Rapportage cell broadcast voor burgeralarmering

Rapportage cell broadcast voor burgeralarmering Lessen uit twee jaar onderzoek in Nederland gedurende de periode 2005 2007 drs. J.W.F. Wiersma dr.ir. H.M. Jagtman prof.dr. B.J.M. Ale TU Delft Sectie Veiligheidskunde Mei 2008 In opdracht van het Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Samenvatting In de periode 2005-2007 is in Nederland onderzoek uitgevoerd naar de toepassing van cell broadcast voor burgeralarmering. Dit rapport beschrijft de conclusies en lessen uit de evaluatie die de TUDelft in dit onderzoek gedaan heeft en over de vervolgstappen die daaruit volgen bij eventuele invoering van cell broadcast. Hoofdvraag van het onderzoek was of cell broadcast voor burgeralarmering qua effectiviteit en efficiëntie een zinvolle aanvulling vormt op het huidige sirenestelsel. Om deze hoofdvraag te beantwoorden werden vier thema s onderzocht: bereik, acceptatie, techniek en inhoud. Het onderzoek werd gedeeltelijk uitgevoerd op een verzendinfrastructuur die op basis van best effort was ingericht. Deze infrastructuur was niet zeer geschikt om langlopende testen naar het bereik van cell broadcast uit te voeren. Veel van de uitgezonden berichten werden niet door alle cellen uitgezonden, of niet door alle providers. De laatste proef (in 2007) werd uitgevoerd op een verzendinfrastuctuur met verhoogde waakzaamheid. Aan het onderzoek deden burgers mee, in de meeste proeven met hun eigen telefoon, die ze zelf moesten instellen voor cell broadcast. Er deden zich in deze proeven vele problemen voor in de ontvangst van berichten op de mobiele telefoons van deelnemers. Bij de proef met verhoogde waakzaamheid deden burgers mee met een ten behoeve van de proef geselecteerd toestel, dat zij kregen uitgereikt. Op dit toestel was cell broadcast reeds ingesteld. Deelnemers mochten dit toestel na afloop van de proef behouden. Uit het onderzoek blijkt dat het bereik van cell broadcast in de eerste proeven laag was (25-51%). Dit wordt verklaard uit problemen met zowel de infrastructuur als met de mobiele toestellen. Tijdens de laatste proef was het bereik van cell broadcastberichten van één pagina hoog (72-88%). Cell broadcast biedt de mogelijkheid om burgers niet alleen te waarschuwen bij een ramp, maar ook om hen te informeren. Daarbij is van belang om in het bericht aan te geven wat de dreiging is en welke handeling van de burger verwacht wordt. De acceptatie van cell broadcast onder burgers na ervaring met het systeem en onder bestuurders is hoog (80-94%). Wel is er een groot afbreukrisico wanneer het systeem niet aan de verwachtingen voldoet. Juist omdat burgers zelf deel van de alarmeringsketen zijn, is zorgvuldig management van de verwachtingen van burgers van groot belang. De proeven hebben aangetoond dat de technische problemen van cell broadcast oplosbaar zijn. Het is goed mogelijk gebleken om de verzendinfrastructuur betrouwbaar in te richten. Ook is het mogelijk om de ontvangst van cell broadcastberichten op mobiele telefoons in te richten, hoewel er in de proef met verhoogde waakzaamheid problemen waren met lezen van berichten van meer dan een pagina. De hoofdvraag van het onderzoek wordt daarmee bevestigend beantwoord. Cell broadcast kan een effectieve en efficiënte aanvulling vormen op het sirenestelsel ten behoeve van burgeralarmering. De acceptatie onder burgers is bovendien hoog. Een zorgvuldige implementatie is echter wel nodig. Cell broadcast is zowel technisch als organisatorisch een complex systeem. Het is een geschikt middel voor burgeralarmering indien de kwetsbaarheden die in verschillende onderdelen van de alarmeringscyclus met cell broadcast bestaan worden onderkend en beheerst. De grootste uitdaging voor succesvolle invoering van cell broadcast ligt in de organisatie van deelname van burgers aan cell broadcast. Cell broadcast is alleen effectief wanneer de burger volwaardig meedoet. Dat betekent dat de burger een voor cell broadcast geschikt toestel moet hebben en dit toestel moet hebben ingesteld. Daarnaast moet de burger zijn toestel 24 uur per dag aan hebben staan en bij zich hebben. Alleen in dat geval kan een burger een cell broadcastbericht ontvangen en is cell broadcast voor burgeralarmering effectief. i

Inhoudsopgave Samenvatting... i 1 Inleiding... 1 2 Resultaten en conclusies naar aanleiding van de vier thema s... 2 2.1 Bereik... 2 2.2 Acceptatie... 4 2.3 Techniek... 6 2.4 Inhoud... 8 3 Antwoord op de hoofdvraag en vervolgtraject... 9 3.1 Antwoord op de hoofdvraag... 9 3.2 Hoe nu verder met cell broadcast?... 9 Bijlage 1. Begripsbepaling, burgeralarmering en de alarmerings-cyclus...12 Bijlage 2 Generalisatie: betekenis van de resultaten voor burger-alarmering van de algemene Nederlandse bevolking...14 ii

1 Inleiding In de periode 2005-2007 heeft de Nederlandse overheid onderzoek laten uitvoeren naar de toepassing van cell broadcast voor burgeralarmering. Dit onderzoek richtte zich naast de technische haalbaarheid en uitvoerbaarheid ook op de reactie en acceptatie van burgers van dit middel. Het onderzoek bestond uit een aantal proeven, waarin is onderzocht in hoeverre cell broadcast voor burgeralarmering technisch haalbaar is en wat de acceptatie van burgers is. De evaluatie van de proeven is uitgevoerd door de sectie Veiligheidskunde van de TUDelft. De centrale vraag in deze evaluatie is: Vormt cell broadcast ten behoeve van burgeralarmering qua effectiviteit en efficiëntie een zinvolle aanvulling op het huidige sirenestelsel? Om deze hoofdvraag te beantwoorden zijn vier thema s onderzocht: bereik, acceptatie, techniek en inhoud van berichten. Deze thema s bestuderen elk een deel of de gehele alarmeringscyclus waarin cell broadcast wordt ingezet. Bereik richt zich op de vraag hoeveel burgers met cell broadcast worden bereikt. Acceptatie betreft zowel de acceptatie van burgers als die van bestuurders om cell broadcast ten behoeve van burgeralarmering in te zetten. Techniek richt zich op die schakels uit de keten die betrekking hebben op de technische keten (waarbij wordt gekeken naar zowel netwerken als mobiele telefoons). Dit onderwerp beschrijft de technische randvoorwaarden om een cell broadcastbericht bij burgers te kunnen krijgen. Inhoud van berichten richt zich op de informatie die in het cell broadcastbericht wordt aangeboden en het effect daarvan op de correcte handeling van burgers. De meeste de proeven werd uitgevoerd op een infrastructuur voor het verzenden van cell broadcast berichten die door drie providers op basis van best effort was ingericht als een proof of concept. Dit houdt in dat de infrastructuur geschikt was om cell broadcast te demonstreren, maar niet bedoeld was voor langlopende testen. Al tijdens de eerste proeven in Zoetermeer bleek dat deze infrastructuur daarvoor niet betrouwbaar genoeg was. Tijdens de vervolgproeven werden, waar dat mogelijk was, verbeteringen aan de infrastructuur aangebracht. Toch bleven de resultaten ook bij deze proeven onder de maat. Naar proeven met deze infrastructuur wordt verwezen onder de naam best effort. Bij de laatste proef in 2007 werd gebruik gemaakt van de infrastructuur van slechts een provider, waarbij verhoogde waakzaamheid in het verzendsysteem waarborgde dat de berichten goed verzonden werden. Tijdens deze proeven functioneerde de verzendinfrastructuur aanzienlijk beter. Naar de proef met deze infrastructuur wordt verwezen onder de naam verhoogde waakzaamheid 1. Leeswijzer De opzet van dit rapport is als volgt. Voor elk van de thema s worden in het volgende hoofdstuk de belangrijkste resultaten en conclusies vermeld. Hoofdstuk 3 geeft vervolgens aan welke betekenis de resultaten van de evaluatie hebben voor de mogelijkheden van cell broadcast voor burgeralarmering in Nederland en beschrijft het vervolgtraject. Aan het rapport zijn twee bijlagen toegevoegd. Bijlage 1 licht een aantal begrippen toe. Bijlage 2 geeft een vertaling van de resultaten van de proeven naar de totale Nederlandse bevolking. 1 Fase 1 t/m 6: proeven op basis van best effort Fase 7: proef op basis van verhoogde waakzaamheid 1

