vaak veel inzet. Geluid en de aanpak van geluidsknelpunten staan bij hen niet hoog op de agenda, tenzij dit consequenties heeft voor de uitvoering van de eigen projecten. Slechts bij enkele gemeenten is bij de afdeling wegbeheer en -onderhoud het toepassen van geluidsarm asfalt uitgangspunt of een reële optie. De mate van samenwerking en afstemming tussen de verschillende vakdisciplines heeft vaak zijn weerslag op de kwaliteit van het actieplan wat betreft de (uitvoerbaarheid van de) maatregelen. Naast de ambtelijke afstemming vindt de bestuurlijke afstemming waar nodig plaats. Slechts in een beperkt aantal gemeenten is de wethouder veelvuldig betrokken bij het opstellen van het actieplan. Pagina 14 van 32
4.2 Samenwerkende gemeenten In twee agglomeraties hebben alle agglomeratiegemeenten samengewerkt met als resultaat één gemeenschappelijk actieplan. Naast milieu waren hierbij ook andere disciplines betrokken. Ook in andere agglomeraties zijn de reeds bestaande samenwerkingsverbanden gebruikt voor het gezamenlijk opstellen van de geluidsbelastingkaarten en de actieplannen. Zo heeft ongeveer een derde van de onderzochte gemeenten op de een of andere manier samengewerkt op het gebied van omgevingslawaai. Voordelen van de samenwerking volgens betrokkenen zijn: - Het schaalvoordeel bij opdrachtverlening aan adviesbureau wat betreft de voorbereiding zoals het opstellen van een programma van eisen of een plan van aanpak én de prijs. - Niet elke gemeente hoeft zelf opnieuw het wiel uit te vinden. Gemeenten met minder geluidsexpertise profiteren van de kennis van buurgemeenten. - Samen sta je sterk om succesvol acties bij andere bronbeheerders aan te zwengelen. 4.3 Het bestuur Het college van burgemeester en wethouders hebben de formele taak het ontwerp en het definitieve actieplan vast te stellen. Dit is op één gemeente na ook gebeurd. Die gemeente heeft het actieplan door de raad laten vaststellen. Daarnaast zijn de ontwerpactieplannen voordat deze ter inzage zijn gelegd door B&W vastgesteld. Het onderwerp geluid leeft over het algemeen niet bij het bestuur. Slechts enkele keren is de vakwethouder veelvuldig betrokken geweest bij het opstellen van het actieplan. Als het bestuur de geluidsproblematiek al in het vizier heeft dan is de betrokkenheid over het algemeen nog niet zo groot dat men extra financiële middelen voor het nemen van maatregelen over heeft. Een klein aantal gemeenten heeft een flinke ambitie in het actieplan neergelegd. Slechts enkele hebben ook afspraken gemaakt over de benodigde financiering voor de uitvoering van maatregelen. Geluid heeft door de verplichting op basis van de EU-richtlijn om geluidbelastingkaarten en een actieplan op te stellen even op de agenda gestaan, maar gemeenten geven op ambtelijk niveau aan dat dit niet genoeg is om de aandacht voor dit onderwerp ook vast te houden en bestuurders echt van het nut en de noodzaak van de aanpak van geluid te overtuigen. De effecten van geluid op gezondheid moeten meer onder de aandacht worden gebracht. Enkele gemeenten hebben aangegeven uit te kijken naar het verschijnen van het nieuwste WHOonderzoek over dit onderwerp. Pagina 15 van 32
