Directie Stadsbedrijven Controller Ingekomen stuk D16 Aan de voorzitter van de Gemeenteraad van Nijmegen Postbus 9105 6500 HG Nijmegen Nieuwe Dukenburgseweg 21 6534 AD Nijmegen Telefoon (024) 329 33 33 Telefax (024) 329 30 15 E-mail gemeente@nijmegen.nl Postadres Postbus 9105 6500 HG Nijmegen Datum 27-06-2006 Datum uw brief Ons kenmerk BB00/06.0012158 Contactpersoon Arjen Roelse Onderwerp 213a-onderzoek 2006: formatiebeheer Aantal bijlagen 1 Doorkiesnummer 32933 09 Met de vaststelling van het onderzoeksprogramma 2006 ex artikel 213a op 17 oktober 2005 hebben wij besloten om uw commissie alle startnotities van de geplande onderzoeken ter kennisname aan te bieden. Bijgaand treft u aan de startnotitie van het doelmatigheidsonderzoek naar het formatiebeheer, zoals vastgesteld in onze vergadering van 27 juni 2006. Met vriendelijke groet, college van Burgemeester en Wethouders van Nijmegen, De Burgemeester, De Secretaris, mevr. dr. G. ter Horst P. Eringa www.nijmegen.nl Br_formatiebeheer_Raad_ 13042006.doc
Formatiebeheer startnotitie doelmatigheidsonderzoek 20 april 2006
Inhoudsopgave 1 Aanleiding... 3 2 Het onderzoek... 4 2.1 Doelstelling... 4 2.2 Beschrijving van het onderzoek in het onderzoeksprogramma... 4 2.3 Wat wordt onder formatiebeheer verstaan?... 5 2.4 Onderzoeksvragen... 6 2.5 Begrenzing van het onderzoek... 7 2.6 Fasering en planning... 7 2.7 Samenstelling auditteam... 8 2.8 Communicatie... 8 2.9 Risico s... 8 2
1 Aanleiding In de huidige wet- en regelgeving wordt gesproken over doelmatigheid van beleid en doelmatigheid van bedrijfsvoering. Het eerste heeft betrekking op de beleidseffecten (outcome), het tweede op de beleidsprestaties (output). Effecten zijn de gevolgen van het beleid die merkbaar zijn in de maatschappij. Bij het programma 6110, Mobiliteit, streeft het gemeentebestuur bijvoorbeeld naar vermindering van het aantal ziekenhuisopnames door verkeersongevallen met 17% (ten opzichte van 2003). Prestaties zijn resultaten van werkprocessen die binnen de organisatie worden doorlopen om een beleidsdoelstelling te realiseren. De (her-)inrichting van een kruispunt is in dat verband een voorbeeld van een prestatie. Bij doelmatigheidsonderzoek gaat het om de vraag of: - deze effecten/prestaties met minder inzet van middelen gerealiseerd hadden kunnen worden; en om de vraag of - méér effecten/prestaties verwezenlijkt hadden kunnen worden met dezelfde inzet van middelen. Middelen zijn: het ingezette personeel, het verbruikte materiaal, de ingehuurde diensten, en de uitgaven aan beleidsinstrumenten, zoals subsidies, voorlichting. Doelmatigheid is een relatief begrip. De beleidseffecten of -prestaties zijn min of meer doelmatig gerealiseerd vergeleken met die van andere vergelijkbare organisaties of ten opzichte van de situatie van het recente verleden. Je kunt dus alleen maar zeggen dat je ten opzichte van die andere periode, of organisatie (on)doelmatiger, bent geweest. Een combinatie van beide is ook mogelijk. Het meten van kwaliteit van effecten/prestaties is vaak niet eenvoudig omdat prestaties vaak in de vorm van diensten worden geleverd. Klanttevredenheid is een veel voorkomende operationalisatie van de kwaliteit van prestaties. Het College voert jaarlijks, conform artikel 213a van de Gemeentewet, onderzoeken uit naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur. Dit is in de verordening 1 nader uitgewerkt. In het onderzoeksprogramma 2006 staat dat onderzoek wordt gedaan naar de doelmatigheid van het formatiebeheer. 1 Verordening regelende het verrichten van periodiek onderzoek door het College van Burgemeester en Wethouders naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college gevoerde bestuur, GB03-071.