2 Resultaten en conclusies naar aanleiding van de vier thema s 2.1 Bereik Tijdens de proeven is onderzoek gedaan naar het aantal burgers dat bereikt wordt met cell broadcast berichten. Daartoe deden burgers aan de proeven mee, die op onverwachte momenten cell broadcast berichten kregen toegestuurd. Deze berichten bevatten een mededeling hoe burgers moesten reageren. De reactie bestond meestal uit het versturen van een SMS bericht naar een antwoordnummer. In de proeven werd gekeken hoeveel burgers op de cell broadcast berichten reageerden. Daarnaast werd via nabellen gecontroleerd of er burgers waren die het bericht wel ontvangen hadden maar die niet reageerden. Het bereik van berichten werd bepaald door het aantal deelnemers dat op de juiste manier op het bericht reageerde. Tijdens de proef met vehoogde waakzaamheid (proef in 2007) werd de ontvangst van een cell broadcast bericht op het toestel vastgelegd. Hierdoor kon, onafhankelijk van de reactie van burgers worden vastgesteld of het bericht op het toestel was aangekomen. In het onderzoek van de TUDelft is het bereik van een cell broadcastbericht gedefinieerd als het aandeel deelnemers aan een proef dat bij verzending van een cell broadcastbericht de gehele alarmeringsketen doorloopt. Het bereik wordt uitgedrukt in een percentage van het aantal deelnemers aan een proef. Volgens deze definitie bereikt een cell broadcast bericht de burger alleen wanneer alle schakels van de verzendketen werken: 1. Het bericht moet goed worden verzonden; 2. Het bericht moet goed op het mobiele toestel worden ontvangen; 3. De burger moet het bericht moet lezen; 4. De burger moet daarnaar handelen. Als elk van deze vier stappen succesvol is doorlopen, is de alarmering volledig effectief. Het falen van één schakel leidt al tot verlies in het bereik in de hele keten. De omvang van dit verlies is afhankelijk van de schakel die faalt. Fouten in het verzenden van het bericht (tussen de cell broadcast verzendinfrastructuur en de netwerken van providers) hebben een grotere impact dan fouten op niveau van de mobiele telefoons. Een falende ontvangst op een mobiel toestel als gevolg van verkeerde instellingen heeft slechts gevolgen voor de eigenaar van het toestel. In de praktijkproeven op basis van best effort hebben verstoringen op diverse schakels in de keten sterke invloed gehad op het waargenomen bereik. Het in deze proeven gemeten bereik zegt daardoor meer over de gebruikte infrastructuur dan over het verwachte bereik van cell broadcast bij implementatie. In de proef met verhoogde waakzaamheid was het mogelijk om het verlies in bereik aan verschillende schakels in de keten toe te wijzen. In deze proef is daarbij veel winst behaald op de technologische schakels in de gehele alarmeringsketen. De belangrijkste resultaten over het bereik uit het onderzoek zijn: Met de best effort implementatie van cell broadcast en gebruikmakend van de huidige mobiele telefoons is tussen de 0 en 29% van alle deelnemers bereikt. In de berichten waarbij geen deelnemers worden bereikt, zit het probleem bij het verzenden van het bericht. Indien alleen die berichten worden meegeteld waarvan alle deelnemende providers het bericht in een groot deel van het uitzendgebied hebben verstuurd, wordt tussen de 14 en 29% van alle deelnemers bereikt. Wanneer bovendien alleen gekeken wordt naar toestellen die goed zijn ingesteld is het bereik tussen de 25 en 51%. 2

Bij de infrastructuur met een verhoogde waakzaamheid, één type mobiele telefoon en berichten van een pagina, ligt het bereik genomen over alle berichten tussen de 72 en 88%. Voor de twee berichten in deze proef van meer dan een pagina ligt het bereik op 32 en 43%. Bij multipaging berichten in deze proef is het bereik aanzienlijk lager dan bij berichten met van een enkele pagina. Dit verschil wordt voor een groot deel veroorzaakt door de presentatie van cell broadcastberichten van meer dan een pagina op het toestel. Berichten komen wel op het toestel aan, maar deelnemers hebben veelal niet op deze berichten gereageerd omdat ze, door de implementatie op het toestel, niet wisten hoe ze het hele bericht moesten lezen. In de proef met verhoogde waakzaamheid komen berichten in de meeste gevallen op de toestellen aan. In deze proef worden de testberichten op 86 tot 94% van de toestellen ontvangen. Van het aantal bereikte mensen in de best effort implementatie heeft gemiddeld 37% in de eerste zeven minuten na verzenden van het cell broadcastbericht gereageerd. Twee uur na verzending is dit toegenomen tot gemiddeld 76%. In de proef met verhoogde waakzaamheid waarbij elke deelnemer beschikking had over dezelfde mobiele telefoon heeft na 7 minuten gemiddeld 59% en binnen twee uur gemiddeld 82% van de deelnemers gereageerd. Indien deelnemers aan de proef geen of een latere reactie versturen, wordt dit hoofdzakelijk veroorzaakt doordat het bericht wordt ontvangen op een ongelegen moment. Andere redenen om niet of niet direct te reageren zijn het vroegtijdig wegdrukken van de tekst, waardoor onduidelijk is welke reactie gestuurd moet worden, of het ontvangen van een onvolledig bericht. Het gebruik van de mobiele telefoon kan een sterke invloed hebben op het bereik van burgeralarmering. Een bericht wordt alleen gelezen, wanneer mensen hun mobiele telefoon bij zich dragen. Dit is voor veel mensen niet altijd het geval. Daarmee heeft cell broadcast verschillende effectiviteit over de dag afhankelijk van het type dag (werkdag, weekend of feestdag) en het tijdstip op de dag (tijdens werktijd, vrije tijd of s nachts). Indicaties in de vragenlijsten geven aan dat 16%van de deelnemers de mobiele telefoon alleen op specifieke momenten aan heeft staan. 12% geeft aan dat de telefoon s nachts altijd uitstaat. Aanvullend hierop geeft nog eens 28% aan dat de mobiele telefoon s nachts niet in de slaapkamer ligt. Slechts 44% van de deelnemers geeft aan s nachts de mobiele telefoon te kunnen horen. In een van de praktijkproeven zijn naast cell broadcastberichten voor burgeralarmering ook andere informatieberichten verstuurd. In deze proef heeft dat niet geleid tot een noemenswaardig effect op het totale aantal deelnemers dat reageert op burgeralarmeringsberichten. Naarmate het aantal verzonden additionele berichten toeneemt, neemt wel de snelheid waarmee burgers op de burgeralarmeringsberichten reageren af. Dit effect is al meetbaar bij het versturen van het kleinste aantal extra berichten in de proef (twee berichten per week). In de praktijkproeven waarbij met het eigen telefoontoestel werd deelgenomen blijken ouderen (65+) minder vaak te reageren op cell broadcastberichten dan de andere deelnemers. In de proef met het uitgereikte toestel verschilt het aantal reacties (bereik) op berichten van één pagina niet tussen de leeftijdscategorieën. Ouderen (65+) hebben wel meer moeite met reageren op de multipaging berichten. Ook komen reacties van ouderen op multipaging berichten langzamer op gang. Er is geen verschil in aantal reacties tussen mannen en vrouwen waargenomen. Evenmin is er verschil gevonden in de snelheid waarmee mannen en vrouwen reageerden. 3