4.4 De gemeenteraad De rol van de gemeenteraad in het proces van totstandkoming van het actieplan is een aparte figuur, die niet past in het reguliere gemeentelijke besluitvormingsproces. Het indienen van zienswijzen door de raad op een plan van het college is ongebruikelijk. Door het actieplan vóór vaststelling door het college ter beoordeling of voor zienswijzen aan de raad voor te leggen, ontstaat het beeld dat de raad het plan ook zou moeten vaststellen. Zoals al eerder opgemerkt, heeft in één gemeente de raad in plaats van het college het actieplan vastgesteld. Ongeveer bij een derde van de gemeenten heeft de raad gebruik gemaakt van de inspraak door vragen te stellen en zienswijzen te geven. Ook dit heeft niet geleid tot wezenlijke aanpassingen van het actieplan. 4.5 De rol van de burger De richtlijn Omgevingslawaai verplicht de gemeenten om burgers over omgevingslawaai en de effecten daarvan voor te lichten en inspraak op het actieplan te bieden. De communicatie met burgers is over het algemeen beperkt gebleven tot de wettelijk verankerde inspraakprocedure. Voorlichtingsbijeenkomsten, soms op wijkniveau, zijn incidenteel georganiseerd. De opkomst bleef achter bij de verwachtingen van de gemeenten. Van de mogelijkheid om burgers meer bij het planproces te betrekken door interactieve participatie communicatie toe te passen, is geen gebruik gemaakt. Redenen voor het niet actief betrekken van burgers zijn: - Het actieplan is vaak nog onvoldoende concreet en komt zo niet tegemoet aan de informatiebehoefte van burgers die willen weten welke maatregelen waarom, wanneer en hoe in hun directe leefomgeving worden genomen. - Het actieplan betreft een verzameling van maatregelen en acties die voortkomen uit bestaande plannen voor andere beleidsterreinen (zoals lucht, verkeer, ruimtelijke ontwikkelingen) en voegt niets extra s toe. - Het kost veel tijd en dat was en is er niet; de opsteller van het actieplan had zijn handen al vol aan het realiseren van draagvlak binnen de gemeente. - De gemeente kan eigenlijk niets voor de burgers doen, omdat de lawaaiknelpunten vooral door andere bronhouders worden veroorzaakt. - De burgers spreken de gemeente aan op het totale geluidsplaatje. - De geluidbelastingkaarten en het actieplan wekken de verwachting van een integrale gemeentelijke aanpak. - Geluid is een complexe materie wat betreft regelgeving en de manier van meten en rekenen. Dit is lastig in een notendop uit te leggen. Reacties van burgers gaan vaak ook over zaken buiten het actieplan, zaken die hun leefomgeving negatief beïnvloeden. Inspraak had veelal ook betrekking op geluidsbronnen waarvoor andere bronbeheerders aan de lat staan, zoals lawaai van de luchtvaart en rijks(spoor)wegen en op geluidsbronnen waarover het actieplan strikt formeel genomen niet gaat, zoals brommers 3. Een link met gezondheidseffecten wordt nauwelijks gelegd. 3 Brommers tellen conform het Reken- en meetvoorschrift bij de bepaling van wegverkeerslawaai niet mee. Pagina 16 van 32
De inspraak van burgers heeft in sommige gevallen geleid tot kleine aanpassingen van het actieplan, zoals redactionele wijzigingen of kleine inhoudelijke verduidelijkingen, maar had geen consequenties voor het gekozen maatregelenpakket. Naast de mogelijkheden van inzage in het actieplan op het gemeentehuis tijdens de inspraakperiode zijn de actieplannen, op een enkele na, op de gemeentesite of een daaraan gelinkte site van een milieudienst te vinden. Toch kost het soms wel moeite om de documenten te traceren. De geluidsbelastingkaarten, als onderlegger voor de actieplannen, daarentegen waren vaak niet (meer) via internet raadpleegbaar. 4.6 Anderen aan het woord Op initiatief van POLKA heeft in alle agglomeraties overleg met andere bronbeheerders plaats gevonden; niet alle gemeenten hebben hiervan gebruik gemaakt. Dit overleg was voor de gemeenten een eerste kennismaking met de andere bronbeheerders. Gemeenten geven aan dat dit in de praktijk niet veel invloed heeft gehad op de verdere totstandkoming van hun actieplan. Bij vier actieplannen heeft de GGD met het oog op gezondheidsaspecten haar zienswijze gegeven en was in één enkel geval ook bij de totstandkoming van het actieplan betrokken. Twee gemeenten hebben ook milieuplatforms betrokken bij het proces. 