Onderzoeksrapport naar de werking van de systematiek van budgetsubsidiëring, met de bibliotheek als casus.

Onderzoeksrapport naar de werking van de systematiek van budgetsubsidiëring, met de bibliotheek als casus. Raad laat kansen liggen om kaders te stellen. Rekenkamercommissie Hoorn Februari 2006 Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 1

Proloog Dit rapport is de weerslag van het eerste onderzoek van de Rekenkamercommissie van de gemeente Hoorn. Aan de hand van de onderzoeksaanpak wil de Rekenkamercommissie zonder op de inhoud in te gaan, daarvoor wordt verwezen naar het rapport zelf de samenstelling van het onderzoeksrapport nader duiden. In hoofdstuk 1 wordt de Rekenkamercommissie qua doelstelling, werkwijze en samenstelling in beeld gebracht. Wij doen dit alleen bij dit eerste onderzoeksrapport, in het vervolg wordt deze kennis (die overigens ook raadpleegbaar is op www.hoorn.nl) als bekend verondersteld. In hoofdstuk 2 toont de Rekenkamercommissie hoe met behulp van de criteria uit ons reglement van orde de selectie voor het onderwerp budgetsubsidie (met als case study de bibliotheek) tot stand is gekomen. Vervolgens vond de Rekenkamercommissie het noodzakelijk in het kader van het opbouwen van een uniform begrippenkader de methode van budgetsubsidiëring, zoals idealiter in Hoorn toe te passen, in hoofdstuk 3 te beschrijven. In hoofdstuk 4 komt de Rekenkamercommissie tot de primaire onderzoeksvraag ofwel probleemstelling: Lukt het met behulp van de systematiek van budgetsubsidiëring de door de Hoornse politiek gestelde beleidsdoelen te vertalen naar operationele, door de subsidieaanvrager te leveren producten 1) Het proces van subsidieverstrekking wordt verder naar chronologie gevolgd, hetgeen min of meer vanzelf leidt tot per hoofdstuk uit te werken deelvragen. Deze chronologische opsomming wordt op twee plaatsen doorbroken door specifieke hoofdstukken, namelijk over de bibliotheekgebouwen (hoofdstuk 8) en het subsidiebeheer op de afdeling Welzijn (hoofdstuk 11). Dit is een soortgelijke werkwijze als gevolgd wordt bij de paragrafen in de programmabegroting. Het geeft meer inzicht in het onderwerp (met name in de samenhang) door het op een overzichtelijke wijze in één hoofdstuk bij elkaar te groeperen. Alvorens hiermede aan te vangen volgt in hoofdstuk 5 als resultaat van onder meer literatuuronderzoek een weergave van het product bibliotheek in de gemeente Hoorn. 1) Met de systematiek van budgetsubsidiëring bedoelt de Rekenkamercommissie zoals wat meer uitgebreid beschreven in hoofdstuk 3 dat de gemeenteraad een budget ter beschikking stelt met bijbehorende voorwaarden (taakstellend), die er voor moeten zorgen dat het gemeentelijk beleid op dit punt tot uitvoering komt. De instelling die het budget verkrijgt is zelf verantwoordelijk voor de productie, die leidt tot leveren van de afgesproken prestaties. De uitwerking vindt plaats in de vorm van een meerjarig tussen beide partijen af te sluiten convenant, jaarlijks te actualiseren in een product prestatie overeenkomst. Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 2

De hoofdstukken 6 tot en met 11 betreffende de uitwerking van de achtereenvolgende deelvragen: Hoofdstuk 6, beleidsontwikkeling Hoofdstuk 7, beleidsuitvoering Hoofdstuk 8, bibliotheekgebouwen Hoofdstuk 9 beleidsverantwoording Hoofdstuk 10 beleidsevaluatie, doelmatigheid en doeltreffendheid Hoofdstuk 11 subsidiebeheer afdeling Welzijn Bieden de beleidskaders voldoende richting aan het uit te voeren subsidiebeleid? Hoe wordt in de beleidsuitvoering gestuurd op de naleving van de gestelde (en idealiter in de systematiek van budgetsubsidiëring te stellen) kaders? Welke afspraken (verkrijgingsvoorwaarden, huurvoorwaarden, gewoon en groot onderhoud) zijn er gemaakt met betrekking tot de bij de stichting bibliotheek in eigendom zijnde en van de gemeente gehuurde panden? Voldoet de beleidsverantwoording van de subsidieverkrijger aan de normen die de gemeente Hoorn heeft gesteld? Zijn de beoogde maatschappelijke effecten gerealiseerd met inzet van zo min mogelijk middelen? Beheerst de afdeling Welzijn van de gemeente Hoorn de eigen processen zodat men in staat is budgetsubsidiëring adequaat, dat wil zeggen op de wijze als in hoofdstuk 3 van dit rapport beschreven, te begeleiden In het afsluitende hoofdstuk 12 komt de Rekenkamercommissie met een aantal conclusies en aanbevelingen. De conclusies geven allereerst een antwoord op de deelvragen en daarna uiteindelijk op de probleemstelling. Belangrijk vindt de Rekenkamercommissie het met praktisch haalbare aanbevelingen te komen. Het nadeel van een case-study is het afgebakende object van onderzoek. Met name in de interviews heeft de Rekenkamercommissie voldoende aanknopingspunten gevonden om de aanbevelingen een generiek karakter mee te geven. Indien uw raad de conclusies deelt en de aanbevelingen overneemt, is dit voor het college de input om de aanbevelingen met betrekking tot het middel budgetsubsidiëring operationeel te maken. Door middel van de rapportages op grond van de planning & controlcyclus kunt u als raad het college controleren op de opvolging van de aanbevelingen. Op deze plaats wil de Rekenkamercommissie zijn dank uitspreken aan de geïnterviewden uit de ambtelijke organisatie van de gemeente Hoorn en het bestuur en directie van de Stichting Bibliotheek Hoorn die hun tijd hebben gegeven aan het vergaren van het noodzakelijke onderzoeksmateriaal en de interviews. Die medewerking heeft ertoe bijgedragen, dat een voldoende hoog kwaliteitsniveau aangelegd kon worden om tot goede conclusies en vooral praktisch haalbare aanbevelingen te komen. Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 3

