Herindelingsscan Maasdriel - Zaltbommel Onderzoek naar de financiële positie van de nieuwe gemeente na een bestuurlijke fusie Januari 2017
Herindelingsscan Maasdriel - Zaltbommel Onderzoek naar de financiële positie van de nieuwe gemeente na een bestuurlijke fusie Provincie Gelderland Januari 2017
Documentinformatie Aanvrager: Colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Maasdriel en Zaltbommel. Opsteller: provincie Gelderland G. Scholten Versie: 1.1. Datum: 17 januari 2017 Distributie: 17 januari 2017 Colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Maasdriel en Zaltbommel. Onderzoeksvraag: Doel van dit rapport: De colleges van Maasdriel en Zaltbommel hebben de provincie Gelderland verzocht om onderzoek te doen naar de financiële bijdragen uit het gemeentefonds in de huidige situatie en de bijdragen uit het gemeentefonds na een mogelijke herindeling. De onderzoeksvraag is om inzicht te bieden in de financiële situatie van de afzonderlijke gemeenten op dit moment en een (financieel) beeld te geven van de nieuw te vormen gemeente als gevolg van een bestuurlijke fusie. Beantwoorden van de onderzoeksvraag middels het in beeld brengen van de huidige financiële situatie van de beide gemeenten en het schetsen van een beeld van de voornaamste wijzigingen ten aanzien van de baten en lasten die samengaan met de mogelijke bestuurlijke fusie. De raden van de gemeenten kunnen deze inzichten vervolgens betrekken bij de besluitvorming over het te kiezen ontwikkelscenario. 2 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
Inhoud Bestuurlijke samenvatting... 5 1. Inleiding... 7 1.1. Doel van de herindelingsscan... 7 1.2 Uitgangspunten... 7 1.3 Maatwerk... 7 1.4 Leeswijzer... 8 2. Kenmerken... 9 2.1 Structuurkenmerken huidige gemeenten... 9 2.2 Structuurkenmerken één gemeente Maasdriel - Zaltbommel... 10 3. Financiële effecten algemene uitkering... 11 3.1 Algemene uitkering voor en na bestuurlijke fusie... 11 3.2 Tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling... 12 3.3 Frictiekosten... 13 4. Financiële positie... 15 4.1 Structureel en reëel begrotingsevenwicht huidige gemeenten... 15 4.2 Financieel perspectief één M-Z-gemeente... 16 4.3 Jaarrekeningen... 18 5. Weerstandsvermogen... 19 5.1 Weerstandscapaciteit huidige gemeenten... 19 5.2 Risico s huidige gemeenten... 20 5.3 Ratio weerstandsvermogen huidige gemeenten... 22 5.4 Weerstandsvermogen één M-Z-gemeente... 22 6. Grondexploitatie... 24 6.1 Grondbeleid... 24 6.2 Gelderse woningmarkt... 24 6.3 Wijziging Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)... 25 6.4 Grondexploitatie Maasdriel en Zaltbommel... 26 6.5 Woningbouw... 29 6.5.1 Plancapaciteit... 29 6.5.2 Woningbouw Maasdriel... 30 6.5.3 Woningbouw Zaltbommel... 30 6.6 Bedrijventerreinen algemeen... 30 6.6.1 Vraag naar bedrijventerreinen... 31 6.6.2 Het aanbod van bedrijventerreinen... 32 6.6.3 Bedrijventerreinen Maasdriel... 33 6.6.4 Bedrijventerreinen Zaltbommel... 33 6.7 Grondexploitatie één gemeente Maasdriel-Zaltbommel... 34 7. Schuld en vermogen... 35 3 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
7.1 Netto schuldquotes bestaande gemeenten... 35 7.2 Solvabiliteitsratio bestaande gemeenten... 36 7.3 Conclusie... 37 8. Kengetallen financiële positie... 38 9. In één oogopslag... 40 10. Conclusies en aanbevelingen... 41 Bijlage 1 Maatstaventabel... 44 Bijlage 2 Effect algemene uitkering... 45 Bijlage 3 Berekening tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling... 46 4 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
Bestuurlijke samenvatting De gemeenten Maasdriel en Zaltbommel beraden zich sinds enige tijd op een verdergaande samenwerking. Op verzoek van de colleges van burgemeester en wethouders van deze twee gemeenten heeft de provincie Gelderland een herindelingsscan uitgevoerd naar de financiële positie van de afzonderlijke gemeenten en de financiële gevolgen van een mogelijke bestuurlijke fusie. De provincie Gelderland heeft met input van de gemeentecontrollers van deze gemeenten de begroting 2017 en de jaarrekening 2015 als basis gehanteerd voor deze scan. In deze bestuurlijke samenvatting kunt u de belangrijkste conclusies en aanbevelingen lezen. Voor meer achtergrondinformatie verwijzen wij naar de volgende hoofdstukken van deze scan en naar de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 10. Conclusie Financiële positie De nieuwe gemeente Maasdriel-Zaltbommel die na een bestuurlijke fusie zou ontstaan, zal de volgende (financiële) kenmerken hebben: Het inwoneraantal van de gemeente zal ruim 51.000 zijn. De gemeente zou, op basis van de huidige gegevens, in alle jaren 2017-2020 een structureel sluitende begroting kunnen presenteren. De berekening die leidt tot deze structureel sluitende begroting is wel gebaseerd op de aanname dat gekozen wordt voor het gemiddelde belastingpakket (waarbij de belastingopbrengst van de nieuwe gemeente gelijk is aan de totale opbrengst van de huidige gemeenten samen). De gemeente kan rekenen op een eenmalige uitkering van het Rijk (de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling ) van bijna 6,4 miljoen om de frictiekosten van de bestuurlijke fusie op te vangen. De nieuwe gemeente kan de op dit moment geïnventariseerde risico s in (ruim) voldoende mate opvangen met de aanwezige weerstandscapaciteit. Vanuit de huidige gemeenten bezien liggen risico s voor de toekomst met name op het vlak van tegenvallers binnen het sociale domein (de decentralisaties en bijbehorende budgetten vanuit het Rijk) en de grondexploitatie. Grondexploitatie De nieuwe gemeente krijgt aan de ene kant te maken met in het verleden gemaakte plannen en aan de andere kant met nieuwe zaken die de ontwikkeling van die plannen kunnen beïnvloeden. De boekwaarde van de totale bouwgrondexploitatie van de gemeente is op dit moment hoog en daarmee risicovol. De harde plancapaciteit in woningbouwplannen voldoet aan de regionale afspraken. In de beide huidige gemeenten is op dit moment meer capaciteit in zachte plannen beschikbaar dan de komende 10 jaar nodig is voor realisatie van het regionaal vastgestelde woningbouwprogramma tot 2025. Ook op het gebied van bedrijfsterreinen in de nieuwe gemeente is er sprake van risico s. Dit heeft te maken met de aanwezigheid van een aantal bedrijventerreinen met hoge boekwaarden, voornamelijk in de huidige gemeente Zaltbommel. Eén van de toekomstige terreinen (De Wildeman II) heeft een oranje status in het vastgestelde Regionale Programma Bedrijventerreinen 2016 regio Rivierenland. Voor het in ontwikkeling brengen van dit bedrijventerrein gelden specifieke