MEMO/08/31 Brussel, 23 januari 2008 Staatssteun: richtsnoeren milieusteun vaak gestelde vragen (Zie ook IP/08/80) Waarom worden richtsnoeren milieusteun vastgesteld? Staatssteun moet aan bepaalde criteria voldoen en moet door de Europese Commissie worden goedgekeurd. De Commissie stelt richtsnoeren en kaderregelingen vast zodat lidstaten vooraf beter weten welke maatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zullen zijn; daardoor neemt de goedkeuring minder tijd in beslag. Milieubescherming is een belangrijke doelstelling van de Europese Unie. Het niveau van milieubescherming is niet voldoende hoog en er moet meer worden gedaan. Dit komt met name doordat bedrijven de kosten van de vervuiling voor de samenleving niet volledig voor hun rekening nemen. Om dit marktfalen aan te pakken en een hoger niveau van milieubescherming te bevorderen, mogen regeringen regelgeving gebruiken om te garanderen dat bedrijven voor hun vervuiling betalen (bv. via belastingen of systemen voor emissiehandel) of aan bepaalde milieunormen voldoen. In sommige gevallen kan staatssteun ook gerechtvaardigd zijn om particuliere ondernemingen te stimuleren meer in milieubescherming te investeren of om bepaalde ondernemingen af te helpen van relatief hoge financiële lasten en zo al bij al een strenger milieubeleid te voeren. Tegelijk moeten de richtsnoeren helpen voorkomen dat slecht gerichte of buitensporige staatssteun wordt toegekend, die niet alleen de concurrentie verstoort maar ook de eigenlijke milieudoelstellingen doorkruist. Wat is het verband tussen de richtsnoeren milieusteun en het pakket maatregelen inzake energie en klimaatverandering? In maart 2007 besliste de Europese Raad als doel te stellen de uitstoot van broeikasgassen met 20% te doen dalen en als bindend doel 20% hernieuwbare energie in het totale EU-energieverbruik tegen 2020. In de context van het pakket maatregelen inzake energie en klimaatverandering legt de Commissie ambitieuze beleidsmaatregelen voor, onder meer op het gebied van hernieuwbare energie en emissiehandel. Om deze doelstellingen te bereiken, introduceert het pakket marktmechanismen die zouden moeten garanderen dat vervuilers voor hun vervuiling betalen en dat milieuvriendelijkere technologieën worden ondersteund. De nieuwe richtsnoeren inzake milieusteun vormen een belangrijk onderdeel van het pakket om de juiste prikkels te geven aan de lidstaten en de industrie om hun inspanningen voor het milieu op te voeren. Allereerst steunen de richtsnoeren, door de reële concurrentie in stand te houden, de door het pakket ingestelde marktgebaseerde instrumenten. Het zou duidelijk
moeten zijn dat zonder reële concurrentie de doelstellingen niet zullen worden gehaald. Wanneer vervuilers niet genoeg betalen en kunnen vermijden voldoende milieuinvesteringen te doen omdat zij staatssteun ontvangen, zal dat niet alleen de concurrentie verstoren maar ook verhinderen dat de ambitieuze milieudoelstellingen van de Unie werkelijk worden bereikt. Ten tweede bevatten de richtsnoeren een reeks maatregelen die een betere milieubescherming helpen bereiken en aanvullen. Er kunnen zich situaties voordoen waarin het beginsel dat de vervuiler betaalt door de lidstaten niet naar behoren kan worden uitgevoerd. In dergelijke situaties kan staatssteun een optie zijn om het marktfalen in verband met negatieve milieuexternaliteiten aan te pakken. Staatssteun kan individuele ondernemingen hun gedrag doen veranderen en milieuvriendelijkere werkwijzen doen aannemen of in groenere technologieën doen investeren. Staatssteun kan de lidstaten ook de mogelijkheid geven regelgeving of normen vast te stellen die verder gaan dan communautaire normen door ondraaglijke verplichtingen voor sommige ondernemingen te verlichten. Dit kan helpen de communautaire milieudoelstellingen te bereiken. Wanneer het om gerichte steun gaat, zijn de richtsnoeren zeer vrijgevig. Voor de opwekking van hernieuwbare energie bijvoorbeeld kunnen de lidstaten 100% van de door de ondernemingen te dragen extra kosten dekken. Wat zijn de belangrijkste veranderingen in de nieuwe richtsnoeren milieusteun in vergelijking met de vorige kaderregeling? De belangrijkste wijzigingen in de nieuwe richtsnoeren milieusteun in vergelijking met de kaderregeling van 2001 zijn: 1. Er zijn een aantal nieuwe bepalingen in de richtsnoeren, bv. voor steun voor vroege aanpassing aan toekomstige communautaire normen, steun voor stadsverwarming, steun voor afvalbeheer en steun voor regelingen inzake verhandelbare vergunningen. 