EUROPESE COMMISSIE Brussel, 03.V.2005 C(2005)1318 fin Betreft: Steunmaatregel nr. N 608/2004 - België Warmtekrachtcertificaten Excellentie, 1. PROCEDURE Bij brief van 7 september 2004, die op 9 september 2004 bij het Secretariaat-generaal van de Commissie werd geregistreerd onder het referentienummer A/9576, hebben de Belgische autoriteiten bovengenoemde maatregel aangemeld overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. De Commissie heeft bij brief van 18 februari 2005 om aanvullende informatie verzocht. Bij brief van 21 maart 2005, die op 29 maart 2005 werd geregistreerd, hebben de Belgische autoriteiten hierop geantwoord. 2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL De Vlaamse autoriteiten hebben op 10 juli 2003 een decreet goedgekeurd teneinde een systeem van warmtekrachtcertificaten in te voeren. Een warmtekrachtcerficaat wordt in artikel 2 van het decreet gedefinieerd als een overdraagbaar immaterieel goed dat aantoont dat een daarin genoemde warmtekrachtinstallatie, in een daarin aangegeven jaar, een warmtekrachtbesparing van 1.000 kwh heeft gerealiseerd. Een warmtekrachtbesparing wordt gedefinieerd als een primaire energiebesparing die gerealiseerd wordt door gebruik te maken van een warmtekrachtinstallatie. De certificaten worden uitgedrukt in kwh. Deze kwh heeft geen betrekking op de geproduceerde hoeveelheden energie maar op de hoeveelheid bespaarde Zijne Excellentie de Heer Karel DE GUCHT Minister van Buitenlandse Zaken Karmelietenstraat 15 B - 1000 Brussel Europese Commissie, B-1049 Brussel België - Telefoon: 00-32 (0) 2 299.11.11.
primaire energie, zodat elk certificaat evenredig is met het geboden milieu voordeel (energiebesparing) 1. Het afgeven van warmtekracht certificaten is derhalve een incentive for energie producenten om over te gaan van grijze energie productie naar hoogrenderende warmtekracht koppeling. De certificaten worden afgegeven aan de producent die gebruik maakt van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling en moeten worden voorgelegd door de elektriciteitsleveranciers die leveren aan eindafnemers. Een elektriciteitsleverancier die eigen productie van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling bezit, kan zijn eigen certificaten voorleggen. Een elektriciteitsleverancier die geen eigen warmtekrachtproductie heeft, kan deze aanschaffen bij een producent die certificaten heeft verkregen. Elektriciteitsleveranciers zijn verplicht de Vlaamse reguleringsinstantie elk jaar een bepaald aantal certificaten voor te leggen. Als een energieleverancier het voorgeschreven aantal warmtekrachtcertificaten niet kan voorleggen, moet hij een geldboete betalen. De geldboete bedraagt 30 euro per ontbrekend certificaat op 31 maart 2004, 35 euro per ontbrekend certificaat op 31 maart 2005, 40 euro per ontbrekend certificaat op 31 maart 2006 en 45 euro per ontbrekend certificaat op 31 maart 2007. Inkomsten uit de boetes gaan rechtstreeks naar de staat en dienen niet ter compensatie van de warmtekrachtsector. Door deze administratieve boeteregeling bij het niet voorleggen van de certificaten, hebben de certificaten een economische waarde voor de leveranciers. Hoewel de certificaten zelf gratis worden afgegeven, is het bezit ervan waardevol, aangezien hierdoor een mogelijke boete van de reguleringsinstantie wordt ontlopen. 3. BEOORDELING De Commissie heeft de aangemelde maatregel onderzocht overeenkomstig artikel 87 e.v. van het EG-Verdrag en artikel 61 e.v. van de EER-Overeenkomst 2 en in het licht van haar beleid inzake milieubescherming besloten er geen bezwaar tegen aan te tekenen. Wat de toepasselijkheid van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag betreft, maakt de Commissie de volgende overwegingen: De door de Vlaamse autoriteiten opgelegde verplichting dat alle vergunninghoudende elektriciteitsleveranciers aan het eind van het jaar een bepaald aantal warmtekrachtcertificaten in hun bezit moeten hebben, zal leiden tot een extra inkomen voor elektriciteitsproducenten die warmtekrachtkoppeling gebruiken om een deel van hun productiekosten te dekken. 