2 Het onderzoek 2.1 Doelstelling Het onderzoek heeft tot doel het college een oordeel te geven over de doelmatigheid van het proces en het college te adviseren over verbeteringen. Bestuurlijk opdrachtgever voor dit 213a-onderzoek is het College van B&W; ambtelijk opdrachtgever is de gemeentesecretaris. 2.2 Beschrijving van het onderzoek in het onderzoeksprogramma In het programma staat over het onderzoek doelmatigheid formatiebeheer (citaat): a) het object van het onderzoek Personeelskosten zijn de grootste begrotingspost. Een goed, doelmatig en doeltreffend formatiebeheer kan daarom tot grote besparingen leiden, bijvoorbeeld door te voorkomen dat dure inhuur nodig is. De doelstelling van het onderzoek is om inzicht te krijgen in de inrichting van het formatiebeheer, de vraag of de doelstellingen worden gerealiseerd, of dat tegen minimale kosten gebeurt en de vraag of de informatievoorziening met betrekking tot het formatiebeheer het management in staat stelt om tijdig bij te sturen. b) de reikwijdte van het onderzoek De belangrijkste onderzoeksvragen zijn: - hoe is het formatiebeheer van de gemeente Nijmegen ingericht? - leidt het formatiebeheer tot een goede planning en controlcyclus? - voldoet de informatie met betrekking tot het formatiebeheer om directie en College in staat te stellen tijdig maatregelen te nemen indien zich afwijkingen voordoen? Het onderzoek richt zich primair op de inrichting van het proces binnen DSB. In de oriëntatiefase zal worden nagegaan of er vanuit die invalshoek een uitstapje kan worden gemaakt naar enkele geraakte programma s en de gevolgen van het formatiebeheer daarvoor. c) de onderzoeksmethode Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zal gestart worden met het opstellen van een normenkader, gebaseerd op de verordening, de interne richtlijnen AO/IC en de procesbeschrijving. Vervolgens zal aan de hand van geselecteerde casussen worden nagegaan hoe er in de praktijk wordt gewerkt en welke systemen daarbij worden gebruikt. Ook onderzoek naar de juistheid, tijdigheid en volledigheid van de informatie over de formatie is onderwerp van dit onderzoek. Het onderzoek is grotendeels bureaustudie, aangevuld met interviews. d) de doorlooptijd van het onderzoek Oriëntatiefase Onderzoek Ambtelijke hoor en wederhoor Rapportage mrt-april mei-juli aug-sep okt-nov
e) de wijze van uitvoering van het onderzoek. Het onderzoek zal worden uitgevoerd onder leiding van de controller DSB, waar nodig ondersteund door Stadscontrol. Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zullen de gebruikte systemen en de verstrekte rapportages worden onderzocht en interviews worden gehouden. f) de waarborgen voor de onafhankelijkheid van de analyses, conclusies en aanbevelingen van het onderzoek De controller DSB is voldoende onafhankelijk gepositioneerd binnen zijn directie. Daarnaast biedt de werkwijze (onderzoek op basis van specifieke onderzoeksvragen en geaccepteerde normen, ambtelijke en bestuurlijke hoor- en wederhoor) waarborgen voor een onafhankelijk oordeel en advies. De Stadscontroller houdt toezicht op juistheid en volledigheid van de oordelen, conclusies en aanbevelingen. Tussentijdse rapportages worden besproken in het controllersoverleg. g) de reden van de keuze voor dit onderzoek Personeelskosten zijn de grootste post op de begroting. Daarmee leidt gebrekkig beheer tot een groot financieel risico op langere termijn. Overigens is er geen indicatie dat personeelskosten zullen worden overschreden. Er bestaan wel onzekerheden met betrekking tot de informatie over de personeelsformatie in relatie tot de begroting en de bezuinigingstaakstelling. Gebrekkige interne informatievoorziening kan leiden tot beslissingen over bezuinigingen en/of uitzettingen op basis van onjuiste veronderstellingen. Het onderzoek zal adviezen opleveren over het verbeteren van het beheer en de informatievoorziening. 