randvoorwaarden, waarbij de behoefte door de gemeente nog moet worden aangetoond. Zaltbommel verwacht aan de regionaal gestelde eisen te kunnen voldoen. De regio heeft op dit moment nog niet ingestemd met de ontwikkeling van dit terrein en de wijziging van het RPB2016. Overige effecten Naast bovengenoemde directe financiële gevolgen van een bestuurlijke fusie, is er ook sprake van een groter besparingspotentieel. Huisvesting (aantal locaties), facilitaire zaken, inkoopvoordelen, gezamenlijke plannen voor beheer en onderhoud en beleidsontwikkeling kunnen op termijn ook (efficiency) voordelen opleveren. Dit is afhankelijk van de te maken keuzes gedurende het proces. Tot slot willen wij benadrukken dat bij de keuze voor een bestuurlijke fusie de financiën op de korte termijn niet het leidende motief zouden moeten zijn, maar de grotere bestuurskracht die bereikt kan worden. Daarbij verwijzen wij naar het regiorapport Rivierenland en de afzonderlijke bestuursscans van Maasdriel en Zaltbommel van de Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland. Vermindering van de kwetsbaarheid van het ambtelijk apparaat en verdere verbetering van de kwaliteit van de 5 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
dienstverlening zijn voorbeelden van resultaten die kunnen worden behaald door middel van een bestuurlijke fusie. Aanbevelingen De belangrijkste aanbevelingen uit deze begrotingsscan zijn: De keuze voor de hoogte van de belastingen door de nieuwe raad is een belangrijke, door de structurele financiële gevolgen die dit voor de begroting van de nieuwe gemeente heeft. De gevolgen van de mogelijke keuzes moeten goed in beeld worden gebracht. Houd de risico s binnen de grondexploitatie (zowel woningbouw als bedrijventerreinen) scherp in beeld en neem tijdig maatregelen, bijvoorbeeld door het afboeken van boekwaarden of het opnemen van de risico s in het weerstandsvermogen. Op de nieuwe Kwantitatieve opgave wonen en het herziene Regionale Programma Bedrijventerreinen Rivierenland zou ook zo snel als mogelijk ingespeeld moeten worden, door de gevolgen hiervan voor de grondexploitaties in kaart te brengen. Geadviseerd wordt om reeds in deze fase te zorgen dat de lasten voor de nieuwe gemeente niet hoger worden voorafgaande aan harmonisatie, zodat de nieuwe gemeente een financieel goede uitgangspositie heeft. In dit kader dienen de gemeenten bij een definitief besluit tot herindeling rekening te houden met de Wet Arhi waardoor intensivering van bestaand beleid of ontwikkeling van nieuw beleid wordt beperkt. Stem het risicomanagement, beleid, verordeningen en beheerplannen al vóór de daadwerkelijke bestuurlijke fusie zo veel mogelijk op elkaar af. 6 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
1. Inleiding De gemeenten Maasdriel en Zaltbommel hebben in 2014 besloten de samenwerking tussen beide gemeenten op operationeel, tactisch en strategisch niveau te intensiveren. De eerste stap naar verdere operationele samenwerking is in 2016 gezet door de oprichting van de Gemeenschappelijke Regeling Bedrijfsvoeringseenheid Bommelerwaard. Deze stap van operationele samenwerking is gezet in het licht van mogelijk verdergaande samenwerking. Dat in de toekomst intensivering van de samenwerking nodig is wordt breed gedeeld. De discussie gaat vooral over het wat, het hoe en het wanneer. Daarom is besloten tot een verdiepingsonderzoek dat antwoord geeft op een aantal vraagstukken rond verdergaande samenwerking. Het verdiepingsonderzoek richt zich op de afweging van drie samenwerkingsopties: organisch groeien, ambtelijke fusie en herindeling. Deze opties worden enerzijds beoordeeld op het effect op bestuurskracht, regionale positie en eigenheid en anderzijds op het bedrijfseconomische effect. In het kader van de bedrijfseconomische afweging van de drie opties is de behoefte naar voren gekomen om een herindelingsscan uit te laten voeren door de provincie Gelderland. De herindelingsscan richt zich specifiek op de optie van herindeling. Het verdiepingsonderzoek wordt uitgevoerd door organisatieadviesbureau Berenschot. Op verzoek van de adviseur van de gemeenten wordt in de herindelingsscan specifiek aandacht besteed aan: - het effect op de algemene uitkering bij een bestuurlijke fusie; - de omvang van de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling; - het oordeel van de financiële toezichthouder over de begroting 2017; - de beoordeling van de vermogens- en schuldpositie van de gemeenten; - de beoordeling van de grondexploitatie van beide gemeenten. 1.1. Doel van de herindelingsscan Het doel van deze begrotingsscan is om de gemeenten inzicht te geven in de financiële positie van de nieuw te vormen gemeente, ten opzichte van de huidige situatie van twee afzonderlijke gemeenten. Dat wil zeggen: welke kansen en mogelijkheden, maar ook welke risico s zijn er voor de gemeente die na een bestuurlijke fusie zou ontstaan? Bij een fusie vormen financiën een belangrijk aspect. De kansen van een bestuurlijke fusie omvatten echter meer dan alleen financiële aspecten. Zo is versterking van de bestuurskracht uiteraard de belangrijkste motivatie. Maar ook de dienstverlening kan worden verbeterd. Op deze aspecten zal ook kort worden ingegaan in deze scan. 1.2 Uitgangspunten De begrotingsscan is tot stand gekomen met input en feedback van de gemeentecontrollers van de twee gemeenten, waarbij provincie Gelderland op basis van de gegevens van de gemeenten de scan heeft opgesteld. In deze overleggroep is vastgesteld dat de begroting 2017-2020 en de jaarrekening 2015 als uitgangspunt dienen voor deze herindelingsscan. De begrotingen 2017-2020 van de twee gemeenten zijn naast elkaar gezet. Daarbij zijn de financiële uitgangspunten op elkaar afgestemd om de onderlinge vergelijkbaarheid te kunnen maken. Deze uitkomsten vormen de basis voor de herindelingsscan. Om een helder beeld te krijgen van de vergoedingen van de algemene uitkering en de frictievergoeding voor de gemeentelijke herindeling heeft de provincie het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) geconsulteerd. 1.3 Maatwerk De begrotingsscans die de provincie opstelt zijn altijd maatwerk. Er wordt rekening gehouden met de specifieke vraagstelling en wensen van de opdrachtgevende gemeenten. 7 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