Hoofdstuk 1 Rekenkamercommissie Hoorn In het kader van de dualisering vond de wetgever het van belang om de controlerende taak van de gemeenteraad te versterken. Daarom is iedere gemeente verplicht om een rekenkamer(commissie) in te stellen. De taak van een rekenkamer is het doen van structureel onderzoek naar de doelmatigheid (in hoeverre is efficiënt met de middelen omgegaan) en de doeltreffendheid (de mate waarin het beleid effectief is) van het door het gemeentebestuur gevoerde beleid. Daarnaast doet men ook onderzoek naar de rechtmatigheid (zijn de juiste procedures gevolgd?) voor zover het niet gaat om het regulier onderzoek naar de rechtmatigheid van de bestedingen in de jaarrekening, want dat is namelijk de taak van de accountant van de gemeente. Bij raadsbesluit van 14 september 2004 is uit de wettelijke drie varianten (rekenkamer, Rekenkamercommissie, gemeenschappelijke rekenkamer) gekozen voor de optie van een Rekenkamercommissie. Uit de recente (oktober 2005) uitgebrachte jaarlijkse rekenkamermonitor blijkt, dat de meest gekozen rekenkamerfunctie bestaat uit een samenstelling van raadsleden, vaak aangevuld met externe leden. Van de geënquêteerde gemeenten (232 stuks) kiest 50% voor zo n gemengd model, 8% kiest voor uitsluitend raadsleden en 39% voor uitsluitend externe leden. De resterende 3% kiest voor het éénhoofdige directeursmodel (bij samenwerking tussen meer gemeenten). Als er externe leden deelnemen is in driekwart van de gevallen de voorzitter een extern lid. In Hoorn is voor een gemengde commissie gekozen omdat met eigen raadsleden daarin het leereffect alsmede het draagvlak voor het opvolgen van de aanbevelingen groter zal zijn. De onafhankelijkheid komt onder meer tot uiting doordat het aantal externe leden groter is dan het aantal raadsleden. Op 10 mei 2005 heeft de raad van de gemeente Hoorn de verordening op de Rekenkamercommissie vastgesteld. De commissie gaat twee onderzoeken per jaar doen. Bij het bepalen van de keuze voor de onderzoeksonderwerpen is de commissie volledig vrij. Wel kan de raad verzoeken doen om een specifiek onderwerp te onderzoeken. De Rekenkamercommissie zal over het inwilligen van dit verzoek beraadslagen en daar beargumenteerd een besluit over nemen. Deze Hoornse commissie bestaat uit zeven leden waarvan drie uit de gemeenteraad afkomstig zijn. Uit de externe leden wordt de voorzitter aangewezen om daarmede de onafhankelijk te benadrukken. In de raadsvergaderingen van juni en juli 2005 zijn respectievelijk de drie Hoornse raadsleden en de externe leden benoemd. De commissie is als volgt samengesteld: De heer drs. Kim Brand, wonende te Heerhugowaard, voorzitter De heer Michel Broersen, QC (Qualified Controller), wonende te Hoorn De heer ir. Jeroen Meijne, wonende te Egmond-Binnen Mevrouw Karin Greuter, FC (Financial Controller), wonende te Oosterblokker De heer Harry van Lunteren, raadslid De heer Johan van der Tuin, raadslid De Heer Jan de Boer, raadslid De heer Martin de Caluwé, ambtelijk secretaris/onderzoeker Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 4

Hoofdstuk 2 Eerste onderzoek (toepassing keuze criteria) 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de selectiecriteria voor het object van onderzoek. De argumenten die ten grondslag liggen aan het eerste onderzoek worden nader toegelicht. Vervolgens wordt de primaire doelstelling van het onderzoek geconcretiseerd. 2.2 Te onderzoeken: Subsidieverstrekking Gezien het feit, dat de commissie zich in de startfase bevindt, bestaat er nog geen onderzoeksjaarplan (het eerste, bestemd voor het jaar 2006 verschijnt in het eerste kwartaal van 2006). De inmiddels samengestelde groslijst van mogelijk te onderzoeken objecten zal daarin een plaats krijgen. De commissie heeft aan het eind van het jaar 2005 een eerste onderzoek opgestart. Bij de keuze van het onderzoek is uitgegaan van de criteria zoals deze zijn benoemd in het Reglement van Orde. De Rekenkamercommissie past alvorens tot de keuze van een onderzoeksonderwerp te besluiten de criteria (hierna vermeld in een willekeurige volgorde en niet gewogen qua gewicht ) toe. Het onderzoek van de Rekenkamercommissie heeft een toegevoegde waarde omdat de informatie en het inzicht in gestructureerde vorm en in zijn samenhang er op dit moment niet is Er is sprake van een aanmerkelijk (politiek) risico, de omzet op dit product is hoog, het zou op een recentere groslijst risicomanagement (de huidige groslijst is van de eerste helft 2004) hoger scoren omdat de politieke impact groter is Er zijn de Rekenkamercommissie binnen Hoorn geen onderzoeken en resultaten bekend, waarbij de doelmatigheid en doeltreffendheid van budgetsubsidiëring in beeld gebracht zijn. Bij het ontbreken van deze informatie en de nodige transparantie is het de vraag of er sprake is van een voldoende prikkelwerking. Bij budgetsubsidiëring is sprake van een actueel maatschappelijk belang voor de burger Het gaat gezien de omzet van vele miljoenen euro s om een substantieel financieel belang. Het gaat om producten die reeds vele jaren lang geleverd worden (er wordt geen bewegend doel onderzocht). Na de inbreng van alle leden van de Rekenkamercommissie is unaniem besloten de keuze te laten vallen op de door de gemeente Hoorn jaarlijks te verstrekken subsidies. De jaarlijkse subsidies worden in de staat G1 van de begroting 2006 (als bijlage 1 bij dit rapport gevoegd) in beeld gebracht. Kortheidshalve verwijst de Rekenkamercommissie voor een beeld van het Hoornse subsidielandschap naar dit overzicht. Indien we ondanks de afwijkende rechtsvorm (artikel 83 commissies) het Westfries Museum en de Park Schouwburg daarbij betrekken gaat het om meer dan 150 instellingen met een jaarlijks volume van ruim 15,5 miljoen. Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 5

