Humanitaire interventies Het einde van de staatssoevereiniteit? Docent: Jelle de Bont Dr. P.A.J. Caljé 444049 Postvak 18 29 maart 2010 Blok BA CW PC 2.4 Taak 11, opdracht 15 Aantal woorden 2545
Humanitaire interventie is één van de meest omstreden onderwerpen in de hedendaagse internationale politiek en zorgt aldus voor veel discussie. Voorstanders van dit fenomeen zien het bestrijden van humanitaire rampen en onrechtmatigheden die waar ook ter wereld plaatsvinden als één van de belangrijkste taken van de internationale gemeenschap (alle lidstaten van de Verenigde Naties, dus in principe elk land). Vooral internationale organisaties als de Verenigde Naties (VN) zouden hierin een beslissende rol moeten spelen. Anderen echter, vinden dat humanitaire interventie indruist tegen de beginselen van staatssoevereiniteit. Deze soevereiniteit zorgt ervoor dat staten niet geoorloofd zijn zich te bemoeien met de binnenlandse aangelegenheden van andere staten en dat geweld tussen staten verboden is. Humanitaire interventie en soevereiniteit staan dus lijnrecht tegenover elkaar en om deze tegenstelling nader te onderzoeken zal ik allereerst de betekenis van de twee begrippen uiteenzetten. Met behulp van de theoretische betekenissen zal ik vervolgens onderzoeken of, wanneer en in hoeverre humanitaire interventies in de praktijk als legitieme acties kunnen worden beschouwd. Er kunnen verschillende motieven zijn om te besluiten in te grijpen in de binnenlandse aangelegenheden van een staat. Een dergelijke interventie kan gelegitimeerd worden wanneer de overheid van een staat zich niet houdt aan bepaalde afspraken die op internationaal niveau zijn vastgelegd. Zulke afspraken kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de productie van massavernietigingswapens, milieuvraagstukken of mensenrechten (Lyons, & Mastanduno, 1995, pp. 1-5). In het geval van humanitaire interventie betreft het altijd het laatstgenoemde en voor het doel van dit essay zijn de andere redenen dus niet van belang. Wanneer in een bepaalde staat mensenrechten worden geschonden, kan de internationale gemeenschap zich genoodzaakt voelen de overheid van dat land te dwingen haar beleid aan te passen. Deze bemoeienis met het beleid van een staat gebeurt echter niet altijd in de vorm van humanitaire interventie. Pas wanneer militaire eenheden worden ingezet en er dus direct en fysiek ingegrepen wordt, spreekt men van humanitaire interventie. Dit wordt meestal gezien als laatste redmiddel; een noodzakelijk alternatief wanneer andere methoden geen resultaat hebben geleverd. Humanitaire interventie is dus een militair ingrijpen in de binnenlandse aangelegenheden van een staat met als doel de schending van mensenrechten te beëindigen. Wanneer ingrijpen gebeurt met toestemming van de betreffende staat zelf, dus in de vorm van ontwikkelingshulp, kan men niet spreken van humanitaire interventie, ook al wordt hetzelfde doel nagestreefd. Bij humanitaire interventie gaat het namelijk altijd om een vorm van gewapend ingrijpen (Hellema, & Reiding, 2004, pp.7-10). 1
Humanitaire interventie lijkt daarom niet samen te gaan met de beginselen van soevereiniteit. Onder staatssoevereiniteit kan het volgende worden verstaan: Ongelimiteerde, absolute gezagsuitoefening van een staat binnen haar territorium. Het begin van de erkenning van staatssoevereiniteit kan teruggedateerd worden tot 1648, toen met de vrede van Westfalen soevereine staten werden gesticht. Door deze nieuwe orde van gelijke, onafhankelijke, soevereine staten zou er een einde moeten komen aan de instabiliteit en chaos op het Europese continent. Staten genoten nu soevereiniteit over een bepaald gebied en konden hierdoor hun belangen najagen zonder elkaar te vernietigen (Held, 1995, pp. 31-42; Schulze, 1996, pp. 48-50). De eerste moderne theorie over soevereiniteit met betrekking tot de staat is afkomstig van de filosoof Jean Bodin (1529-1596). Zijn theorie hield in dat there must be within every political community or state a determinate sovereign body whose powers are recognized by the community as the rightful or legitimate basis of authority (Held, 1995, p. 39). Naast het aspect dat de eigen bevolking de soevereiniteit van de staat erkent, kan hieraan worden toegevoegd dat ook elke andere staat deze soevereiniteit erkent en dat staten zich dus niet dienen te bemoeien met elkaars staatszaken. De nieuwe orde van soevereine staten had oorspronkelijk alleen betrekking op Europese staten en tot niet zo lang geleden was het nog steeds alleen van toepassing op westerse staten. De westerse mogendheden pasten het soevereiniteitsprincipe niet toe op de niet-westerse wereld, die immers uit koloniën bestond en daarom niet dezelfde rechten als de westerse landen werd toebedeeld. Eigenlijk kreeg het soevereiniteitsprincipe pas na de Tweede Wereldoorlog een universele betekenis, doordat koloniën zich losmaakten van hun overheersers en daarmee dezelfde rechten afdwongen, waaronder soevereiniteit (Hellema, et al., 2004, pp. 10-12; Lyons, et al., 1995, pp. 5-10). Humanitaire interventie en soevereiniteit lijken twee onverenigbare principes als we beide betekenissen naast elkaar leggen. Hierdoor is humanitaire interventie een controversieel onderwerp in de hedendaagse internationale politiek. Redenen voor discussie houden verband met de vragen of en wanneer ingrijpen nu echt noodzakelijk en legitiem is en hoe een dergelijke interventie dan uiteindelijk ondernomen moet worden, oftewel: Als humanitaire interventie al als een legitieme en noodzakelijke actie wordt gezien, onder welke omstandigheden en volgens welke procedures kan het dan worden toegepast? Aangezien humanitaire interventies altijd betrekking hebben op de bescherming van mensenrechten, verdient dit onderwerp nadere aandacht. Wat wordt er namelijk precies onder mensenrechten verstaan? Het antwoord is te vinden in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, zoals die in 1948 is opgesteld. Dit document aangaande universele 2
mensenrechten is door alle staten ondertekend en daarmee dus erkend. Voortaan droegen staten de verantwoordelijkheid massaslachtingen, etnische zuiveringen, honger en andere humanitaire rampen te voorkomen. Het belang dat daar nu ineens zo intens aan werd gehecht, had natuurlijk alles te maken met de recente dramatische gebeurtenissen in de Europese geschiedenis, met als dieptepunt de genocide in de Tweede Wereldoorlog. Vanaf 1948 verplichtten soevereine staten zichzelf in hun beleid aan bepaalde regels te houden en verantwoordelijkheid te dragen voor de bescherming van de rechten van hun bevolking. Zijn ze hier niet toe in staat of niet toe bereid, dan neemt de internationale gemeenschap als geheel deze taak over. Dit kan gebeuren in de vorm van ontwikkelingshulp, maar het kan uiteindelijk ook leiden tot militair ingrijpen. Voorstanders van de verdediging van mensenrechten zullen humanitaire interventie dus al snel als een legitieme en geoorloofde actie zien, wanneer die rechten geschonden worden (Donnelly, 2003, pp. 22-37). Kijken we echter vanuit een ander gezichtspunt, dan vormen humanitaire interventies een inbreuk op de soevereiniteit van de staat. Het soevereiniteitsprincipe is namelijk vastgelegd in het handvest van de VN en moet daarom dus worden gerespecteerd door alle landen. Dit handvest verbiedt staten zich te mengen in de binnenlandse aangelegenheden van andere staten en het verbiedt bovendien onderling geweld tussen staten, behalve uit zelfverdediging (United Nations website). Humanitaire interventie is strijdig met beide punten, zowel dat van niet-inmenging als dat van het geweldsverbod. De vraag is echter, of een dergelijke strikte en absolute opvatting van soevereiniteit nog wel van toepassing is op de huidige situatie. In de tweede helft van de vorige eeuw lijken staten steeds meer controle over hun grondgebied te hebben verloren. Soevereiniteit verliest daardoor meer en meer haar absolute betekenis. Dit heeft te maken met een toenemende globalisering, toenemende internationale samenwerking en de aanvaarding van universele grondslagen, zoals de mensenrechten (Hellema, et al., 2004, pp. 12-15). Staten dienen zich steeds meer te houden aan universele regels, willen ze hun soevereiniteit behouden. Er bestaat tegenwoordig een brede consensus over globale problemen die moeten worden opgelost en is een land niet bereid hieraan mee te werken, dan ligt die taak bij de andere leden van de internationale gemeenschap en zodoende is humanitaire interventie dan ook legitiem wanneer universele mensenrechten worden geschonden (Donnelly, 2003, pp. 33-37). Natuurlijk bestaan er wel een aantal regels die in acht moeten worden genomen aangaande humanitaire interventies. Door wie mag een dergelijke interventie bijvoorbeeld ondernomen worden? En wanneer precies is het toegestaan in te grijpen? Om met de eerste vraag te beginnen: Alleen staten die zelf de mensenrechten respecteren, mogen interveniëren 3
in een andere staat om daar mensenrechtenschendingen te bestrijden. Bovendien wordt humanitaire interventie meestal pas als rechtvaardige actie beoordeeld wanneer het ondernomen wordt door een groep staten of een internationale organisatie zoals de VN. Op deze manier kan het minder snel veroordeeld worden als een actie uit eigenbelang van de ingrijpende staten. Daarnaast dient militair ingrijpen alleen te gebeuren wanneer andere methoden niets hebben opgeleverd. Diplomatieke onderhandelingen, economische sancties en andere geweldloze oplossingen moeten eerst worden toegepast. Pas wanneer dit allemaal tot niets leidt, kan humanitaire interventie als laatste redmiddel gezien worden. Hiermee is meteen de tweede vraag beantwoord (Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, 2001, pp. 1-5). Het doel van humanitaire interventies is enkel en alleen het stoppen van schendingen van mensenrechten. Andere motieven om een staat binnen te vallen, mogen hierin geen rol spelen en precies op dit punt ontstaat veel discussie. Tegenstanders van humanitaire interventie benadrukken dat staten vaak uit eigenbelang handelen. Daarbij gebruiken zij het beschermen van mensenrechten als dekmantel om hun acties te rechtvaardigen. Zo is de Amerikaanse inval in Irak van 2003 een zeer controversieel onderwerp. Er werd gepredikt uit humanitaire overwegingen het land binnen te vallen; de bevolking moest bevrijd worden van Saddam Hoessein. Velen geloven nu echter dat de doorslaggevende reden om het land binnen te vallen de bescherming van de eigen olievoorraden was (Moyers, & Winship, 2008). Kritiek is er ook op de manier waarop bepaald wordt wanneer wel en wanneer niet in te grijpen. Zo zou er niet overal dezelfde standaard worden gebruikt om te bepalen of ingrijpen noodzakelijk is. Op deze manier worden bepaalde schendingen wel en andere niet bestreden. Dit is duidelijk te zien als we de situatie van Kosovo in 1999 vergelijken met die van Rwanda in 1994. In Rwanda vonden massaslachtingen plaats in de strijd tussen de Hutu s en de Tutsi s en de Verenigde Naties deden hier iets aan. Honderdduizenden Tutsi s werden op brute wijze vermoord door de Hutu-regering en de internationale gemeenschap stond er slechts bij en keer ernaar (Ignatieff, 2001, pp. 