4.7 De beschikbare tijd Het tijdpad gepland voor het op- en vaststellen van het actieplan is door gemeenten als te krap ervaren. Vooral als men dit vergelijkt met de periode die de gemeenten ter beschikking hadden voor het opstellen van de geluidsbelastingkaart. Dit geldt temeer als men deze beide processen met elkaar vergelijkt: het opstellen van de geluidsbelastingkaarten is meer een technische inventarisatie van de bestaande situatie, terwijl het opstellen van het actieplan naast het verzamelen van informatie (o.a. over maatregelen en effecten) vooral een afwegingsproces is. Bij dit afwegingsproces is het noodzakelijk om andere disciplines binnen de gemeenten te betrekken en er moest ook de inspraak van burgers en raad nog een plek krijgen. Mogelijk is dit ook één van de redenen dat interactieve participatie niet van de grond is gekomen. Vooral de afstemming met andere gemeentelijke disciplines kost tijd en zeker als de uit te voeren maatregelen en acties niet op het terrein van de milieuafdeling liggen. In veel gevallen moest eerst een bewustwordingsproces in gang gezet worden en nut en noodzaak van het oppakken van geluid overgebracht worden. Dit overtuigen kost veel tijd en is dan ook niet overal (helemaal) gelukt. Daarnaast heeft de inspraak meer tijd gekost dan was voorzien onder andere vanwege - het organiseren van voorlichtingsbijeenkomsten, soms zelfs op wijkniveau. De opkomst en de opbrengst was niet groot; - het op de agenda krijgen van de behandeling van het actieplan bij de raad; er speelden belangrijkere zaken zoals de begroting; - de keuze van een getrapte inspraak, in veel gevallen eerst inspraak door burgers en daarna inspraak door de raad. Pagina 17 van 32
Naast de voordelen die intergemeentelijke samenwerking biedt, geldt dat uiteindelijk de zwakste schakel de anderen in hun voortgang beïnvloed. Ook al heeft de vertraging een legitieme reden, zoals een benodigde berekening van effecten van maatregelen. Daarnaast kamp(t)en enkele gemeenten met onvervulde vacatures en hadden capaciteitsproblemen bij de milieuafdeling waardoor het opstellen van het actieplan niet tijdig is opgepakt en enkele gemeenten nu met een inhaalslag bezig zijn. 4.8 Een beleids- of uitvoeringsplan De figuur actieplan bevat zowel beleidsmatige als uitvoeringsaspecten. Dit heeft bij gemeenten dan ook tot discussies geleid. Procedureel gezien is het actieplan uitvoeringsgericht, aangezien het vaststellen van beleid geen inspraak van burgers en/of de raad vereist (op grond van de Algemene wet bestuursrecht). Anderzijds is in de EU-richtlijn de uitvoering van maatregelen, die zijn opgenomen in het actieplan, niet verplicht gesteld. Hieruit kan men afleiden dat het actieplan dan ook niet duidelijk uitvoeringsgericht is. Bij sommige gemeenten heeft nog de keuze gespeeld om eerst overal of integraal geluidsbeleid op te stellen voordat een uitvoeringsplan omgevingslawaai uitgewerkt wordt. Dit vooral om helder te krijgen hoe het behouden van aanwezige goede geluidskwaliteit alsmede het beperken en voorkomen van hoge geluidbelastingen kan worden ingevuld. Gezien de korte beschikbare tijd heeft men hiervan afgezien. In een enkel geval heeft de gemeente eerst het milieubeleidsplan afgerond alvorens het actieplan op te stellen. In deze discussie is niet alleen de plek van het actieplan binnen het gemeentelijk geluidsbeleid aan de orde (geweest) maar ook de rol en het belang van het actieplan in de huidige en de op stapel staande wet- en regelgeving op nationaal niveau. De vragen over de aard, reikwijdte en omvang van het actieplan heeft dan ook geleid tot een gevarieerde invulling van het instrument actieplan. Het ene actieplan houdt het op een meer beleidsmatige insteek met een globale inventarisatie van maatregelen. Een ander actieplan zoemt in op de aanpak van een concrete knelpuntsituatie en regelt de financiële dekking ervoor. Sommige actieplannen baseren zich uitsluitend op de geluidsbelastingkaarten, terwijl andere ook belevingsonderzoeken en geluidsklachten erbij betrekken. Pagina 18 van 32