1.4 Leeswijzer In dit eerste gedeelte zijn het doel en de uitgangspunten van de begrotingsscan toegelicht. In hoofdstuk 2 worden de kenmerken van de huidige en nieuwe gemeente(n) nader toegelicht. Vervolgens richt de begrotingsscan zich op de specifieke onderwerpen zoals deze door de provincie en de gemeenten zijn bepaald. Het laatste onderdeel bevat de voornaamste conclusies en aanbevelingen. In elk hoofdstuk is eerst weergegeven hoe de huidige situatie van de twee gemeenten is, daarna volgt het beeld van één gemeente Maasdriel-Zaltbommel. In de bijlagen zijn uitgewerkte tabellen ten behoeve van de berekeningen in de scan toegevoegd. In een aantal tabellen zijn de bedragen (inclusief totalen) afgerond. Dit heeft tot gevolg dat in sommige tabellen afrondingsverschillen kunnen ontstaan. Voor de gemeente die ontstaat na een bestuurlijke fusie zijn in deze scan de termen één gemeente Maasdriel-Zaltbommel, M-Z-gemeente of de nieuwe gemeente gebruikt. Bij afbeelding en tabellen is de alfabetische volgorde van de gemeenten aangehouden (Maasdriel - Zaltbommel). Tussen de teksten door zijn kaders opgenomen met achtergrondinformatie (cursief en in een kleiner lettertype) over onderwerpen die in de betreffende tekst naar voren komen. Deze kaders kunnen worden beschouwd als voetnoten. 8 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
2. Kenmerken Voordat inzicht kan worden gekregen in de financiële levensvatbaarheid van de nieuwe gemeente, is het van belang om te weten hoe de structuur van deze gemeente eruit gaat zien. De structuurkenmerken worden weerspiegeld in een aantal verdeelmaatstaven die een belangrijke basis vormen voor de hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds (de belangrijkste inkomstenbron van gemeenten), maar ook voor de eigen inkomsten van de gemeente. In dit hoofdstuk zijn de kenmerken van zowel de afzonderlijke gemeenten, als de nieuw te vormen gemeente uiteengezet. 2.1 Structuurkenmerken huidige gemeenten In samenwerking met het ministerie van BZK en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) zijn de volgende structuurkenmerken voor de huidige twee gemeenten bepaald. De kenmerken van de gemeenten weergegeven in afbeelding 2.1 zijn redelijk met elkaar te vergelijken. Qua gemeentegrootte wijken de gemeenten namelijk niet zoveel van elkaar af. Sociale Structuur Centrum functie Gemeente provincie Inwoners Maasdriel Gelderland Goed Zonder 24.185 Zaltbommel Gelderland Goed Weinig 27.358 Afbeelding 2.1: Structuurkenmerken Maasdriel en Zaltbommel voor berekening van de algemene uitkering uit het gemeentefonds door BZK, zoals bij BZK bekend per 1 januari 2016, bron CBS. Ten aanzien van de huidige maatstaven zijn de volgende verschillen of overeenkomsten op te merken: Zaltbommel is iets groter dan Maasdriel, zowel qua oppervlakte en aantal inwoners en woonruimten. Zaltbommel heeft een beperkte centrumfunctie. Een functie die Maasdriel niet heeft. Vooral het grotere regionale en lokale klantenpotentieel ligt daaraan ten grondslag. In absolute aantallen ligt het aantal inwoners met een laag inkomen of een uitkering in Zaltbommel wat hoger. Berekend per 1.000 inwoners liggen de aantallen in beide gemeenten ongeveer op hetzelfde niveau. Zaltbommel heeft een historische kern binnen de gemeentegrenzen. In beide gemeenten is sprake van meerkernigheid, waarbij Maasdriel enkele kernen meer heeft dan Zaltbommel. De maatstaf kernen 9 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
moet niet worden verward met bebouwde kom. Het gaat hier om zogenaamde rastervierkanten van 500 bij 500 meter met minimaal 25 woningen. Als deze aan elkaar grenzen, worden ze als één kern gerekend (zie afbeelding 2.3). Er zijn meer bedrijven gevestigd in Zaltbommel dan in Maasdriel. Dat is ook zichtbaar in de waarde niet-woningen. Uitgedrukt in een bedrag per inwoner is de huidige algemene uitkering uit het Gemeentefonds van Zaltbommel maar iets groter dan de algemene uitkering van Maasdriel. 2.2 Structuurkenmerken één gemeente Maasdriel - Zaltbommel De structuurkenmerken van een nieuwe gemeente Maasdriel Zaltbommel zijn door het ministerie van BZK en CBS aangeleverd. In veel gevallen worden de volumina bij elkaar opgeteld of wordt een gewogen gemiddelde gebruikt om het aantal vast te stellen. Afbeelding 2.2: Structuurkenmerken één gemeente Maasdriel - Zaltbommel. Bij samenvoeging tot één gemeente ontstaat er een nieuwe gemeente met ruim 51.000 inwoners en met 25 kernen. De sociale structuur van de nieuwe gemeente is goed en de centrumfunctie is beperkt te noemen. In afbeelding 2.3 is een overzicht van de kernen binnen de gemeente Maasdriel Zaltbommel weergegeven. Afbeelding 2.3: Kernen 2016 Maasdriel en Zaltbommel. 10 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
3. Financiële effecten algemene uitkering 3.1 Algemene uitkering voor en na bestuurlijke fusie Gemeenten ontvangen geld van de Rijksoverheid uit het gemeentefonds. Hiermee betalen zij een deel van hun uitgaven. Gemeenten mogen zelf bepalen waar ze dit geld aan besteden, maar hebben wel wettelijke taken te bekostigen. Zij leggen daarover verantwoording af aan de gemeenteraad. Hoeveel geld individuele gemeenten uit het gemeentefonds krijgen, hangt af van de kenmerken en de belastingcapaciteit van de gemeenten. De belastingcapaciteit geeft aan hoeveel belasting een gemeente jaarlijks kan innen. De algemene uitkering wordt bepaald door de eenheden van de verdeelmaatstaven. Er zijn ruim 60 maatstaven. Elke maatstaf heeft een bedrag per eenheid. In hoofdstuk 2 Kenmerken en in bijlage 1 van dit rapport is beschreven en weergegeven hoe de huidige en de nieuwe verdeelmaatstaven eruit zien. Aan de hand daarvan worden de volgende uitkeringen uit het gemeentefonds berekend. Hierbij zijn de decentralisatie- en integratie uitkeringen inbegrepen. Uitkering gemeentefonds voor fusie AU per inwoner Uitkering gemeentefonds Maasdriel 27.104.518 1.121 Uitkering gemeentefonds Zaltbommel 33.326.288 1.218 Totaal uitkering voor fusie 60.430.806 1.172 (ontleent aan databestand BZK Verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds 2016, stand januari 2016) Tabel 3.1: Totale algemene uitkering uit het Gemeentefonds Maasdriel en Zaltbommel. Bij fusie van Maasdriel en Zaltbommel krijgen de gemeenten te maken met een effect op de algemene uitkering. Voor de berekening van de algemene uitkering van de fusiegemeente worden over het algemeen deze maatstaven bij elkaar opgeteld of wordt een gewogen gemiddelde genomen. In sommige gevallen zijn de maatstaven bepaald door een herberekening van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Daarnaast houdt het ministerie van Binnenlandse Zaken rekening met de structuurkenmerken van vergelijkbare gemeenten voor de berekening van de algemene uitkering. Algemene uitkering 1 M-Z-gemeente Afbeelding 3.2: Vergelijking algemene uitkering 1 M-Z-gemeente (bedragen in de plaatjes x 1.000). Uitkering gemeentefonds na fusie AU per inwoner Uitkering gemeentefonds Maasdriel - Zaltbommel 60.073.923 1.166 Tabel 3.3: Totale algemene uitkering fusiegemeente Maasdriel Zaltbommel. 11 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