Conform de algemene subsidieverordening van de gemeente Hoorn worden subsidies ingedeeld in budgetsubsidies, normeringsubsidies, initiatiefsubsidies en waarderingssubsidies. Het is onderzoekstechnisch te veelomvattend om het totaal te onderzoeken. De Rekenkamercommissie heeft er uit oogpunt van grootte van de omzet en met de betreffende systematiek verband houdende risico s voor gekozen, om het onderdeel budgetsubsidie als nader te onderzoeken item te kiezen. Instellingen, waarbij begrotingstechnisch de methodiek van budgetsubsidie wordt toegepast in Hoorn zijn onder meer: - Bibliotheek, rond 1,4 miljoen naast van gemeentewege beschikbaar stellen van twee filialen - Zwembad de Waterhoorn bijna 7 ton, naast beschikbaar stellen gebouw - Muziekschool Gerard Boedijn rond 6 ton - Park Schouwburg, ruim 1,5 miljoen - Westfries Museum bijna 8 ton - Stichting Netwerk, diverse producten waaronder club- en buurthuiswerk, kinderopvang, peuterspeelwerk, emancipatie, jeugd- en jongerenwerk en nieuwkomers, rond 2,5 miljoen. In totaal het om 6 instellingen met een totaal van meer dan 7 miljoen aan budgetsubsidies. 2.3 Doelstelling van het onderzoek De primaire onderzoeksvraag is of het met behulp van de systematiek van budgetsubsidiering lukt de door de Hoornse politiek gestelde beleidsdoelen te vertalen naar operationele, door de subsidieaanvrager te leveren producten. In hoofdstuk 4 wordt deze onderzoeksvraag verder uitgewerkt en voorzien van deelaspecten (en daarbij behorende deelvragen). Het onderzoek zal met de bibliotheek als casus verricht worden, op basis van de criteria zoals deze hiervoor reeds zijn benoemd. Het begrotingsjaar 2004 is hierbij als te onderzoeken periode vastgesteld. Voorzover relevant, is de periode hiervoor ook betrokken in het onderzoek en wordt een doorsteek naar het heden gemaakt. Naast de hiervoor genoemde criteria wordt de keuze voor de bibliotheek nog versterkt omdat er op dit moment enkele door de afdeling Welzijn van de gemeente Hoorn aangegeven - belangrijke zaken spelen: De Bibliotheek heeft een spreidingsplan opgesteld dat in de commissie Welzijn en Volksgezondheid van 30 juni 2005 behandeld is. Hierin heeft zij haar visie uiteengezet op haar vestigingsbeleid. Op termijn wenst zij te verhuizen naar een meer centraal gelegen, beter zichtbare en toegankelijke locatie bij voorkeur in het stationsgebied. Op verzoek van de commissie Welzijn en Volksgezondheid zal eerst de financiële analyse (opgesteld door BBN) door de gemeente worden doorgerekend. Dit betekent, dat nu het spreidingsplan op het stadshuis in bewerking is, de Rekenkamercommissie zich daar in dit onderzoeksrapport niet mee bezig zal houden. Op een enkel onderdeel is wel gebruik gemaakt van feitelijke informatie uit het spreidingsplan over bibliotheekgebouwen. Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 6

Omdat het bibliotheekbestuur geen andere mogelijkheid zag om de bezuinigingen van de gemeente op te vangen heeft men in het spreidingsplan de sluiting van de vestiging Grote Waal per 1 januari 2006 gepland en inmiddels gerealiseerd. Ten tijde van het redigeren van dit onderzoeksrapport (januari 2006) is door de gemeente besloten geld vrij te maken om het filiaal nog drie maanden (tot 1 april 2006) open te houden zodat voldoende tijd beschikbaar is om de alternatieven van een jeugdcollectie in het kader van de Brede School en de boek-aan-huis service voor 1 april te realiseren. Met ingang van het subsidiejaar 2007 moeten er met de bibliotheek nieuwe budgetafspraken worden gemaakt. Deze worden in de loop van 2006 voorbereid, tegelijk worden dan nieuwe afspraken over prestaties vastgelegd. Dit geldt overigens voor meer hiervoor genoemde instellingen. Dat was een reden te meer om voor het onderzoeken van budgetsubsidie te kiezen, zodat met de aanbevelingen bij het afsluiten van nieuwe meerjarige convenanten rekening kan worden gehouden Vanuit het Rijk en de Provincie loopt er een programma voor de herstructurering van bibliotheekwerk, inzet is te komen tot grotere eenheden, de zogenoemde basisbibliotheken met een verzorgingsgebied van 100.000 tot 150.000 inwoners. In West-Friesland zijn naast Hoorn nog twee clusters gevormd. 2.4 Conclusie Kortom, er zijn voldoende argumenten aanwezig die de keuze voor het onderzoeken van de cyclus met betrekking tot budgetsubsidiëring, met de bibliotheek als casus, rechtvaardigen. Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 7

Hoofdstuk 3 Nadere uiteenzetting over Budgetsubsidiëring 3.1 Inleiding Dit is een theoretisch hoofdstuk, waarin aan de hand van de literatuur de budgetsubsidiëring in beeld gebracht wordt. Hiermede ontstaan voor het vervolg van dit onderzoeksrapport een toetsingskader. 3.2 Verschillende subsidievormen De verschillende subsidievormen kunnen in een schema gevat worden. De meest klassieke vorm (subsidiëren van kostensoorten zoals salarissen, huisvesting, activiteiten) staat links, de gemeentelijke bemoeienis is dan het grootst. Budgetsubsidiëring staat rechts in het schema. Bron: Losbladig vademecum Gemeentefinanciën Samsom Tjeenk Willink, Onder budgetsubsidie verstaat de Rekenkamercommissie het beschikbaar stellen van een som geld (taakstellend budget) waarbij in een contract (convenant) tussen de gemeente en de instelling de gemeentelijke beleidsdoelen (in de vorm van te leveren prestaties) worden vastgelegd. De gemeente (lokale gemeenschap) is in feite de klant en koopt het product van de (op afstand fungerende, zelfstandig producerende) instelling in. Vroeger (enkele tientallen jaren geleden) had subsidiëring veelal de vorm van inputsubsidies, bijvoorbeeld in personeelskosten, gebouwen, activiteiten etc. Dit betekent, dat de veranderingen ten opzichte van vroeger vooral zitten in de relatie tussen de gemeente en de instelling. De scheiding loopt langs twee lijnen: De gemeenteraad bepaalt wat er gebeurt voor de gemeentelijke subsidie, zij bepaalt het beleidsmatig kader, weegt dit af tegen het totale gemeentelijk beleid en in dit concrete geval meer specifiek ten opzichte van kunst, cultuur, sport en welzijn. De instelling bepaalt hoe het gebeurt. Zij vervaardigt een beleidsplan, is verantwoordelijk voor de inzet van de middelen (bedrijfsvoering) die moeten leiden tot het leveren van de afgesproken prestatie (bij dit laatste valt te denken aan tijdigheid, kwaliteit, hoeveelheid). Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 8

