Inhuur Derden Gemeente Vlagtwedde

Inhuur Derden Gemeente Vlagtwedde mei 2009 Rekenkamercommissie Bellingwedde - Vlagtwedde 1/42

2/42

INHOUD VOORWOORD HOOFDSTUK 1 SAMENVATTING...5 HOOFDSTUK 2 ONDERZOEKSOPDRACHT EN -OPZET...9 HOOFDSTUK 3 AANPAK EN ONDERZOEKSVERLOOP...13 HOOFDSTUK 4 BEVINDINGEN...17 HOOFDSTUK 5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN...27 NAWOORD BIJLAGE 1 NORMENKADER...32 BIJLAGE 2 BEVINDINGEN ONDERZOCHTE INHUURDOSSIERS...34 BIJLAGE 3 GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN...38 BIJLAGE 4 OVERZICHT VAN TOTALEN PER LEVERANCIER...40 3/42

4/42

Hoofdstuk 1 Samenvatting 1.1 Inleiding De rekenkamercommissie heeft onderzoek gedaan naar het beleid van de gemeente Vlagtwedde inzake inhuur van derden. Doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in nut en noodzaak van de inhuur van derden in de gemeente Vlagtwedde. De rekenkamercommissie wil inzicht bieden in de prestaties van de gemeente op dit terrein en waar mogelijk aanbevelingen formuleren voor de toekomst. Daarbij is de onderzoeksvraag als volgt geformuleerd: Zijn er kaders gesteld en is er beleid geformuleerd / zijn er ongeschreven regels, voor wat betreft inhuur van derden? Wordt overeenkomstig het beleid gehandeld en is inhuur van derden effectief en efficiënt geweest? Inhuur van derden maakt deel uit van het begrip diensten, dat op haar beurt weer onderdeel uitmaakt van het geheel van inkoop en aanbesteding (zie hiertoe ook het rekenkamerrapport over inhuur en aanbesteding, 2008). Inhuur van derden is een algemeen begrip, waartoe verschillende vormen van externe inhuur gerekend kunnen worden. Om begripsverwarring te voorkomen is het voor de afbakening van het onderzoek van belang om inhuur derden nader te categoriseren en definiëren: 1. Adviesopdrachten. Dit betreft inhuur van specifieke kennis en kunde die de organisatie zelf niet in huis heeft. 2. Opdrachten voor interim-management. Dit betreft inhuur van tijdelijke leidinggevenden. 3. Uitvoering van projecten (m.n. projectmanagement en ondersteuning, waarvoor veelal aparte kredieten worden gevoteerd). Dit betreft inhuur ten behoeve van het aansturen van duidelijk afgebakende projecten waarvoor de gemeentelijke organisatie ofwel de formatie ofwel de kennis en kunde niet in huis heeft, alsmede de coördinatie van deze projecten. 4. Inhuur van tijdelijke arbeidskrachten voor reguliere werkprocessen (in de praktijk doorgaans uitzend- en flexkrachten en detachering). Dit betreft de inhuur van tijdelijk personeel voor going-concern taken. 1.2 Inhuur in cijfers Totalen uitgegeven aan inhuur per inhuurcategorie over 2006 en 2007 Jaar Advies Interimmanagement Projecten Tijdelijke Totalen arbeidskrachten 2006 Є 394.394 Є 107.726 Є 66.259 Є 1.003.738 Є 1.572.119 2007 Є 345.552 Є 18.633 Є 0 Є 915.463 Є 1.279.649 5/42

Vergelijking van de kosten inhuur derden totaal en de inhuurcategorieën interimmanagement en tijdelijke arbeidskrachten afzonderlijk in relatie tot de totale loonsom van de gemeente Vlagtwedde Jaar Raming bruto loonsom Inhuur derden totaal Inhuur interim-management en Bedrag % van loonsom tijdelijke arbeidskrachten Bedrag % van loonsom 2006 Є 8.737.094 Є 1.572.119 18% Є 1.111.464 12,7% 2007 Є 9.071.478 Є 1.279.649 14,1% Є 934.096 10,3% 1.3 Samenvatting conclusies In hoofdstuk 5 zijn de conclusies uitgebreid opgenomen. Hieronder volgt een samenvatting op hoofdlijnen. Algemeen De conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie betreffen de verantwoordelijkheden van zowel de gemeenteraad als het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie. Een aantal aanbevelingen heeft betrekking op de bedrijfsvoering. Hoewel bedrijfsvoering de verantwoordelijkheid is van het ambtelijk management, adviseert de rekenkamercommissie de gemeenteraad deze onder de aandacht van het college te brengen. De gemeente Vlagtwedde heeft een algemeen beleidskader voor inkoop en aanbesteding vastgesteld. Dit beleidskader is vooral gericht op werken en leveringen en minder op de praktijk van inhuur derden (diensten). Wel wordt bij inhuur van derden overwegend gehandeld in de geest van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De omvang van de inhuur van derden (volume in euro s) verhoudt zich gunstig ten opzichte van referentiegemeenten. Hierbij past overigens de kanttekening dat inhuur per gemeente verschilt, omdat per gemeente verschillende beleidsmatige keuzes worden gemaakt rond zelf doen of inhuren. Met betrekking tot de doeltreffendheid Er werd in de onderzoeksjaren niet gestructureerd geëvalueerd. Vooraf worden niet of nauwelijks (smart) de doelstellingen vastgelegd en prestatieafspraken gemaakt, waardoor (tussentijds en achteraf) niet objectief kan worden vastgesteld of de inhuur voor zowel het (ongeschreven) beleid zelf als specifieke inhuursituaties, heeft opgeleverd wat mocht worden verwacht. De informatie met betrekking tot inhuur derden is toegankelijk in dossiers vastgelegd. Echter de systematische en transparante vastlegging van inhuur in de financiële systemen is een punt van aandacht. 6/42

Met betrekking tot de doelmatigheid Het ontbreekt aan een visie op inhuur derden op basis waarvan een afweging van zelf doen of inhuren mogelijk was. Hierdoor kan Vlagtwedde bijvoorbeeld geen afwegingen maken of inhuur in een bepaalde situatie effectiever was dan wanneer Vlagtwedde het op eigen kracht had gedaan. De rekenkamercommissie stelt wel vast dat Vlagtwedde kostenbewust inhuurt, door waar mogelijk te kiezen voor samenwerkingsconstructies in de regio. 1.4 Samenvatting aanbevelingen In hoofdstuk 5 zijn de aanbevelingen uitgebreid opgenomen. Hieronder volgt een samenvatting op hoofdlijnen. Een aantal aanbevelingen betreft de bedrijfsvoering met betrekking tot de inhuur van derden (van contractering tot archivering). Vlagtwedde zal omtrent het inhuurbeleidskader nadere uitvoeringsvoorschriften op moeten stellen. Vlagtwedde kan zijn positie versterken door waar mogelijk via raamovereenkomsten met een beperkter aantal leveranciers te werken. Meer aandacht voor de start en het verloop van het inhuurproces kan leiden tot kostenbesparingen. Door scherpere opdrachtformulering (het vastleggen van prestatieafspraken) en evaluatie tijdens en na afronding van opdrachten kan de meerwaarde van inhuur verder toenemen. De rekenkamercommissie adviseert de raad de inhuur van derden actief en op afstand te blijven monitoren. De raad dient voldoende stuurinformatie te hebben met betrekking tot inhuur. Dit kan vorm gegeven worden door: - het besteden van aandacht in de paragraaf bedrijfsvoering van de programmabegroting aan de inhuur van derden in relatie tot de inzet van eigen personeel; - het op hoofdlijnen informeren van de raad bij de jaarlijkse planning- en controlcyclus over de inzet van middelen ten behoeve van inhuur derden en de relatie met de door de gemeenteraad vastgestelde inhuurbeleidskaders. 7/42