37-45). Veel dichter bij huis, in Kosovo, werd het door de westerse staten wel noodzakelijk geacht in te grijpen, al kunnen bij deze interventie ook de nodige vraagtekens worden gezet betreffende de manier waarop er werd ingegrepen. Daarover volgt later meer. De discussie rond humanitaire interventie lijkt niet te stoppen en zelfs al wordt over het algemeen geaccepteerd dat militair ingrijpen soms noodzakelijk is en daarmee de staatssoevereiniteit dus ondermijnd wordt, dan nog bestaan er verschillende punten van kritiek. Niet alleen de tegenstelling tussen soevereiniteit en humanitaire interventie is hier dus 4
van belang. Er wordt namelijk een veel breder debat gevoerd over de invulling van humanitaire interventie. Er bestaan in theorie natuurlijk bepaalde regels en bepalingen waaraan interveniërende staten zich dienen te houden: (1) the human rights abuses at issue have to be gross, systematic, and pervasive; (2) they have to be a threat to international peace and security in the surrounding region; and (3) military intervention has to stand a real chance of putting a stop to the abuses (Ignatieff, 2001, p. 40). In de praktijk levert de invulling van een interventie toch meer dan eens discussie op. Een goed voorbeeld hiervan is de al eerder genoemde interventie in Kosovo. In 1999 besloot de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) in te grijpen in Kosovo met als doel de Joegoslavische regering te dwingen een einde te maken aan het repressieve beleid in deze regio. De situatie in Kosovo riep om een militaire ingreep en toch ontstond er veel kritiek op deze interventie. Dit had vooral te maken met het feit dat er geen duidelijk mandaat van de Veiligheidsraad van de VN aanwezig was. Waar humanitaire interventies zonder meer al controversieel zijn, wordt dat nog eens versterkt wanneer de Veiligheidsraad geen toezicht houdt. Het risico van misbruik is in deze gevallen groter en daardoor is de vraag naar de legitimiteit van de interventie nog belangrijker dan in andere gevallen. De vraag is nu hoe de legitimiteit van een interventie getoetst kan worden: Aan welke voorwaarden moet een humanitaire interventie voldoen? Vervolgens kan gekeken worden of de NAVO-interventie in Kosovo aan deze voorwaarden voldeed. De beslissing over te gaan tot humanitaire interventie moet gebaseerd zijn op de situatie in de desbetreffende regio. Vindt er een humanitaire ramp plaats, dan kan ervoor gekozen worden in te grijpen. Echter, militair ingrijpen is pas toegestaan als andere, geweldloze pogingen de situatie te verbeteren niet hebben geholpen. Volgens deze criteria kan de interventie in Kosovo gerechtvaardigd worden. Er voltrok zich namelijk inderdaad een humanitaire ramp in de vorm van etnische zuiveringen en na het mislukken van onderhandelingen was ook duidelijk dat diplomatieke middelen en economische sancties geen effect meer zouden hebben. Kan er dus sprake zijn van een legitieme interventie in het geval van Kosovo? Deze vraag moet negatief beantwoord worden, aangezien aan andere voorwaarden juist niet werd voldaan. Een interventie is bedoeld om situaties te verbeteren en de gevolgen van een dergelijke actie mogen dus nooit erger zijn dan de oorzaken die aan de interventie ten grondslag lagen. In het geval van Kosovo is hier niet volledig aan voldaan, wat onder andere te zien is aan de groeiende stroom vluchtelingen die is ontstaan als gevolg van het militaire ingrijpen van de NAVO. Deze enorme toename van het aantal vluchtelingen zorgde voor een toenemende 5