Na een bestuurlijke fusie krijgt de nieuwe gemeente Maasdriel Zaltbommel te maken met een daling van de algemene uitkering. Het berekende bedrag van de daling komt uit op -0,357 miljoen. Dat bedrag komt neer op een daling van 0,59% van de huidige uitkeringen uit het gemeentefonds of wel gemiddeld 7 per inwoner. Deze daling is nagenoeg geheel toe te schrijven aan de verandering van het vaste bedrag voor de algemene uitkering. Iedere gemeente ontvangt dit bedrag, ongeacht de grootte van de gemeente. In geval van deze bestuurlijke fusie vervalt één van de twee vaste bedragen (totaal 0,342 miljoen) aangezien ook de nieuwe gemeente één vast bedrag ontvangt. Andere uitkeringsmutaties zijn relatief beperkt van omvang. In bijlage 2 is de berekening van het bedrag gespecificeerd. Ontwikkelingen aan de lastenkant Nu duidelijk is hoe de algemene uitkering zich ontwikkelt, dringt zich de vraag op welke lasten er op kortere of langere termijn (vanzelf) zullen of (bewust) kunnen dalen om baten en lasten in evenwicht te houden. Allereerst zal een relatie gelegd kunnen worden met de terreinen waarop zich de daling van de algemene uitkering voordoet. Meest in het oog springend is de daling van het vaste bedrag. De hiermee samenhangende lasten nemen af als gevolg van de afname van het aantal gemeenten. Het betreft hier onder meer bestuurskosten (raad, college, griffie, rekenkamer, gemeentesecretaris, enzovoorts), die na een herindeling minder gemaakt zullen worden. Als gevolg van wachtgeldverplichtingen kan de besparing mogelijk wat vertraagd worden gerealiseerd. Door middel van efficiencyvoordelen zal de gemeente de daling van de algemene uitkering kunnen opvangen. 3.2 Tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling In de regelgeving over de tijdelijke verdeelmaatstaf wordt de term herindeling gebruikt. Deze term zal dan ook in deze en de volgende paragraaf worden gebruikt. Hiervoor kan echter ook bestuurlijke fusie worden gelezen. Bij het vormen van een nieuwe gemeente krijgt de gemeente te maken met overgangskosten, ook wel frictiekosten genoemd. Frictiekosten zijn lasten die nodig zijn voor de voorbereiding en implementatie van de nieuwe organisatie. Het gaat hierbij om lasten die zonder bestuurlijke fusie/herindeling niet gemaakt zouden zijn en die per definitie extra en tijdelijk zijn. De tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling is bedoeld om de nieuwe gemeente in de frictiekosten tegemoet te komen. Naar de hoogte van de extra lasten om de bestuurlijke en ambtelijke organisatie opnieuw in te richten is onderzoek 1 gedaan. Voor gemeenten die herindelen vanaf 1 januari 2015 is naar aanleiding van dat onderzoek de maatstaf met 25% verruimd. De maatstaf wordt uitgekeerd over een periode van vijf jaar. De extra uitkering van 25% in het jaar voorafgaand aan de herindeling, het restantbedrag in de vier jaar daaropvolgend. De ontvangers van de extra uitkering zijn de gemeenten in het herindelingstraject, tot uitdrukking komend in het herindelingsadvies. De betrokken gemeenten ontvangen allen een gelijk bedrag. De bedragen vanaf de datum van herindeling komen toe aan de nieuwgevormde gemeente: 40% in het jaar van herindeling en 20% in elk van de volgende jaren. Om een indicatie te geven is de omvang van de maatstaf herindeling op basis van het aantal inwoners per 1 januari 2016 berekend. In tabel 3.4 staat aangegeven wat dat voor de nieuw te vormen gemeente betekent. In bijlage 3 wordt gedetailleerd inzichtelijk gemaakt hoe de tijdelijke verdeelmaatstaf wordt berekend. De opbrengst van deze tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling wordt vooral bepaald door het aantal gemeenten dat wordt heringedeeld en het aantal inwoners dat daarbij betrokken is. De tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling zou op basis van de inwonersgegevens 2016 en op basis van de voorlopige uitkeringsfactor voor 2016, te weten 1,448 conform de septembercirculaire 2015, uitkomen op afgerond 6,4 miljoen. Absoluut Bedrag per Tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling bedrag inwoner Maasdriel - Zaltbommel 6.396.921 124 Tabel 3.4: Berekening tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling bij herindeling per 1 januari 2016. 1 Rapport van een inventarisatie van frictiekosten bij gemeentelijke indeling, BZK, IFLO, 1999 12 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
Dit bedrag zou voldoende moeten zijn om de lasten van de zogenaamde frictiekosten op te vangen. Indien de uitkeringsfactor wijzigt, wijzigt ook de opbrengst van de tijdelijke verdeelmaatstaf. In de volgende paragraaf is een overzicht opgenomen welke lasten als frictiekosten worden beschouwd. 3.3 Frictiekosten Uit diverse onderzoeken bij heringedeelde gemeenten blijkt dat gemeenten meer lasten aan de herindeling toeschrijven dan bedrijfseconomische principes rechtvaardigen. Een nauwkeurige beoordeling van de frictiekosten van een achttal herindelingen in Overijssel bracht de Raad voor de Financiële Verhoudingen (Rfv) in 2003 nog tot de conclusie dat daar de volledig aan de herindeling toegerekende lasten inderdaad voor 100% gedekt kunnen worden uit de verdeelmaatstaf herindeling 2. Daarnaast concludeerde de Rfv dat de gedeeltelijk toegerekende lasten gemiddeld voor die acht gemeenten voor 36% worden gedekt. Overigens verschilden die dekkingspercentages tussen de gemeenten onderling aanzienlijk. De oorzaken daarvan moeten gezocht worden in factoren als verschillend eigen beleid met betrekking tot de aanpak, verschillende (historisch gegroeide) omstandigheden en dergelijke. Op basis van de hiervoor genoemde onderzoeken is het aan te bevelen voor de beoordeling van de frictiekosten te werken met de volgende driedeling: 1. (Nagenoeg) geheel behorend tot de frictiekosten zijn lasten als gevolg van de herindeling die het karakter hebben van tijdelijke extra lasten die zonder herindeling niet of nauwelijks zouden zijn voorgekomen. 2. In niet onbelangrijke mate behorend tot de frictiekosten zijn lasten als gevolg van de herindeling die tot het normale patroon van een gemeente horen, maar die nu in tijd naar voren worden gehaald en/of waarbij het plausibel is dat er sprake is van kapitaalvernietiging (van nog niet afgeschreven kapitaalgoederen). 