RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK samenwerkingsverband IJssel Berkel Plaats : Zutphen Administratienummer : PO2501 Bestuursnummer : 21609 Onderzoeksnummer : 277457 Datum onderzoek : 9 december 2014 Datum vaststelling : 17 april 2015
Pagina 2 van 12
INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING............................................ 5 2 BEVINDINGEN.......................................... 7 3 REACTIE VAN HET BESTUUR............................... 12 Pagina 3 van 12
Pagina 4 van 12
1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een kwaliteitsonderzoek uit bij 'samenwerkingsverband IJssel Berkel'. Binnen de gemeenten Berkelland, Voorst, Brummen, Zutphen, Lochem en Bronckhorst (postcodes 7233, 7234 en 7251) vormen 27 schoolbesturen met in totaal 106 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit rapport geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Kwaliteitsonderzoek In het schooljaar 2014/2015 voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Het doel van deze kwaliteitsonderzoeken is tweeledig: 1. stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden. Bij alle samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij voldoen aan de wet- en regelgeving. Nieuw in schooljaar 2014/2015 is dat ieder samenwerkingsverband - indien nodig - in het rapport verbeterpunten voor de kwaliteit krijgt aangereikt, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op www.onderwijsinspectie.nl. Onderzoeksopzet Het onderzoek start met een bureauanalyse van het ondersteuningsplan en overige gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn. Het betreft de volgende documenten: Ondersteuningsplan 2014-2018 (goedgekeurd op 10 februari 2014), inclusief een reeks bijlagen en aanvullende documenten; Bijlagen ondersteuningsplan 2014-2018 (zonder datum); Kwaliteitshandboek (versie 7, oktober 2014); Bijlagen kwaliteitshandboek (versie 7, oktober 2014); Pagina 5 van 12
Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 8 december 2014); Website samenwerkingsverband (www.swvijsselberkel.nl, geraadpleegd op 8 december 2014). Hierna vond op 9 december 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: een presentatie kreeg van het samenwerkingsverband over de stand van zaken en actuele ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband; een gesprek voerde: over de rol die het samenwerkingsverband speelt binnen de verbinding onderwijs en jeugdzorg; over de ondersteuningstoewijzing; met (een afvaardiging van) de ondersteuningsplanraad over zijn rol bij het samenwerkingsverband; met het bestuur met onder andere aandacht voor het intern toezicht. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 6 van 12
2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Samenwerkingsverband IJssel Berkel heeft zijn ondersteuningsplan tijdig en volgens de voorgeschreven procedure vastgesteld. In vergelijking met de simulatie van 2013 zijn verschillende onderdelen van het ondersteuningsplan nader geconcretiseerd. Zo is de procedure voor het verstrekken van extra ondersteuning in de vorm van een arrangement of een toelaatbaarheidsverklaring voor speciaal (basis)onderwijs vastgesteld en in werking. Ondersteuningsteams rond de reguliere basisscholen, waarin onder meer een onderwijscoach en een gezinscoach deelnemen, spelen een belangrijke preventieve rol voor leerlingen die lichte extra ondersteuning behoeven. Daarnaast hebben de onderwijscoaches een taak in het bevorderen van het niveau van basisondersteuning op de basisscholen door consultatieve begeleiding van intern begeleiders en leraren. De gezinscoach is een belangrijke schakel naar de (jeugd)zorg. Het samenwerkingsverband stemt proactief af met de verschillende gemeenten over de feitelijke toegang tot de (jeugd)zorg. Naast de ondersteuningsteams is er een centraal expertiseteam ingericht voor vragen die het ondersteuningsteam overstijgen. Het samenwerkingsverband heeft zijn doelstellingen gekoppeld aan programma's waaraan middelen zijn verbonden. De bestuurlijke en interne organisatie is, over het geheel genomen, duidelijk uitgewerkt. Bestuur en directie hebben een duidelijk beeld van passend onderwijs in de regio en geven daar vorm aan. De bestuurlijke samenwerking verloopt goed volgens betrokkenen. De uitdaging ligt in het effectief bereiken van de werkvloer. Het samenwerkingsverband ervaart de kwaliteit van het planmatig handelen op scholen als een knelpunt. Het systeem van kwaliteitszorg staat in de steigers. Zo volgt het samenwerkingsverband de tevredenheid van ouders van leerlingen met extra ondersteuningsvragen. Ook is men gestart met het opstellen van een kwaliteitshandboek en is er een opzet voor de verantwoording door de schoolbesturen. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader. Pagina 7 van 12