8/42

Hoofdstuk 2 Onderzoeksopdracht en -opzet 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de aanleiding voor en de doelstelling van het onderzoek beschreven, evenals de onderzoeksvragen en de gehanteerde onderzoeksmethode. Daarbij is als leidraad genomen de structuur die in het onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie Bellingwedde - Vlagtwedde is opgenomen en deze bestaat uit de volgende hoofdvragen: 1. Wat willen wij bereiken met het onderzoek? 2. Wat willen wij weten? 3. Hoe komen wij dat te weten? 2.2 Wat willen wij bereiken? Aanleiding en achtergronden van de onderzoeksvraag De rekenkamercommissie Bellingwedde - Vlagtwedde heeft er voor gekozen onderzoek te doen naar het beleid inzake de inhuur van derden door de gemeente Vlagtwedde en de werking van dit beleid in de praktijk. De keuze voor dit onderwerp is met de gemeenteraad afgestemd. Dit onderzoeksthema en de formulering van de onderzoeksvraag sluiten aan bij de taak die de rekenkamercommissie heeft, namelijk het onderzoeken van de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de rechtmatigheid van het door de gemeente Vlagtwedde gevoerde bestuur. Doeltreffendheid betreft de vraag: zijn de beoogde doelen van het beleid ook daadwerkelijk gehaald? Doelmatigheid betreft de vraag: zijn de nagestreefde beleidsdoelen tegen zo gering mogelijke inzet van middelen bereikt? Rechtmatigheid betreft de vraag: voldoet de uitvoering aan de wettelijke kaders en regelgeving? In dit rapport wordt enkele malen gesproken over inkoop en aanbesteding. Omtrent inkoop en aanbesteding verscheen in april 2008 reeds een rapport van de rekenkamercommissie. Bij inkoop en aanbesteding wordt in bedoeld rapport een onderscheid gemaakt naar werken, leveringen en diensten. Inhuur van derden is een meer specifiek onderdeel van de categorie diensten. In het eerdere rekenkameronderzoek is de inhuur van derden niet specifiek onderzocht. Doel van het onderzoek Doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in nut en noodzaak van de inhuur van derden in de gemeente Vlagtwedde. De rekenkamercommissie wil inzicht bieden in de prestaties van de gemeente op dit terrein en waar mogelijk aanbevelingen formuleren voor de toekomst. 9/42

2.3 Wat willen wij weten? Centrale vraagstelling en deelvragen Als centrale onderzoeksvraag heeft de rekenkamercommissie geformuleerd: Zijn er kaders gesteld en is er beleid geformuleerd / zijn er ongeschreven regels, voor wat betreft inhuur van derden? Wordt overeenkomstig het beleid gehandeld en is inhuur van derden effectief en efficiënt geweest? De rekenkamercommissie heeft de centrale vraagstelling gespecificeerd in deelvragen, die betrekking hebben op kaderstelling en beleid, uitvoering, doeltreffendheid/effectiviteit, doelmatigheid/efficiency, rechtmatigheid en leereffect. De deelvragen zijn als volgt geformuleerd. Kaderstelling en beleid Heeft de gemeenteraad van Vlagtwedde kaders gesteld en heeft het college van B&W beleid geformuleerd ten aanzien van inhuur derden en is dit gebeurd met een visie op de gehele ambtelijke organisatie? o Zo ja, wat is dat beleid, is het zodanig geformuleerd dat uitvoering van het beleid toetsbaar is en wordt het beleid periodiek geëvalueerd? o Zo nee, bestaan er ongeschreven regels waar men zich aan dient te houden of in de praktijk houdt? Uitvoering Wordt de noodzaak en/of de specifieke meerwaarde van inhuur vastgesteld voordat tot inhuur wordt besloten en zo ja op welke wijze? Wordt vooraf gekeken of de betreffende werkzaamheden ook binnen de eigen organisatie (eigen personeel) gedaan hadden kunnen worden (afweging tussen eigen personeel en inhuur m.b.t. kwaliteits- en kostenniveau, beschikbaarheid & carrièremogelijkheden eigen personeel)? Hoe wordt in de praktijk vorm gegeven aan het beleid of aan ongeschreven regels m.b.t. inhuur (wie initieert, wie beslist, op welke wijze wordt een verzoek gemotiveerd, hoe vindt de afweging plaats, wie beslist uiteindelijk en hoe wordt de beslissing vastgelegd)? Hoe luidt de opdracht (het contract), welke afspraken zijn met betrokkene(n) gemaakt en vindt er tussentijds en na afloop evaluatie plaats? Is het dossier zodanig ingericht dat het verloop van de opdracht kan worden gevolgd? Hoe vindt de verslaglegging en verantwoording plaats? Doeltreffendheid / Effectiviteit (is gerealiseerd wat er is beoogd?) Op welke wijze wordt nagegaan in hoeverre de inhuur aan de doelstellingen heeft beantwoord en of het beoogde resultaat is bereikt (zijn de geleverde prestaties goed geweest)? Doelmatigheid / Efficiency (staan de kosten in verhouding tot de resultaten/ opbrengsten?) Bestaat er (vooraf) inzicht in de bedragen die met de inhuur zijn gemoeid en zijn daarvoor middelen beschikbaar gesteld? 10/42