3. (Nagenoeg) niet behorend tot de frictiekosten zijn lasten als gevolg van de herindeling die behoren tot de nieuwe schaalgrootte van de gemeente dan wel gekenmerkt worden door een grote mate van beleidsvrijheid. Immers, vergelijkbare gemeenten hebben deze lasten ook dan wel de gemeente had ook de vrijheid om de lasten niet te nemen. In tabel 3.5 hierna zijn per categorie een aantal concrete voorbeelden genoemd, hierbij is aangegeven in hoeverre er sprake is van frictiekosten. Volgens de commissie Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) behoren frictiekosten voorafgaand aan de herindeling verantwoord te worden ten laste van de exploitatie van de herindelingspartners. Door deze verantwoordingswijze zullen de frictiekosten als vermindering van de algemene reserve terecht komen bij de nieuwe gemeente. 3 Op basis van het vorenstaande kan worden geconcludeerd dat iedere herindeling zijn eigen bijzonderheden kent. Het is daarom goed om een raming op te stellen van de frictiekosten en een budgetverantwoordelijke daarvoor aan te wijzen, zowel voor de periode voorafgaand aan de herindeling als daarna. Confronteer deze raming met de opbrengst van de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling. 2 Advies Financiële gevolgen gemeentelijke herindeling, Rfv, 2003. Zie ook: Investeren in verandering: een onderzoek naar de kosten die worden gemaakt bij gemeentelijke herindeling, A. de Lange, Enschede, 2001. 3 Vraag & antwoordrubriek commissie BBV, deel 9, vraag 7. 13 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
Nagenoeg geheel In niet onbelangrijke mate (Nagenoeg) niet Extra kosten van voorbereiding van de herindeling Organisatieonderzoek Integratie beheerplannen Afstemming beleidsplannen Voorlichting Wachtgelden (alleen als gevolg van deze reorganisatie) Boventalligen (alleen als gevolg van deze reorganisatie) Garantiesalarissen (alleen als gevolg van deze reorganisatie) Functiewaardering Extra opleidingen Verhuizing Tijdelijke voorzieningen t.b.v. verhuizing Tabel 3.5: Indeling frictiekosten. Automatisering Versneld afsluiten archief Integratie brandweer Komborden Plattegronden Promotieborden Ontwikkelen huisstijl Werving nieuw personeel Stijging van personeelslasten vanwege opschaling Kantinekosten Daling van de algemene uitkering Gemiste ozb-baten Hogere subsidies Hogere onderhoudsniveaus Aanpassen afschrijvingsmethodieken Nieuwe huisvesting 14 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
4. Financiële positie De gemeenteraad dient er volgens de Gemeentewet op toe zien dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is, dat wil zeggen dat de structurele lasten gedekt zijn door structurele baten. Hiervan kan worden afgeweken indien aannemelijk is dat het structureel en reëel evenwicht in de begroting in de eerstvolgende jaren tot stand zal worden gebracht. Het financiële toezicht op gemeenten is in de Gemeentewet opgedragen aan de provincies. De provincie ziet er op toe dat de financiële situatie van de gemeenten gezond is. In dat kader toetst de provincie Gelderland jaarlijks de begroting en meerjarenramingen, de jaarrekening en tussentijdse financiële rapportages van de gemeenten. Behalve op het structurele en reële evenwicht van de begroting, let de toezichthouder o.a. ook op de ontwikkeling van het weerstandsvermogen, de kengetallen en de grondexploitatie van de gemeenten. Onderwerpen die in de volgende hoofdstukken nader worden belicht. In paragraaf 4.2 wordt het financiële perspectief van de nieuwe gemeente Maasdriel-Zaltbommel beschouwd. Als de provincie constateert dat de begroting van een gemeente niet structureel en reëel in evenwicht is en herstel van dit evenwicht niet wordt aangetoond, behoeft de begroting goedkeuring van Gedeputeerde Staten (GS). Deze situatie wordt ook wel aangeduid met de term preventief toezicht. Als de begroting aan de wettelijke vereisten voldoet, is er in de regel geen goedkeuring van GS nodig. De begroting wordt dan voor kennisgeving aangenomen, of wel is er van repressief toezicht (minst belastende vorm) sprake. 4.1 Structureel en reëel begrotingsevenwicht huidige gemeenten In deze paragraaf wordt de begrotingspositie van de huidige gemeenten Maasdriel en Zaltbommel belicht. Daarbij wordt de nadruk gelegd op het structurele begrotingsbeeld van de beide gemeenten, zoals beoordeeld door de provincie aan de hand van de door de gemeenteraden vastgestelde begroting 2017. Gedeputeerde Staten van Gelderland maakt het oordeel over de begroting jaarlijks kenbaar aan de gemeentebesturen door middel van een toezichtbrief. Daarbij wordt tevens van de gelegenheid gebruikt gemaakt eventueel andere relevante opmerkingen over de financiële positie van de gemeente onder de aandacht van de raad te brengen. De toezichtbrieven voor 2017 van Maasdriel en Zaltbommel zijn op 13 december 2016 in het college van GS vastgesteld. Bij de weergave van de financiële positie maken we in deze herindelingsscan onderscheid tussen het saldo van de vastgestelde begrotingen en jaarrekeningen en het door de provincie daaruit berekende structurele en reële saldo. Beide berekeningen komen terug in onderstaande tabellen. De gemeenten kunnen onderling het beste vergeleken worden op het door de provincie berekende saldo. Voor het berekenen van het structurele en reëel in evenwicht zijn van de begroting worden de incidentele effecten gecorrigeerd door de provinciale toezichthouder. Verder worden ook niet concreet onderbouwde bezuinigingstaakstellingen op de begrotingsuitkomsten gecorrigeerd. Bezuinigingen moeten concreet worden benoemd, zodat er een grote mate van zekerheid is dat deze ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. Verder wordt voor een realiteitstoetsing van de raming van de algemene uitkering de meicirculaire 2016 als uitgangspunt genomen. Dit conform onze brief d.d. 22 maart 2016, zaaknummer 2016-004154, gericht aan de gemeenteraden van alle Gelderse gemeenten. In deze brief zijn zowel uitgangspunten als aandachtpunten voor de beoordeling van de begroting 2017 opgenomen. In onderstaande tabel zijn de vastgestelde begrotingssaldi 2017-2020 van de beide gemeenten weergegeven inclusief de financiële effecten van de daarbij aangenomen amendementen. Daarnaast staat het structurele en reële saldo, zoals berekend door de provincie Gelderland. (x 1.000) Maasdriel Zaltbommel Begroting Gemeente Provincie Gemeente Provincie (vastgesteld) (gecorrigeerd) (vastgesteld) gecorrigeerd 2017 40 850 75 278 2018 172 547 486 844 2019 271 522 471 821 2020 451 691 565 1.015 Tabel 4.1: Overzicht begrotingsresultaten 2017 en meerjarenraming 2018-2020 (uit begroting 2017-2020). Hierbij wordt opgemerkt dat de gemeenten in de begrotingsopstelling een verschillend uitgangspunt hebben gebruikt voor de in de ramingen verwerkte circulaire van de algemene uitkering uit het 15 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