1 Het verschil met de onderzochte maatregel in relatie tot beschikking N 550/2000 België inzake groencertificaten is dat de laatst genoemde maatregel betrekking heeft op hernieuwbare energie bronnen. De betrokkenheid van warmtekrachtkoppeling is in dat systeem beperkt tot die gevallen waarbij er hernieuwbare energie bronnen zijn ingezet, zoals biomassa. Bovengenoemde maatregel is niet verbonden aan een energie bron, maar ondersteund de meest efficiënte warmtekracht technologie. Daarom is er geen overlapping tussen de verschillende soorten certificaten omdat zij betrekking hebben op verschillende aspecten van milieu vriendelijke energieproductie (energie bron aan de ene kant en de technologie aan de andere kant). 2 De volgende beoordeling is gebaseerd zowel op artikel 87 e.v. EG als op artikel 61 e.v. EER. Eenvoudigheidshalve wordt verderop echter alleen verwezen naar de bepalingen van het EG-Verdrag. 2
Derhalve wordt deze producenten een voordeel toegekend. De reden waarom zulke producenten een voordeel wordt toegekend is dat het om milieuoverwegingen wenselijk is dat hoogrenderende warmtekrachtkoppeling concurrerender wordt op de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt. Een maatregel wordt echter niet als staatssteun aangemerkt zolang er geen gebruik wordt gemaakt van staatsmiddelen. In deze context mag niet uit het oog worden verloren dat de Commissie verschillende besluiten heeft genomen inzake regelingen voor het verhandelen van emissie- of vervuilingsrechten. In deze systemen wordt gewerkt met verschillende soorten verhandelbare emissie- of vervuilingsdocumenten, zoals quota, rechten, certificaten en kredieten. In al deze systemen beschouwt de Commissie de verhandelbare emissiedocumenten als immateriële activa die door de overheid aan de ontvangers ervan worden toegekend. Met betrekking tot de aanwezigheid van staatsmiddelen worden in principe twee soorten handelssystemen onderscheiden 3 : (1) systemen waarbij verhandelbare emissie- of vervuilingsdocumenten worden beschouwd als immateriële activa die een marktwaarde vertegenwoordigen die de overheid ook had kunnen verkopen of veilen, hetgeen resulteert in een derving van inkomsten (of een verlies aan staatsmiddelen), zodat er sprake is van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag (zogenaamde systemen voor de handel in emissierechten of quotasystemen) 4 ; (2) systemen waarbij verhandelbare emissie- of vervuilingsdocumenten worden beschouwd als een erkend bewijs van een bepaalde productie dat niet aan de ontvanger ervan kan worden verkocht of bij veiling toegewezen, zodat er geen sprake is van derving van inkomsten - en dus ook niet van staatsmiddelen - hetgeen dan weer inhoudt dat er geen sprake is van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag (zogenaamde certificaatsystemen) 5. Een fundamenteel verschil tussen deze beide soorten systemen is de vraag of overheden het alternatief hebben om de immateriële activa aan de ontvanger ervan te verkopen of te veilen. Heeft de staat die mogelijkheid, dan zal hij inkomsten derven wanneer hij deze immateriële activa kosteloos aanbiedt. Daartoe moeten de immateriële activa op zich een waarde hebben voor de ontvanger ervan ten opzichte van de staat, bijvoorbeeld een direct of indirect emissierecht. 3 De Commissie overweegt om haar beleid inzake regelingen voor de verhandeling van emissie- of vervuilingsrechten opnieuw bezien in het kader van de herziening van de bestaande communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (PB C 37 van 3.2.2001, blz. 3). 4 Zie bv. het besluit van de Commissie van 29 maart 2000 betreffende steunmaatregel N 653/1999, Denemarken CO2-quota (PB C 322 van 11.11.2000, blz. 9) en het besluit van de Commissie van 28 november 2001 betreffende steunmaatregel N 416/2001, Verenigd Koninkrijk Regeling voor de handel in emissierechten (PB C 88 van 12.4.2002, blz. 16). 5 Zie bv. het besluit van de Commissie van 25 juli 2001 betreffende steunmaatregel N 550/2000, België Groenestroomcertificaten (PB C 330 van 24.11.2001, blz. 3). 3
