Gedeputeerde Staten ^'^xxxï HOLLAND ZUID Leden Provinciale Staten Contact mw drs. M. Hozee T 070-441 71 44 m.hozee@pzh.nl Postadres Provinciehuis Postbus 90602 2509 LP Den Haag T 070-441 66 11 www.zuid-holland.nl Ons kenmerk PZH-2013-411978299 Uw kenmerk Bijlagen 1 Ondenwerp Fuctioneren omgevingsdiensten. Geachte heer/mevrouw, In de vergadering van 10 april jl. van de Statencommissie Bestuur en Middelen is u toegezegd dat wij u zullen informeren over het functioneren van de omgevingsdiensten. Met deze brief wordt daaraan invulling gegeven. Bezoekadres Zuid-Hollandplein 1 2596 AW Den Haag Tram 9 en de buslijnen 90, 385 en 386 stoppen dichtbij het provinciehuls. Vanaf station Den Haag CS is het tien minuten lopen De parkeerruimte voor auto's is beperkt Deze brief richt zich op een korte analyse ten aanzien van het functioneren van omgevingsdiensten over 2012 voor zover de gegevens al beschikbaar zijn. De jaarrekeningen van de omgevingsdiensten zijn immers nog niet beschikbaar. Dit is daarmee slechts een eerste beeld. Eind 2014 zal een brede evaluatie (kwaliteit, effectiviteit en efficiency) worden opgeleverd, zoals beschreven in de beleidsvisie Duurzaamheid en Milieu. Daarbij zal ook worden gekeken of de nieuwe situatie beantwoordt aan de oorspronkelijke ambifies (package deal uit 2009) en de uitgangspunten van het 'Provinciaal kader regionale Uitvoeringsdiensten'. Een onderzoeksopzet hiervoor zal eind 2013 in GS worden vastgesteld. Om uw wensen mee te kunnen nemen in deze besluitvorming, zal deze opzet aan uw commissie worden voorgelegd. De DCMR Milieudienst Rijnmond en Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (OZHZ) zijn het gehele jaar 2012 operafioneel geweest. De Omgevingsdiensten West- en Midden-Holland (ODWH en ODMH) zijn per 1 juli 2012 operationeel geworden. Omgevingsdienst Haaglanden (ODH) was in 2012 nog niet operationeel. Per 1 maart 2013 is het laatste provinciale personeel overgegaan naar ODH. In deze brief wordt ingegaan op het functioneren van de omgevingsdiensten. Daarbij wordt ingegaan op de sturingsrelatie, de kwaliteit van de uitvoering, de bestuuriijke en juridische aspecten en de financiële stand van zaken. NB Voor de DCMR wordt niet verder ingegaan op het "dossier Odfjell" in afwachting van het onderzoeksrapport van de Onderzoeksraad Voor Veiligheid. Sturing
Ons kenmerk In de sturingsrelatie met de Omgevingsdiensten onderscheiden we - conform het Provinciaal beleidskader regionale Uitvoeringsdiensten - de positie van de eigenaar en die van de opdrachtgever. Het interbestuurlijk toezicht op de taakuitvoering door de gemeenten op het gebied van vergunningveriening, toezicht en handhaving (VTH) domein blijft hier buiten beschouwing. Eigenaarspositie Alle omgevingsdiensten zijn gemeenschappelijke regelingen waarbij de provincie Zuid-Holland één van de deelnemers is. De verhoudingen tussen Algemeen Bestuur (AB), Dagelijks Bestuur (DB) en de deelnemers (en dus ook de provincie) zijn vastgelegd in de Gemeenschappelijke Regeling (GR) van de betreffende omgevingsdienst en de provinciale beleidsnota Verbonden Partijen 2013-2016. Conform de uitgangspunten uit deze nota hebben er tenminste twee GS leden zitting per AB. n 2012 was de provinciale vertegenwoordiging als volgt Omgevingsdienst Dagelijks bestuur Algemeen bestuur Stemaandeel DCMR 2 leden 3 leden 38% OZHZ 1 lid 2 leden* 36% OD West-Holland 1 lid 2 leden 