instabiliteit in de regio, omdat het conflict nu ook dreigde over te slaan op de buurlanden. Dit kan natuurlijk nooit de bedoeling zijn van een humanitaire interventie. Ook het gegeven dat er een juridische grondslag voor de interventie ontbrak, spreekt niet in het voordeel van de NAVO-actie. De Veiligheidsraad van de VN kon niet tot actie overgaan omdat China en Rusland dreigden hun veto te gebruiken. Hierop besloot de NAVO zelf tot actie over te gaan, maar aangezien er geen overeenstemming binnen de NAVO bestond over de uitvoering van de interventie, ontstonden er verschillende interpretaties over bijvoorbeeld wat als militair doel werd gezien en dus aangevallen mocht worden. Er ontbrak een duidelijke omschrijving van de operatie en dit bemoeilijkte de controle op acties die in naam van humanitaire interventie werden ondernomen (Hellema, et al., 2004, pp. 217-234). Hier zien we dus duidelijk dat humanitaire interventies controversieel zijn op meerdere punten. Het is geoorloofd de soevereiniteit van een staat te ondermijnen wanneer mensenrechten worden geschonden en militaire actie geboden is om de situatie te verbeteren. Echter, voldoet een dergelijke interventie niet aan bepaalde voorwaarden, dan kan de legitimiteit ervan in twijfel worden getrokken. Wanneer grootschalige mensenrechtenschendingen plaatsvinden door toedoen van een staat, is humanitaire interventie soms het enige overgebleven middel de situatie te herstellen. Vooral na de Koude Oorlog beroepen staten zich steeds meer op dit beginsel om militaire interventies in andere landen te rechtvaardigen. In de jaren 90 kan hierbij bijvoorbeeld gedacht worden aan gewapende interventies in Haïti, Somalië, Irak, Bosnië en Kosovo. Echter, de juridische bepalingen aangaande interventie zorgen nogal eens voor verwarring. Dit heeft te maken met het feit dat de beginselen van soevereiniteit gerespecteerd dienen te worden. Tegelijkertijd wordt de internationale gemeenschap als geheel verantwoordelijk gehouden voor het naleven en beschermen van de universele rechten van de mens. De soevereiniteit van een staat wordt als het ware beperkt door universele regels en als we soevereiniteit in de absolute betekenis van het woord opvatten, is hier sprake van een contradictio in terminis. In de moderne wereld is er dus geen sprake van absolute soevereiniteit van de staat, aangezien humanitaire interventies worden toegestaan en gelegitimeerd. Soevereiniteit is tegenwoordig meer een privilege dat staten verdienen wanneer ze universele regels respecteren en naleven. Dit betekent echter niet dat het probleem van humanitaire interventie daarmee is opgelost. Het blijft een controversieel onderwerp (vooral wanneer de Veiligheidsraad van de VN geen duidelijke toestemming heeft gegeven) en er is dus behoefte aan duidelijke regels aangaande humanitaire interventies. 6
Literatuur Donnelly, J. (2003). Universal Human Rights in Theory and Practice (2 nd ed.). New York: Cornell University Press. Held, D. (1995). Democracy and the Global Order. From the Modern State to Cosmopolitan Governance. Stanford. Hellema, D., & Reiding, H. (2004). Humanitaire interventie en soevereiniteit. De geschiedenis van een tegenstelling. Amsterdam: Boom. Ignatieff, M. (2001). Human Rights as Politics and Idolatry. Princeton: Princeton University Press. Lyons, G.M., & Mastanduno, M. (1995). Beyond Westphalia? State Sovereignty and International Intervention. Baltimore: Johns Hopkins. Moyers, B., & Winship, M. (2008). The Iraq War Was About Oil, All Along. Bill Moyers Journal. Retrieved March 26, 2010, from http://www.alternet.org/world/90509 Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten. (2001). Internationaal Toetsingskader voor Gewapende Humanitaire Interventie. Njcm.nl. Retrieved March 27, 2010, from http://www.njcm.nl/site/uploads/download/102 Schulze, H. (1996). States, Nations and Nationalism. From the Middle Ages to the Present. Cambridge. Website www.un.org 7