In het eerste soort systemen hebben overheden een reden om emissie- of vervuilingsdocumenten aan de veroorzaker van die emissie of vervuiling te verkopen of te veilen, aangezien het verhandelbare emissie- of vervuilingsdocument hem het recht verleent te emitteren of te vervuilen (direct of indirect). In het tweede soort systemen heeft het verhandelbare emissie- of vervuilingsdocument geen waarde voor de ontvanger ervan ten opzichte van de staat en zal het enkel dienen als een erkend bewijs van een bepaalde productie of emissie. Bijgevolg hebben overheden geen reden om dat emissie- of vervuilingsdocument aan de producent te verkopen of te veilen 6. Derhalve is de Commissie in haar vaste beschikkingspraktijk van oordeel dat er alleen in het eerste soort systeem en niet in het tweede duidelijk sprake is van staatsmiddelen en aldus van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Alleen in het geval dat de staat een afzonderlijk financieringssysteem heeft vastgesteld om groene elektriciteit te steunen, waarbij de boetes worden aangewend die sommige leveranciers moeten betalen wanneer zij het vereiste aantal certificaten niet bezitten, kan het tweede soort systemen staatsmiddelen bevatten, en moet deze soort bijgevolg als staatssteun worden beschouwd indien alle andere criteria van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn vervuld 7. 6 Het feit dat een verhandelbaar emissie- of vervuilingsdocument een waarde heeft voor de ontvanger ervan ten opzichte van derden (zoals distributeurs of consumenten in groenestroomcertificaten) is in dit opzicht van ander belang. 7 Zie bv. steunmaatregel N 504/2000 VK, verplichting tot gebruik van duurzame energiebronnen en investeringssubsidies voor technologieën op het gebied van duurzame energiebronnen, PB C 30 van 2.2.2002, blz. 15; steunmaatregel N 789/2002 Zweden groenestroomcertificaten, PB C 120 van 22.5.2003, blz. 8. 4
De maatregel inzake warmtekrachtcertificaten is vergelijkbaar met het tweede soort systeem van groenestroomcertificaten dat de Commissie in verschillende zaken 8 positief heeft beoordeeld. De onderstaande (vereenvoudigde) figuur van verschillende geldstromen en verplichtingen geeft dit goed weer: D: Boete Leveranciers Staat (Vlaams Gewest) C: Verplichting A: Certificaten B: Certificaten WKK-producenten De staat verstrekt de producenten die warmtekrachtkoppeling gebruiken voor de productie van electriciteit gratis warmtekrachtcertificaten (A). De staat biedt de producenten dus immateriële activa aan daar de producenten de certificaten verkopen aan electriciteitsleveranciers die elk jaar een bepaald aantal warmtekrachtcertificaten aan de Vlaamse reguleringsinstantie moeten voorleggen. De staat derft evenwel geen inkomsten door de warmtekrachtcertificaten gratis aan te bieden, aangezien hij alleen een erkend bewijs levert van het gebruik van hoogrenderende warmtekracht. Wanneer leveranciers warmtekrachtcertificaten kopen van producenten (B), dan worden er geen staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag aangewend, aangezien deze handelingen plaatshebben tussen particuliere actoren op de elektriciteitsmarkt. De staat legt elektriciteitsleveranciers de verplichting op een bepaald aantal warmtekrachtcertificaten voor te leggen (C). Uit het arrest van het Hof in de zaak PreussenElektra 9 blijkt dat een verplichting voor particuliere