5 De uitvoerbaarheid De richtlijn omgevingslawaai stelt het uitvoeren van maatregelen niet verplicht. In dit hoofdstuk wordt nagegaan hoe het is gesteld met de haalbaarheid en de betaalbaarheid van de gekozen maatregelen. Bestuurlijke betrokkenheid bij en commitment aan het actieplan is een absolute noodzaak om de maatregelen daadwerkelijk gerealiseerd te krijgen. 5.1 De haalbaarheid De meeste gemeenten geven aan een realistisch en haalbaar actieplan te hebben opgesteld. Dit heeft vooral met de keuze van de plandrempel te maken; een niet te lage plandrempel om zo het aantal knelpunten en daaruit voortkomende maatregelen en acties behapbaar te houden. Een enkele gemeente realiseert zich dat - ondanks een relatief hoge plandrempel - de omvang van de prioritaire situaties toch nog te groot is om alle maatregelen binnen 5 jaar te realiseren (nog afgezien van de financiering) en gaat ervan uit dat een doorloop van de uitvoering naar de tweede planperiode nodig is. De langere doorloop heeft ook te maken met de keuze om in het eerste actieplan de beleidsuitgangspunten en doelen duidelijk te krijgen. Een actieplan bevat vaak verschillende soorten maatregelen en acties, waarbij de uitwerking ervan qua diepgang en omvang varieert. Hierdoor zullen sommige maatregelen en acties een grotere kans van slagen hebben om in de planperiode uitgevoerd te worden. Grofweg kunnen de maatregelen en acties in twee categorieën worden verdeeld. De eerste categorie wordt gevormd door de maatregelen en acties, die heel concreet zijn uitgewerkt per locatie en waarvan de financiering al geregeld is. Dit geldt voor sanering in het kader van de A- of Raillijst of gekoppelde saneringen bij het spoor waarvoor fiat is verkregen en eveneens voor maatregelen waarbij meegelift wordt met andere beleidsterreinen (zoals lucht, verkeer, ruimtelijke ordening) en de financiering helder is. Ook maatregelen en acties waarbij de gemeente zelf de financiële consequenties al duidelijk in beeld heeft gebracht in het vastgestelde actieplan maken een grotere kans op uitvoering. Onder de tweede categorie vallen de globale maatregelen en acties die nog niet verder uitgewerkt zijn en waarvoor ook de financiële consequenties niet in beeld zijn gebracht. In de meeste actieplannen treft men een mix van beide soorten maatregelen en acties aan. Vaak moet zelfs bij de concrete maatregelen in het actieplan nog het nodige voorwerk verricht worden om maatregelen ook daadwerkelijk te realiseren. De maatregelen zijn namelijk gebaseerd op de gegevens in de geluidbelastingkaarten. Aangezien deze kaarten een vrij grove indeling hanteren (namelijk in stappen van 5 db) werkt dit ook door bij de bepaling van de effecten van maatregelen. Om een goed beeld van deze effecten te krijgen en om af te kunnen wegen op welke manier een verlaging van de geluidbelasting het beste kan worden bereikt, is een verfijning van de gegevens uit de geluidbelastingkaarten nodig. Pagina 19 van 32