Specifiek aandacht behoeft alarmering van mensen die zich op de grenzen van het uitzendgebied van een cell broadcastbericht bevinden (zowel daarbinnen als daarbuiten). Een aanzienlijk aantal mensen heeft geen bericht ontvangen, hoewel zij binnen het gebied zijn. Ook zijn er mensen die juist wel een bericht ontvangen, hoewel zij zich daarbuiten bevinden. Dit probleem wordt organisatorisch het moeilijkst oplosbaar bij landsgrenzen, waarbij mensen in een binnen Nederland gelegen uitzendgebied verbonden kunnen zijn met een buitenlandse provider. Het verzendgebied van cell broadcastberichten komt nooit exact overeen met het ontvangstgebied. Daarom is de technologie over het algemeen niet geschikt om te worden ingezet voor versturing van berichten in beperkte fijnmazige geografische gebieden. Deze resultaten leiden tot de volgende conclusies over het bereik: 1. Het bereik van cell broadcast berichten in de proeven met de best effort implementatie is laag. De oorzaak hiervoor ligt zowel bij de verzendinfrastructuur als bij de ontvangende toestellen. 2. De proef met verhoogde waakzaamheid heeft aangetoond dat de problemen met de verzendinfrastructuur en met de ontvangst van berichten op mobiele telefoons technisch oplosbaar zijn. 3. Ook wanneer berichten op het toestel aankomen, is dit geen garantie dat burgers het bericht direct en (volledig) lezen. In de proeven worden cell broadcast berichten niet altijd direct gelezen of wordt er niet direct op cell broadcast berichten gereageerd. Dit kan een gevolg zijn van het feit dat mensen weten dat de boodschappen niet urgent zijn, omdat ze aan een proef meedoen. Daarnaast zijn er burgers die het bericht niet kunnen lezen door de gebrekkige gebruikersinterface van hun toestel. 4. Het correcte gebruik van de mobiele telefoon is een noodzakelijke voorwaarde voor het kunnen ontvangen van cell broadcast berichten. Alleen wanneer burgers hun telefoon aan hebben staan kunnen zij berichten ontvangen. Ook moeten burgers kunnen controleren of zij hun toestel correct hebben ingesteld. 5. Het gebruik van cell broadcast in grensregio s verdient specifieke aandacht. Dit geldt zowel regionale als internationale grenzen. 6. De effectiviteit van cell broadcast voor burgeralarmering hangt voor een groot deel af van de bereidheid van burgers om het toestel bij zich te dragen en aan te hebben staan. De resultaten van de proeven kunnen op dit punt niet een op een worden vertaald naar de gehele Nederlandse bevolking, omdat de deelnemers weten dat zij aan een proef meedoen (zie ook bijlage 2). 2.2 Acceptatie In het onderzoek is onderscheid gemaakt tussen acceptatie door burgers en bestuurders. Acceptatie door burgers De acceptatie door burgers van cell broadcast is gemeten door voorafgaand en na afloop van de proeven enquêtes af te nemen bij deelnemers. Deze acceptatie van het inzetten van cell broadcast ten behoeve van burgeralarmering is hoog. Burgers hebben hoge verwachtingen van dit systeem. Wel is er een afbreukrisico voor de acceptatie indien het functioneren van het systeem niet aansluit bij de verwachtingen van burgers, bijvoorbeeld doordat te hoge verwachtingen zijn gewekt die het systeem (nog) niet kan waarmaken. Acceptatie van het systeem moet leiden tot gedrag van burgers. Om berichten te kunnen ontvangen moeten burgers beschikken over een correct ingestelde mobiele telefoon, die ze altijd bij zich hebben 4