elektriciteitsleveranciers tot afname van uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit tegen vaste minimumprijzen geen directe noch indirecte overmaking van staatsmiddelen betekent voor 8 Steunmaatregel N 550/2000 België groenestroomcertificaten, PB C 330 van 24.11.2001, blz.3, steunmaatregel N 504/2000 Verenigd Koninkrijk verplichting tot gebruik van duurzame energiebronnen en investeringssubsidies voor technologieën op het gebied van duurzame energiebronnen, PB C 30 van 2.2.2002, blz.15. Steunmaatregel N 789/2002 Zweden groenestroomcertificaten, PB C 120 van 22.5.2003, blz. 8. 9 Arrest van het Europees Hof van Justitie van 13 maart 2001, C-379/98. 5
ondernemingen die deze soort elektriciteit produceren. De verplichting een bepaald aantal warmtekrachtcertificaten voor te leggen, is te vergelijken met de verplichting tot afname van uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit tegen vaste minimumprijzen, wat door het Europese Hof van Justitie niet als een overdracht van staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag wordt aangemerkt. Tot zover is de beschreven maatregel volledig in overeenstemming met bovengenoemde soortgelijke zaken betreffende groenestroomcertificaten. De in het geding zijnde maatregel verschilt echter hierin van bovengenoemde zaken dat hier door de staat geen fondsen systeem is opgezet om de boetes te innen van leveranciers die hun verplichting een bepaald aantal certificaten voor te leggen en de producenten te steunen niet zijn nagekomen. In andere zaken betreffende groenestroomcertificaten 10 werd met name (en alleen) een dergelijk fondsen systeem beschouwd als een vorm van (verenigbare) staatssteun. In dit geval is er geen sprake van een fonds aangezien de inkomsten uit de boetes rechtstreeks naar de algemene staatsbegroting (D) gaan en is er dus geen sprake van staatsmiddelen. De Commissie komt derhalve tot de conclusie dat de maatregel in beginsel geen overheidssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. De Commissie merkt tevens op dat in het geval dat de maatregel toch als steun gekwalificeerd kan worden, de maatregel verenigbaar is met de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu 11 - met name de punten 66 en 67 in samenhang met de punten 61 en 62 - om de volgende redenen: - De steun is onontbeerlijk om de levensvatbaarheid van het gebruik van warmtekracht koppeling veilig te stellen. Op dit moment wordt het potentieel voor het gebruik van warmtekrachtkoppeling als maatregel om energie te besparen onvoldoende benut in de Gemeenschap 12. De bevordering van hoogrendabele warmtekrachtkoppeling op basis van vraag naar nuttige warmte is een communautaire prioriteit, gegeven de potentiële voordelen van warmtekrachtkoppeling op het punt van de besparing op primaire energie, het voorkomen van netwerkverliezen en de vermindering van emissies, in het bijzonder broeikasgasemissies. Daarnaast kan een efficiënt gebruik van energie uit warmtekrachtkoppeling ook een positieve bijdrage leveren aan de continuïteit van de energievoorziening en aan de concurrentiepositie van de Europese Unie en haar lidstaten. Het is daarom noodzakelijk om maatregelen te nemen teneinde te bereiken dat het potentieel binnen het kader van de interne energiemarkt beter wordt benut. 10 Steunmaatregel N 504/2000 VK, verplichting tot gebruik van duurzame energiebronnen en investeringssubsidies voor technologieën op het gebied van duurzame energiebronnen, PB C 30 van 2.2.2002, blz. 15; steunmaatregel N 789/2002 Zweden groenestroomcertificaten, PB C 120 van 22.5.2003, blz. 8. 11 OJ C 37, 3.2.2001, p.3. 12 Zie overweging 1 van richtlijn 2004/8/EG van het Europese Parlement en de Raad inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt en tot wijziging van Richtlijn 92/42/EEG, van 11 februari 2004, Pb. L 52, 21.2.2004, p.50. 6