De twee voorgaande punten krijgen hun uitwerking in een (liefst meerjarig) tussen beide partijen af te sluiten convenant. Zoals in de verschillende studieboeken en beleidsnota s is beschreven, dienen om budgetsubsidiëring succesvol te laten zijn enkele voorwaarden ingevuld te zijn: De gemeenteraad heeft een meer afstandelijke (regie) rol en zal operationele en meetbare beleidsuitgangspunten moeten formuleren. De gemeente zal in staat moeten zijn het proces van budgetsubsidiëring door middel van een eenduidige planning & controlcyclus te begeleiden. De instelling moet in staat zijn de gemeentelijke beleidsdoelstellingen te vertalen in een eigen beleid en de benodigde producten en prestaties om dat beleid ten uitvoer te brengen. Dit stelt specifieke eisen aan het management en bestuur van de instelling. Ook aan de financieel administratieve kwaliteit van de gemeente en instelling worden hogere eisen gesteld. De boekhouding dient op orde te zijn en moet het mogelijk te maken dat de verantwoording op de afgesproken tijdstippen en in de afgesproken vorm plaatsvindt. 3.3 Consequenties voor het onderzoek Gezien de grote belangen (maatschappelijk, budgettair e.d.) kan budgetsubsidiëring slechts succesvol zijn indien deze gepaard gaat met een goede, SMART (specifiek, meetbaar, actueel, realistisch en tijdgebonden) gemaakte kaderstelling, een eenduidige en kwaliteitsvolle plannings- en rapportagecyclus met bijbehorende regelgeving (zowel bij de gemeente als de instelling) en een management dat aan de specifieke bij deze systematiek horende eisen voldoet. Bij het formuleren van de deelvragen in de volgende hoofdstukken heeft de theorie van dit hoofdstuk als basis gediend. Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 9

Hoofdstuk 4 Onderzoeksvragen en indeling onderzoek 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de probleemstelling en de hieruit resulterende onderzoeksvragen. Het conceptueel ontwerp van het onderzoek wordt nader uitgewerkt. Als invalshoeken zijn over het algemeen de gemeente Hoorn en soms de bibliotheek gekozen. Zo onderzoekt de Rekenkamercommissie wel de bedrijfsvoering bij de gemeente (subsidieproces afdeling Welzijn) maar niet die bij de bibliotheek zelf (enigszins analoog aan de afspraken die rondom budgetsubsidiëring gemaakt worden). Landelijke ontwikkelingen en vergelijking met externe gegevens hebben hierbij als referentiekader gediend. 4.2 Probleemstelling De hoofdprobleemstelling of kernvraag bij dit onderzoek is: Lukt het met behulp van de in hoofdstuk 3 van dit onderzoeksrapport beschreven systematiek van budgetsubsidiëring om de door de Hoornse politiek gestelde beleidsdoelen te vertalen naar operationele, door de subsidieaanvrager te leveren producten De onderliggende problematiek bij deze kernvraag is of er door de gemeenteraad de gewenste invloed kan worden uitgeoefend op het bibliotheekproduct. De spanning zit er namelijk in, dat het toepassen van budgetsubsidiëring (zoals in hoofdstuk 3 is beschreven) juist een afstand beoogt tussen de subsidiegever en ontvanger en voor de laatste een meer zelfstandige positie bewerkstelligt. Het antwoord moet uiteraard uit dit onderzoeksrapport blijken. Uit elders in het land reeds eerder gehouden onderzoeken en uit de literatuur blijkt, dat er veel energie gestoken dient te worden in het maken van SMART afspraken zodat volstrekt duidelijk is wat er geleverd moet worden en er tijdens de rit en na afloop van een bepaalde periode op getoetst kan worden. De vanaf hoofdstuk 6 gehanteerde deelvragen zijn feitelijk de uitwerking in vraagvorm van de randvoorwaarden voor de succesvolle invoering van budgetsubsidiëring zoals vermeld onder de bullits aan het eind van hoofdstuk 3. Het interne normenkader voor dit onderzoek is voornamelijk afkomstig uit de betreffende verordeningen, de jaarlijkse gemeentelijke programma- en productenbegroting en andere beleidsmatige stukken uit de jaarcyclus. Een en ander is uitgewerkt in meerjarigen afspraken en jaarlijkse subsidiebeschikkingen. Het externe normenkader wordt gevonden in benchmarkgegevens (het product bibliotheek is tamelijk goed meetbaar) en landelijke ontwikkelingen (voorbeelden). Met het onderzoek naar de budgetsubsidiëring en meer specifiek die van de bibliotheekfunctie in Hoorn wil de Rekenkamercommissie als onafhankelijke partij inzicht geven in: - de rechtmatigheid (door toetsing van de algemene en eventueel bijzondere subsidieverordeningen en onder andere de toepassing daarvan, idem voor wat betreft de Algemene Wet Bestuursrecht, voldoen aan procesbeschrijvingen en interne controles) Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 10

- de doelmatigheid (door enerzijds de ambtelijke inzet in Hoorn, onder andere een convenant opstellen, toetsen en advisering over stukken bibliotheek te onderzoeken en anderzijds de inzet van middelen in de bibliotheek zelf onder meer de organisatie van de processen, personeelsformatie, bedrijfsvoering globaal in beeld te brengen) - de doeltreffendheid van het product bibliotheek )door inzicht te geven of en in welke mate er gerapporteerd wordt over uitleningen, openingstijden, collectie, leesbereik etc.) Naast de drie hiervoor genoemde invalshoeken is in het onderzoek de chronologie van beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsverantwoording, beleidsevaluatie en subsidiebeheer gehanteerd. De hierna komende hoofdstukken van dit onderzoeksrapport zullen deze volgorde hanteren. Omdat de aandachtspunten van de verschillende door de bibliotheek gebruikte gebouwen nogal specifiek zijn ten opzichte van de andere subsidie onderdelen wordt hier een afzonderlijk 8 aan besteed. Dit levert de volgende onderzoeksmatrix op: Fase Referentiekader Landelijke ontwikkeling Beleidsontwikkeling en - bepaling Proces en producten Gemeente Hoorn Budget en voorwaarden in programmabegroting, budgetuitzettingen via areaal (met de groei van de gemeente Proces en producten Bibliotheek Vernieuwingsagenda VNG VOB, definiëren gewenste situatie op basis van kernfuncties, basisbiblio- verband houdende) accressen theek (3 vestigingen, wer- of nieuw beleid. kend voor 100.000 inwo- Toepassen algemene subsidie- ners). verordening en bepalingen Beleidsuitvoering AWB. Convenant 4 jaar. Beleidsplan bibliotheek op basis van convenant (bedrijfs- of Door de VNG in samenwerking met de Stuurgroep ondernemingsplan). Bibliotheken ontwikkeld Jaarlijkse beschikking subsidie- Indienen jaarlijkse subsidie meerjarig convenant met verlening en subsidievaststel- aanvraag. model jaarlijkse product ling. Smart geformuleerde product - prestatie overeenkomst. Smart geformuleerde product - prestatie overeenkomst. prestatie overeenkomst. Inzet van middelen om producten te maken (bedrijfsvoering, Beleidsverantwoording Ambtelijke advisering en besluitvorming door college van ordelijke financiële huishouding). Voor 1 augustus verslag eerste 6 maanden lopend jaar. Certificeringsnormen, toepassing landelijk kwali- B&W over stukken bibliotheek. Voor 31 januari werkelijk gerea- teitssysteem. Verantwoording college aan de liseerde kengetallen voorgaand raad door middel van de pro- jaar. grammarekening en boek pro- Voor 1 april indienen financieel ductenrealisatie. inhoudelijk verslag voorgaand Beleidsevaluatie Beoordelen uitwerking SMART criteria, zijn beoogde maat- jaar. Modellen vernieuwingsagenda VNG, best practi- schappelijke effecten gereali- ses. Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 11

