PARLEMENTAIRE PARITAIRE VERGADERING ACS-EU

Transcriptie

1 PARLEMENTAIRE PARITAIRE VERGADERING ACS-EU Commissie politieke zaken WERKDOCUMENT over de bescherming van burgers tijdens vredesoperaties van de VN en regionale organisaties Co-rapporteurs: Komi Selom Klassou (Togo) en Johan Van Hecke DT\ doc APP/

2 1. Inleiding De kwetsbaarheid van mensen voor de verschillende gevolgen van oorlog is een complexer thema dan vaak wordt gedacht. Bovendien is het nog lastiger deze kwetsbaarheid in de juiste verhouding te plaatsen, vanwege het gebrek aan betrouwbare, laat staan officiële gegevens over vluchtelingen, binnenlandse ontheemden, vrouwen, kinderen, ouderen en gehandicapten, strijders en niet-strijders: allemaal mensen die in tijden van oorlog op verschillende manieren worden blootgesteld aan geweld en daar de gevolgen van ondervinden. Wat de bescherming van burgers betreft, heeft het rapport van de Internationale Commissie inzake Interventie en Soevereiniteit van de Staat (december 2001) tot een belangrijke ommekeer geleid. De centrale boodschap van het rapport was dat soevereiniteit per definitie de verantwoordelijkheid voor het welzijn van de eigen burgers inhoudt. Wanneer een staat deze verantwoordelijkheid niet op zich neemt door volkerenmoord, etnische zuiveringen en massamoord niet te voorkomen dient de internationale gemeenschap hiervoor te zorgen. Dat is de reden dat er steeds meer druk wordt gelegd op zowel VN-vredesoperaties als regionale vredesoperaties om in hun mandaten expliciet de bescherming van de burgerbevolking op te nemen. De "verantwoordelijkheid voor bescherming" ligt in de eerste plaats bij de staat, maar wanneer die onwelwillend of niet in staat is bescherming te bieden kunnen vredesoperaties een daadwerkelijke bijdrage leveren aan het waarborgen van de veiligheid van burgers. 2. Het veranderende karakter van vredeshandhavingsoperaties Vredesoperaties zijn in de loop der tijd flink veranderd. Traditionele vredeshandhaving (de operaties die plaatsvonden tijdens de koude oorlog) werd in principe gebruikt om de strijdende partijen uit elkaar te halen en te bemiddelen. De drie voorwaarden voor de inzet van vredestroepen waren: 1) staken van de vijandelijkheden; 2) akkoord tussen de partijen; 3) gebruik van wapens alleen bij zelfverdediging. Het is niet ongebruikelijk dat het mandaat van een vredesoperatie verandert tijdens de missie, zoals in El Salvador en later in Mozambique, waar het toegepaste "model" vier dimensies van een vredesoperatie omvatte: politiek, militair, electoraal en humanitair. Operaties in Somalië en voormalig Joegoslavië brachten nog een verandering in het mandaat van de VN-vredesoperaties met zich mee doordat het gebruik van geweld voor de bescherming van humanitaire organisaties was toegestaan. De laatste tijd hebben vredesoperaties een veel bredere en politiek meer ambitieuze rol aangenomen, waarbij zij de vrede en de rechtstaat herstellen en tevens een basis leggen voor de wederopbouw van de staat (Sierra Leone, Kosovo en Oost-Timor). De operaties zijn daardoor veel complexer geworden. 3. Vredesoperaties en de bescherming van burgers De Afdeling vredesoperaties van de VN (DPKO) geeft ons een basisdefinitie van vredeshandhaving: "Vredeshandhaving is een manier om landen die verscheurd zijn door APP/ /6 DT\ doc