2.2 Toelichting Kwaliteitsaspect 1: Resultaten Het samenwerkingsverband spant zich in om voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben passende ondersteuningsvoorzieningen te organiseren. In het onderzoek komen twee categorieën leerlingen aan de orde waar het samenwerkingsverband risico's ziet. Dat betreft leerlingen met ernstige meervoudige beperkingen, waar bezuinigingen op de zorg rechtstreeks van invloed kunnen zijn op de kwaliteit van het te bieden (speciaal) onderwijs. Daarnaast noemt het samenwerkingsverband de leerlingen van asielzoekerscentra die mogelijk een beroep doen op extra ondersteuning vanuit het samenwerkingsverband. Samenwerkingsverband IJssel Berkel heeft ambitie ten aanzien van het niveau van de basisondersteuning. Tegelijkertijd bestaat om budgettaire redenen het voornemen om het aantal onderwijscoaches na 2016 aanzienlijk te verminderen. De rechtstreekse inzet van de verantwoordelijke schoolbesturen voor het behalen van de ambities voor de basisondersteuning is nog niet goed in kaart gebracht. In samenhang hiermee is niet helder uitgewerkt wat het programma voor scholen met extra profielen (onder andere hoogbegaafdheid, autisme en taalspecialisme) dat tot 2016 doorloopt, moet opleveren voor het samenwerkingsverband. Recent heeft het samenwerkingsverband een inventarisatie van thuiszitters en absoluut verzuimende leerlingen uitgevoerd. Gemeenten in de regio blijken niet altijd goed zicht te hebben op deze risicogroep. In de periode tot 2016 vervult een zorgadviesteam met een 'smalle' opdracht de toewijzing van intensieve extra ondersteuning. Daarna zal ook deze taak worden overgenomen door een toewijzingsteam. Een handelingsgerichte toewijzing staat centraal. De uitvoering van de procedure en de plaatsing van leerlingen met zware ondersteuningsbehoeften leveren volgens het samenwerkingsverband geen knelpunten op. Om de herindicatie van zittende leerlingen in het speciaal onderwijs goed te laten verlopen, heeft het samenwerkingsverband onlangs een inventarisatie uitgezet. Het samenwerkingsverband heeft een beleidsrijke begroting. Door de programmatische opzet die het samenwerkingsverband hanteert, zijn de voorwaarden voor een doelmatige inzet van middelen gerealiseerd. Er zijn afspraken gemaakt voor het invullen van het weerstandsvermogen. Bij de programma's behoren doelstellingen en vormen van monitoring. Ook zijn risico's omschreven. De financiële verantwoording is belegd. Pagina 8 van 12
Voor het nader afstemmen van de samenwerking met jeugdzorg is er een ambtelijke werkgroep ingesteld waarin het samenwerkingsverband en de gemeenten zijn vertegenwoordigd. De omvangrijke operatie van de transitie (en transformatie van) jeugdzorg en de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) levert de gemeenten de nodige hoofdbrekens op. In een enkele gemeente is afgesproken een actietafel in te richten om acute knelpunten op te lossen. Kwaliteitsaspect 2: Management en organisatie Samenwerkingsverband IJssel Berkel heeft zijn missie en visie geformuleerd. De missie is uitgewerkt in een strategisch beleid. Doelen en beoogde resultaten zijn over het geheel genomen evalueerbaar vastgelegd. Het samenwerkingsverband heeft een organisatieschema waaruit eenduidig blijkt waarop elk orgaan formeel aanspreekbaar is. Er is sprake van een overgangssituatie tot augustus 2016. De interne structuur van het samenwerkingsverband is ingevuld. Van een inzichtelijke beschrijving van die functionele overlegstructuur is echter geen sprake. De toewijzing van de verschillende vormen van extra ondersteuning is georganiseerd. Vanuit het handelingsgericht werken is er in beginsel sprake van termijnen voor het bieden van ondersteuning. Proactief beleid voor terugplaatsing behoeft nog aandacht. Het samenwerkingsverband heeft een actief voorlichtingsbeleid. Desondanks vraagt de ondersteuningsplanraad zich af of de werkvloer daarmee voldoende wordt bereikt. Ook komt naar voren dat leraren sterk verschillen in de verwachtingen van de bijdrage van bijvoorbeeld onderwijscoaches. De mate waarin leraren zich daadwerkelijk ondersteund en toegerust voelen, is van groot belang voor het realiseren van passend onderwijs in de reguliere basisschool. In formele zin heeft het samenwerkingsverband het intern toezicht georganiseerd. Er is tevens een toezichtkader vastgesteld, maar een concrete agenda voor het intern toezicht van dit jaar ontbreekt. Het blijft de vraag of de scheiding tussen bestuur en toezicht functioneel voldoende is aangebracht. Kwaliteitsaspect 3: Kwaliteitszorg Het samenwerkingsverband heeft in het ondersteuningsplan kwalitatieve en kwantitatieve resultaten geformuleerd. Voor een deel betreft het doelen die de schoolbesturen moeten realiseren, waarbij het samenwerkingsverband Pagina 9 van 12