- De steun zal niet resulteren in overcompensatie voor energie uit hoogrenderende warmtekrachtkoppeling. Het financiële voordeel is geen rechtstreekse en gegarandeerde ondersteuning maar zelf afhankelijk van de vraag en aanbod van certificaten waarbij de markt de waarde van de certificaten bepaalt. De producent zal op basis van zijn marktinzichten bepalen om hetzij hoogrenderende warmtekrachtkoppeling toe te passen, hetzij gewone elektriciteitsproductie te overwegen. Indien minder producenten voor de eigen toepassing van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling opteren zal de vraag naar certificaten stijgen dit zal bijgevolg ook de aanmoediging verhogen om alsnog voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling te kiezen. Omgekeerd, indien meer producenten omwille van het financiële voordeel van de certificaten opteren voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling zullen een verhoogd aantal certificaten op de markt komen terwijl de (jaarlijkse) vraag voor certificaten hetzelfde blijft. Dit zal leiden tot een daling van de prijs van de certificaten. In aanvulling op het voorgaande moet er ook nog in herinnering gebracht worden dat er een boete betaald moet worden als de energieleveranciers niet genoeg certificaten kunnen overleggen. De hoogte van deze boete zal de prijs van de warmtekrachtcertificaten beïnvloeden omdat de prijs altijd iets lager zal zijn dan de boete. Door dit mechanisme is de financiële compensatie automatisch beperkt zodat er geen overcompensatie kan ontstaan. - De steun zal de producenten die gebruik maken van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling niet demotiveren om hun concurrentie kracht te verhogen. Het systeem van warmtekrachtkoppeling certificaten maar geen onderscheid tussen industriële installaties, installaties in eigendom van de distributie maatschappijen, jointventures tussen industrie en distributie ondernemingen of derden die gebruik willen maken van deze technologie van energie opwekking. Het mechanisme zoals beschreven, zou op zichzelf een aanmoediging moeten zijn om de capaciteit te verhogen. Zodra er voldoende capaciteit is om aan de verplichting te voldoen zal de concurrentie tussen de producenten toenemen. - Ook al hadden de Vlaamse autoriteiten het voornemen om de maatregel voor onbepaalde tijd in te voeren, kan er voorzien worden in een beperking van de werking van de maatregel tot 10 jaar. Er is aangegeven dat de Vlaamse autoriteten deze termijn zullen respecteren indien de Commissie een voortzetting van de maatregel in de toekomst niet meer verenigbaar acht. 7
4. CONCLUSIE De Commissie heeft geconcludeerd dat de Vlaamse maatregel betreffende warmtekrachtcertificaten in beginsel geen overheidssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, mocht de maatregel als toch als staatssteun aangemerkt worden dan is de steun verenigbaar met met artikel 87 (3) (c) van het EG-Verdrag omdat de maatregel voldoet aan de vereisten van de kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu. Ingeval deze brief vertrouwelijke gegevens mocht bevatten die niet mogen worden bekendgemaakt, wordt U verzocht de Commissie daarvan binnen vijftien werkdagen vanaf de ontvangst van dit schrijven in kennis te stellen. Ontvangt de Commissie binnen de vastgestelde termijn geen met redenen omkleed verzoek, dan neemt zij aan dat U instemt met mededeling aan derden en bekendmaking van de volledige tekst van dit schrijven in de authentieke taal op Internet: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids. Dit verzoek dient bij aangetekend schrijven of bij faxbericht te worden gericht aan: Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie Directoraat G.2 Wetstraat 200 B-1049 Brussel, België Fax-nr.: (-32) 02.296.98.15 Met bijzondere hoogachting, Voor de Commissie Neelie KROES Lid van de Commissie 8