Welke inhuur heeft in 2006 en 2007 daadwerkelijk plaats gevonden (welke bureaus), ten laste van welke afdelingen/budgetten is dit geweest en wat zijn de afwijkingen ten opzichte van gebudgetteerde bedragen? Leereffect Welke conclusies zijn er op basis van het onderzoek te trekken en welke aanbevelingen kunnen worden gedaan? 2.4 Hoe komen wij dat te weten? Globale onderzoeksopzet en keuze onderzoeksinstrumenten Het onderzoek is opgedeeld in drie fasen: de inventarisatiefase, de verdiepingsfase en de rapportagefase. In de eerste fase richtte het inventariserend onderzoek zich op de geformuleerde beleidskaders, een analyse van budgetten en inhuurvolumes, beoordeling van documenten en verkennende gesprekken met bij het inhuurbeleid betrokken sleutelfiguren. Het inventariserend onderzoek omvatte specifiek de volgende activiteiten: Het bestuderen van beleidsdocumenten die informatie bevatten over de geformuleerde beleidskaders. Het voeren van verkennende gesprekken met sleutelpersonen uit de gemeentelijke organisaties. Het doel van deze gesprekken was het aanscherpen van het beeld ten aanzien van de relevante beleidskaders, de werking daarvan in de praktijk in algemene zin en de beschikbaarheid van informatie. Het analyseren en categoriseren van inventarisaties van transacties met betrekking tot inhuur derden over de jaren 2006 en 2007. In aansluiting op het inventariserend onderzoek is in de tweede fase (diepteonderzoek) de documentenanalyse verrijkt met informatie vanuit interviews met een aantal ambtelijk verantwoordelijken. Het diepteonderzoek richtte zich op de werking van het inhuurbeleid in de praktijk van de gemeente Vlagtwedde. In het diepteonderzoek kwamen beleidsuitvoering, effectiviteit, efficiency en informatievoorziening aan de orde. In deze stap is ook onderzoek gedaan naar de werkwijze in de praktijk aan de hand van praktijkvoorbeelden. Aansluitend op het diepteonderzoek is in de laatste (derde) fase van het onderzoek het conceptrapport (zonder de conclusies en aanbevelingen) in het kader van het technisch wederhoor voor een toets op de correcte weergave van de feiten voorgelegd aan het college en andere betrokkenen. Deze reactie is ontvangen op 9 februari 2009. Het bestuurlijk wederhoor maakte ook deel uit van deze fase. Het rapport is, na het technisch wederhoor, gelijk met toezending aan het college in het kader van het bestuurlijk wederhoor ook toegezonden aan de gemeenteraad. Voorafgaand aan de eerste stap heeft een gesprek plaatsgevonden met de gemeentesecretaris/algemeen directeur en enkele ambtelijke sleutelfiguren. De (vertegenwoordiging van de) rekenkamercommissie heeft in deze bijeenkomst de onderzoeksdoelstelling, de vraagstelling en de aanpak toegelicht. 11/42

Organisatie en tijdpad, inhuur externe expertise Het onderzoek is gestart in augustus 2008. De technische reactie is ontvangen op 9 februari 2009. Voor de uitvoering van het onderzoek zijn onderzoekers van BMC (Bestuur en Management Consultants) uit Amersfoort ingeschakeld. 2.5 Normenkader De rekenkamercommissie hanteert voor de beantwoording van de hiervoor genoemde onderzoeksvragen een normenkader. Het normenkader kan worden gezien als meetlat om het beleid ten aanzien van inhuur derden en de uitvoering daarvan te toetsen. Dit kader geeft aan waaraan het beleid ten aanzien van inhuur derden en de beleidsuitvoering in de praktijk idealiter zou moeten voldoen. Het normenkader bevat de (minimum)eisen die aan het proces van inhuur derden moeten worden gesteld om een juiste uitvoering van het inhuurbeleid te kunnen waarborgen. Het normenkader is in dit rapport opgenomen onder bijlage 1 en is opgebouwd in lijn van de indeling van de deelvragen zoals de rekenkamercommissie deze heeft geformuleerd. 12/42

Hoofdstuk 3 Aanpak en onderzoeksverloop 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een weerslag gegeven van de aanpak en het verloop van het onderzoek. Ook zijn de drie fasen, zoals beschreven in het vorige hoofdstuk, nader uitgewerkt. 3.2 Begrippenkader en afbakening onderzoeksterrein Inhuur van derden maakt deel uit van het begrip diensten, dat op haar beurt weer onderdeel uitmaakt van het geheel van inkoop en aanbesteding (zie hiertoe ook het rekenkamerrapport over inhuur en aanbesteding, 2008). Inhuur van derden is een algemeen begrip, waartoe verschillende vormen van externe inhuur gerekend kunnen worden. Om begripsverwarring te voorkomen is het voor de afbakening van het onderzoek van belang om inhuur derden nader te categoriseren en definiëren: 1. Adviesopdrachten. Dit betreft inhuur van specifieke kennis en kunde die de organisatie zelf niet in huis heeft. 2. Opdrachten voor interim-management. Dit betreft inhuur van tijdelijke leidinggevenden. 3. Uitvoering van projecten (m.n. projectmanagement en ondersteuning, waarvoor veelal aparte kredieten worden gevoteerd). Dit betreft inhuur ten behoeve van het aansturen van duidelijk afgebakende projecten waarvoor de gemeentelijke organisatie ofwel de formatie ofwel de kennis en kunde niet in huis heeft, alsmede de coördinatie van deze projecten. 4. Inhuur van tijdelijke arbeidskrachten voor reguliere werkprocessen (in de praktijk doorgaans uitzend- en flexkrachten en detachering). Dit betreft de inhuur van tijdelijk personeel voor going-concern taken. Voor deze indeling in vier categorieën is gekozen omdat deze èn goed op inhoudelijke diversiteit te onderscheiden zijn èn omdat deze veelal een eigenstandige relatie hebben met de begroting. Inhuur van tijdelijke krachten en inhuur van interim-managers worden in de regel gefinancierd vanuit de begrote loonsom (personeel), terwijl voor inhuur in de sfeer van advies en projecten doorgaans aparte middelen worden gevoteerd. Door dit onderscheid te maken kan eenvoudiger een relatie worden gelegd tussen de kosten van inhuur per categorie en de op deze categorie betrekking hebbende totaaluitgaven van de gemeente. Indien de gemeente deze kosten van inhuur afzonderlijk per categorie vastlegt, bevordert dit de inzichtelijkheid en de mogelijkheden tot sturing. 13/42

Uitbesteding van gemeentelijke taken (bijvoorbeeld beheer openbaar van groen en welstandstoezicht) behoort nadrukkelijk niet tot de categorie inhuur derden en is derhalve niet in dit onderzoek meegenomen. 3.3 Afbakening naar onderzochte tijdsperiode en onderzoeksterrein Het onderzoek betreft de kalenderjaren 2006 en 2007. Zoveel mogelijk zijn alle betalingen aan derden die verband houden met inhuur ondergebracht in de vier verschillende vormen van inhuur, zoals hiervoor verwoord. 3.4 Inventarisatiefase (inventariserend onderzoek) De ambtelijke organisatie heeft op verzoek overzichten aangereikt van alle betalingen aan leveranciers met betrekking tot inhuur van derden in de jaren 2006 en 2007. De door de gemeente Vlagtwedde aangeleverde gegevens met betrekking tot inhuur liepen niet synchroon met de hiervoor geduide inhuurcategorieën. Hierdoor was een extra bewerking noodzakelijk, ten einde de uitgaven per inhuursoort goed te kunnen onderscheiden. Uit de beschikbaar gestelde financiële gegevens kon niet eenvoudig worden vastgesteld waarop de inhuur precies betrekking had en welke categorie inhuur het betrof. De onderzoekers hebben, op basis van deze overzichten, de gegevens zelf beoordeeld en de betalingen per leverancier getotaliseerd en nader gerangschikt. De uitkomsten van de voorlopige ordening zijn tussentijds voorgelegd aan de gemeente Vlagtwedde, ten einde er zeker van te zijn dat de leveringen onder de juiste categorie zijn gerangschikt. Het onderzoek spitste zich vervolgens toe op de qua omzetvolume belangrijkste leveranciers. Deze leveranciers zijn zo gekozen, dat uit alle vier inhuurcategorieën voorbeelden konden worden gehaald voor het dossieronderzoek om de werking in de praktijk te toetsen. Vervolgens is bepaald welke inhuurleveranties aan een nader onderzoek zouden worden onderworpen. Deze dossiers zijn zo geselecteerd, dat ze waar mogelijk op meerdere sectoren en beleidsterreinen van de organisatie van de gemeente Vlagtwedde betrekking hadden. Een aantal geselecteerde leveranciers heeft over de onderzochte jaren meer dan één dienst geleverd. Van een dergelijk leverancier is één dienst nader onderzocht. Zo is voorkomen dat, indien de grootste leveranciers alle betrekking zouden hebben op een specifiek beleidsterrein, een te eenzijdig beeld van de inhuurpraktijk zou worden verkregen. In de inventarisatiefase zijn voorts alle beschikbare beleidsdocumenten verzameld en bestudeerd en zijn door de ambtelijke organisatie van Vlagtwedde dossiers van de nader te onderzoeken cases samengesteld (voor informatie over de cases: zie onder 3.5 en bijlage 2). 14/42