22% OD Midden-Holland 1 lid 2 leden 35% * De voorzitter heeft in de GR OZHZ geen stemrecht in het AB De invloed van de provincie binnen een gemeenschappelijke regeling is mede afhankelijk van het stemaandeel in het AB. Voor de DCMR, OZHZ en ODMH ligt dit nu tussen de 35 en 38%. Voor West-Holland is het provinciaal stemaandeel begrensd tot 22% (gelijk aan grootste gemeentelijke deelnemer). Het stemaandeel bij OZHZ en ODMH is gekoppeld aan de financiële bijdrage. Bij de andere omgevingsdiensten is het stemaandeel in de Gemeenschappelijke Regeling vastgelegd en blijft dit gelijk, ongeacht de financiële bijdrage. Binnen de omgevingsdiensten zitten de gemeenten en provincie in een samenwerkingsrelafie. Dit betekent dat met andere deelnemers overeenstemming moet worden bereikt binnen de GR. Sturing op de Gemeenschappelijke Regeling vindt in eerste instantie plaats via de inbreng van de GS leden in het Dagelijks en Algemeen Bestuur van de omgevingsdiensten. De eigenaarspositie komt het meest prominent naar voren in het AB. Het DB heeft naast het bestuuriijk voorbereiden van de AB vergaderingen een sturende rol naar de directeur. De ervaring leert inmiddels dat de bovengenoemde provinciale inbreng ook van belang is voor de opdrachtgevende relatie. Er is op basis van de opgedane ervaringen expliciet gekozen om vroegtijdiger in het besluitvormingsproces binnen de omgevingsdiensten te participeren. Dit vraagt, zeker in deze opstartfase, een grotere bestuuriijke en ambtelijke inzet dan was voorzien. De begroting van de omgevingsdienst wordt via de zienswijze procedure aan PS voorgelegd, zodat u via de zienswijze invloed kunt uitoefenen. Dit geldt ook voor begrotingswijzingen met financiële consequenties voor de deelnemers. In het provinciaal register verbonden partijen worden de specifieke (financiële) kengetallen (begrotingscijfers, eigen vermogen, reserves, 2 2
ZUID ^^^^^N^ ^'""^'"^ resultaat) per omgevingsdienst jaariijks geactualiseerd. Dit register maakt sinds 2012 integraal onderdeel uit van de provinciale begroting en zal vanaf 2012 eveneens worden opgenomen in de jaarrekening. Op deze wijze wordt u geïnformeerd over de belangrijkste wijzigingen en/of prognoses bij de provinciale verbonden partijen waaronder de vijf operationele omgevingsdiensten. Wij zijn voornemens om op termijn - mede op basis van de informatie uit de jaarrekeningen van de omgevingsdiensten - aan u geïntegreerd voor alle diensten de stand van zaken nader toe te lichten zodat een goede benchmark mogelijk wordt. Als belangrijke positieve ontwikkeling kan worden gemeld het (voornemen tot het) onderbrengen van steeds meer gemeentelijke bouw- en woningtoezicht (BWT) taken. Dit achten wij een gunsfige ontwikkeling omdat daarmee de aard en omvang van het takenpakket zal toenemen, waarmee verdere efficiencyvoordelen kunnen worden behaald, en de dienst zich als een brede omgevingsdienst kan ontwikkelen. Wel stellen wij ons daarbij krifisch op en zien toe dat de betreffende dienst niet met te grote risico's wordt belast en wij daar een onaanvaardbaar 'mede eigenaar - en financieel risico' lopen. Opdrachtgevende positie PS en GS stellen de kaderstellende beleidsdocumenten vast, zoals meer strategische kaders in de beleidsvisie Duurzaamheid en Milieu en de meer uitvoerende kaders in de Nota VTH. GS zijn bevoegd gezag voor vergunningveriening bij de door milieuwetgeving aangewezen