3 oorlog te helpen de voorwaarden te creëren voor duurzame vrede. VN-vredeshandhavers soldaten en militaire officieren, politieagenten en burgerpersoneel uit vele landen houden vredesprocessen in de gaten die in postconflictsituaties ontstaan en helpen de strijdende partijen om de vredesovereenkomst die zij hebben ondertekend ten uitvoer te leggen. Dit soort steun is er in allerlei soorten en omvat het bevorderen van de veiligheid van de mensen, vertrouwenwekkende maatregelen, regelingen voor machtsdeling, steun bij verkiezingen, het versterken van de rechtsstaat en economische en maatschappelijke ontwikkeling." 1 Opvallend genoeg bevat het citaat geen rechtstreekse verwijzing naar het beschermen van burgers, afgezien van een algemene opmerking over het "bevorderen van de veiligheid van de mensen". De laatste tijd zijn multidimensionale operaties meer gericht geweest op het bevorderen van de stabiliteit, teneinde politieke verzoening en overheidshervorming te bereiken, of op het naleven van politieke overeenkomsten, dan op het beschermen van mensen 2. Een dergelijke "politieke" aanpak werkt misschien in postconflictsituaties of in omgevingen waar burgers kampen met ondervoeding en ziekte maar die wel relatief veilig zijn, maar in gevallen van onmiddellijke fysieke dreigingen van extremer geweld, zoals volkerenmoord, etnische zuiveringen, massamoorden of groepsverkrachtingen is deze aanpak ontoereikend. Daarom dient het concept van burgerbescherming als primair doel van een missie, waarbij het redden van mensenlevens het hoofddoel en het leidende beginsel van de missie is, te worden ontwikkeld en toegepast. 4. Beleidsontwikkelingen op het gebied van de bescherming van burgers Het Bureau voor de Coördinatie van Humanitaire Aangelegenheden van de VN (OCHA) heeft, in nauwe samenwerking met andere VN-afdelingen, humanitaire partnerorganisaties en geïnteresseerde lidstaten, het voortouw genomen bij de ontwikkeling van een beleidskader voor een cultuur van bescherming. Zo heeft de afdeling beleidsontwikkeling en onderzoek (PDSB) een "Aide Memoire" over de bescherming van burgers in conflictsituaties opgesteld (goedgekeurd in maart 2002), als diagnose-instrument om de Veiligheidsraad en de betrokken departementen te helpen bij het vaststellen van bedreigingen voor de bescherming van burgers in nationale situaties, het opstellen van resoluties die burgers beter beschermen en het beoordelen van vredesoperaties en bedreigingen voor de internationale vrede en veiligheid. OCHA definieert de "bescherming van burgers in een gewapend conflict" als "een overkoepelend geheel van humanitaire beleidsmaatregelen dat beschermingselementen van verschillende terreinen omvat, waaronder internationale humanitaire en mensenrechtenwetgeving, militaire en veiligheidssectoren en humanitaire hulp" Zoals de NAVO-strijdkrachten en de internationale coalities in Bosnië-Herzegovina en het multinationale leger in Haïti onder leiding van de VS. 3 tionofcivilians/tabid/1197/default.aspx DT\ doc 3/6 APP/

4 "Bescherming van de kwetsbaren" en de ontwikkeling van een "cultuur van bescherming" zijn ook als prioriteiten aangemerkt in de millenniumverklaring van de secretaris-generaal van september 2000, waarin de noodzaak werd benadrukt om "de bescherming van burgers in complexe noodsituaties uit te breiden en te verbeteren, overeenkomstig het internationale humanitaire recht". In 2001 zorgde het eerdergenoemde rapport van de Internationale Commissie inzake Interventie en Soevereiniteit van de Staat voor een paradigmaverschuiving waarbij de basis om op te treden voor de internationale gemeenschap verschoof van een "recht op humanitaire interventie" naar een "verantwoordelijkheid voor de bescherming" van burgers die worden geconfronteerd met grootschalig geweld. Het idee van civiele bescherming werd aanvaard door het grote publiek en op de wereldtop van de Verenigde Naties in September 2005 werd de "verantwoordelijkheid voor bescherming" als interventiekader met algemene stemmen goedgekeurd. Het rapport benadrukte eveneens dat de VN zich specifiek diende te buigen over het mandaat dat vredesoperaties zouden moeten hebben om burgers te beschermen tegen massamoorden ten opzichte van een mandaat om burgers tegen veel kleinere risico's te beschermen. 5. Tekortkomingen in de militaire bescherming In de mandaten van operaties onder leiding van de VN of verschillende coalities wordt sinds 1999 regelmatig gesproken over de bescherming van burgers. Toch heeft de internationale gemeenschap de vredeshandhavers nauwelijks duidelijk gemaakt hoe zij hun taken op het gebied van "civiele bescherming" dienen uit te voeren, vooral in gewelddadige, instabiele regio's waar massamoord geen onwaarschijnlijkheid is. Sommige omstandigheden maken het moeilijker voor vredeshandhavers om burgers te beschermen: 1) Onduidelijke bevoegdheid om op te treden: troepen die naar bepaalde regio's zijn gestuurd opereren met de vermoedelijke toestemming van de belanghebbenden; tegenstrijdige situaties, zoals Darfur of Democratische Republiek Congo (DRC), waar de regering geen weet heeft van de schendingen van de mensenrechten van burgers, niet in staat is deze een halt toe te roepen of zich er zelf schuldig aan maakt; 2) Gebrek aan manschappen: sommige landen zijn niet bereid hun manschappen in te zetten tegen gewapende troepen, aangezien een zware militaire operatie zou kunnen leiden tot een zeer getraumatiseerde bevolking; 3) Onvoldoende slagvaardigheid: in gebieden zo groot als bijvoorbeeld Darfur is het vrijwel onmogelijk voor een operatie om groot genoeg te zijn en over voldoende materieel, mobiliteit, geld en coördinatie te beschikken om de miljoenen bedreigde burgers te beschermen; 4) Gebrek aan operationele sturing en militaire voorbereiding: gezien hun beperkte middelen moeten de meeste missies besluiten welke burgers ze wel kunnen beschermen en welke niet, hoe de middelen voor programma's moeten worden APP/ /6 DT\ doc