3.5 Onderzoeksfase (diepteonderzoek) In de onderzoeksfase zijn, op basis van de uitkomsten van de inventarisatiefase, interviews gehouden met een aantal bij de werking in de praktijk betrokken afdelingshoofden en beleidsmedewerkers. Bij brief van 5 oktober 2008 is de organisatie toegelicht welke casusdossiers zouden worden onderzocht en welke informatie in het kader van deze cases in de dossiers moest zijn opgenomen. In het inhuurdossier moesten zijn opgenomen: - selectiedocument (hoe is tot de leverancierskeuze gekomen) - besluitvormingsdocument - gesprek- en overlegverslagen met betrekking tot de levering (intern en met leverancier(s)) - contract - urenverantwoordingen van de leveranciers - (advies)resultaten - evaluatie(s) - facturen Cases De inhuurleveranties die na selectie op basis van de vorige paragraaf onderwerp van nader onderzoek waren, hadden betrekking op: Naam leverancier Omschrijving project Kosten (excl. btw) Kalenderjaar Segment Interim Burgerzaken Є 198.093 2006 Rein Ingenieursbureau Advisering VROM Є 56.669 2006 Koudenburg Interim Projecten visie / strategie Є 14.002 2006 Content Uitzendkrachten Є 281.625 2006 Start Tijdelijk personeel afdeling Є 7.638 2007 Sociale Zaken Taxon Ondersteuning afdeling Є 63.979 2007 Middelen Pro Vijn BV Projecten VROM Є 39.186 2007 bestemmingsplanadvisering Aqtion Advisering afdeling Welzijn, digitaal klantdossier Є 13.815 2007 3.6 Rapportagefase Dit rapport is mede gebaseerd op de feitelijke informatie zoals aangetroffen in de dossiers. De feiten zoals aangeleverd door de gemeente Vlagtwedde waren uitgangspunt voor dit onderzoek. Overeenkomstig het onderzoeksprotocol is het conceptrapport in de vorm van een nota van bevindingen eerst voor een toets op een correcte weergave van de feiten voorgelegd aan het college en andere betrokkenen (technisch wederhoor). Vervolgens is het conceptrapport voor een bestuurlijke reactie aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders, ten einde het college in de gelegenheid te stellen te reageren op de voorlopige 15/42

onderzoeksbevindingen. Tegelijkertijd is het conceptrapport toegezonden aan de gemeenteraad. 16/42

Hoofdstuk 4 Bevindingen 4.1 Inleiding Dit hoofdstuk bevat de bevindingen die overeenkomstig de onderzoeksopzet van de rekenkamercommissie worden geordend naar: 1) Kaderstelling en beleid; 2) Uitvoering; 3) Doeltreffendheid/effectiviteit; 4) Doelmatigheid/efficiency; 5) Leereffect. De beleidskaders met betrekking tot inhuur en de werking in de praktijk in de gemeente Vlagtwedde worden getoetst aan de (minimum)eisen die aan het proces van inhuur moeten worden gesteld om een juiste uitvoering van het inhuurbeleid te kunnen waarborgen. De bevindingen worden gerapporteerd in de volgorde van de vragen zoals de rekenkamercommissie deze heeft opgesteld (zie hoofdstuk 2.3). 4.2 Algemeen In zijn algemeenheid stelt de rekenkamercommissie vast dat de informatieuitwisseling en het plannen van interviews niet binnen het aangegeven tijdsbestek konden worden gerealiseerd, waardoor het onderzoek enkele weken in tijd uitliep. Tegelijkertijd heeft de rekenkamercommissie de wijze waarop de interviews door de organisatie inhoudelijk zijn voorbereid als constructief ervaren. De onderzoeksdossiers waren degelijk samengesteld en de bij de onderzoeksdossiers betrokken leidinggevenden en beleidsambtenaren werkten openhartig mee aan de interviews. 4.3 Kaderstelling en beleid Vraag Heeft de gemeenteraad van Vlagtwedde kaders gesteld en heeft het college van B&W beleid geformuleerd ten aanzien van inhuur derden en is dit gebeurd met een visie op de ambtelijke organisatie? Zo ja, wat is dat beleid, is het zodanig geformuleerd dat uitvoering van het beleid toetsbaar is en wordt het beleid periodiek geëvalueerd? Zo nee, bestaan er ongeschreven regels waar men zich aan dient te houden of in de praktijk houdt? Bevindingen - De gemeente Vlagtwedde heeft kaders gesteld voor inkoop en aanbesteding, waar inhuur van derden als zijnde een dienst deel van uit maakt. In het rekenkamerrapport Inkoop en aanbesteding (2008) is op dit beleid al ingegaan, 17/42