categorieën van inrichfingen (in Wabo) en voor het toezicht en handhaving op de naleving van voorschriften bij die inrichtingen. De besluiten inzake omgevingsvergunning, toezicht en handhaving zijn gemandateerd aan de omgevingsdiensten. Aan deze mandaten zijn diverse voorwaarden en informafieplichten verbonden. Het opdrachtgeverschap richting de omgevingsdiensten is een voortdurend en cyclisch proces. Er is sprake van een jaarcyclus waarbij vooraf op basis van de goedgekeurde begroting van de GR een concept werkplan wordt opgesteld door de omgevingsdienst. Dit werkplan wordt naast de begroting ingekaderd door het provinciale beleid met in het bijzonder de nota VTH. Na opdrachtveriening wordt dil werkplan vervolgens door de omgevingsdienst uitgevoerd. Tijdens het jaar legt de omgevingsdienst verantwoording af over de inhoudelijke voortgang én de bestede financiën en kan worden bijgestuurd. Na afloop van het jaar legt de omgevingsdienst verantwoording af over de uitvoering en de ingezette middelen. Het 'opdrachtverienen' is conform het provinciaal kader de afgelopen periode verder geprofessionaliseerd. In 2012 heeft er daarom veel inzet plaats gevonden op het verbeteren en het harmoniseren van de sturingsinstrumenten. Behalve een aclualisafie van ons eigen beleidskader in de vorm van de nota VTH zijn op ambtelijk niveau de werkplannen en voortgangsrapportages geharmoniseerd. Hiervoor zijn standaarden, formats en producten ontwikkeld. Ook is geïnvesteerd in de werkprocessen en de onderiinge relaties (zowel intern als extern). De omgevingsdiensten kennen allemaal hun eigen P&C cyclus en werkwijze en niet onbelangrijk hun eigen (bestuuriijke) cultuur. Het afstemmen van die 'systemen' heeft meer tijd 3-3
provincie PJQJ^J^^J^JJ Ons kenmerk gekost dan op voorhand was ingeschat. Inmiddels zijn belangrijke stappen gezet om te komen tot harmonisafie, maar dit zal nog de nodige tijd en energie vergen. Kwaliteit uitvoering De omgevingsdiensten rapporteren in hun voortgangsrapportages naast de producfie ook aan de hand van kritische prestatie indicatoren (kpi's). De kpi's geven een beeld van de kwaliteit van de geleverde prestaties op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. In de bijlage zijn de kpi's opgenomen zoals deze ook in de provinciale jaarrekening 2012 zijn opgenomen onder programma 2 Mobiliteit en Milieu. Wat betreft de kwaliteit van de uitvoering van de provinciale taken kan mede op basis van de kpi's en de voorlopige verantwoording in het opdrachtgeversproces in zijn algemeenheid worden geconcludeerd dat alle omgevingsdiensten in belangrijke mate de hun opgedragen taken hebben uitgevoerd. De aspecten van tijdigheid, toezichtdichtheid en naleefgedrag verdienen nog nadere aandacht en sturing, omdat nog niet volledig aan de gestelde normen wordt voldaan. Met de betrokken diensten worden afspraken gemaakt hoe de normen in 2013 wel worden gehaald en hierover adequaat wordt gerapporteerd. Verder kan geconstateerd worden dat de omgevingsdiensten geïnvesteerd hebben in het monitoren en harmoniseren van de benodigde gegevens. Op dit moment zijn de prestafie indicatoren niet gelijkmafig geoperafionaliseerd binnen de verschillende diensten en zijn daarmee onderiing nog onvoldoende vergelijkbaar. Wij achten het van groot belang dat hier het komende jaar verder aan gewerkt wordt. De landelijk ontwikkkelde en toegepaste kwaliteitscriteria 2.1 