en moet bovendien aan hebben staan. Indien het gebruik door burgers niet overeenkomstig deze randvoorwaarden is wordt hierdoor het bereik van cell broadcast voor burgeralarmering beperkt. De belangrijkste resultaten over de acceptatie uit het onderzoek zijn: Na ervaring te hebben opgedaan met cell broadcast waardeert van de deelnemers 80% ( best effort ) en 94% ( verhoogde waakzaamheid ) cell broadcast als een zinvolle aanvulling op het huidige sirenestelsel. Het aandeel deelnemers dat na afloop van de proeven aangeeft dat cell broadcast de WAS kan vervangen is 9% bij de proeven op basis van best effort en 24% bij de proef met verhoogde waakzaamheid. Deelnemers hebben voorafgaande aan de proeven een positievere verwachting van de mogelijkheden van cell broadcast als middel voor burgeralarmering dan na afloop van de proeven. Door deelname aan de proef wordt de verwachting naar beneden bijgesteld. Dit geldt zowel voor de proeven met de eigen mobiele telefoon ( best effort ) als bij de proef met een speciaal uitgereikte telefoon (en de infrastructuur met verhoogde waakzaamheid ). In deze laatste proef is deze afname kleiner. Deelnemers verschillen in hun acceptatie van cell broadcast op basis van de ervaring die ze hebben opgedaan met cell broadcast tijdens één of meerdere proeven. De verschillen zijn vooral zichtbaar tussen deelnemers die reacties hebben verzonden naar aanleiding van verstuurde cell broadcast berichten en deelnemers die dit niet hebben gedaan. Het niet ontvangen van berichten tijdens de proeven beïnvloedt de acceptatie negatief. Deelnemers aan de proef additionele diensten geven aan dat zij het onprettig vinden om meer dan twee additionele berichten per week te ontvangen. Vanwege de korte duur van deze proef is dit het laagste aantal additionele berichten dat in de proef werd gebruikt. Het aantal kan daarom niet worden beschouwd als een absolute ondergrens voor het versturen van controleberichten. Tijdens alle praktijkproeven gedurende de jaren 2005-2007 is uit reacties van deelnemers en andere belangstellenden gebleken dat veel mensen cell broadcast verwarren met sms. Ondanks uitleg die over de technologie cell broadcast gegeven is, is door velen het stempel sms gebruikt in opmerkingen over de proef. Omdat sms een geheel andere technologie is, kan deze verwarring leiden tot een verkeerde verwachting van de mogelijkheden en beperkingen van cell broadcast. Voorbeelden hiervan zijn het op een later moment (niet real time) kunnen ontvangen van berichten en de noodzaak om toestellen in te stellen op een specifiek cell broadcastkanaal voordat ontvangst van berichten mogelijk is. Deze resultaten leiden tot de volgende conclusies over de acceptatie door burgers: 7. Burgers zien cell broadcast als een zinvolle aanvulling op het huidige sirenestelsel. Vervanging van het sirenestelsel door cell broadcast wordt echter als onwenselijk gezien. 8. Cell broadcast werkt alleen wanneer burgers aan het systeem deelnemen, door de telefoon in te stellen en bij zich te dragen. Acceptatie van cell broadcast door burgers is daardoor een voorwaarde voor een effectief systeem. De acceptatie van burgers van cell broadcast voor burgeralarmering is erg hoog. Wanneer het systeem echter niet voldoet aan de verwachtingen, leiden slechte ervaringen met cell broadcast, zoals het niet of niet volledig ontvangen van berichten, tot verminderde acceptatie. Zorgvuldig management van de verwachtingen van burgers bij eventuele invoering van cell broadcast is een belangrijke voorwaarde voor succesvolle invoering. 5

Acceptatie door bestuurders De acceptatie van het inzetten van cell broadcast ten behoeve van burgeralarmering is onder bestuurders vastgesteld op basis van interviews met een aantal burgemeesters en andere verantwoordelijken in crisissituaties. Deze acceptatie is eveneens hoog voor zover cell broadcast als aanvulling op de bestaande middelen wordt geïntroduceerd. Een goede positionering van cell broadcast binnen het bestaande palet aan waarschuwingsmiddelen is noodzaak om aan deze acceptatie geen afbreuk te doen. Een heldere positionering samen met de acceptatie zijn randvoorwaarden voor het beslissen om cell broadcast bij een ramp of crisis daadwerkelijk in te zetten. De belangrijkste conclusies over acceptatie door bestuurders zijn: 9. Het gebruik van cell broadcast voor alarmering stelt andere eisen aan het systeem dan het gebruik voor informeren van de burger (zie bijlage 1 voor toelichting). Bestuurders verschillen in perceptie over de keuze voor toepassing van cell broadcast. 10. De technologie van cell broadcast is nog in ontwikkeling. Daarom willen bestuurders over vervanging van het huidige sirenestelstel nog niet beslissen. 11. Ook bij het gebruik van cell broadcast primair voor het rampenbestrijdingsproces alarmering (zie bijlage 1 voor toelichting) is afschaffing van het Waarschuwings- en AlarmeringsStelsel (WAS) volgens een aantal geïnterviewden niet wenselijk. 12. De verantwoordelijkheden voor het inzetten van cell broadcast voor burgeralarmering moeten verlopen volgens de structuur die reeds is vastgelegd in de Wet rampen en zware ongevallen (WRZO) en dus afhankelijk van het GRIP-niveau. Bij de implementatie en instandhouding van het systeem is een faciliterende rol weggelegd voor het rijk. 13. Het inzetten van cell broadcast voor burgeralarmering vereist bewaking van de beschikbaarheid juist op het moment dat het wenselijk is de technologie in te zetten, met andere woorden in een crisis- of rampsituatie. 14. Er moeten standaardberichten beschikbaar komen, zeker voor het snel kunnen alarmeren. Daarnaast bestaat er altijd de mogelijkheid om burgeralarmeringsberichten op maat samen te stellen. Elke vorm van berichtgeving moet een handelingsperspectief bevatten. n moeten als burgeralarmbericht herkenbaar zijn en een autorisatie bevatten. 15. Cell broadcastberichten moeten als burgeralarmbericht herkenbaar zijn en een autorisatie bevatten. 16. Indien cell broadcast voor burgeralarmering zal worden ingevoerd zijn commerciële toepassingen van deze technologie ongewenst. 2.3 Techniek De infrastructuur voor het verzenden van cell broadcast berichten was opgezet op basis van best effort door een drietal providers. Deze infrastructuur was opgezet als een proof of concept. Dit houdt in dat de infrastructuur geschikt was om cell broadcast te demonstreren, maar niet bedoeld was voor langlopende testen. Al tijdens de eerste proeven in Zoetermeer bleek dat deze infrastructuur daarvoor niet betrouwbaar genoeg was. Tijdens de vervolgproeven werden, waar dat mogelijk was, verbeteringen aan de infrastructuur aangebracht. Toch bleven de resultaten ook bij deze proeven onder de maat. Bij de proef verhoogde waakzaamheid in 2007 werd gebruik gemaakt van de infrastructuur slechts een provider, waarbij een verhoogde waakzaamheid waarborgde dat de berichten goed verzonden werden. Tijdens deze proeven functioneerde de verzendinfrastructuur aanzienlijk beter. Het leerproces door de verschillende proeven heen toont dat met netwerkmanagement en afstemming tussen overheid en technologie aanbieders de verzendinfrastructuur te beheersen is. 6