hoewel niet voor wat betreft specifiek inhuur derden. Hoewel het beleidskader uitgaat van enkelvoudig of meervoudig aanbesteden, afhankelijk van de omvang van de dienst, ligt in de onderzochte dossiers niet vast op welke wijze dit wordt toegepast. Soms worden meerdere offertes aangevraagd, niet altijd. Inhuur komt vaak ook tot stand via persoonlijke netwerken. Rechtstreeks of door tussenkomst van bureaus wordt regelmatig gewerkt met ZZP-ers (Zelfstandigen Zonder Personeel). In de onderzochte gevallen werden niet meerdere offertes aangevraagd, ook al vereist het Inkoop- en aanbestedingsbeleidskader dit. - Vlagtwedde kent checklists voor inkoop en aanbesteding, ook specifiek voor de categorie diensten. Deze checklists worden niet gebruikt bij inhuur van derden. De checklists hebben geen betrekking op het compleet archiveren van inhuurdossiers. - Het college van burgemeester en wethouders heeft met betrekking tot de jaren waarop het onderzoek betrekking heeft geen specifiek uitvoeringsbeleid geformuleerd met betrekking tot inhuur derden. - Vlagtwedde heeft geen visie vastgesteld op de relatie tussen organisatie, formatie en inhuur derden in termen van (bijvoorbeeld) zelf doen versus uitbesteden. - Met betrekking tot de inzet van tijdelijk personeel volgt Vlagtwedde de procedures zoals deze ook gelden voor werving en selectie van eigen personeel. De procedure werving en selectie is vastgelegd in een nota van 15 mei 2007. - Voor de inzet van flexkrachten wordt gewerkt met een samenwerkingsovereenkomst met een uitzendorganisatie (Start). Van deze samenwerkingsovereenkomst wordt in de praktijk zelden gebruik gemaakt. De inhoud van deze overeenkomst stelt weinig voor aangezien deze geen verplichtend karakter heeft. - Daar waar sprake is van een tijdelijke behoefte aan externe capaciteit (dat kan gaan om flexwerk, maar ook om gespecialiseerd werk waarvoor de gemeente zelf geen personeel in dienst heeft), wordt vaak eerst getracht om via een formule van collegiale uitlening tijdelijk gebruik te maken van formatiecapaciteit en deskundigheid van de buurgemeenten, vooral Stadskanaal. - De uiteindelijke keuze voor een kandidaat wordt veelal bepaald door bekendheid met de persoon uit of via eigen netwerken. Deze keuzes worden wel steeds gemaakt vanwege in vorige opdrachten bewezen kwaliteiten. - De rekenkamercommissie heeft geen enkele aanleiding gevonden om te twijfelen aan de integriteit van de organisatie met betrekking tot de werkwijze in de praktijk aangaande de inhuur van derden. 4.4 Uitvoering Vraag Wordt de noodzaak en/of de specifieke meerwaarde van inhuur vastgesteld voordat tot inhuur wordt besloten en zo ja op welke wijze? Bevindingen: - Aan de inhuur van derden ligt altijd een B&W besluit ten grondslag. Dit is uit de casestudies gebleken. De B&W voorstellen bevatten zowel de motivatie tot inhuur als een dekkingsvoorstel. 18/42

- Inhuurovereenkomsten met betrekking tot alle inhuurcategorieën worden altijd van gemeentewege ondertekend, doorgaans door of namens het college van B&W. - De gemeentesecretaris heeft op basis van het mandaatbesluit de bevoegdheid tot het aantrekken van korttijdelijk personeel. - Maandelijks wordt voor het management een overzicht opgesteld van ingehuurd personeel (voor de categorieën interim-management en korttijdelijk personeel). - De afdeling Sociale Zaken vormt op het vorenstaande een uitzondering. In het kader van de Wwb ontvangt men middelen van rijkswege. In het mandaatbesluit is geregeld dat de manager van de afdeling Samenleving gemandateerd is voor het ondertekenen van overeenkomsten met betrekking tot re-integratie. Inhuur van re-integratiedeskundigen valt nadrukkelijk onder dit mandaat. De uitgaven worden gecontroleerd door een registeraccountant die de interne controle verzorgd én de accountant controleert op deze uitgaven. Verder legt het college door middel van het verslag over de uitvoering jaarlijks verantwoording af aan de raad. Het mandaat wordt zo uitgevoerd, dat beslissingen omtrent inhuur niet via het college lopen, noch via de afdeling P&O. Deze inhuur wordt evenmin maandelijks verantwoord in het managementoverzicht zoals hiervoor genoemd. Er zijn geen overtuigende inhoudelijke argumenten aangereikt om af te wijken van de werkwijze zoals deze ook voor andere inhuur geldt. Immers, het beleidskader inkoop en aanbesteding, waartoe ook diensten behoren, is integraal van toepassing op de gehele organisatie en streeft integraal inzicht na. Hoewel het bijzondere karakter van deze inhuur wordt onderkend, is het ook wenselijk om deze inhuur via de gebruikelijke rapportages zichtbaar te maken en er open over te communiceren. - Bij inhuur wordt niet Smart-geformuleerd 1 aangegeven welke meerwaarde de inhuur moet hebben. Bij de inhuur van uitzend- en flexkrachten is meerwaarde doorgaans wel duidelijk, omdat er tijdelijk een capaciteitsprobleem het hoofd moet worden geboden. Echter bij advies, interim-management en projecten is het van eminent belang om afspraken vast te leggen (zowel bij de motivatie in het collegevoorstel om in te huren als bij contractering met de externe partij) in termen van doelstellingen, prestaties, kwaliteit, kosten, etc. - Omdat doorgaans de besluitvorming ten aanzien van inhuur in inhuurdossiers is vastgelegd, kon worden vastgesteld of de inhuur rechtmatig heeft plaats gevonden. De rekenkamercommissie verwijst in het kader van de 1 Smart staat voor: S pecifiek M eetbaar A anvaardbaar R ealistisch T ijdgebonden concrete/ondubbelzinnig doelstelling wat bereiken en doen en voor wie? koppeling aan indicator en streefwaarde hoeveel bereiken en doen? wat de meerderheid wil is er draagvlak voor? haalbare doelstelling kan het wat we willen en doen? tijdpad en mijlpalen wanneer zijn we klaar? 19/42

rechtmatigheidtoets ook naar de goedkeurende verklaring van de accountant en heeft geen enkele reden om aan te nemen dat sprake is geweest van verkeerd gebruik van bevoegdheden. Aan betreffend onderwerp is noch in de managementletter 2006, noch in de managementletter 2007 gericht aandacht geschonken 2. - Vlagtwedde heeft een regeling budgetbeheer. Hierin zijn bevoegdheden van budgethouders en budgetbewakers vastgelegd inzake de besteding van bedragen binnen vastgelegde grenzen. Er is ook een mandaatregeling. Deze bevat geen verbijzonderde regels waar het betreft bevoegdheden inzake inhuur derden, met uitzondering van de bevoegdheid van de gemeentesecretaris inzake het aantrekken van korttijdelijk personeel. Vraag Wordt vooraf gekeken of de betreffende werkzaamheden ook binnen de eigen organisatie (eigen personeel) gedaan hadden kunnen worden (afweging tussen eigen personeel en inhuur m.b.t. kwaliteits- en kostenniveau, beschikbaarheid en carrièremogelijkheden eigen personeel)? Bevindingen - De schaalgrootte van Vlagtwedde speelt een rol bij de beantwoording van deze vraag. De omvang van de formatie van Vlagtwedde is dermate beperkt, dat niet wordt overwogen, in plaats van inhuur, de eigen mensen tijdelijk met bijzondere extra taken te belasten. Hierbij speelt mee dat inhuur in Vlagtwedde juist overwegend te maken heeft met tijdelijke capaciteitsproblemen. - Het kost de gemeente moeite om specialismen aan zich te binden. Er is niet altijd structureel aanbod van werk op een hoogwaardig specialistisch niveau en de gemeentelijke bezoldigingsschalen hebben op dit punt ook hun beperkingen (marktwerking). In termen van kwaliteit, kosten en baten is het zowel doeltreffend als doelmatig om specialistische deskundigheid niet zelf in dienst te nemen, maar van buiten de gemeente in te huren. - Bij inhuur betrekking hebbend op advies en projecten worden geen afspraken gemaakt over kennisoverdracht aan eigen personeel, gericht op carrièremogelijkheden en persoonlijke doorontwikkeling (eerst leren, daarna zelf doen). Vraag Hoe wordt in de praktijk vorm gegeven aan het beleid of aan ongeschreven regels met betrekking tot inhuur (wie initieert, wie beslist, op welke wijze wordt een verzoek gemotiveerd, hoe vindt afweging plaats, wie besluit uiteindelijk en hoe wordt de beslissing vastgelegd)? Bevindingen - Voor de beantwoording waar het betreft de vormgeving van het beleid wordt verwezen naar de bevindingen ten aanzien van de vorige vraag. De afwegingen worden, met uitzondering van de afdeling sociale zaken (Wwb), steeds op managementniveau gemaakt en het college van burgemeester en wethouders is 2 AKSOS ACCOUNTANTS B.V. dd. 9 maart 2007 en 21 maart 2008 20/42