Eén gemeente is daarom na het vaststellen van het actieplan gestart met het nauwkeurig in beeld brengen van de prioritaire situaties door hiervoor een pandenkaart op te stellen. Hierin wordt de geluidbelasting per pand geïnventariseerd. Bij een groot aantal gemeenten moet - zeker wanneer veel maatregelen en acties nog verder geconcretiseerd moeten worden - nog blijken of het draagvlak voor het uitvoeren van maatregelen en acties voldoende is. Dit geldt zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau. Weinig gemeenten voorzien in een monitoring van de voortgang van de uitvoering en een terugkoppeling naar het bestuur. Een enkele keer heeft de raad verzocht om tussentijds op de hoogte te worden gebracht van de voortgang. 5.2 De betaalbaarheid Zoals in de voorgaande paragraaf al is aangestipt, spelen de nog ontbrekende financiële middelen een grote rol bij de uitvoering van maatregelen en acties als die niet uit andere potjes (zoals rijks- of gemeentebudgetten op andere terreinen zoals lucht, verkeer) worden bekostigd. Gezien de focus van de meeste gemeenten op de aanpak van knelpunten bij wegverkeerslawaai door de toepassing van stille wegdekken, moet voor deze maatregelen geld gevonden worden. In de nu lopende meerjarenbudgetten voor onderhoud en beheer van wegen zit meestal geen rek om eventuele meerkosten te dekken. Voor de daadwerkelijke uitvoering moeten er dus op een andere manier financiën worden gevonden. Enkele gemeenten hebben extra geld beschikbaar gesteld voor de geluidsbestrijding, bijvoorbeeld door ISV-gelden ook voor geluidsmaatregelen te gebruiken. Hier komt nog bij dat voor groot deel van de maatregelen en acties dat de financiële consequenties helemaal niet of slechts globaal in beeld zijn gebracht. Dit maakt het bepalen van het benodigde budget niet makkelijker op. Voorzover voor het uitvoeren van acties uit het bestaande budget van de milieuafdeling wordt geput, betreft dit vaak meer ondersteunende zaken zoals het in beeld brengen van de specifieke geluidssituatie van een bepaalde locatie of het bijdragen aan de actualiteit van benodigde gegevens zoals de verkeersmilieukaart. Om voor financiering in aanmerking te komen, is het van belang dat geluid zich een meer prominente plek verovert in de gemeentelijke politiek-bestuurlijke en ambtelijke belangstelling. Zolang nut en noodzaak van de aanpak van geluidsknelpunten niet heel duidelijk is en men op ambtelijk en politiek-bestuurlijk niveau niet doordrongen is van het (gezondheids)belang van een rustige woon- en leefomgeving zal dit niet zijn vertaling vinden in het beschikbaar stellen van financiële middelen. Pagina 20 van 32
6 Een stimulans Het actieplan heeft soms een impuls gegeven. Het gaat dan om zaken als de actualiteit van de verkeersmilieukaart, het formuleren van geluidsbeleid op een breder terrein, de samenwerking tussen gemeenten en tussen verschillende afdelingen van een gemeente en de betrokkenheid van burgers bij het actieplan. 6.1 Oude en nieuwe kaarten Voor de geluidsbelastingkaarten en het actieplan is een actuele verkeersmilieukaart van groot belang. Aangezien de verkeersmilieukaarten vaak niet actueel waren, heeft in het kader van de activiteiten omgevingslawaai een update plaatsgevonden en zijn er afspraken met de beheerder en de andere gebruikers van de verkeersmilieukaart gemaakt om de actualiteit te waarborgen. Dit heeft daarmee ook voordelen voor de andere gebruikers van de verkeersmilieukaart. 