2. De steunintensiteiten zijn aanzienlijk gestegen. De intensiteiten voor grote ondernemingen zijn gestegen van 30-40% tot 50-60%. Voor kleine ondernemingen zijn de intensiteiten gestegen van 50-60% tot 70-80%. Voorts kan een verhoging van de steun met 10% worden toegekend wanneer een investering om de communautaire normen te overtreffen of om het niveau van milieubescherming te verhogen bij ontstentenis van normen, betrekking heeft op eco-innovatie. Bovendien is het voortaan mogelijk om 100% steun toe te kennen na een aanbestedingsprocedure. In tegenstelling tot de kaderregeling van 2001 is er niet langer een verhoging voor steun aan ondernemingen die in steungebieden zijn gevestigd of voor installaties voor hernieuwbare energie, waarmee een gehele gemeenschap in een stelsel van zelfvoorziening bevoorraad kan worden. 3. Wat belastingverlagingen betreft, wordt in de richtsnoeren de mogelijkheid behouden van onvoorwaardelijke langlopende afwijkingen op milieubelastingen zolang de betrokken ondernemingen na de verlaging ten minste het communautaire minimum betalen. Wanneer de ondernemingen niet ten minste het communautaire minimum betalen, blijven afwijkingen van lange duur mogelijk maar de lidstaten moeten aantonen dat die afwijkingen noodzakelijk en evenredig zijn. De begunstigden van zeer grote verlagingen of zelfs volledige vrijstellingen zijn soms grote vervuilers. De Commissie is van mening dat dergelijke afwijkingen in bepaalde omstandigheden gerechtvaardigd zijn, maar de lidstaten moeten de noodzaak ervan rechtvaardigen. 2
4. De richtsnoeren zijn opgesplitst in een standaardbeoordeling en een nadere beoordeling. Voor grote steunbedragen voor individuele ondernemingen werd een methode van nadere beoordeling vastgesteld om diepgaander onderzoek mogelijk te maken van de individuele gevallen die het grootste risico op verstoring van de mededinging en van het handelsverkeer inhouden. Belastingverlagings- en belastingvrijstellingsregelingen worden alleen beoordeeld op het niveau van de regeling zelf, hetgeen impliceert dat individuele ondernemingen niet aan een nadere beoordeling zullen worden onderworpen. 5. Er is een belangrijk verband tussen de nieuwe richtsnoeren en de toekomstige algemene groepsvrijstellingsverordening die de Commissie voor de zomervakantie zal aannemen. De groepsvrijstellingsverordening zal de lidstaten ontheffen van de verplichting om bepaalde steunmaatregelen aan te melden aan de Commissie en derhalve de administratieve lasten verminderen. Bepaalde soorten milieusteun onder een bepaald bedrag zullen in de toekomst niet meer bij de Commissie hoeven te worden aangemeld. Bovendien zal in het kader van de groepsvrijstellingsverordening een vereenvoudigde methode kunnen worden gebruikt om het steunbedrag te berekenen. Waarom is het steunbedrag gebaseerd op de extra milieuinvesteringskosten en niet op de volledige investeringskosten? Het steunbedrag is gebaseerd op de extra investeringskosten die nodig zijn om het niveau van milieubescherming te bereiken. Als vergelijkingsbasis wordt bijvoorbeeld een installatie genomen die aan de verplichte norm voldoet of, bij ontstentenis van normen, een productiemethode die minder milieuvriendelijk is. Als dit niet het geval was, zou elke investering die het niveau van milieubescherming verhoogt, in aanmerking komen voor milieusteun, zelfs wanneer de investering niet duurder is dan het alternatief. Bovendien zou ook steun worden verleend om de capaciteit of productiviteit te doen toenemen. Alleen staatssteun die een aanvullend effect heeft op het milieu mag worden goedgekeurd en de waarschijnlijkheid dat de steun noodzakelijk is om het niveau van milieubescherming te bereiken, is groter wanneer de steun wordt verleend op basis van de extra kosten aanpak. Waarom bedragen de intensiteiten voor investeringssteun geen 100% wanneer de steun alleen extra milieukosten dekt? De steunintensiteiten voor investeringen bedragen normaal gesproken geen 100% van de extra investeringskosten omdat, ten eerste, de berekening van de extra kosten niet nauwkeurig is. Er wordt bijvoorbeeld geen rekening gehouden met exploitatiebaten over de hele levensduur van de installatie. Ten tweede kan een milieuvriendelijker imago een commerciële waarde hebben voor de onderneming of zelfs onmisbaar zijn voor het overleven van de onderneming in de toekomst. Het is dus niet nodig om alle berekende extra milieukosten te dekken om de investering op gang te brengen. Wanneer de staatssteun echter gekoppeld is aan een biedprocedure, kan de steunintensiteit tot 100% bedragen. Voorts kan voor het opwekken van hernieuwbare energie en warmtekrachtkoppeling, naast investeringssteun, ook exploitatiesteun worden verleend om het volledige verschil te dekken tussen de kosten om de energie op te wekken en de marktprijs van de betrokken energie. De steun kan zelfs een normale vergoeding van het kapitaal dekken. Op die wijze zijn 100% van de extra kosten gedekt. 3