zullen daar uitdrukkelijk bij worden betrokken. Deze criteria zijn van toepassing op de uitvoering van Wabo taken door Wabo bevoegde gezagen. Wettelijke verankering van deze criteria wordt voorbereid. Deze criteria bieden aanvullende handvatten bij het beoordelen van de kwaliteit van de uitvoering. De aanscherpingen van het toezichts- en handhavingsbeleid die GS in oktober 2012 (Notifie Voorstellen voor Toezicht en Handhaving BRZO inrichfingen in Zuid-Holland) hebben vastgesteld, zijn door de omgevingsdiensten ven/verkt in hun werkprogramma's voor 2013. De vigerende nota VTH zal zoals u bekend in de loop van 2013 integraal geactualiseerd worden en zal zijn doon\rerkingen hebben in 2014 en verder. Er kan worden geconcludeerd dat er aan beide kanten veel geïnvesteerd is in het professionaliseren van goed opdrachtgever- en opdrachtnemerschap en de wisselwerking daartussen. Maar dat daarbij nog verbeteringen nodig zijn. Zo dient o.a. de kwaliteit van de werkplannen en de voortgangsrapportages nog verder te worden verbeterd. Bestuurlijke en juridische aspecten Samenwerking Geconstateerd wordt dat de omgevingsdiensten steeds vaker samenweri<ing zoeken bij het uitwerken van producten en diensten waardoor kwaliteitsverbetering en efficiency kunnen worden 1.1
" ZlJIDHOL^^N^ "^"""^"^ bereikt. Dit past ook bij onze ambifie om een toonaangevende opdrachtgever te zijn met bijbehorende toonaangevende diensten. Waar mogelijk sfimuleren wij het samenwerkingproces. Een mooi voorbeeld van die samenwerking is het initiafief om te komen tot een gezamenlijke producten diensten catalogus (PDC) voor geheel Zuid-Holland, waarin voor alle diensten op een eenduidige wijze de te leveren producten en diensten aan gemeenten en provincie zijn gedefinieerd. Ook op het gebied van de kennisinfrastructuur zijn de eerste stappen gezet om eikaars kennis te benutten en te komen tot nadere uitwisseling. De provincie participeert ook in dit proces, maar heeft daarbij een volgende rol. OZHZ en DCMR hebben als diensten die als eerste in Nederiand operafioneel waren het voortouw genomen om te komen tot een landelijke vereniging van omgevingsdiensten. Als opdrachtgever/eigenaar hebben we hier geen directe rol, maar we zien wel de meenwaarde van een dergelijk platform en staan ook achter het inifiafief. DCMR Zoals ook in de jaarrekening is opgenomen is in zijn algemeenheid geconstateerd, mede naar aanleiding van de bevindingen van de accountant van DCMR in de management letter 2012, dat het van belang blijft dat DCMR verbeteringen doorvoert op de onderdelen van de bedrijfsvoering en de verantwoording daarover. De DCMR is zowel vanuit de provincie als vanuit het bestuur van de DCMR in het kader van ontwikkelingen die samenhangen met Odfjell opgedragen op korte termijn diverse verbeterprogramma's door te voeren. Ten aanzien van de BRZO taken (en taken bij inrichfingen die vallen onder de Richtlijn Industriële Emissies categorie 4) is landelijk afgesproken dat een zestal gespecialiseerde RUD's wordt gevormd die ook voor andere omgevingsdiensten de BRZO taken zullen coördineren en uitvoeren. De DCMR is voor het Zuid-Hollandse en Zeeuwse grondgebied aangewezen als BRZO-RUD. Op 19 december 2012 is hiervoor een intenfieverklaring getekend met de provincie Zeeland. De nieuwe gemeente Goeree-Overflakkee heeft per 1 januari 2013 de milieutaken overgedragen aan de DCMR Milieudienst Rijnmond. Zij