Gemeentefonds. Zaltbommel heeft, zoals gebruikelijk, al rekening gehouden met de (voordelige) effecten van de septembercirculaire 2016 van die Rijksuitkering. Maasdriel gaat in de begroting altijd uit van de meicirculaire 2016 voor de vergelijkbaarheid van jaren. Dit jaar is de raming aangevuld met een voorschot op het voordelige effect van de tweede tranche van het subcluster Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Stedelijke Vernieuwing (VHROSV). Het begrotingsbeeld van Zaltbommel is hierdoor iets actueler en positiever. Maasdriel heeft deze financiële voordelen nog achter de hand. De aanvullende voordelige effecten worden in Maasdriel later via begrotingswijziging in de begrotingssaldi 2017-2020 verwerkt. In paragraaf 4.2 wordt dit verschil in uitgangspunten gelijk getrokken. Het structurele en reële saldo volgens de provincie Gelderland komt in beide gemeenten bijna geheel tot stand door de incidentele baten en lasten op het vastgestelde begrotingssaldo te corrigeren. De stelpost onvoorzien / beleidsvoornemens wordt daarbij op grond van gehanteerde provinciale uitgangspunten in positieve zin meegeteld. Zowel in Maasdriel als in Zaltbommel zijn er verder geen provinciale correcties gemaakt voor onvoldoende concrete bezuinigingstaakstellingen. Bijna alle uit voorgaande jaren al ingeboekte structurele bezuinigingen zijn in beide gemeenten ondertussen nagenoeg gerealiseerd of teruggedraaid en nieuwe bezuinigingen zijn niet nodig. Ook de ramingen voor het onderhoud van kapitaalgoederen zijn in beide gemeenten afdoende met actuele onderhoudsbeheerplannen onderbouwd. De uitgavenbudgetten voor de gemeentelijke taken op het gebied van het sociaal domein zijn budgettair neutraal geraamd met de daarvoor ontvangen inkomsten. De daarbij gehanteerde uitgangspunten zijn als realistisch beoordeeld. Zowel in Maasdriel als in Zaltbommel wordt een deel van de geraamde opbrengst precariobelasting op ondergrondse leidingen gebruikt als structureel dekkingsmiddel in de begroting. Daarnaast wordt het resterende deel structureel gereserveerd. Hierbij wordt aangetekend dat de precariobelasting over 2015 en 2016 in Zaltbommel nog niet is opgelegd. De gemeenten kunnen met terugwerkende kracht tot 3 jaar nog aanslagen opleggen. Maasdriel Zaltbommel Opbrengst precario ingezet als structurele dekking 1.810.000 955.000 Reservering opbrengst precariobelasting 1.128.000 1.200.000 Totale opbrengst precariobelasting 2.938.000 2.155.000 Tabel 4.2: Overzicht ramingen opbrengst precariobelasting kabels en leidingen 2017. Het kabinet heeft inmiddels besloten de precariobelasting voor nutsnetwerken af te schaffen. Om te voorkomen dat de financiële gevolgen van het wetsvoorstel in een keer op de begroting drukken krijgen gemeenten tot 1 januari 2027 de tijd om de precariobelasting die wordt geheven af te bouwen. Voorts is een voorziening getroffen voor de situatie waarin een gemeente, waarop de overgangsregeling van toepassing is, betrokken is bij een herindeling. In het wetsvoorstel is bepaald dat in dat geval het tarief dient te worden vastgesteld op basis van het gewogen gemiddelde van de tarieven in de betrokken gebieden. Op basis van bovenstaand staatje heeft Maasdriel de komende 10 jaar een groter bedrag af te bouwen dan Zaltbommel. Voor het structurele evenwicht van de begroting 2017 speelt dit nu nog geen rol. Naar het oordeel van de provincie Gelderland hebben beide gemeenten een structureel en reëel sluitende begroting 2017 en meerjarenraming 2018-2020. Maasdriel en Zaltbommel voldoen daarmee, net als in 2016, ook voor het begrotingsjaar 2017 aan de vereisten voor repressief toezicht (minst belastende vorm). Dit oordeel is in de toezichtbrieven 2017 van 13 december 2016 aan de beide gemeenten kenbaar gemaakt. Daarin is ook de beoordeling van de financiële positie aan de hand van kengetallen, zoals toegelicht in hoofdstuk 8, opgenomen. 4.2 Financieel perspectief één M-Z-gemeente Een bestuurlijke fusie zal leiden tot een consolidatie (samenvoeging) van de afzonderlijke begrotingen. De uitkomsten per gemeente uit tabel 4.1 worden dan normaliter bij elkaar opgeteld. Voor de consolidatie is het echter van belang de begrotingssituatie zoveel mogelijk te bezien op hetzelfde moment. Zoals in vorige paragraaf is aangegeven zijn er verschillende uitgangspunten gehanteerd bij de verwerkte circulaires van de algemene uitkering. Dit leidt tot forse financiële 16 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
verschillen. Nadere uniformering van de begrotingen naar eenzelfde peildatum van financiële informatievoorziening is hierbij dus noodzakelijk. Om een zo uniform mogelijke uitgangssituatie te creëren zijn de uitkomsten van tabel 4.1 bijgesteld met de volledige effecten van de septembercirculaire 2016. Voor Maasdriel zijn deze ontleend aan de gemeentelijke begrotingswijziging naar aanleiding van de septembercirculaire 2016. En hoewel Zaltbommel deze circulaire al in de begroting heeft verwerkt, zijn er toch ook bij deze gemeente nog aanpassingen van de begrotingsuitkomsten doorgevoerd. Dit betreft de correctie van de geraamde reserveringen voor het opvangen van eventuele kortingen op de algemene uitkering later in deze begrotingsperiode. Zaltbommel heeft voorzichtigheidshalve namelijk de helft van de groei van het gemeentefonds gereserveerd. Deze reserveringen hangen dus nauw samen met de raming van de algemene uitkering. Aangezien daar bij Maasdriel ook geen rekening mee wordt gehouden, worden de reserveringen van Zaltbommel hier positief gecorrigeerd. De verschillen bij de structurele inzet van precariobelasting uit paragraaf 4.1. zijn eigen beleidskeuzes en worden bij deze consolidatie niet genivelleerd. De door de provincie beoordeelde begroting 2017, met inbegrip van de volledige verwerking van de septembercirculaire 2016, geeft het beeld van tabel 4.3. Uitkomst uniform volgens provincie (bedragen x 1.000) 2017 2018 2019 2020 Maasdriel 825 901 1.075 1.323 Zaltbommel 378 1.138 1.250 1.488 Consolidatie 2 gemeente na septembercirculaire 2016 1.203 2.039 2.325 2.811 Tabel 4.3: Overzicht begrotingsresultaten 2017-2020 na uniformering. Het al goede financiële perspectief bij de begroting 2017 is bij beide gemeenten verder in positieve zin bijgesteld. Bij het samenvoegen van de beide individuele gemeenten tot één nieuwe gemeente ontstaat na