Subsidiebeheer seerd e.d. Resultaten als input gebruiken voor nieuw 4 jarig convenant (iteratief proces). Naast hetgeen hierboven is beschreven: Formeel juist toepassen procesbeschrijving subsidieverstrekkingen (o.m. interne controles, verankerd in de administratieve organisatie, rechtmatigheid). Inzetten subsidie registratiesysteem ISA4ALL. Normen voor inrichting processen, pakket protos, ISO certificering, INK (kwaliteit). De grijze gearceerde vakken geven aan waar in die fase indicatief het primaat van het proces ligt. Dit dient uiteraard niet al te absoluut te worden opgevat. Soms zijn beide partners achtereenvolgens aan bod of hebben zij een ondersteunende rol. De hierboven beknopt weergegeven informatie zal in de onderscheidene hoofdstukken nader uitgewerkt worden en de gebruikte terminologie zal worden uitgelegd. De informatie uit de meest rechtse kolom (landelijke ontwikkelingen) heeft met name in het hoofdstuk 12 over aanbevelingen zijn plek gekregen, voor zover ze op dit moment nog geen rol spelen in de relatie gemeente Hoorn Bibliotheek. Per fase, te beginnen met beleidsontwikkeling of bepaling zal de rol van de gemeente respectievelijk de rol van de bibliotheek in beeld gebracht worden. Dit gebeurt telkens zoveel als mogelijk is vanuit de invalshoeken rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Onderzocht en gerapporteerd wordt dus over: het reguliere cyclische proces van begroting en rekening, convenant etc. de stappen in het proces van beleidsontwikkeling tot subsidiebeheer het feit of het gelukt is de door de politiek gestelde beleidsdoelen SMART te formuleren en te vertalen naar operationele door de subsidie ontvanger te leveren producten de invoering en toepassing van budgetsubsidiëring en het beoogde effect de ontwikkelingen die in de afgelopen jaren gespeeld hebben en nog gaan spelen Het onderzoek heeft grotendeels het karakter van desk research gehad met op onderdelen een verdiepingsslag door middel van interviews met betrokkenen (afdelingshoofden en/of beleidsmedewerkers gemeente, voorzitter stichtingsbestuur en directeur bibliotheek). Waar mogelijk is een vergelijking getrokken met landelijke kengetallen. Dan gaat het om gegevens van bijvoorbeeld de Inspectie IFLO van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van de Vereniging Openbare Bibliotheken. Daarnaast is een relatie gezocht met het onderzoek van de accountant conform zijn zogeoemde rotatieschema 2005 (waarschijnlijk vooral rechtmatigheidsaspecten) en met mogelijke andere onderzoeken binnen de Hoornse organisatie (op grond van artikel 213a Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 12

gemeentewet, Kwaliteit conform INK model, Workshops in het kader van risicomanagement). 4.3 Samenvattend Het proces van budgetsubsidiëring is zowel vanuit de invalshoek van de gemeente als de bibliotheek en het externe referentiekader (landelijke ontwikkelingen) beschouwd. De te hieronder (uit de proloog) herhaalde deelvragen zijn hiervan een afgeleide. Bieden de beleidskaders voldoende richting aan het uit te voeren subsidiebeleid? Hoe wordt in de beleidsuitvoering gestuurd op de naleving van de gestelde (en idealiter in de systematiek van budgetsubsidiëring te stellen) kaders? Welke afspraken (verkrijgingsvoorwaarden, huurvoorwaarden, gewoon en groot onderhoud) zijn er gemaakt met betrekking tot de bij de stichting bibliotheek in eigendom zijnde en van de gemeente te huren panden? Voldoet de beleidsverantwoording van de subsidieverkrijger aan de normen die de gemeente Hoorn heeft gesteld? Zijn de beoogde maatschappelijke effecten gerealiseerd met inzet van zo min mogelijk middelen? Beheerst de afdeling Welzijn van de gemeente Hoorn de eigen processen zodat men in staat is budgetsubsidiëring adequaat, dat wil zeggen op de wijze als in hoofdstuk 3 van dit rapport beschreven, te begeleiden De deelvragen worden in de navolgende hoofdstukken expliciet gemaakt. Hierbij is steeds zoveel mogelijk het normenkader vanuit de criteria doelmatigheid, rechtmatigheid en doeltreffendheid bepalend geweest om uiteindelijk vast te stellen of het lukt om met behulp van de in hoofdstuk 3 van dit onderzoeksrapport beschreven systematiek van budgetsubsidiëring de door de Hoornse politiek gestelde beleidsdoelen te vertalen naar operationele, door de subsidieaanvrager te leveren producten. Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 13

Hoofdstuk 5 Beschrijving van product bibliotheek (algemene informatie) 5.1 Inleiding Alvorens in te gaan op het onderzoek en de rapportage daarover wordt in dit hoofdstuk wat informatie gegeven om een verdieping aan te brengen in het product bibliotheek. Dit product bestaat in feite uit twee dimensies, enerzijds gaat hem om de wijze waarop het in de gemeentelijke begroting en andere beleidsdocumenten voor komt, plastisch voorgesteld een zak met geld met bijbehorende voorwaarden en anderzijds gaat het bij dit product om de wijze waarop de bibliotheek het geld en de voorwaarden omzet in iets tastbaars, namelijk vestigingen waar boeken of andere informatiedragers ingezien of gehuurd kunnen worden etc. 5.2 Het gemeentelijk product nader beschouwd Het gemeentelijke product is feitelijk de budgetsubsidie van rond 1.350.000 met daarbij behorende voorwaarden, waarmee de Stichting Openbare Bibliotheek Hoorn in staat gesteld wordt haar product te leveren. Daarnaast neemt de gemeente Hoorn gebouwgebonden exploitatiekosten van twee filialen (Huesmolen in Risdam en de Grote Beer in de Grote Waal) ad. 159.000 voor haar rekening. Verder is er nog sprake van een relatief gering bedrag aan kapitaallasten (rente en afschrijving van in het verleden gedane en nog niet afgeschreven investeringen in CV ketel en vloerbedekking centrale) van 19.450. Ten slotte is er sprake van ambtelijke kosten van de afdeling Welzijn (ongeveer 80 uur ofwel 6.240). In totaal is dit rond 185.000, waarmede het totaalbudget voor bibliotheekwerk in de programma- en productenbegroting 2006 op rond 1.535.000 komt. Specifieke afspraken worden gemaakt over groot onderhoud (zie hoofdstuk 8 over gebouwen). De bedragen en aantallen zijn afkomstig uit de beheersbegroting 2005. 5.3 Het product van de bibliotheek nader beschouwd Het product van de bibliotheek, waarop de subsidiërende gemeente door middel van het meerjaren convenant invloed heeft, bestaat in hoofdlijnen uit: Het opbouwen en beheren van de collecties, bestaande uit rond 137.500 boeken (grafische materialen) en andere informatiedragers zoals audiovisuele materialen en virtuele/digitale bestanden, alles afgestemd op de behoefte van de inwoners van de gemeente Hoorn. Onderdeel van de budgetafspraken is dat de collectie in de periode 2003-2006 met 25.000 boeken vernieuwd dient te worden en dat er 7.500 digitale bestanden aangekocht dienen te worden. Het beschikbaar stellen van deze informatie aan de ruim 23.000 leden (waarvan 9.500 jongeren) tegen in het convenant afgesproken tarieven. Het gaat daarbij om 660.000 uitleningen per jaar. Het openstellen van de centrale vestiging aan de Wisselstraat en drie filialen, te weten Grote Waal, Kersenboogerd en Risdam, gedurende de afgesproken en op de behoefte van de klanten afgestemde openingstijden en het beschikbaar stellen van adequaat opgeleid personeel Bron: Aantallen afkomstig uit het spreidingsplan van de Bibliotheek Hoorn van oktober 2004 Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 14