6.2 Aanzet voor een completer geluidsbeleid Enkele gemeenten hebben van de aandacht voor geluid gebruik gemaakt om het geluidsbeleid van de gemeente voor andere geluidsonderwerpen aan de orde te stellen. Soms is in het kielzog van het actieplan beleid voor hogere waarde (om het voorkomen van knelpunten in de toekomst te realiseren) opgepakt. Daarnaast heeft het traject van de geluidsbelastingkaarten en het actieplan bij meerdere gemeenten de urgentie van een integraal geluidsbeleid (waarbij geluid in de volle breedte van zijn spectrum aan de orde komt) weer duidelijk gemaakt. In enkele gevallen wordt daar nu aan gewerkt. In één gemeente heeft het actieplan ook de aanzet gegeven om te starten met het uitwerken van gebiedsgericht geluidbeleid en een andere gemeente is bezig de globale acties uit het actieplan in het milieubeleidsplan te concretiseren. 6.3 Samenwerken In de verschillende agglomeraties hebben gemeenten samengewerkt bij het opstellen van de actieplannen. Ook hebben enkele gemeenten zich samen sterk gemaakt en succesvol gelobbyd bij een andere bronbeheerder om een bepaald geluidsknelpunt (tramgeluid en lawaai van een rijksweg) aan te pakken. Ook de samenwerking tussen verschillende afdelingen binnen de gemeente heeft een impuls gekregen. Input vanuit verschillende disciplines was nodig voor het opstellen van de geluidsbelastingkaarten en zeker voor het opstellen van het actieplan aangezien de uitvoering van maatregelen ook bij andere afdelingen met name de afdelingen wegbeheer, ruimtelijke ontwikkeling en verkeer - dan bij de milieuafdeling ligt. Pagina 21 van 32
6.4 Betrokkenheid en draagvlak Enkele gemeenten hebben belevingsonderzoeken en geluidsklachten betrokken bij het aanwijzen van geluidsknelpunten, ook al past dit niet in het EU-stramien voor de actieplannen. Zo hebben bijvoorbeeld brommer- en burenlawaai een plekje gekregen in het gemeentelijke actieplan. Hiervoor heeft de gemeente bewust gekozen om te laten zien dat de gemeente bewoners serieus neemt. Dit helpt ook om draagvlak en betrokkenheid te creëren voor (andere maatregelen in) het actieplan. Pagina 22 van 32
7 Conclusies en aanbevelingen Bij de weergave van de conclusies wordt aangesloten bij de hoofdstukindeling van deze rapportage. De conclusies zijn zo veel mogelijk geclusterd weergegeven naar de inhoudelijke, procesmatige en uitvoerbaarheidaspecten van het actieplan. Globaal genomen geven de conclusies over de inhoud van de actieplannen een beeld van de ambities van gemeenten. De conclusies over de procesmatige en uitvoerbaarheidaspecten van het actieplan geven een beeld van de vertraging, het moeizame proces en de haalbaarheid van de uitvoering. Enige overlap tussen beide is niet te voorkomen. In de aanbevelingen zijn de belangrijkste aandachts- en leerpunten voor de volgende ronde actieplannen vermeld. 7.1 Conclusies De praktijk laat zien dat het actieplan nog te veel een eigenstandig en losstaand figuur is. Integraal geluidsbeleid waarvan de geluidbelastingkaarten en het actieplan onderdeel zouden moeten zijn ontbreekt in de meeste gemeenten. Inhoud Alle onderzochte gemeenten hebben aan de verplichting om in het actieplan minimaal één plandrempel te bepalen en maatregelen in beeld te brengen voldaan. Onnauwkeurigheden in de geluidbelastingkaarten werken door in het actieplan. Voor het bepalen van de knelpuntsituaties en de afweging van maatregelen is meestal een nieuwe berekening nodig. Ook de onvoldoende toekomstgerichtheid van de geluidsbelastingkaarten speelt hierbij een rol. Gemeenten concentreren zich in hun actieplannen op (de aanpak van) wegverkeerslawaai. Dit staat niet in verhouding tot de brede inventarisatie van lawaaibronnen zoals verplicht in de geluidbelastingkaarten. De meeste gemeenten hebben voor dezelfde plandrempel gekozen, namelijk 65 db Lden. Dit is dus het beschermingsniveau dat ze hun burgers willen bieden. De inspanning die een gemeente moet leveren om dit beschermingsniveau te realiseren, hangt af van het aantal en de omvang van de zo bepaalde knelpuntsituaties. Bij het in beeld brengen van maatregelen