consolidatie op dit moment de volgende meerjarenbegroting. Dit financieel perspectief in tabel 4.4 is gebaseerd op de aanname van behoud van de hoogte van de huidige totale belastingopbrengsten (gemiddelde opbrengst). De gemiddelde belastingopbrengst is feitelijk de som van de opbrengsten van beide gemeenten gedeeld door het totaal aantal inwoners van deze gemeenten. De nieuwe raad beslist over de hoogte van de belastingen. Kiest de gemeenteraad bijvoorbeeld voor het pakket met het laagste belastingniveau (bijv. dat van Maasdriel), dan zal dat structurele financiële nadelen opleveren. De financiële gevolgen kunnen behoorlijk verschillen per keuze en dienen goed in beeld te worden gebracht. Ter illustratie: de keuze voor het laagste belastingpakket betekent een structurele minderopbrengst van 1,17 miljoen. Uitkomst uniform volgens provincie (bedragen x 1.000) 2017 2018 2019 2020 Consolidatie 2 gemeenten 1.203 2.039 2.325 2.811 Effect algemene uitkering -357-357 -357-357 B&W en Raad (bestuurskosten) p.m. p.m. p.m. p.m. Diverse besparingen bedrijfsvoering p.m. p.m. p.m. p.m. Totaal 1 gemeente M-Z bij gemiddelde belasting 846 1.682 1.968 2.454 Tabel 4:4: Meerjarenbegroting één gemeente Maasdriel-Zaltbommel na consolidatie. Rekening houdend met het structurele negatieve effect op de algemene uitkering van 357.000 uit paragraaf 3.1, kan een nieuw gevormde gemeente, op basis van de huidige gegevens, in alle jaren een structureel sluitende begroting presenteren. Daarbij is voor de bestuurskosten nog geen rekening gehouden met een besparing. Voor de nieuwe gemeente kan op basis van de Gemeentewet worden uitgegaan van 31 raadsleden, maximaal 6 wethouders en 1 burgemeester (categorie 50.001-60.000 inwoners). Verwacht wordt dat er in de nieuwe gemeente besparingen mogelijk zijn op de bestuurskosten van B&W en raad. De nieuwe gemeente zal immers minder raads- en collegeleden en burgemeesters tellen dan de beide gemeenten bij elkaar opgeteld. Daar staat tegenover dat de vergoeding per raads- en collegelid bij een grotere omvang van de gemeente stijgt. Een becijfering van deze bestuurskosten heeft in dit kader niet plaatsgevonden. Het besparingspotentieel is feitelijk groter dan hiervoor is aangegeven. Ook huisvesting (aantal locaties), facilitaire zaken, inkoopvoordelen, gezamenlijk plannen van beheer en onderhoud en beleidsontwikkeling kunnen op termijn efficiencyvoordelen opleveren. Dit is afhankelijk van de te maken keuzes gedurende het proces. Een deel van deze voordelen kan op termijn naar verwachting 17 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
al worden verzilverd met de opgerichte Bedrijfsvoeringseenheid Bommelerwaard (BVEB). Bureau Berenschot heeft begin 2016 in het kader van het ontwerp voor een BVEB onderzoek gedaan naar de frictiekosten en de efficiencyvoordelen. Zaltbommel heeft daar vervolgens bij de opstelling van de begroting 2017 en meerjarenraming 2018-2020 al financieel rekening mee gehouden. Zaltbommel houdt aldus vanaf 2019 rekening met oplopende efficiencyvoordelen. Maasdriel heeft deze ontwikkelingen nog even afgewacht en in de programmabegroting 2017-2010 nog niet geanticipeerd op mogelijke efficiencyvoordelen. De incidentele aanloopkosten zullen in de loop van 2017 bij tussentijdse bijstellingen van de begroting incidenteel worden gedekt uit een daarvoor beschikbare bestemmingsreserve. Voor alle duidelijkheid deze laatste verschillen zijn bij de consolidatie van de beide begrotingen overigens niet op één gelijke noemer gebracht. Hoewel deze effecten in het rapport van Berenschot duidelijk zijn onderbouwd, schuilt hierin bij Zaltbommel nog wel een realisatierisico. 4.3 Jaarrekeningen In het volgende overzicht zijn de resultaten van de vastgestelde jaarrekeningen van de afgelopen drie jaar opgenomen. (x 1.000) Maasdriel Zaltbommel Jaarrekening Gemeente Provincie Gemeente Provincie (vastgesteld) (gecorrigeerd) (vastgesteld) gecorrigeerd 2013-569 372 89 1.281 2014 13 91 557 573 2015 715 816 840 560 Tabel 4.5: Overzicht jaarrekening resultaten. Uit dit overzicht blijkt dat deze gemeenten in bijna alle jaren een overschot op de jaarrekening lieten zien. Alleen in 2013 blijkt Maasdriel een bescheiden (incidenteel) tekort te hebben geleden. Uit de analyses van de provincie blijkt dat de door de gemeenteraden vastgestelde rekeningsaldi vaak incidentele baten en lasten bevatten. Naar het oordeel van de provincie vertonen alle jaarrekeningen echter structurele overschotten. Alle bovenstaande jaarrekeningen van beide gemeenten zijn de afgelopen jaren door hetzelfde accountantskantoor Baker Tilly Berk voorzien van goedkeurende accountantsverklaringen zowel voor de getrouwheid als de rechtmatigheid. Uit deze jaarrekeningen van deze gemeenten zijn derhalve geen signalen af te leiden dat de begrotingen van de gemeenten niet reëel zijn opgesteld. 18 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
5. Weerstandsvermogen Om een beeld te kunnen vormen van de financiële positie van de nieuwe gemeente Maasdriel- Zaltbommel is het noodzakelijk om inzicht te krijgen in de mogelijkheden van de nieuwe gemeente om risico s te kunnen opvangen, ofwel het weerstandsvermogen van een gemeente. Hoe hoger het weerstandsvermogen van een gemeente, hoe beter ze in staat kan worden geacht om risico s financieel op te vangen. Het weerstandsvermogen geeft de mate aan waarin de gemeente in staat is middelen vrij te maken, dan wel middelen heeft vrijgemaakt, om niet-begrote financiële tegenvallers op te vangen zonder ingrijpende beleidswijzigingen. Het weerstandsvermogen bestaat uit twee onderdelen, namelijk de weerstandscapaciteit en de risico s. Het weerstandsvermogen geeft de verhouding tussen deze twee onderdelen aan. Het weerstandsvermogen van een gemeente wordt onder andere bepaald door de flexibiliteit in de begroting, de onbenutte belastingcapaciteit, de vrij beschikbare reserve(s) en door vervolgens deze uitkomst af te zetten tegen de aanwezige risico s voor de gemeente. Voor deze begrotingsscan is een vergelijking gemaakt tussen de afzonderlijke gemeenten en de mogelijk nieuw te vormen gemeente. Uitgangspunt hierbij is de informatie zoals opgenomen in de gemeentelijke begrotingen 2017. De onbenutte belastingcapaciteit is het verschil tussen het gehanteerde tarief voor onroerende zaakbelastingen (ozb) en het tarief dat gehanteerd wordt voor artikel-12 gemeenten. Tevens het verschil tussen de gehanteerde tarieven voor afvalstoffenheffing en rioolheffing en 100% kostendekkendheid. Artikel 12 van de Financiële verhoudingswet (Fvw) regelt een aanvullende uitkering (onder voorwaarden) als de gemeente ernstige financiële problemen heeft. Eén van de voorwaarden is een minimum ozb-tarief. Het verschil tussen dit tarief en het werkelijke tarief van de gemeente, is de onbenutte belastingcapaciteit. Dit is de ruimte die een gemeente in theorie nog heeft om de ozb te verhogen. 