gaat zelf de taken betreffende de strategische ROadvisering en duurzaamheid uitvoeren. Van januari tot juni 2013 worden de taken via een bestuuriijke opdracht door de DCMR uitgevoerd, vanaf juli is de gemeente voornemens toe te treden tot de gemeenschappelijke regeling DCMR Milieudienst Rijnmond. OZHZ In 2012 is de gemeenschappelijke regeling (GR) gewijzigd. Met ingang van 15 september 2012 zijn alle regiogemeenten in Zuid-Holland Zuid toegetreden tot de GR OZHZ en lid van het Algemeen Bestuur. Daarvoor was sprake van een "getrapte" GR waarbij de provincie met de GR RZHZ (de regiogemeenten) de GR OZHZ vormde. Hiermee wordt de bestuuriijke besluitvormingsstructuur binnen OZHZ sterk vereenvoudigd en beter beheersbaar gemaakt. Op het gebied van de ICT ondersteuning is de inbestedingsprocedure binnen het regionale samenwerkingsverband Drechtsteden niet in 2012 afgerond. De provincie heeft vanaf het begin van deze procedure aangegeven voorstander te zijn van een Europees aanbestedingstraject maar in dit specifieke geval de keus aan de gemeenten te laten om al dan niet aan te besteden. 5/5
p^ ^"j^ J HOLLAND Ons kenmerk Daarbij is als harde voorwaarde gesteld dat de gemeenten in het geval van inbesteding de provincie vrijwaren van de te lopen financiële risico's. Vanuit de eigenaarsrol van de provincie is op de voorbereidende besluitvorming op zowel ambtelijk als bestuuriijk niveau acfief gestuurd. Naar venwachfing zal na de zomer definitieve besluitvorming over de ICT ondersteuning plaats vinden. ODWH Tijdens de transformafie van milieudienst naar breder georiënteerde omgevingsdienst is ODWH fiink gegroeid in aantal deelnemers. Enerzijds levert dit schaalvoordelen op. op het gebied van professionalisering en efficiency. Anderzijds stellen de uitbreiding van deelnemers en de taakverbreding nadrukkelijk eisen aan de beheersbaarheid. Binnen direcfie en het bestuur van de ODWH is geconstateerd dat dit vraagt om een strategische heroriëntafie. waaraan op dit moment invulling wordt gegeven. Parallel daaraan wordt onderzocht of het wenselijk is de bestuursstructuur van de GR te actualiseren en aan te passen aan het gegroeide aantal deelnemers en het bijbehorende werkpakket. ODMH Naast het vormgeven van de nieuwe omgevingsdienst heeft de ontvlechfing uit het bestaande regionale samenwerkingsverband ISMH plaats gevonden. Financiën Bij de vorming van de omgevingsdiensten is afgesproken dat de diensten de eerste drie jaar na oprichfing de taken uitvoeren op basis van een "lumpsum bijdrage" zodat de diensten kunnen doorontwikkelen en de beoogde kwaliteitstverbeteringen en efficiency kunnen organiseren. Na deze drie jaar zal (gefaseerd) overgegaan worden op een kostprijssystematiek. In 2012 is er nog sprake van een zogenaamde lumpsum financiering, waarbij in beginsel geen verrekening plaats vindt. Tabel 2: Financieel overzicht Omgevingsdiensten Begrofing 2012 (lumpsum) Realisatie 2012 " DCMR 20.546804 21.603.634 OZHZ e 7.945.986 7.945.986 ODWH"* 1.732.108 e 1.352.581 ODMH*** 1.699.796 6 1.519.601 * Evt. aanvullende opdrachten zijn in de loop van het jaar verleend en niet opgenomen in de lumpsum. ** Het betreft indicatieve bedragen. Definitieve bestuurlijke vaststelling in de resp. jaarrekeningen moet nog plaatsvinden. *** bugel voor een half jaar DCMR In 2012 was sprake van een overschrijding van het provinciale budget van 1.056.830. In de jaren daarvoor was veelal sprake van onderbesteding. 6b