voor wegverkeerslawaai ligt de focus op de toepassing van stil asfalt. Struikelblok voor het toepassen ervan is hierbij veelal het erkennen van de noodzaak van en de onbekendheid met het toepassen van stil asfalt bij de wegbeheerder. Daarnaast speelt ook het kostenaspect. Er is nauwelijks aandacht voor stille gebieden en andere geluidsgevoelige bestemmingen dan woningen, zoals scholen en ziekenhuizen. Slechts een enkel actieplan bevat een kosten baten-analyse waarbij van een maatregel de kosten en baten in geld uitgedrukt met elkaar vergeleken worden. Er zijn hiervoor geen goede instrumenten beschikbaar. Pagina 23 van 32
Proces Het proces van het opstellen van de actieplannen is meestal ingezet na de vaststelling van de geluidsbelastingkaarten. Hierdoor moest in een korte tijdspanne het actieplan met alle inhoudelijke aspecten worden ingevuld en ook inspraak een plek krijgen. Samenwerking tussen de verschillende disciplines binnen de gemeente is een voorwaarde om tot een gedragen actieplan te komen. Als op deze manier is gewerkt dan heeft het meekrijgen van de betrokken vakafdelingen relatief veel tijd gekost. Samenwerking tussen gemeenten heeft over het algemeen geleid tot een vlot proces en een tijdig opgesteld actieplan. De communicatie met de burger is beperkt gebleven tot de wettelijke inspraakprocedure (geen interactief planproces) en heeft slechts tot marginale wijzigingen van het actieplan geleid. Van een brede betrokkenheid is geen sprake. De meeste gemeenteraden hebben van de bij actieplannen nieuw geïntroduceerde wettelijke mogelijkheid om zienswijzen op het door B&W opgestelde actieplan te geven geen gebruik gemaakt. Bij de colleges van B&W leeft het onderwerp geluid maar mondjesmaat. Men is niet doordrongen van het nut en de noodzaak (van geluidbelastingkaarten en actieplan) om met maatregelen hoge geluidbelastingen, die effecten voor de gezondheid kunnen hebben, te verlagen. Met als gevolg dat geluid nauwelijks prioriteit krijgt. Dit komt uiteindelijk ook tot uitdrukking in de veelal ontbrekende financiële middelen voor de uitvoering van het actieplan. Samenwerking of afstemming met andere bronbeheerders (ProRail, V&W en provincies) is beperkt gebleven. Onduidelijkheid over de figuur actieplan - is het een beleidsplan of een uitvoeringsplan en het belang van de geluidsbelastingkaarten en het actieplan als instrument in de huidige en op stapel staande geluidswetgeving inneemt, bevorderen een succesvol gebruik ervan niet. Uitvoerbaarheid De uitvoerbaarheid van het actieplan komt bij de meeste gemeenten in het gedrang door het ontbreken van financiële middelen. Ook speelt de noodzaak om de globale maatregelen nog uit te werken voordat een specifieke knelpuntsituatie daadwerkelijk kan worden aangepakt. Aangezien het uitvoeren van maatregelen niet verplicht is gesteld wordt een daadwerkelijke verbetering van het leefklimaat niet goed gesteund door de wetgever. Dit maakt het minder makkelijk om het belang van geluidsreductie te onderschrijven en de benodigde financiën beschikbaar te stellen. Impuls Het opstellen van actieplannen heeft hier en daar een impuls gegeven aan het opstellen van aanvullend geluidsbeleid (hogere waarde, gebiedsgericht en integraal), de samenwerking tussen de verschillende gemeentelijke afdelingen heeft een zetje gekregen en actuele verkeersmilieukaarten zijn weer van belang. Pagina 24 van 32