5.1 Weerstandscapaciteit huidige gemeenten Onder weerstandscapaciteit wordt verstaan: de mogelijkheid om onverwachte tegenvallers zowel incidenteel als structureel op te kunnen vangen in de begroting, zonder dat dit direct gevolgen heeft voor het huidige ambitieniveau. In deze herindelingsscan is uitgegaan van de informatie zoals deze door de gemeenten zelf in de paragraaf weerstandsvermogen van de begrotingen 2017 is opgenomen. Er zijn namelijk geen strikte richtlijnen over wat wel en wat niet tot de weerstandscapaciteit van de gemeenten gerekend moet worden. Het is aan de gemeente om hier zelf een consistente lijn in te hanteren. Bij de berekening van de weerstandscapaciteit voor één gemeente Maasdriel-Zaltbommel worden de keuzes van de beide gemeenten hierbij gerespecteerd. Uniformering van de uitgangspunten is een aanbeveling voor de aanloop naar de eventueel nieuw te vormen gemeente. De door de gemeenten gepresenteerde weerstandscapaciteit per 1-1-2017 is als volgt berekend: Weerstandscapaciteit 2017 Maasdriel Zaltbommel Incidentele weerstandscapaciteit 1. Algemene reserve 4.764 5.347 2. Vrije bestemmingsreserves 7.341 1.068 3. Reserve bouwgrondexploitatie 359 4. Stille reserves 2.900 5. Stelpost onvoorziene uitgaven 240 Totale weerstandscapaciteit 15.604 6.415 Tabel 5.1: Overzicht weerstandscapaciteit 2017 (bedragen in 1.000). Zaltbommel heeft bij de vaststelling van de begroting 2017 een bedrag van 2,07 miljoen aangewend voor afdekking van eenmalige lasten. Dat bedrag dient in mindering te worden gebracht op de beschikbare weerstandscapaciteit, waardoor de feitelijk beschikbare weerstandscapaciteit 4.344.700 bedraagt. 19 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel
Het bovenstaande overzicht geeft een beeld van de elementen die door Maasdriel en Zaltbommel in de berekening van de weerstandscapaciteit zijn opgenomen. Op het eerste gezicht gaan de beide gemeenten verschillend om met vrije bestemmingsreserves, de reserve grondexploitatie en stille reserves. Maasdriel heeft twee bestemmingsreserves zonder concrete bestemming in aanmerking genomen als weerstandscapaciteit, nl. de reserve nieuw beleid ( 2,6 miljoen) en de reserve precariobelasting (gedeeltelijk) van 4,7 miljoen. Bij deze laatste reserve is, mede op advies van de provincie, het deel van de reserve ( 3,2 miljoen) waartegen nog een hoger beroep loopt uitgezonderd. Zaltbommel beschikt ook over een reserve precariobelasting ( 5,7 miljoen) maar heeft deze middelen niet als weerstandscapaciteit aangemerkt, maar neemt daarentegen wel de reserve transities van bijna 1,1 miljoen mee. Maasdriel heeft voor dat doel ook een bestemmingsreserve van bijna 0,5 miljoen beschikbaar, maar laat deze bij de weerstandscapaciteit buiten beschouwing. Maasdriel neemt wel de reserve bouwgrondexploitatie in de opstelling mee. Ook Zaltbommel geeft in de begroting 2017 aan over een algemene reserve grondexploitaties ( 2,4 miljoen) te beschikken, maar zet die middelen in de paragraaf grondbeleid specifiek af tegen de daar becijferde grondexploitatierisico s van 311.000. Volgens de jaarrekening 2015 van Zaltbommel was de algemene reserve grondexploitatie echter nihil. Voorts heeft Maasdriel stille reserves (het verschil tussen de werkelijke waarde en de boekwaarde) opgevoerd als weerstandscapaciteit. Het gaat daarbij specifiek om in eigendom zijnde gronden zonder boekwaarde. Zaltbommel becijfert een stille reserve van 1.173.000 in het gemeentelijke aandelenbezit maar telt deze niet mee in de weerstandscapaciteit vanwege de niet vrije verhandelbaarheid. Het opnemen van stille reserves is discutabel, de vraag is namelijk in hoeverre deze eigendommen op korte termijn te gelde kunnen worden gemaakt. Zaltbommel berekent zelf verder een onbenutte belastingcapaciteit van 1.097.000 maar telt ook deze ruimte in de belastingcapaciteit uiteindelijk niet mee in de weerstandscapaciteit. Maasdriel heeft volgens provinciale berekeningen ook nog een onbenutte capaciteit van 1,4 miljoen maar laat dit zelf geheel buiten beschouwing. In het algemeen zegt de hoogte van de weerstandscapaciteit niets. Hieraan kan pas een oordeel worden toegekend als deze wordt geconfronteerd met de hoogte van de aanwezige risico s. 5.2 Risico s huidige gemeenten De risico s zoals opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de begroting 2017 zijn de basis voor dit onderdeel. Hierbij hanteren de twee gemeenten ieder een eigen methodiek voor het bepalen van de risico s. Zaltbommel berekent het risico op basis van financiële impact met een kansberekening en een jaarfactor. Hierbij wordt gebruikt gemaakt van het COSOmodel. Maasdriel stelt een risicoprofiel samen gebaseerd op een eigen risico-inventarisatie. Overigens gelden er voor de gemeenten ook geen strikte voorschriften voor bepaling van het risicoprofiel. Doordat de gemeenten een verschillende methodiek hanteren is de onderlinge vergelijking moeilijk. De ene methode is echter niet beter dan de andere. Het is wel van belang dat alle risico s in beeld zijn, gekwantificeerd worden (uitgedrukt in een bedrag) en vervolgens hoe daarmee wordt omgegaan. De provincie hecht waarde aan een consistente en dynamische systematiek voor risicomanagement. Daarbij wordt gekeken hoe een gemeente de risico s in beeld brengt en welke maatregelen worden toegepast om risico s te beheersen of te verkleinen. De inventarisatie van risico s is een momentopname. Actualisatie van risico s is minimaal jaarlijks gewenst. Beide gemeenten besteden voldoende aandacht aan deze aspecten. Ze gaan echter wel op verschillende manieren om met het onderscheid tussen structurele en incidentele risico s. Zaltbommel zet de becijferde risico s daarbij in een meerjarenperspectief uit. Het maken van helder onderscheid tussen deze twee soorten risico s verbetert het inzicht in de benodigde weerstandscapaciteit en verdient daarmee aanbeveling. Uniformering in de aanpak van de bepaling van het risicoprofiel is een aandachtspunt in de aanloop naar een eventueel nieuw te vormen gemeente. In de volgende tabel zijn de door de gemeenten berekende risico s, zoals opgenomen in de begroting 2017, vermeld. Hierbij is het totale risicoprofiel opgenomen, waarop de gemeenten de benodigde weerstandscapaciteit hebben gebaseerd. 20 Herindelingsscan Maasdriel Zaltbommel