beslisbevoegd. Het afdelingsmanagement constateert de noodzaak en initieert de inhuur. De beslissing wordt vastgelegd in een collegebesluit. Waar het betreft de inzet van tijdelijk personeel vervult de afdeling personeelszaken een intermediaire en meebeoordelende rol. - Doorgaans ligt de behoeftebepaling en de argumentatie op schrift vast in een collegevoorstel. - Kwaliteitseisen ten aanzien van de opdracht en de resultaatbepaling liggen niet vast. De checklist inkoop en aanbesteding voorziet hier niet gericht in. - Beslissingen worden vastgelegd in correspondentie naar externe partijen door middel van brieven en/of ondertekende contracten. De gemeente heeft geen eigen inhuurvoorwaarden. Vraag Hoe luidt de opdracht (het contract), welke afspraken zijn met betrokkene(n) gemaakt en vindt er tussentijds en na afloop evaluatie plaats? Bevindingen - Op basis van de onderzochte cases stelt de rekenkamercommissie vast dat vastgelegde afspraken zich overwegend beperken tot de aard van de werkzaamheden, de daarmee verbonden kosten en de duur van de inhuur. In overeenkomsten worden in zijn algemeenheid geen meetbare en toetsbare prestatieafspraken opgenomen. Met name bij de inhuurcategorieën advies, interim-management en projecten is dit een gemis en ontneemt dit de gemeente de gelegenheid tot actieve sturing op prestaties. - Tussentijds en na afloop wordt niet gestructureerd geëvalueerd. Er is wel sprake van (niet geformaliseerd) voortgangsoverleg tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Hiervan worden geen verslagen gemaakt, waardoor niet zichtbaar is of (tussentijdse) evaluaties en voortgangsgesprekken leiden tot bijstelling van opdrachten, in geld, in omvang, in kwaliteit of in doorlooptijd. - Het resultaat van de inhuur en de bruikbaarheid daarvan voor de praktijk ligt niet vast en is derhalve ook niet toetsbaar. Vraag Is het dossier zodanig ingericht dat het verloop van de opdracht kan worden gevolgd? Bevindingen - Vlagtwedde archiveert de inhuur van derden in voldoende mate. Met betrekking tot de werking in de praktijk is de rekenkamercommissie gebleken dat steeds besluiten van het college beschikbaar zijn. Contracten zijn steeds beschikbaar, ook indien sprake was van verlenging. De op betalingen aan derden wegens inhuur betrekking hebbende facturen konden alle worden overlegd. - Dossiers waren tijdens de interviews beschikbaar. Veel gevraagde informatie was in de dossiers aanwezig, waardoor de onderzoekers de werking in de praktijk goed konden toetsen aan het normenkader. - Het verloop van de opdracht kon via de ter beschikking gestelde dossiers goed worden gevolgd. De inhoud van de contracten beperkt zich doorgaans tot de in te huren medewerker, de duur van het contract, de kosten en (overigens beperkt) de te leveren prestatie. 21/42

- In de dossiers ontbreekt veelal informatie met betrekking tot: de leverancierskeuze, gespreks- en overlegverslagen met betrekking tot de levering, adviesresultaten en (tussentijdse) evaluaties. Urenverantwoordingen zijn steeds beschikbaar. Vraag Hoe vindt de verslaglegging en verantwoording plaats? Bevinding - Voor de praktijk in Vlagtwedde ten aanzien van verslaglegging en verantwoording per inhuur wordt verwezen naar de bevindingen onder de voorgaande vraag. - Verslaglegging en verantwoording ten aanzien van het inhuurbeleid vindt niet waarneembaar plaats in jaarrekening, bestuursrapportages of managementrapportages. Dit is niet verwonderlijk, want zonder kaderstelling kan geen controle en verantwoording plaats vinden. Met andere woorden: indien in de begroting en in andere beleidsdocumenten geen doelstellingen met betrekking tot inhuur van derden zijn vastgelegd, kan er ook niet worden gerapporteerd over de realisatie van doelstellingen. 4.5 Doeltreffendheid/effectiviteit Vraag Op welke wijze wordt nagegaan in hoeverre de inhuur aan de doelstellingen heeft beantwoord en of het beoogde resultaat is bereikt (zijn de geleverde prestaties goed geweest)? Bevindingen - Uit de beschikbaar gestelde dossiers en uit de interviews blijkt dat noch tussentijds, noch na afloop gestructureerd wordt geëvalueerd. Omdat de contracten in het algemeen geen toetsbare en meetbare afspraken bevatten betreffende te leveren prestaties en (tussentijdse) evaluaties kan beoordeling van prestaties niet geobjectiveerd plaats vinden. Van het beoordelen van prestaties is in de casusdossiers niets vastgelegd. - De integrale verantwoordelijkheid voor het proces van inhuur met betrekking tot alle inhuurcategorieën is niet duidelijk belegd binnen de ambtelijke organisatie, waardoor er geen centrale coördinatie en regie is op de resultaten van inhuur. Hierbij wordt overigens opgemerkt dat in nagenoeg alle gevallen van inhuur van derden, voorstellen wel aan het college worden voorgelegd die voor wat betreft de financiële en personele consequenties worden voorzien van een paraaf van de afdeling Middelen en Advies en de beleidsambtenaar HRM. - Er is wel een inkoopcoördinator (beleidsmedewerker Facilitaire Zaken), echter deze functionaris coördineert hoofdzakelijk de inkoop van kantoormiddelen en heeft in de praktijk geen rol bij de inhuur van derden Inmiddels wordt in het kader van een project betreffende professionalisering van de inkoop aan deze functie verdere uitwerking gegeven. 22/42