De bij dit productenassortiment behorende doelstellingen zijn het stimuleren en verdiepen van lezen, cultuurparticipatie en informatiegebruik en het beschikbaar stellen van alle bronnen van informatie en cultuur onder één dak. Het beleidsdoel bij dit product is het vrij toegankelijk maken van informatie met behulp van onderling samenhangende activiteiten. Het maatschappelijk nut wordt onder meer weergegeven in een doeltreffendheidskengetal : gemeten leesbereik in de doelgroepen volwassenen, ouderen en jongeren (met basisscholen als specifieke doelgroep). Dit manifesteert zich in de volgende in de gemeentebegroting opgenomen doeltreffendheid ofwel doeltreffenheidskengetallen: Doelgroep Jongeren Volwassenen 65-plussers basisscholen Kengetal (streefcijfer leesbereik) 56% 25% 23% 100% Bron: productenbegroting 2005 gemeente hoorn Bij het beschrijven van het product bibliotheek vanuit de optiek van de gemeente Hoorn (kaderstelling) is geput uit informatie uit de begrotingsboekwerken van het jaar 2005 (programmabegroting, productenbegroting, beheersbegroting en bijlagenboek). De gemeenteraad stelt formeel de programmabegroting vast (en neemt kennis van de meerjarenplanning en de andere boekwerken). Het autorisatieniveau van de programmabegroting 2005 ligt qua budget- en beleidsomschrijvingen zo hoog, dat de bibliotheek daarin budgettair niet herkenbaar is. Daarnaast is bij de beleidsinformatie in de onderscheidene programma s gekozen voor het zwaar inzetten op voor dat jaar geldende beleidsprioriteiten uit het collegeprogramma. De bibliotheek komt ook hierin niet voor. Om zicht te krijgen op wat de gemeente met de bibliotheek wil bereiken, moeten daarom naast de programmabegroting wel de andere boekwerken geraadpleegd worden. Gezamenlijk levert dat voldoende informatie op om een goed beeld te krijgen van de doelstelling van het product, de daarbij behorende (output) kengetallen, recente ontwikkelingen etc. Een doorkijk naar de begrotingsdocumenten van het jaar 2006 levert op het punt van de programmabegroting geen ander beeld op. Het valt de Rekenkamercommissie op, dat de informatie in de productenbegroting beperkt is tot die informatie die minimaal verplicht is volgens het Besluit Begroting en Verantwoording. Dit laatste betekent, dat er nagenoeg alleen enkele vertaaltabellen in de productenbegroting voorkomen. Bij programma 5 van de betreffende begroting 2006 staat ten aanzien van de bibliotheek alleen vermeld, dat er in 2006 nieuwe budgetafspraken gemaakt dienen te worden. Een beschrijving van het product bibliotheek, politieke doelstellingen, actuele ontwikkelingen, taakstellingen en outputkengetallen zoals hierboven aangegeven ontbreekt derhalve in 2006 volledig. Uit het interview met de afdeling Welzijn blijkt, dat men er zelf van uit gaat, dat voor wat betreft de bibliotheek voor het jaar 2006 voortgeborduurd wordt op de Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 15

voor 2003 2006 in het raadsvoorstel van november 2003 geformuleerde beleidsuitgangspunten. Hoe dit voor de nieuwe periode vanaf 2007 zal gaan is niet duidelijk. Uit het hiervoor genoemde interview werd duidelijk, dat de basis voor het nieuwe convenant de Nota Kunst en Cultuur 2006-2009 zal zijn. Op zichzelf is dit een legitieme werkwijze. De kaderstelling komt niet alleen in de programma s van de programmabegroting tot stand maar ook in los daarvan door de raad vastgestelde beleidsdocumenten. De hiervoor beschreven vanaf het jaar 2006 in gang gezette werkwijze met programma- en productenbegroting leidt er wel toe, dat de raad het jaarlijkse bij de begrotingsbehandeling gecreëerde moment mist om in zijn samenhang alle beleidsvoornemens, toedeling van bijbehorende budgetten in één boekwerk en één vergadering te beoordelen. 5.4 Conclusies uit dit hoofdstuk - In Hoorn is gekozen voor een hoog autorisatieniveau in de programmabegroting (zo ver mogelijk ingedikte budgetten). Dit document is het enige dat formeel door de raad wordt vastgesteld. Dit betekent, dat het bibliotheekbudget pas in de daaronder liggende boekwerken zoals de productenbegroting en de bijlage waarin alle subsidies vermeld worden zichtbaar wordt. Dit geldt ook voor de (output) kengetallen. Het verdient aanbeveling de drie W s in de programmabegroting (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten) meer beleidsinhoud te geven met in het onderhavige geval uit te zijner tijd de door de raad vastgestelde nota Kunst en Cultuur 2006 afkomstige SMART 1) geformuleerde uitgangspunten; - Het voorgaande aanbeveling krijgt nog meer belang nu blijkt, dat vanaf het jaar 2006 in de productenbegroting een beschrijving van (in dit geval) het product bibliotheek, politieke doelstellingen, actuele ontwikkelingen, taakstellingen en outputkengetallen volledig ontbreken. - De Rekenkamercommissie beveelt in hoofdstuk 12 aan de raad aan om onderzoek te doen naar de vraag of en welke verbeteringen er nodig/mogelijk zijn om de programmabegroting als kader- en sturingsinstrument voor de raad te versterken. De Rekenkamercommissie zal uitgaande van overname van deze aanbeveling door de raad daarvoor plaats inruimen in het onderzoeksprogramma 2006. 1) Specifiek, Meetbaar, Actueel, Realistisch en Tijdgebonden Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 16