afhankelijk is van de kwaliteit van de verantwoording door dezelfde schoolbesturen. Een eerste opzet daarvoor is in bespreking. Voor de verschillende programma's gaat het samenwerkingsverband zelfevaluaties uitvoeren. Speciale aandacht gaat uit naar de te realiseren kwantitatieve doelen rond de toewijzing van extra ondersteuning en daarbinnen de verwijzing naar het speciaal (basis)onderwijs. De ondersteuningsprofielen van de deelnemende scholen zijn beschikbaar en worden tussentijds bijgesteld. Een integrale analyse ontbreekt vooralsnog. Uit het onderzoek blijkt dat het samenwerkingsverband weet aan welke prioriteiten het dit jaar werkt. In het kader van kwaliteitszorg is aan te bevelen om dit vast te leggen in een samenhangen jaarplan met goed evalueerbare resultaatindicatoren. Het samenwerkingsverband is, mede op aandringen van de ondersteuningsplanraad, vroegtijdig gestart met het opstellen van een kwaliteitshandboek. Over de wijze waarop het systematisch nagaat of betrokkenen volgens die afspraken handelen, moet het samenwerkingsverband nadere afspraken maken. De werkwijze met verschillende programma's biedt aanknopingspunten. Het samenwerkingsverband heeft voornemens voor een gedegen jaarlijkse verantwoording over de gerealiseerde kwaliteit, de kwaliteitsverbetering en daarmee samenhangend de inzet van middelen. 2.3 Naleving wet- en regelgeving Voorschriften ondersteuningsplan Het ondersteuningsplan moet aan een aantal wettelijke voorschriften voldoen. Daarvoor is het nog nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt of nader uitwerkt: Procedure en beleid terug- of overplaatsing naar het basisonderwijs vanuit s(b)o (artikel 18a WPO, lid 8d); Herindicatie zittende so-leerlingen (artikel XVII Wet passend onderwijs, lid 1); Groei sbo-leerlingen op peildatum 1 februari (artikel 18a WPO, lid 8g); Overdracht bekostiging ontoereikend budget sbo-scholen (artikel 18a WPO, lid 8h); Groeibekostiging so-scholen (artikel 18a WPO, lid 8i); Overdracht bekostiging ontoereikend budget so-scholen (artikel 18a WPO, lid 8j). Pagina 10 van 12
Programmatisch handhaven Bij het bevorderen van de naleving van wettelijke regels, gebruikt de inspectie ook het uitgangspunt van programmatisch handhaven (Jaarwerkplan 2014). Jaarlijks kiest de inspectie een aantal onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2014/2015 zijn vastgesteld voor de controle op de naleving door de samenwerkingsverbanden. Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Naleving wet- en regelgeving Voldoende Onvoldoende N.1 De tijdige (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en het insturen aan de inspectie - De artikelen 18a, tiende lid, WPO en 17a tiende lid, WVO. N.2 De naleving van de regels met betrekking tot de (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en de instemming van de ondersteuningsplanraad - De artikelen 18a, zevende lid, WPO en 17a, zevende lid, WVO en artikel 14a WMS. N.3 Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat overleg (oogo) heeft plaatsgevonden met gemeente(n) en met het samenwerkingsverband, waarvan het gebied (gedeeltelijk) samenvalt - De artikelen 18a, negende lid, WPO en 17a, negende lid,wvo. N.4 Het deskundigenadvies - De artikelen 18a, elfde lid WPO jo artikel 34.8. Besluit bekostiging WPO en 17a WVO, twaalfde lid jo artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO. Pagina 11 van 12
3 REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 18 maart 2015 deelt het bestuur mee dat het zich over het geheel genomen kan vinden in de bevindingen van de inspectie. Het samenwerkingsverband neemt de bevindingen uit dit rapport mee in de verdere (beleids-)ontwikkeling en de cyclus van planning en control, waaronder de bijstelling van het ondersteuningsplan en de evaluatie van het interne toezichtkader. Pagina 12 van 12