4.6 Doelmatigheid/efficiency Vraag Bestaat er (vooraf) inzicht in de bedragen die met inhuur zijn gemoeid en zijn daarvoor middelen beschikbaar gesteld? Bevindingen - Alleen ten aanzien van inhuur die direct gerelateerd is aan de personeelsbegroting bestaat dit inzicht. Per afdeling is aangegeven welke bedragen binnen de personeelsbegroting beschikbaar zijn voor inhuur van tijdelijk personeel (flexkrachten, uitzendkrachten, detachering). Niet duidelijk is vastgelegd of interim-management hier ook toe wordt gerekend. - Voor zover het betreft advies en projecten bestaat dit inzicht niet. De bedragen hiervoor zijn niet rechtstreeks in de begroting terug te vinden. Over het algemeen wordt deze inhuur derden vanuit projectbegrotingen gefinancierd en ligt hieraan aparte besluitvorming door het college ten grondslag. - In de financiële administratie wordt geen onderscheid gemaakt naar inhuurcategorie. Vastgesteld is dat in de betreffende bestanden ook betalingen aan derden voorkomen die geen betrekking lijken te hebben op inhuur derden (bijvoorbeeld welstandstoezicht). Hierdoor staat niet vast dat de totaal bedragen die als inhuur worden aangemerkt ook daadwerkelijk het totaal aan inhuur vertegenwoordigen. - De rekenkamercommissie constateert ook dat niet alle uitgaven zijn geboekt op posten die daarvoor waren bestemd. In dit kader wordt een tweetal voorbeelden genoemd: o Koudenberg advies. Een ZZP constructie voor het opzetten van een rechtmatigheidsprotocol en andere ondersteunende diensten. Uit aantekeningen op de (verzamel)facturen blijkt dat deze kosten ten dele uit andere posten zijn betaald ( visie en strategie ). Op basis van het dossier kon niet worden vastgesteld welke andere posten dit betrof. In een nadere toelichting is aangegeven dat betrokken ZZP-er zowel is ingehuurd voor de vervanging van specifieke opdrachten (o.a. t.a.v. visie en strategie) evenals ter vervanging i.v.m. zwangerschapsverlof. o Aqtion. Een bureau dat ondersteuning verleende bij het digitaal klantdossier (Sociale Zaken). Een aantal betalingen is niet gedaan ten laste van het daartoe aangewezen budget en evenmin verantwoord in de financiële overzichten betreffende inhuur derden. 3 Via het dossier en na raadpleging van de financiële administratie kon niet worden vastgesteld dat terzake overleg met de accountant heeft plaats gevonden. Hierdoor staat niet vast dat de totaal bedragen (zie bijlage 4) die als inhuur worden aangemerkt ook daadwerkelijk het totaal aan inhuur van derden vertegenwoordigen. 3 Toelichting organisatie Ten aanzien van de opmerkingen over het inhuren van Aqtion geldt dat in overleg met de accountant een deel van de kosten ten laste is gebracht van het budget dat beschikbaar was voor TBAU (klantmanagement). Met name kosten met betrekking tot de invoering van het DKD (Digitaal Klant Dossier) konden separaat bij het ministerie worden gedeclareerd. De bijdrage van het rijk is ten gunste van de post TBAU geboekt. Daardoor zijn er per saldo minder kosten gemaakt. 23/42

- De paragraaf bedrijfsvoering van de programmabegroting bevat geen beleidsmatige informatie met betrekking tot de inhuur van derden. Vraag Welke inhuur heeft in 2006 en 2007 daadwerkelijk plaats gevonden (welke bureaus) en ten laste van welke afdelingen/budgetten is dit geweest en wat zijn de afwijkingen ten opzichte van gebudgetteerde bedragen? Bevindingen - Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen naar de generieke overzichten, per inhuurcategorie, per leverancierstotaal over de jaren 2006 en 2007 in bijlage 4. - Uit nader onderzoek bleek, dat sommige inhuur geen feitelijke inhuur van derden betrof. Met name worden hier genoemd Libau Welstandszorg en Wedeka. Libau Welstandszorg betrof het verstrekken van welstandadviezen in het kader van bouwvergunningverlening, op basis van een gemeenschappelijke regeling. Wedeka betreft deels sociale werkvoorziening. Deze uitgaven zijn in de gemeentelijke financiële administratie wel gelabeld als inhuur. Hier blijkt dat het van belang is om goed onderscheid te maken tussen wat onder inhuur derden moet worden verstaan en wat uitgaven aan derden betreft die met inhuur niets te maken hebben. - De onderzochte cases bevestigen dat uit de overlegde financiële gegevens niet rechtstreeks kan worden afgeleid op welke afdelingen de inhuur betrekking heeft gehad. Omdat Vlagtwedde de inhuursoorten niet eenduidig categoriseert, is een goede vergelijking met bedragen en percentages uit dit rapport niet te maken. Dit leidt tot een inconsistent beeld. - De informatie over inhuur op afdelingsniveau (alle inhuurcategorieën) is niet transparant. De verstrekte financiële gegevens verschaffen hiertoe niet het inzicht. In het kader van dit onderzoek is het derhalve niet doenlijk te rapporteren over de afzonderlijke uitgaven per afdeling en per leverancier. De steekproeven bevestigen het beeld van het ontbreken van transparantie. 4.7 Ontwikkeling in inhuurvolumes (trends) Hoewel geen primaire onderzoeksvraag, kan het bestuurlijk relevant zijn om te beoordelen of er een trend zichtbaar is in de inhuur van derden door Vlagtwedde. De vergelijking met inhuurvolumes over de jaren van vóór 2006 is echter niet eenvoudig te maken, omdat de wijze van indeling in inhuurcategorieën in dit rapport afwijkt van de generieke wijze van opslag van inhuurinformatie in de gemeentelijke financiële administratie. Beantwoording is wel interessant om de mate van consistentie van het inhuurbeleid te kunnen beoordelen (ontwikkelingen per inhuurcategorie en ontwikkelingen van het inhuurvolume). Evenmin is het eenvoudig om conclusies te trekken waar het betreft de omvang van de inhuur derden in relatie tot de personeelsbegroting van de gemeente Vlagtwedde. Immers, niet alle inhuur wordt uit de personeelsbegroting betaald en is formatie-gerelateerd (bijvoorbeeld externe adviezen). Wel formatie-gerelateerd zijn de inhuur van flex- en uitzendkrachten en de inzet via detachering. 24/42

De informatie in onderstaand schema is derhalve informatief. Het schetst een beperkt beeld over twee kalenderjaren (i.c. 2006 en 2007) over ontwikkeling in de inhuurvolumes per categorie. Totalen uitgegeven aan inhuur per inhuurcategorie over 2006 en 2007 De verhouding tussen de inhuurcategorieën 2006 (totaal 2007 Euro 1.572.119) Advies; 394.395 Flexkrachten; 1.003.738 Interim; 107.726 Projecten; 66.260 De verhouding tussen de inhuurcategorieën 2007 (totaal 2007 Euro 1.279.649) Advies; 345.553 Flexkrachten; 915.463 Interim; 18.633 Projecten; 0 Vergelijking van de kosten inhuur derden totaal en de inhuurcategorieën interimmanagement en tijdelijke arbeidskrachten afzonderlijk in relatie tot de totale loonsom van de gemeente Vlagtwedde Jaar Raming bruto loonsom Inhuur derden totaal Inhuur interim-management en tijdelijke arbeidskrachten Bedrag % Bedrag % 2006 Є 8.737.094 Є 1.572.119 18% Є 1.111.464 12,7% 2007 Є 9.071.478 Є 1.279.649 14,1% Є 934.096 10,3% 25/42