Hoofdstuk 6 Beleidsontwikkeling of bepaling 6.1 Inleiding Dit hoofdstuk geeft weer op welke wijze het beleid met betrekking tot de bibliotheek tot stand komt en gaat vervolgens in op de vraag of dit rechtmatig gebeurt. De beleidsontwikkeling komt globaal neer op het op de gemeentelijke programma- en productbegroting brengen van een budget met daarbij behorende voorwaarden. Dit is nog niet voldoende om de subsidie op de goede plek (bij de stichting bibliotheek) te krijgen. Hiervoor is een lokale Algemene Subsidie Verordening nodig. Deze verordening is een nadere detaillering (lokale uitwerking) van de Algemene Wet Bestuursrecht. Voor zover mogelijk zal ook al aandacht aan doelmatigheid en doeltreffendheid besteed worden. De relevante deelvraag is: Bieden de beleidskaders voldoende richting aan het uit te voeren subsidiebeleid? 6.2 Gemeente Hoorn, rechtmatigheid Planning & controlcyclus De bevoegdheid tot subsidieverlening is nauw gerelateerd aan een andere belangrijke bevoegdheid van de gemeenteraad, namelijk het budgetrecht. In programma 5 Cultuur en Recreatie van de jaarlijkse programmabegroting wordt onder meer de budgetsubsidie voor de stichting bibliotheek nader geregeld. Nadat deze begroting door de gemeenteraad is vastgesteld is het college van burgemeester en wethouder gemachtigd binnen de daarin genoemde kaders bedragen uit te geven dan wel er verplichtingen voor aan te gaan. Het autorisatieniveau van de programmabegroting ligt hoog, voor een nadere detaillering dient de productenbegroting (welk document niet formeel door de raad wordt vastgesteld) geraadpleegd te worden. In het vorige hoofdstuk 5 heeft de Rekenkamercommissie al aangegeven, geen beeld te hebben hoe vanaf 2006 de detaillering (specifieke kaderstelling) geregeld wordt. Bij product 1.12.02 in de productenraming 2005 (functie 510 van het Besluit Begroting en Verantwoording 2004) vinden we de budgetsubsidie en andere budgettaire componenten (personeelslasten, kapitaallasten en overige exploitatie uitgaven). Ook de outputkengetallen een mix van doelmatigheid en doeltreffendheid worden bij dit product genoemd. In dit kader is het nog van belang op te merken, dat in de gemeente Hoorn een begrotingssystematiek van incrementeel ramen wordt toegepast. Dit betekent dat het budget van het voorgaande jaar eventueel wordt gecorrigeerd voor uit de jaarrekening blijkende geaccepteerde afwijkingen van de werkelijkheid en verder percentueel voor loon- en prijsstijgingen wordt verhoogd en eventueel verlaagd met voor die jaarschijf geprogrammeerde aandelen in een ombuigingsronde. Aldus ontstaat het budget voor het nieuwe jaar. Deze methode is de tegenhanger van zero base budgettering, waarbij jaarlijks het budget van nul af aan wordt opgebouwd en beargumenteerd. Verder wordt nieuw beleid niet in het begrotingsboekwerk zelf (primitieve begroting) opgenomen om de raad niet voor een voldongen feit te stellen. Bij een separate begrotingswijzi- Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 17

ging worden de betreffende budgetten indien nodig aangevuld met een component voor nieuw beleid. Nieuw beleid wordt in de regel eerder in het jaar voorafgaand aan de begrotingsopstelling voor het volgende jaar aangekaart, bijvoorbeeld bij de Voorjaarsnota. Daar wordt het dan bediscussieerd, worden eventuele middelen gealloceerd en worden richtinggevende uitspraken gedaan. Algemene Wet Bestuursrecht en Algemene Subsidieverordening Alhoewel formeel niet helemaal uitgesloten, is het niet de bedoeling dat rechtstreeks van begrotingsbudgetten subsidies verleend worden. Het juiste model is, dat het college - als competent orgaan om te beslissen over subsidieaanvragen - hiervoor de Algemene Wet Bestuursrecht en de Algemene Subsidieverordening van de gemeente Hoorn toepast. Als er toch rechtstreeks van een begrotingspost subsidietoekenning zou plaatsvinden, zijn de bepalingen van de gemeentelijke subsidieverordening niet meer van toepassing. Dit speelt echter niet bij de bibliotheek. Met de inwerkingtreding van de derde tranche van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) per 1 januari 1998 ontstond een samenhangende en geschreven grondslag ten aanzien van subsidieverlening. Daarvoor was er los vast wel wat geregeld, bijvoorbeeld in de Wet Arob van 1976. Het juridisch kader voor gemeentelijke subsidieverlening wordt gevormd door titel 4.2 van de Awb en de algemene subsidieverordening (Asv) van de gemeente zelf. De Awb gaat in beginsel altijd voor (hogere regelgeving gemaakt met het doel dat niet steeds dezelfde bepalingen lokaal geregeld moeten worden). De Asv mag dus in beginsel niet in strijd zijn met de Awb. Laatstgenoemde wet kent de volgende regels: dwingende regels: regels waarvan niet mag worden afgeweken gangbare regels: geven voor normale gevallen de beste regeling, er mag van worden afgeweken tenzij bij wettelijk voorschrift anders bepaald aanvullende regels: als de rijks- of decentrale regelgever wel een regel heeft vastgelegd gaat deze voor facultatieve regels: gelden niet vanzelf maar moeten in een wet, verordening of besluit van toepassing worden verklaard. In het kader van dit onderzoek zijn de Awb en de bij raadsbesluit van 8 oktober 2002 vastgestelde Asv bestudeerd 1). Geconstateerd werd dat er een aantal bepalingen in stonden - zoals het maken van tussentijdse verantwoordingsdocumenten - die nooit nageleefd werden en termijnen die overschreden worden. Met andere woorden, er werd nauwelijks gehandhaafd. Inmiddels bleek echter dat de afdeling Welzijn in samenwerking met de auditor die met dit onderwerp belast is, in het kader van de rechtmatigheid al een scan door de accountant had laten verrichten. Aan revisie van de Asv (vastgesteld in de raadsvergadering van 13 december 2005) werd gewerkt. Bij het beoordelen van de subsidierelatie tussen de gemeente en de bibliotheek in de afgelopen jaren dienen we ons echter te baseren op de uit 2002 daterende vigerende verordening. Bij het doen van aanbevelingen hebben we rekening gehouden met de nieuwe Asv. 1) In 2003 en 2004 is de Asv gewijzigd op onderdelen sportsubsidie en studietoelagen, onderwerpen die buiten het kader van dit onderzoek vallen. Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 18