ZUID ^^^^^^ ^^""'^'^ De overschrijding op het provinciale budget is grotendeels terug te voeren op Odfjell en daarmee samenhangende extra BRZO-controles. Ten aanzien van Odfjell, waarvoor de provincie bevoegd gezag is, en BRZO-controles bij provinciale inrichfingen heeft de DCMR veel extra inspanningen geleverd. Dit heeft geleid tot 1.634.635 aan extra uitgaven. Deze niet begrote inzet op toezicht en handhaving is deels opgevangen door onderbesteding in 2012 op andere onderdelen van het werkplan, zoals vergunningveriening o.a. door het vertragen van aanvragen van inrichfingen op de Tweede Maasvlakte.Voor het restant is de overschrijding gedekt uit een provinciale voorziening op de balans van de DCMR. OZHZ Het afgelopen jaar heeft OZHZ voor de provincie een aantal complexe dossiers behandeld (waaronder de Derde Merwedehaven, DuPont en Nedstaal). Ondanks de tijd en inspanning die besteed is aan deze dossiers, zijn de reguliere provinciale taken conform opdracht en binnen het budget uitgevoerd. ODWH en ODMH Beide omgevingsdiensten laten een onderschrijding zien op de lumpsum, resp. 379.527 (ODWH) en 180.195 (ODMH). Over de besteding van deze gelden d.m.v. een versnelde toevoeging aan het weerstandsvermogen, toevoeging aan een voorziening op de balans of resfitufie aan de provincie vindt nog overieg plaats en zal de besluitvorming plaatsvinden binnen het proces van de jaarrekeningen. Geconstateerd kan worden dat ondanks een grotere dan vena/achte inzet in 2012 op het gebied van vergunningveriening, toezicht en handhaving de omgevingsdiensten erin zijn geslaagd om de reguliere provinciale opdracht uit te voeren binnen de begrofing. Uitzondering hierop is de DCMR die in verband met 'Odfjell' een extra inspanning heeft moeten leveren. Algemene conclusies In 2012 waren vier van de vijf omgevingsdiensten werkzaam. Met de start van ODH begin 2013 zijn we met Flevoland de eerste provincie die a//e omgevingsdiensten operationeel heeft. Daarmee vervullen we een landelijke voortrekkersrol. Onze leerervaringen worden dan ook actief landelijk ingebracht. Met de BRZO-RUD hebben we die zelfde ambifie voor 2013. Door de omgevingsdiensten zijn de producfiedoelstellingen in belangrijke mate binnen de vastgestelde budgetten uitgevoerd. De diensten hebben daarmee laten zien dat ze de reguliere werkzaamheden binnen het lumpsum budget kunnen uitvoeren. Uitzondering hierop is de DCMR i.v.m. het dossier Odfjell. dit heeft voor de provincie echter niet geleid tot extra kosten. Het is nog te vroeg om uitspraken te doen of de beoogde totale efficiencydoelstellingen daadwerkelijk gehaald kunnen worden. Ook dienen de aspecten tijdigheid, toezichtdichtheid en naleefgedrag nog nadere aandacht en sturing, omdat nog niet worden voldaan aan de gestelde normen. Hierover worden met de omgevingsdiensten afspraken gemaakt. 7/7
'"ZUID ^^^^^ ^ "^""^^ Uiteraard zijn er in deze opstartfase nog verbeteringen mogelijk, maar de ontwikkeling van de omgevingsdiensten loopt zoals beoogd. Met de actualisafie van de nota VTH hebben we daarin als opdrachtgever ook verdere stappen gezet. Met de herziening die voor 2013 is voorzien zal dat proces verder worden voortgezet. Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, secretaris, voorzitter, ^ fói^ mw. drs. J.A.M. Hilgersom J. Franssen Bijlagen: - Bijlage Krifische Prestafie Indicatoren