Bevindingen - De verhouding tussen inhuur derden (v.w.b. interim-management en tijdelijke arbeidskrachten) ten opzichte van de bruto loonsom is niet excessief. De hier genoemde percentages van respectievelijk 12,7 % en 10,3 % komen beduidend lager uit dan ons beschikbare gegevens van andere gemeenten 4. Hierbij past overigens wel de kanttekening, dat uitgaven in de sfeer van inhuur ook op andere begrotingsposten zijn geboekt. - Vlagtwedde is een naar verhouding kleine gemeente die voor bepaalde specialismen afhankelijk is van derden. Vanuit dit gegeven is de balans tussen de begroting en de inhuur zeker gunstig en zou het geen reële doelstelling zijn om ten aanzien van de kosten van inhuur substantieel lagere percentages na te streven. - Het verschil tussen 2006 (Є 1.572.119) en 2007 (Є 1.279.649) kan voor een deel als volgt worden verklaard. In 2007 werd zeer beperkt voor interim-management ingehuurd. De inhuur over 2006 betrof een interim-manager ter overbrugging van een moeilijk vervulbare vacature (hoofd Burgerzaken). Deze vacature is, in verband met wijzigingen in de organisatie-inrichting, in 2007 op een andere wijze ingevuld. 4 Voorbeelden: Gennep: 21,8%, Sluis 29,5%, Asten 28%, Rijnwoude 28% 26/42

Hoofdstuk 5 Conclusies en aanbevelingen 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk zijn de conclusies beschreven en worden aanbevelingen gedaan met betrekking tot een adequaat beleid inzake inhuur derden. De vraag van de rekenkamercommissie welke conclusies er op basis van het rekenkameronderzoek te trekken zijn en welke aanbevelingen kunnen worden gedaan, wordt in dit hoofdstuk beantwoord. Hoewel niet nadrukkelijk in de vraagstelling geformuleerd worden aspecten van rechtmatigheid ook bij de conclusies en aanbevelingen betrokken. 5.2 Conclusies De centrale, door de rekenkamercommissie geformuleerde, onderzoeksvraag in dit onderzoek luidt: Zijn er kaders gesteld en is er beleid geformuleerd / zijn er ongeschreven regels, voor wat betreft inhuur van derden? Wordt overeenkomstig het beleid gehandeld en is inhuur van derden (in de onderzoeksjaren 2006 en 2007) effectief en efficiënt geweest? De rekenkamercommissie constateert dat met betrekking tot de onderzoeksperiode 2006 en 2007: - Er is een algemeen beleidskader (Inkoop en aanbesteding), inclusief checklists, maar door het college van B&W zijn geen uitvoeringsvoorschriften vastgesteld met betrekking tot de inhuur van derden. - Het algemene beleidskader is meer op leveringen en werken gericht dan op inhuur (diensten). Dit blijkt uit het gegeven dat in inhuurdossiers nauwelijks aan dit beleidskader wordt gerefereerd. Vlagtwedde handelt bij inhuur derden wel in de geest van dit beleidskader. - De inhuur van derden is in de onderzochte cases niet altijd doelmatig geweest. Niet altijd werden meerdere offertes opgevraagd, vooraf informatie gevraagd over richtprijzen of over prijzen onderhandeld. - De inhuur van derden is in de onderzochte dossiers doeltreffend geweest in die zin, dat blijkens de interviews de resultaten van de inhuur voor de gemeente tot tevredenheid stemden. Evaluaties die dit op papier moeten onderbouwen zijn in de dossiers overigens niet aangetroffen. - Van de mogelijkheid tot de inhuur van tijdelijk personeel (uitzend- en flexkrachten) via een samenwerkingsovereenkomst met Start wordt nauwelijks gebruik gemaakt. - Doorgaans wordt bij inhuur derden (bij de selectie van in te huren kandidaten) de werkwijze gevolgd zoals vastgelegd in het werving- en selectiebeleid van de gemeente. 27/42

- Inhuur wel wordt gearchiveerd, maar er zijn geen specifieke inhuurdossiers waarin alle stadia van inhuur (van aanleiding en noodzaak, via contractering tot en met evaluatie) inzichtelijk zijn opgenomen. - De financiële administratie, zoals thans ingericht, wel voldoet aan de voorwaarden van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording), doch met betrekking tot de kosten verbonden aan inhuur derden geen adequaat inzicht verschaft inzake aard en omvang van inhuur derden, waardoor sturingsinformatie niet eenvoudig kan worden gegenereerd. - Geen helder inzicht bestaat van de inhuur Wwb (Sociale Zaken) in relatie tot de inhuur organisatiebreed en dat niet overtuigend is vastgesteld dat ten aanzien van het inhuurproces een uitzonderingssituatie gerechtvaardigd is. - Vanwege het ontbreken van een centraal inhuurregister geen zicht op inhuur aard en omvang/volume bestaat, waardoor gerichte sturing op inhuur niet mogelijk is. 5.3 Aanbevelingen 5.3.1 Algemeen De aanbevelingen van de rekenkamercommissie betreffen het bevoegdheidsgebied van zowel de gemeenteraad als het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie. Enkele aanbevelingen hebben betrekking op de bedrijfsvoering. Hoewel de bedrijfsvoering de verantwoordelijkheid is van het ambtelijk management, adviseert de rekenkamercommissie de gemeenteraad deze onder de aandacht van het college te brengen. Het ambtelijk management heeft ook aangegeven te hechten aan aanbevelingen waarmee de kwaliteit van het inhuurproces kan worden versterkt. De rekenkamercommissie meent dat een adequate inrichting van met name de financieel-administratieve organisatie meer sturingsinformatie biedt en bijdraagt aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van inhuur. Inhuur derden betreft diensten waarop het inkoop- en aanbestedingbeleid ook betrekking heeft. De onderstaande aanbevelingen moeten derhalve mede worden beoordeeld binnen de context van het rekenkameronderzoek waar eerder aan is gerefereerd. 5.3.2 Risicobeheersing Om te voldoen aan basisrandvoorwaarden met betrekking tot externe inhuur moet aandacht worden geschonken aan: - De registratie van externe opdrachten, naar inhuurcategorie. - De registratie van beschikbaar gesteld budget en werkelijke uitgaven per opdracht. - De toegankelijkheid van belangrijke documenten per opdracht. In elk geval zou van elke opdracht in één dossier, naast hetgeen al gebeurt, ook vastgelegd moeten worden: - Het offertetraject, inclusief de motivatie betreffende de keuze voor een leverancier. 28/42