7.2 Aanbevelingen Met het opstellen van geluidsbelastingkaarten en actieplannen is een traject in gang gezet dat moet bijdragen aan een betere geluidskwaliteit van de leefomgeving. Om de slagingskansen hiervan te vergroten en een opstap te maken naar een meer integraal geluidsbeleid is ondersteuning op een aantal punten gewenst. Nog beter zou het zijn als geluid een integraal onderdeel van het milieubeleid vormt en duidelijk wordt meegewogen bij de inrichting en het beheer van het gemeentelijke grondgebied. Dit uiteraard in samenwerking met andere bronbeheerders. Maak duidelijk wat het belang is van de instrumenten geluidbelastingkaarten en actieplan in het geheel van de huidige en in voorbereiding zijnde nationale geluidswet- en regelgeving. Zet het onderwerp geluid en de effecten ervan op de gezondheid op de agenda. Speel daarbij in op de informatiebehoefte bij de verschillende actoren op bestuurlijk en ambtelijk niveau alsmede bij de burger. Hiervoor is een vertaalslag van wetenschappelijke rapporten nodig. Biedt ondersteuning en duidelijkheid door de volgende punten op te pakken: o Vent het nut en de noodzaak van een breed opgezette geluidbelastingkaart en actieplan uit. o Benadruk dat geluidsgevolgen van bekende en geplande ontwikkelingen in het actieplan moeten worden verwerkt en reik mogelijkheden hiervoor aan. Actieplannen moeten dus gebruik (kunnen) maken van meer dynamische gegevens. o Faciliteer bij het verzamelen, ordenen en uitdragen van kennis en ervaringen met de toepassing van geluidsarm asfalt en ondersteun zonodig pilots op dit gebied. Betrek hierbij de vakverenigingen op het gebied van wegenbouw. o Benadruk het belang van het meenemen van geluidsgevoelige gebouwen en stiltegebieden in het actieplan en biedt hiervoor handvatten. o Geef helderheid over de reikwijdte van het instrument actieplan (beleidsplan of uitvoeringsplan). o Maak duidelijk wat de toegevoegde waarde is van de nieuwe rol van de gemeenteraad bij het vaststellen van actieplannen. o Ondersteun gemeenten bij het - parallel aan het opstellen van de geluidsbelastingkaarten oppakken van werkzaamheden voor het actieplan. o Stimuleer intergemeentelijke samenwerking bij het opstellen van actieplannen. o Geef de meerwaarde van samenwerking met andere bronbeheerders aan. o Stimuleer interactieve participatie van burgers om tot een breed gedragen actieplan te komen. Pagina 25 van 32
o o Gebruik de ervaring van de 1 e tranche gemeenten bij de ondersteuning van de 2 e tranche gemeenten. Pak hierbij de discussies over inhoudelijke en procesmatige knelpunten op en stimuleer oplossingsmogelijkheden. Actualiseer de handleiding omgevingslawaai. Neem hierin de reeds beschikbare formats op. Bevorder de daadwerkelijke uitvoering van de geluidsbeperkende maatregelen. o Stel de uitvoering van maatregelen wettelijk verplicht. o Geef financiële prikkels om de geluidskwaliteit te verbeteren. Pagina 26 van 32
8 Bijlage 1 Overzicht agglomeratiegemeenten eerste tranche In de Regeling omgevingslawaai heeft de minister van VROM de verstedelijkte gebieden aangewezen met meer dan 250.000 inwoners aangewezen. Deze eerste tranche betreft gemeenten in de volgende zes agglomeraties: Agglomeratie AMSTERDAM/HAARLEM: Amsterdam, Aalsmeer, Amstelveen, Uithoorn, Ouder-Amstel, Diemen, Zaanstad, Heemskerk, Beverwijk, Velsen, Haarlem, Bloemendaal, Zandvoort, Heemstede, Bennebroek*, Haarlemmerliede en Spaarnwoude, Haarlemmermeer Agglomeratie DEN HAAG/LEIDEN: Den Haag, Midden-Delfland, Westland, Delft, Rijswijk, Voorburg-Leidschendam, Wassenaar, Voorschoten, Leiden, Oegstgeest, Katwijk, Rijnsburg, Valkenburg, Leiderdorp Agglomeratie EINDHOVEN: Eindhoven, Best, Veldhoven, Geldrop-Mierlo, Nuenen, Gerwen en Nederwetten, Helmond Agglomeratie HEERLEN/KERKRADE: Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Brunssum, Voerendaal, Nuth * Gemeente Bennebroek is sinds 1 januari 2009 onderdeel van de gemeente Bloemendaal. Pagina 27 van 32