Ook voor wat betreft de mobiele telefoons is gedurende de proeven een ontwikkeling doorgemaakt. Tijdens de eerste proeven deden burgers aan de proeven mee met hun eigen toestel, dat zij zelf in moesten stellen om cell broadcast berichten te kunnen ontvangen. De implementatie van cell broadcast op de eigen toestellen leverde een grote verscheidenheid aan problemen op. Op verscheidene toestellen konden cell broadcast berichten niet of slechts gedeeltelijk worden ontvangen. Dit gold vooral voor berichten van meer dan een pagina. Op andere toestellen werd de gebruiker niet of niet duidelijk gewaarschuwd dat er een bericht was binnengekomen. Daarnaast waren er veel burgers die hun toestel niet goed konden instellen, of die hun instellingen tijdens de proef kwijtraakten, bijvoorbeeld bij het vervangen van hun batterij of simkaart. Tijdens de vervolgproeven is veel aandacht besteed aan de vraag of de toestellen ingesteld waren en of burgers berichten konden ontvangen. Bij de proef met verhoogde waakzaamheid (proef in 2007) werd een ander concept gebruikt. Voor deze proef kregen burgers een toestel uitgereikt waarop cell broadcast van tevoren was ingesteld. Binnenkomende cel broadcast berichten werden aangekondigd door een speciale toon. Hiervoor werd het geluid van de sirene gebruikt. Overigens was het ook op dit toestel niet voor iedereen eenvoudig om een bericht van meer dan een pagina te lezen. Het gebruik van één type mobiele telefoon tijdens deze proef geeft geen volledig realistische afspiegeling van een toekomstige implementatie van cell broadcast, maar is voor onderzoeksdoeleinde zeer nuttig gebleken. De belangrijkste resultaten over de techniek uit het onderzoek zijn: In de proeven die zijn uitgevoerd op basis van een best effort implementatie is minder dan de helft van de berichten door alle deelnemende providers in het gehele uitzendgebied verzonden. In de proef met een verhoogde waakzaamheid zijn uit de reacties geen merkbare verstoringen in het netwerk waargenomen. Er is melding gemaakt van 1 bericht dat door 4 cellen van de 181 geadresseerde cellen niet is uitgezonden. Uit de proeven waarin deelnemers met hun eigen mobiele telefoon participeerden is geconstateerd dat ongeveer 80% zijn of haar eigen toestel heeft kunnen instellen. Het ontvangen van multipaging berichten is op verschillende modellen mobiele toestellen een probleem, zowel op oudere als op nieuwe modellen. Op veel toestellen worden berichten niet of slechts gedeeltelijk ontvangen. Voor ontvangst van multipaging berichten is het gebruik van herhalingen (repeat) bij de verzending van cell broadcastberichten essentieel gebleken. Tijdens de proeven is gebleken dat op verschillende modellen mobiele toestellen instellingen van cell broadcast om onduidelijke redenen verloren kunnen gaan. 10 tot 12% van de respondenten op vragenlijsten geeft aan dat de instellingen van hun toestel bij controle niet meer correct blijken te zijn of dat ze daar niet geheel zeker van zijn. Op diverse modellen mobiele telefoons zijn cell broadcastberichten door het ontbreken van een toon of door gebruik van een zeer zachte toon niet goed herkenbaar bij het ontvangen. In de proef met een verhoogde waakzaamheid hebben gemiddeld 92% van de toestellen die in het gebied waren het cell broadcastbericht ontvangen. In de proef met een verhoogde waakzaamheid is gebleken dat telefoons die zijn verbonden met een cell binnen het uitzendgebied, maar geen bericht ontvangen, het bericht niet hebben ontvangen door een transmissiefout tussen cell en mobiele telefoon of doordat de mobiele telefoon uit staat. Cell broadcast staat weliswaar in standaards voor toestelontwerp, echter de implementatie op diverse toestellen is niet gebruiksvriendelijk gebleken. Op diverse toestellen, zowel oudere als nieuwere modellen, kan cell broadcast niet worden ingesteld. Op andere modellen is de implementatie niet optimaal waardoor cell broadcast berichten niet of laat worden opgemerkt of niet volledig kunnen worden gelezen. 7

Deze resultaten leiden tot de volgende conclusies over de techniek: 17. Tijdens de proeven zijn er veel verstoringen geweest in het verzenden van de berichten. Het is echter goed mogelijk om de infrastructuur voor het verzenden van cell broadcastberichten compleet dekkend in te richten. Over de betrouwbaarheid en beschikbaarheid van de verzendinfrastructuur moeten afspraken worden gemaakt met de providers. 18. Met een deel van de mobiele telefoons die op dit moment op de markt zijn bestaan voor het gebruik van cell broadcast diverse problemen. Deze problemen hebben betrekking op het instellen van het cell broadcast kanaal, het ontvangen van berichten van meer dan een pagina en de herkenbaarheid van toon bij binnenkomst van een bericht. 2.4 Inhoud De inhoud van cell broadcast berichten is onderzocht door middel van experimenten met teksten en via vragenlijsten waarin vooral is gekeken naar de tekst van berichten. De kracht van cell broadcast voor burgeralarmering is dat in een bericht rechtstreeks aan de burgers een handelingsperspectief kan worden geboden. Hierdoor wordt de burger direct op de hoogte gebracht van het noodzakelijk handelen. Burgers stellen randvoorwaarden aan de inhoud van alarmberichten en de ontvangst van deze berichten op een mobiele telefoon. Naast de tekst is ook van belang hoe het bericht op de mobiele telefoon binnenkomt: hoe wordt de burger alert gemaakt op de ontvangst van een bericht. Elk toestel heeft zijn eigen manier om dit kenbaar te maken. In de proef met verhoogde waakzaamheid, waarbij alle deelnemers een toestel kregen uitgereikt. Deze toestellen kondigden cell broadcast berichten aan met het geluid van de sirene. De belangrijkste conclusies over de inhoud van berichten uit het onderzoek zijn: 19. Het gebruik van cell broadcast biedt de mogelijkheid concrete informatie te verschaffen over de noodzakelijke en/of gewenste handeling in geval van een dreiging of ramp. Hierdoor is de informatievoorziening tijdens het proces van alarmeren directer dan bij gebruik van de sirene. 20. Naast aangeven van de dreiging of ramp en de locatie van de gebeurtenis waarover een burgeralarmbericht handelt, moet het bericht een beschrijving bevatten van de door de burger te nemen noodzakelijke actie (handelingsperspectief). 21. Het minste belang hechten burgers aan de vraag waar meer informatie kan worden gevonden (verwijzing naar andere media). Dit onderdeel van het bericht kan achterwege blijven. 22. Burgers hebben een sterke voorkeur voor korte teksten in cell broadcastberichten voor burgeralarmering. De tekst mag wat deelnemers betreft in telegramstijl worden aangeboden. 23. Deelnemers geven aan dat zij graag een datum en tijdsaanduiding in of bij het cell broadcastbericht ontvangen. 24. Op basis van de verschillende experimenten valt niet vast te stellen of burgers daadwerkelijk in actie zullen komen na het lezen van cell broadcast alarmeringsbericht naar aanleiding van een werkelijke dreiging of ramp. 25. Een cell broadcastbericht toegepast voor burgeralarmering moet bij ontvangst duidelijk herkenbaar zijn. Het gebruik van een specifieke toon is daartoe een mogelijkheid die door deelnemers als wenselijk is aangegeven. Hoewel het gebruik van een onderscheidende toon als wenselijk wordt ervaren, heeft dit in de praktijkproeven niet geleid tot hogere aantallen of snellere reacties dan het gebruik van een standaard toon (piep bij ontvangst van een cell broadcast bericht). 8