5 verdeeld en hoe ze zo goed mogelijk in een groot gebied kunnen opereren waarbij ze niet alleen zoveel mogelijk burgers beschermen, maar ook de manschappen zelf. 6. Harmonisatie van vredesoperaties Verschillen in de perceptie en het begrip van het concept bescherming kunnen problemen met zich mee brengen, niet in de laatste plaats vanwege de mix van dwang- en nietdwangmiddelen en de toe te passen strategieën. Het is dus zaak uit te zoeken hoe de verschillende soorten bescherming kunnen worden geharmoniseerd en te bepalen in welke situaties alleen specifieke aanpakken kunnen worden gebruikt. Voormalig secretaris-generaal van de VN Kofi Annan heeft een duidelijk onderscheid gemaakt tussen maatregelen om de fysieke bescherming te verbeteren en maatregelen om de juridische bescherming te verbeteren en hij heeft passende handhavingsmaatregelen aanbevolen vanwege de grootschalige en voortdurende schendingen van mensenrechten. Desondanks is het belangrijk om het onderscheid tussen humanitaire bescherming en het gebruik van geweld om burgers te beschermen niet uit het oog te verliezen. Dwangmaatregelen kunnen in extreme omstandigheden essentieel zijn, maar mogen alleen als laatste redmiddel worden gezien. De internationale gemeenschap beschikt over verschillende andere middelen om de veiligheid van bevolkingsgroepen te waarborgen. Het is dus belangrijk onderscheid te maken tussen politieke maatregelen gericht op de oorzaken van het conflict, militaire maatregelen gericht op het bestrijden van de symptomen en humanitaire maatregelen gericht op de gevolgen van het conflict. Bovendien zou de beschermingsretoriek een politiek probleem kunnen verdoezelen, aangezien sommigen vredesmissies zouden kunnen interpreteren als het beschermen van kwetsbare bevolkingsgroepen, terwijl dergelijke missies in werkelijkheid zijn gericht op het ondersteunen van een politiek proces en de ontwikkeling van goed bestuur. Door de vele taken die horen bij mandaten voor burgerbescherming worden vredeshandhavers verschillende kanten opgetrokken. In alle gevallen wordt het belang om burgers te beschermen als rechtvaardiging gebruikt, maar dit houdt ook in dat de legermacht een keuze moet maken tussen een breed takenpakket, wat zou kunnen betekenen dat de manschappen slechts een paar zaken efficiënt kunnen uitvoeren, en het concentreren op een beperkt aantal taken, waardoor de verwachtingen op lokaal niveau groeien en de doelstellingen van de missie mogelijk niet worden behaald. 7. Implicaties voor het opleiden van vredeshandhavers in het beschermen van burgers Hoewel het lastig is precies te bepalen wat voldoende interventiecapaciteit inhoudt heeft de Internationale Commissie inzake Interventie en Soevereiniteit van de Staat toch aangegeven wat de algemene vereisten voor een succesvolle operatie zijn. Deze zijn: een sterke coalitie met een goede politieke besluitvaardigheid, een uniforme militaire aanpak en uniforme operationele doelstellingen. DT\ doc 5/6 APP/

6 Bovendien vereisen succesvolle operaties ook duidelijke en passende mandaten, voldoende middelen, een sterke commandostructuur, doeltreffende betrekkingen tussen burgers en militairen, een passend gebruik van geweld, een bereidheid om ongevallen te accepteren en een passende communicatiestrategie. De specifieke vereiste om burgers te beschermen in VN-mandaten en de inzetregels (ROE) (wanneer, wanneer en hoe geweld te gebruiken) vormen een belangrijke stap voorwaarts om burgers daadwerkelijk te beschermen. Toch besluiten troepen ter plekke soms om geen geweld te gebruiken en verantwoorden hun gedrag door zich te beroepen op beperkende ROE en mandaten. Het is belangrijk om troepencontingenten die onder inzetregels opereren die het gebruik van geweld toestaan goed over deze regels te instrueren. Tevens is het van belang dat hun politieke leiders precies weten wat de ROE die dwangmaatregelen toestaan inhouden. Deze onderdelen zouden beter kunnen worden verwerkt in de huidige opleidingsprogramma's die tot doel hebben vredeshandhavers voor te bereiden (zoals de integrale opleidingendienst van de VN of bilaterale en regionale opleidingsprogramma's). Deze programma's zouden meer aandacht moeten besteden aan hoe de ROE in het veld worden toegepast. Opleidingen voor multinationale troepeninzet kunnen zowel op nationaal als op multinationaal niveau worden verzorgd. Toch wordt het opleiden van militair personeel voor missies onder leiding van de VN als een nationale verantwoordelijkheid beschouwd. Het is voor VN-operaties dan ook het beste als de lidstaten een solide militaire basisopleiding verzorgen en de soldaten leren de bevelsstructuur op te volgen en de inzetregels te begrijpen. Tegenwoordig gebruikt de Afdeling vredesoperaties beoordelingsteams om te achterhalen wat de hiaten in de opleidingen zijn en biedt de mogelijkheid te verklaren dat landen die hun legers hebben opgeleid de normen van de VN naleven. Tevens heeft de afdeling enkele algemene modules voor een gestandaardiseerde opleiding ontwikkeld. Het Instituut van de Verenigde Naties voor opleiding en onderzoek (UNITAR) houdt zich niet direct bezig met burgerbescherming of interventies met dat doel. APP/ /6 DT\ doc