Uit het betreffende raadsvoorstel van november 2005 en daarbij behorende nieuwe verordening blijkt, dat de verordening meer kaderstellend is geworden. Alle uitvoeringsrichtlijnen zijn geschrapt en worden opgenomen in door het college vast te stellen beleidsregels. Hierdoor kan sneller ingespeeld worden op noodzakelijke wijzigingen in de uitvoering, zo blijkt uit de tekst van het raadsvoorstel. Voor dit onderzoek is relevant wat er is gewijzigd bij het onderdeel budgetsubsidies. Het artikel over het vóór 1 april voorafgaand aan het betreffende jaar indienen van de subsidieaanvraag met omschreven bijlagen is nagenoeg niet gewijzigd. Aan het eind is een lid opgenomen: Het college kan toestaan dat van de in lid 1 genoemde termijn mag worden afgeweken. De artikelen 2.11 en 2.12 oud met betrekking tot de tussentijdse rapportage op 1 augustus en het voorlopige verslag op 31 januari van het jaar volgend op is vervallen en vervangen door: Het college kan bepalen dat de instelling tussentijds verslag dient uit te brengen van de voortgang van haar activiteiten en een prognose voor de resterende periode. Het artikel 2.13 oud dat handelt over de vergoeding voor vermogenswaarde is geheel vervallen. Het gaat veelal om goederen (panden) waarvoor een afzonderlijke overeenkomst wordt afgesloten. Het artikel over het financieel en inhoudelijk verslag is ongewijzigd gebleven. Nieuw ten slotte is een artikel over mededelingsvereisten (2.11 nieuw). De subsidie ontvanger dient het college in kennis te stellen indien zich een aantal in het artikel omschreven feiten voor doen (wijzigen statuten, verwerven of vervreemden eigendommen, aangaan huur-, kredietovereenkomsten, wijzigingen in tarieven etc.). Subsidierelatie Subsidiëring speelt zich geheel af in de publiekrechtelijke sfeer (alleen op basis van de Awb en Asv en te verstrekken door publiekrechtelijke bestuursorganen). In de Awb is weinig tot niets geregeld over de vormgeving van de subsidierelatie. Dit is bewust gedaan om ruimte te scheppen voor aan concrete producten en situaties aangepaste subsidierelaties. Conform de Awb moet een subsidie wel altijd verleend worden voor bepaalde activiteiten van de aanvrager en kunnen er ingevolge artikel 4.37 aan de gesubsidieerde instellingen verplichtingen worden opgelegd waaronder het meewerken aan de totstandkoming van een uitvoeringsovereenkomst. Dit dient echter van meet af aan kenbaar gemaakt te zijn en in de subsidiebeschikking geregeld. Hoofddoelstelling van titel 4.2 in de Awb is het creëren van de mogelijkheid om de met subsidieverstrekking verband houdende financiële middelen (in Hoorn een substantieel bedrag) te beheersen. De instrumenten hiervoor zijn het subsidieplafond en de begrotingsvoorwaarde. Het subsidieplafond is het budget bedoeld in artikel 4.22 Awb dat gedurende een bepaald tijdvak (begrotingsjaar) ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidies krachtens een bepaald wettelijk voorschrift. Zoals al eerder in dit hoofdstuk aangegeven, is het de raad die bij de begrotingsbehandeling dit plafond tegelijk met het vaststellen van de begroting bepaalt. Door het nader in de gemeentelijke Asv en vaststellingsbeschikking (c.q. con- Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 19

venant) te regelen kan het college zich er indien nodig bij de uitvoering van het subsidiebeleid op beroepen en kunnen tevens afwegingskaders daarin opgenomen worden. De begrotingsvoorwaarde geeft het college de mogelijkheid op subsidieverlening (bijvoorbeeld mogelijk gewekte verwachtingen bij de onderhandelingen over een nieuw vierjarig convenant) terug te komen indien de raad de benodigde middelen in de begroting niet beschikbaar stelt. Binnen vier weken na vaststelling van de begroting dient het college richting instelling op dit artikel 4.34 van de Awb een beroep te doen. Een laatste aspect waar in het kader van dit rapport nog de aandacht op wordt gevestigd betreft artikel 4.51 Awb. Dit artikel bepaalt, dat een subsidie die gedurende drie of meer opeenvolgende jaren is verstrekt, alleen op basis van gewijzigde omstandigheden of inzichten kan worden geweigerd met inachtneming van een redelijke opzegtermijn. Het voornemen dient ondubbelzinnig aan de instelling kenbaar gemaakt te worden. Voor het kunnen toepassen van voorgaande artikelen is een wettelijke grondslag vereist, ze moeten dus in de Asv nader geregeld worden. Wellicht ten overvloede merken we op dat al het voorgaande niet van toepassing is op zogenoemde subsidies in natura c.q. verkapte subsidies (bijvoorbeeld het om niet of tegen te geringe vergoeding beschikbaar stellen van accommodaties) Uit het interview met het hoofd en de beleidsmedewerkster van de afdeling Welzijn is het de Rekenkamercommissie duidelijk geworden, dat er met de nieuwe Asv en de beleidsregels van het college een meer stringent ( strenger ) handhavingsbeleid gevoerd gaat worden. 6.3 Doelmatigheid en doeltreffendheid vanuit de gemeente Hoorn bezien Zoals eerder opgemerkt in paragraaf 5.3 staat er in de productenbegroting 2006 geen relevante informatie over het product bibliotheek. Mede gezien het feit, dat het onderzoek gaat over hetgeen zich in het jaar 2004 en 2005 afspeelt wordt in dit onderzoeksrapport gewerkt met de informatie uit de productenbegroting 2005. Op dit moment wordt er vooral op het gebied van doelmatigheid nog weinig beschreven en gemeten. Zoals eerder al is opgemerkt staan in de productenbegroting 2005 enkele outputkengetallen met een doeltreffendheidskarakter. Zoals bij de taakstelling is aangegeven, dienen deze doorvertaald te worden richting bibliotheekbestuur in de budgetafspraken. De tabel ziet er als volgt uit: Outputkengetallen Begroting 2005 Begroting 2004 Rekening 2003 Aantal leden per 1/1 21.500 22.000 22.057 Waarvan jonger dan 18 jaar 8.500 8.800 9.182 Leden in % inwoners 33% 33,5% 32,7% Omvang collectie 140.000 158.530 137.000 Aantal uitleningen 640.000 610.000 660.000 Bereik naar doelgroep: jongeren 56% 57% 58% volwassenen 25% 26% 25% 65-plussers 23% 23% 22% Basisscholen 100% 100% 100% Bron: productenbegroting 2005 gemeente hoorn Rekenkamercommissie gemeente Hoorn bladzijde 20