3 Antwoord op de hoofdvraag en vervolgtraject 3.1 Antwoord op de hoofdvraag De centrale vraag van deze evaluatiestudie luidde: Vormt cell broadcast ten behoeve van burgeralarmering qua effectiviteit en efficiëntie een zinvolle aanvulling op het huidige sirenestelsel? Effectief verwijst in deze context naar de vraag hoeveel burgers met cell broadcast kunnen worden bereikt en welke informatie kan worden gegeven, efficiënt verwijst naar de verhouding tussen de inspanning die nodig is om burgers te bereiken en het bereikte resultaat. Het antwoord op deze vraag is: Ja, cell broadcast kan een effectieve en efficiënte aanvulling vormen op het sirenestelsel ten behoeve van burgeralarmering. De acceptatie onder burgers is bovendien hoog. Een zorgvuldige implementatie is echter wel nodig. Cell broadcast is zowel technisch als organisatorisch een complex systeem. Het is een geschikt middel voor burgeralarmering indien de kwetsbaarheden die in verschillende onderdelen van de alarmeringscyclus met cell broadcast bestaan worden onderkend en beheerst. Cell broadcast kan in het bestaande palet van instrumenten voor het alarmeren en informeren van burgers in een crisis- of rampsituatie een zinvolle aanvulling zijn. Cell broadcast kan zowel worden gebruikt voor het alarmeren van burgers (op moment dat een dreiging of een ramp acuut is) als voor het informeren van burgers (voorlichting en informatieverstrekking over een crisis of ramp). Deze twee verschillende toepassingen stellen echter wel verschillende eisen aan de implementatie. Cell broadcast heeft een plaats tussen het alarmeren met het sirenestelsel en het informeren via diverse media (waaronder TV, radio, internet). Dit is mogelijk doordat in een cell broadcastbericht direct een handelingsperspectief kan worden aangeboden. Door dit handelingsperspectief aan burgers te bieden wordt aanspraak gemaakt op de zelfredzaamheid van burgers. Cell broadcast vormt een keten bestaande uit verschillende schakels: de verzendinfrastructuur, mobiele toestellen en burgers. De verzendinfrastructuur is door de overheid het meest te beheersen door middel van een vooraf overeen te komen serviceniveau met aanbieders van de technologie. Voor mobiele toestellen liggen op termijn kansen bij continuering van de door overheid reeds gestarte actieve rol in overleg met ontwikkelaars van toestellen. Betrokkenheid van burgers in de alarmeringsketen behoeft continue aandacht van de overheid zodat burgers cell broadcastberichten kunnen ontvangen. Cell broadcast bereikt een deel van de burgerpopulatie dat met de huidige middelen niet bereikt wordt, waaronder doven en slechthorenden. De kracht van cell broadcast ingezet naast de sirene als aanvullend middel is dat er redundantie in het systeem wordt ingebouwd. Dit betekent dat er naast elkaar meerdere manieren zijn waarop de burger kan worden gewaarschuwd. Wanneer één van de middelen niet werkt in een crisis of rampsituatie is er een ander middel dat deze functie kan overnemen. 3.2 Hoe nu verder met cell broadcast? Het onderzoek laat zien dat cell broadcast voor burgeralarmering grote kansen biedt. Het systeem kan een zinvolle effectieve en efficiënte aanvulling zijn in het huidige palet van alarmeringsmiddelen. Met de toevoeging van cell broadcast kunnen méér burgers béter worden geïnformeerd dan in de huidige situatie. Wel komen uit het onderzoek nog een aantal kwetsbaarheden van cell broadcast bij toepassing voor burgeralarmering naar voren. Deze leveren geen directe showstoppers op die een vervolgstap 9

tegenhouden. De kwetsbaarheden zorgen er wel voor dat de implementatie van de cell broadcast ten behoeve van burgeralarmering zorgvuldig en via een gecontroleerd en gefaseerd traject moet gebeuren. Naast een goede invulling van de verzendinfrastructuur is daarbij aandacht nodig voor de ontwikkeling van toestellen en voor voorlichting van burgers over deze nieuwe manier van alarmering. Het onderzoek biedt vele aanknopingspunten voor invulling van deze punten. Dit rapport is te kort om op alle punten in te gaan, maar stipt er per onderdeel enkele aan. Het proces van definiëring van de verzendinfrastructuur is al in een vergevorderd stadium. De proeven in de afgelopen jaren hebben vele aandachtspunten opgeleverd die in de verdere ontwikkeling van de verzendinfrastructuur reeds zijn meegenomen of nog zullen worden meegenomen. Vanuit het oogpunt van dit onderzoek zijn de belangrijktste onderwerpen de betrouwbaarheid en de beschikbaarheid van het systeem. Het laatste moet daarbij worden uitgedrukt in een maat van beschikbaarheid tijdens rampen en crisis. Beschikbaarheid van cell broadcast is alleen van belang op het moment dat er een ramp of crisis is. Dit zijn zeldzame gebeurtenissen, maar het zijn ook juist de situaties waarin systemen in het algemeen falen. Een algemene maat voor beschikbaarheid van cell broadcast is daarom niet relevant. Deze moet worden uitgedrukt in een maat die de omstandigheden aangeeft waaronder cell broadcast moet functioneren. Met grote regelmaat verschijnen nieuwe toestellen op de markt. De aandacht die cell broadcast tijdens de praktijkproeven had, leidde mede door inspanning van de overheid tot meer aandacht voor cell broadcast op een aantal nieuw geïntroduceerde toestellen. In de komende jaren kan afhankelijk van de implementatie van cell broadcast en het daadwerkelijke gebruik, de aandacht in het ontwikkelen van betere implementaties op toestellen toenemen. De overheid speelt hierin een stimulerende en faciliterende rol. Er zullen echter ook toestellen op de markt blijven verschijnen die cell broadcast niet of niet goed ondersteunen, of waarop cell broadcast niet is ingesteld. Daarnaast is er de komende jaren een groot aantal burgers dat een oud toestel heeft waarop cell broadcastberichten niet of niet goed zijn te ontvangen of lezen. Hoewel de doorlooptijd van toestellen hoog is, blijkt uit de proeven waarin burgers met eigen toestel meededen, dat oude toestellen nog lang blijven circuleren. Al deze toestellen vormen een bedreiging voor de effectiviteit van cell broadcast. Voor de overheid ligt er een taak om inzicht te verkrijgen én te behouden in het bezit en gebruik van geschikte toestellen. Dit inzicht is nodig om de effectiviteit van cell broadcast te kunnen inschatten. Tijdens de praktijkproeven is gebruik gemaakt van cell broadcasttechnologie verzonden via GSM. De evaluatie door de TU Delft heeft zich hier ook tot beperkt. Mobiele telefonie is continue aan nieuwe ontwikkelingen onderhevig. Deze dynamiek betekent dat de overheid bij implementatie van cell broadcast niet klaar is, maar dat continu met technologische veranderingen op het gebied van mobiele telefonie moet worden omgegaan. Burgeralarmering met cell broadcast maakt de burger zelf onderdeel van de alarmeringsketen. De effectiviteit van het systeem staat of valt met de bereidheid van burgers om een geschikt toestel aan te schaffen, in te stellen, aan te hebben staan en bij zich te dragen. Alleen als wordt voldaan aan al deze voorwaarden, kan een bericht worden ontvangen. Dit past in het streven van de overheid om de burger meer zelfredzaam te maken en meer verantwoordelijk voor de eigen veiligheid. De actieve participatie van burgers kan echter niet worden afgedwongen, maar moet worden bereikt via overtuiging door middel van voorlichting en eventueel stimulerende maatregelen bij aanschaf van een geschikt toestel. Dit betekent dat de burger cell broadcast zal moeten accepteren. Daarbij is de verwachting die de overheid bij de burger schept van de mogelijkheden én beperkingen van cell broadcast van groot 10