Wat is de referentie-investering? De referentie-investering is de investering die zou zijn gemaakt zonder staatsteun. Het is een technisch vergelijkbare investering die een lager niveau van milieubescherming biedt (die overeenstemt met de verplichte communautaire norm, zo die bestaat) en die zonder de steun op geloofwaardige wijze zou zijn gerealiseerd. Voor hernieuwbare energie wordt als referentie-investering vaak een gasgestookte centrale met dezelfde productiecapaciteit gebruikt. Voor warmtekrachtkoppeling is een groep van twee afzonderlijk centrales de referentieinvestering: één voor het opwekken van elektriciteit en één voor het opwekken van warmte. De keuze van de referentie-investering hangt echter af van het type productie en de markt en de relevante referentie-investering kan ook in de loop van de tijd veranderen. Het is dus niet nuttig om de referentie-investering nog nader te specificeren in de richtsnoeren. Er kan steun worden verleend wanneer een onderneming verder gaat dan communautaire normen, maar wat is een communautaire norm? De EU-wetgeving bevat een aantal normen die het niveau vaststellen dat op het gebied van milieu moet worden bereikt. De verplichting om op grond van Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging de beste beschikbare technische middelen te gebruiken, zoals uiteengezet in de recentste relevante informatie die de Commissie heeft bekendgemaakt, moet ook als een communautaire norm worden beschouwd. Alleen de normen die door communautaire wetgeving rechtstreeks aan individuele ondernemingen worden opgelegd, worden als normen beschouwd. Aan lidstaten opgelegde verplichtingen worden niet als normen beschouwd in de context van deze richtsnoeren. Wanneer wordt een zaak aan een nadere beoordeling onderworpen? Hogere steunbedragen houden een grotere kans in op verstoring van de mededinging en het handelsverkeer en worden daarom aan een nadere beoordeling onderworpen. Derhalve moeten hoge steunbedragen voor individuele begunstigden individueel bij de Commissie worden aangemeld, zelfs wanneer de steun in het kader van een reeds door de Commissie goedgekeurde steunregeling wordt verleend. Voor exploitatiesteun voor het opwekken van energie worden capaciteitsdrempels gebruikt als een aanwijzing voor hoge steunbedragen. De volgende steunverleningen moeten individueel bij de Commissie worden aangemeld: i. investeringssteun: wanneer de steun meer bedraagt dan 7,5 miljoen euro voor een onderneming ii. exploitatiesteun voor energiebesparing: wanneer de steun over een periode van vijf jaar meer bedraagt dan 5 miljoen euro per onderneming iii. exploitatiesteun voor de opwekking van duurzame elektriciteit en/of voor duurzame warmtekrachtkoppeling: wanneer de steun wordt verleend aan installaties voor de productie van duurzame elektriciteit op locaties waar de uiteindelijke hoeveelheid opgewekte duurzame elektriciteit meer dan 125 MW bedraagt iv. exploitatiesteun voor de productie van biobrandstof: wanneer de steun wordt verleend aan installaties voor de productie van biobrandstof op locaties waar de uiteindelijke productie meer dan 150 000 ton per jaar bedraagt 4
v. exploitatiesteun voor warmtekrachtkoppeling: wanneer de steun wordt verleend aan een warmtekrachtkoppelingsinstallatie waarvan de uiteindelijke capaciteit om via warmtekrachtkoppeling elektriciteit te produceren meer dan 200 MW bedraagt. Steun voor de productie van warmte via warmtekrachtkoppeling zal worden beoordeeld in het kader van de aanmelding, gebaseerd op de elektriciteitscapaciteit. De nadere beoordeling impliceert uiteraard niet dat de voorgenomen staatssteun zal worden verboden. Het betekent alleen dat de Commissie zorgvuldig zal nagaan of de steun noodzakelijk is en daadwerkelijk bijdraagt aan de milieubescherming zonder ongerechtvaardigde vervalsing van de mededinging. Hoe kan mijn onderneming milieusteun krijgen? In de richtsnoeren zijn regels vastgesteld over de voorwaarden die de lidstaten moeten naleven wanneer zij staatssteun verlenen. Wanneer een onderneming het niveau van milieubescherming wil verhogen en steun nodig heeft om dat te doen, moet zij zich dus wenden tot de instantie in haar eigen lidstaat die bevoegd is voor het toekennen van milieusteun. De volledige tekst van de richtsnoeren kan worden geraadpleegd op: http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/reform/reform.cfm 5