belang. Als de burger een perfect werkend systeem verwacht, terwijl de mobiele telefoons niet goed kunnen worden ingesteld, berichten niet goed weergeven of anderszins niet goed functioneren, zal de acceptatie van burgers snel afnemen. Daarmee neemt ook de bereidheid om deel uit te maken van het systeem af, wat leidt tot een lager bereik en dus een lagere effectiviteit. De overheid moet daarom zorgvuldig de verwachtingen van burgers managen en bewaken. Verder zal de overheid via constante awareness programma s de burger blijvend moeten informeren en voorlichten. Een regelmatige herinnering via een cell broadcastbericht, bijvoorbeeld tegelijkertijd met de maandelijkse test van het sirenestelsel, kan bijdragen aan het bewustzijn bij burgers. Daarnaast is het nuttig als burgers, op momenten dat het hen uitkomt, kunnen testen of hun toestel nog ingesteld is, bijvoorbeeld via een heartbeat. Inzet van cell broadcast bij crisis- of rampsituaties kan een bijdrage leveren aan deze awareness, burgers merken zo dat het nuttig kan zijn om mee te doen. Dit levert een toegevoegde waarde van inzet, die echter geen doel op zich mag worden. Tijdens de gefaseerde invoering van cell broadcast dient aandacht te zijn voor evaluatie. Deze moet zowel tijdens de gefaseerde invoering als na afloop plaatsvinden. De evaluatie geeft steeds informatie voor een beslissing over de volgende stappen in het proces. Deze beslissing kan leiden tot doorgang, aanpassing, herpositionering of heroverweging van het gebruik van cell broadcast voor burgeralarmering. In de evaluatie moet aandacht zijn voor het functioneren van alle drie genoemde onderwerpen: verzendinfrastructuur, toestellen en burgers. Daarnaast moet aandacht zijn voor de vraag hoe effectief het systeem in de praktijk is gebleken. Dat kan door tussentijdse evaluatie, bijvoorbeeld na elke inzet van cell broadcast voor burgeralarmering. Bij deze evaluaties kan worden onderzocht hoe het systeem technisch heeft gefunctioneerd en welk aandeel van de bevolking werkelijk is bereikt met cell broadcast. Het is verstandig om nu reeds na te denken over hoe deze evaluaties moeten worden ingericht en onder welke voorwaarden deze evaluaties leiden tot aanpassing of heroverweging van het systeem. Tijdens de proeven is er sprake van geweest dat cell broadcast op termijn Waarschuwings- en AlarmeringsStelsel (WAS) zou kunnen vervangen. De mogelijkheid hiertoe (eventueel op termijn) zou op een bepaald moment zelfs een van de voorwaarden zijn geweest om cell broadcast voor toepassing van burgeralarmering in te voeren. Op dit moment is vervanging niet aan de orde. De resultaten van de proeven van de afgelopen jaren geven geen aanleiding om tot vervanging over te gaan. Er zijn nog teveel onzekerheden omtrent cell broadcast om de positie van de WAS op dit moment ter discussie te stellen. Een waarschuwingssysteem waarin cell broadcast wordt ingezet, is zeer complex en is niet volledig beheersbaar door de overheid. Dat geldt zeker voor ontwikkelingen bij toestellen, die gedeeltelijk aan de markt moeten worden overgelaten. Nog meer geldt dat voor de bereidheid van burgers om zich verantwoordelijk te voelen voor hun eigen alarmering, vooral op lange termijn. De tijd zal moeten uitwijzen hoe zich dit ontwikkelt. Wellicht kan deze vraag enkele jaren na invoering van cell broadcast weer aan de orde worden gesteld. Daarbij moet in het oog worden gehouden dat de eisen aan inzetbaarheid en bereik van cell broadcast zwaarder zullen zijn wanneer het systeem niet als aanvullend, maar als vervangend systeem wordt beschouwd. 11

Bijlage 1. Begripsbepaling, burgeralarmering en de alarmeringscyclus Dit onderzoek gaat over burgeralarmering. Daarmee worden twee van de processen bedoeld die worden onderscheiden in de rampenbestrijding. Het ene proces betreft (acuut) waarschuwen van de bevolking. Doel van dit proces is het zo snel mogelijk waarschuwen van de bevolking met betrekking tot een (acuut) ontstane dreiging of feitelijke rampsituatie met als doel zodanige gedragsverandering teweeg te brengen dat materiële en immateriële schade zoveel mogelijk wordt beperkt. Het andere proces is voorlichten en informeren. Doel van dit proces is het bewust geven van hulp door informatie, gericht op doelgroepen die bedreigd worden of zich mogelijk bedreigd voelen door een dreigende ramp of een feitelijke rampsituatie. Beide processen vallen volgens de Wet rampen en zware ongevallen (WRZO) uit 1985 onder de eerste verantwoordelijkheid van de Burgemeester. Het acuut waarschuwen wordt in praktijk verzorgd door de Regionale Brandweer. De voorlichting en informatie wordt meestal door de communicatieadviseurs van de gemeente(n) uitgevoerd. De processen staan in Figuur 1 ingevuld in relatie tot één specifieke ongewenste gebeurtenis. De as in het midden van het figuur representeert de tijdas vanaf het moment dat deze gebeurtenis A bestaat tot het moment dat deze niet meer actueel is. De figuur laat zien dat de alarmeringsfunctie in tijd het dichtst bij de gebeurtenis staat. Figuur 1: Generieke functies voor alarmering uitgezet tegen de tijd Voorlichten en informeren zijn in de figuur in tijd veraf gelegen van de ongewenste gebeurtenis A. Hier is nadat een ramp is opgetreden sprake van informeren specifiek gerelateerd aan de gebeurtenis A, zoals de gevolgen, de huidige stand van zaken en verwachtingen over het weer in normale toestand brengen van het getroffen gebied. Voorlichting voorafgaande aan een ongewenste gebeurtenis richt zich op de algemene voorlichting waardoor burgers voorbereid zijn op rampen. Bijvoorbeeld campagnes als wat moet ik doen als de sirene gaat kunnen hierin worden ingevuld. Voorlichting wordt in dit onderzoek niet beschouwd. Figuur 1 is een generieke figuur die voor elk ramptype kan worden ingevuld. In het onderzoek onderscheiden we drie fases in alarmering van burgers: aanvang van de noodsituatie, het activeren van een waarschuwingssysteem en de reactie van gealarmeerde burgers. In Figuur 2 zijn deze fases aangeduid met de letters A, B en C. De nummers 0 tot en met 4 delen de fases verder op en specificeren het gebruik van cell broadcast als waarschuwingsmiddel. Deze fases staan voor: A. Start van noodsituatie (dit moment is altijd onbekend) 0. de noodsituatie wordt geïdentificeerd en een beslissing wordt genomen over de noodzaak een tekstbericht te sturen om de bevolking te alarmeren 12

1. De beslissing over het type bericht en de inhoud van het tekstbericht wordt gemaakt op basis van de karakteristieken van de noodsituatie B. Het waarschuwingssysteem activeren 2. Het verzenden van het waarschuwingsbericht via het GSM-antennesyteem van het mobiele netwerk naar individuele mobiele telefoons 3. Lezen en begrijpen van het waarschuwingsbericht door de bevolking 4. Beslissing van de burgers om de instructies in het waarschuwingsbericht op te volgen C. De reacties van de burgers als gevolg van het waarschuwingsbericht Figuur 2: Alarmeringscyclus voor burgeralarmering met mobiele technologie Alarmering in een levensbedreigende situatie is achteraf effectief geweest indien zoveel mogelijk bedreigde personen zijn bereikt, waarbij deze personen afdoende informatie hebben ontvangen om noodzakelijke handelingen uit te voeren om in veiligheid te komen. 13

Bijlage 2 Generalisatie: betekenis van de resultaten voor burger-alarmering van de algemene Nederlandse bevolking Welke betekenis hebben de resultaten van de proeven nu voor de generalisatie naar de gehele Nederlandse bevolking? Deze vraag is niet zonder meer te beantwoorden. De opzet van de proeven maakt het niet mogelijk een exact aandeel van de Nederlandse bevolking te noemen dat zal worden bereikt door een cell broadcastbericht dat bij een werkelijke crisis of ramp wordt verzonden. Bij deze vertaling spelen verschillende factoren een rol. Deze factoren kunnen zowel een positief effect hebben op het bereik van cell broadcast als een negatief effect. De vertaling van de resultaten uit de verschillende praktijkproeven naar de totale Nederlandse bevolking hangt af van de vraag in hoeverre de deelnemersgroepen representatief zijn, in hoeverre de gebruikte technische middelen een realistische afspiegeling zijn van de op de markt beschikbare technologieën en van het type vraagstukken dat met de opzet van de proeven beantwoord kan worden. De praktijkproeven leveren gegevens over de groep burgers die aan de proeven hebben deelgenomen. De resultaten zijn in beginsel alleen een afspiegeling van de deelnemersgroep van elke afzonderlijke proef. Vertaling van deze resultaten naar de totale bevolking in een proefgebied en naar de Nederlandse bevolking is afhankelijk van de representativiteit van de deelnemersgroepen. In het onderzoek is gekeken naar geslacht en leeftijd van deelnemers en naar de houding ten opzichte van technologische vernieuwing. In de praktijkproeven waren mannen oververtegenwoordigd ten opzichte van vrouwen. Bij gebruik van de best effort implementatie was de leeftijdscategorie 40-65 oververtegenwoordigd en waren ouderen (65+) ondervertegenwoordigd. De resultaten van de proeven laten in het bereik van deelnemers geen verschillen zien tussen mannen en vrouwen. Voor ouderen daarentegen is tijdens de proeven met eigen mobiele telefoons gebleken dat zij minder reageerden. Door de ondervertegenwoordiging van ouderen in deelname aan de proeven kan het bereikte resultaat van de proeven een te positief beeld schetsen. Alleen mensen die over een mobiele telefoon beschikten konden aan de proeven meedoen (al dan niet speciaal voor de proef uitgereikt). Daarmee had 100% van de deelnemers zelf een mobiele telefoon ter beschikking. Dit is niet het geval voor de hele Nederlandse bevolking. Er zal altijd een deel van de bevolking zijn dat geen mobiele telefoon heeft. Deze mensen kunnen nooit rechtstreeks zelf door een cell broadcastbericht worden bereikt. Anderzijds is het mogelijk dat een cell broadcastbericht dat op één toestel aankomt meerdere mensen bereikt. Het is voor een grotere groep mensen die bij elkaar is in principe genoeg dat een bericht op één of enkele toestellen aankomt. Niet iedereen hoeft het bericht te ontvangen, omdat men elkaar kan informeren. Zo kan een hele groep mensen worden bereikt via slechts enkele toestellen. Dit wordt het buddy-systeem genoemd. Het wordt gezien als een van de sterke kanten van cell broadcast. In het onderzoek is niet ingegaan op de vraag hoe enerzijds het niet bezitten van een mobiele telefoon en anderzijds het informeren van meerdere mensen door één mobiele telefoon het bereik beïnvloeden. Aan een gebruikersproef waarin een technische vernieuwing wordt getest zullen vooral mensen meedoen die een positieve oriëntatie hebben ten opzichte van technologie in het algemeen. 14

Deelnemers zullen nieuwsgierig zijn naar de nieuwe toepassing een relatief hogere acceptatie hebben dan de bevolking in het algemeen. In de proef met verhoogde waakzaamheid op Walcheren en Zuid-Beveland is een speciaal toestel uitgereikt waarop cell broadcast vooraf ingesteld was. Alle deelnemende burgers hadden hierdoor hetzelfde type mobiele telefoon. In de praktijk zal zo n eenvormige implementatie nooit voorkomen. De grote diversiteit aan mobiele telefoons van de deelnemers uit de eerdere proeven ( best effort ) geven een meer realistische afspiegeling van de toestellen van de Nederlandse bevolking. Deze diversiteit zal ook na invoering van cell broadcast blijven bestaan. Dit betekent onder andere dat telefoons zeker in de eerst jaren na aanschaf moeten worden ingesteld. Dit geldt zowel voor bestaande toestellen die reeds in bezit zijn van burgers op moment van invoering als voor toestellen die worden aangeschaft na invoering van het systeem. De resultaten van de proeven zijn allemaal verkregen naar aanleiding van cell broadcastberichten die zijn verstuurd in normale omstandigheden. De resultaten zijn niet zonder meer van toepassing op een crisis of rampsituatie. Enerzijds is de verwachting dat burgers indien zijn in een bedreigde situatie een cell broadcastbericht ontvangen meer gemotiveerd zijn om dit bericht te lezen, mits het bericht wordt opgemerkt. Dit vereist een duidelijke herkenbaarheid bij ontvangst van het bericht die uniek is voor toepassing van burgeralarmering. Indien dezelfde herkenning (bijvoorbeeld een toon) voor andere toepassingen wordt gebruikt gaat dit effect verloren. Anderzijds vergroot de stress van een crisissituatie de kans dat mensen fouten maken. Onduidelijkheden door een slechte implementatie van de technologie zullen frequenter leiden tot het niet kunnen lezen van een bericht in een crisis of rampsituatie. Dit effect wordt nog verstrekt als de toepassing weinig wordt gebruikt, waardoor burgers het systeem niet afdoende kennen. De praktijkproeven hebben per deelnemersgroep stuk voor stuk een korte doorlooptijd gekend. Gewenning van het systeem met daarbij mogelijke leer- of lange termijn effecten hebben niet kunnen optreden. Het is niet in te schatten of dergelijke effecten een positieve of negatieve invloed hebben op de effectiviteit van cell broadcast. Tijdens de proeven in Zoetermeer, Zeeland en Amsterdam is gebruik gemaakt van een best effort implementatie. Dit hield in dat het mogelijk was gemaakt cell broadcastberichten via het netwerk van drie providers te versturen. Cell broadcast maakte geen deel van de bewakingssystemen van de providers waardoor bij netwerkonderhoud of uitbreidingen van het netwerk niet werd gecontroleerd of de cell broadcast functionaliteit nog functioneerde. Dergelijke problemen hebben de resultaten uit de proeven op basis van best effort negatief beïnvloed. De resultaten uit de proef met verhoogde waakzaamheid laten zien dat het meenemen van cell broadcast binnen de reguliere processen van providers het aantal fouten in het netwerk zeer sterk reduceert. 15