2.3 Wat wordt onder formatiebeheer verstaan? Formatiebeheer wordt hier gedefinieerd als: Het regelmatig en systematisch afstemmen van de omvang en samenstelling van de structurele, toegestane, formatie op de inhoudelijke en organisatorische doelen van de gemeentelijke organisatie. De formatie is opgebouwd uit functies. Van elke functie bestaat een kwalitatieve en kwantitatieve beschrijving; de beschrijving is gestandaardiseerd. Van elke functie ligt de toegestane omvang vast; aan elke functie is een functieschaal gekoppeld. Een formatieplan is een plan waarin wordt aangegeven hoe vanuit de doelen c.q. de beleidsprioriteiten van de betrokken eenheid de taken voor de eenheid zijn afgeleid. Het legt een planmatige relatie tussen de beoogde doelen en de inzet van de middelen (effectiviteit). Een formatieplan is een gedifferentieerde lijst met functies (taken) en daarbij behorende aantallen fte's. Een personeelsplan is een plan dat een relatie legt tussen de beschikbare formatie in het formatieplan en de beschikbare personele capaciteit. Via het personeelsplan wordt zichtbaar gemaakt hoe de beschikbare formatie in termen van functies wordt ingevuld met het beschikbare personeel. Het resultaat van een personeelsplan is een lijst met functies en daarbij behorende namen van personeel (of vacaturestelling). Uit het personeelsplan wordt duidelijk wat de personele gevolgen zijn van een reorganisatie. 5
Een tiental gemeenten hebben vrij recent onderzoek gedaan op het gebied van formatie- en personeelsbeheer. Opvallend is dat het daarbij vooral is gegaan over inhuur; dit in relatie tot het budgetrecht van de raad. Gemeenteraadsleden hebben het gevoel, als zij zien dat er op grote schaal is ingehuurd, als zij bovendien constateren dat zij daarover niet tevoren zijn ingelicht, dat de ambtelijke organisatie in strijd handelt met het budgetrecht van de raad. In Amersfoort heeft dit bijvoorbeeld tot onderzoeksvragen geleid als: Hoe wordt de rechtmatigheid van de inhuur gecontroleerd? Welke informatie is nodig voor de raad inzake de inhuur van externen, voor de kaderstellende en controlerende taak van de raad? In Rotterdam leidde dit tot de vragen als: Wat is het doel van de inhuur van externe deskundigheid? Op welke wijze houden het gemeentebestuur en gemeentelijke diensten toezicht op de uitvoering en beëindiging van opdrachten? Twynstra Gudde is in maart een onderzoek gestart naar de relatie tussen de HRMinspanningen en de toegevoegde waarde ervan voor de organisatie- en strategiedoelstellingen. De aanleiding hiervoor is dat het HRMbeleid doorgaans geen afgeleide is van de organisatieen missiestrategie, en onvoldoende bewust en gericht wordt gekozen en ingezet. Organisatiedoelen en HRM-beleid zijn nog te vaak twee 'werelden', waardoor HRM-beleid minder dan mogelijk bijdraagt aan de organisatiedoelen. Met dit onderzoek wil Twynstra Gudde de black box van het HRMpresteren 'openen' en in kaart brengen welke bijdrage HRM kan leveren aan de organisatiedoelen. Medio mei brengt Twynstra Gudde de resultaten naar buiten. De conclusie kan zijn dat het formuleren van criteria, op basis waarvan het HRM-beleid kan worden getoetst, niet eenvoudig is. Het gaat hier echter niet om een academisch onderzoek, het gaat om het geven van antwoorden opvragen die bij het bestuur leven. Dit onderzoek zal om die reden worden gericht op de inrichting en de werking van de beheersmaatregelen. Door het accent zo te leggen en door het onderzoek te begrenzen krijgt dit onderzoek meer het karakter van operational auditing dan van een doelmatigheidsonderzoek. Een operational audit is een onderzoek naar de inrichting en de werking van de beheersmaatregelen die zeker moeten stellen dat de doelstellingen van de organisatie worden gerealiseerd in overeenstemming met de uitgangspunten en randvoorwaarden zoals die door de top zijn geformuleerd. Deze audit wordt beperkt tot de inrichting en de werking van de beheersmaatregelen op het gebied van de loonkosten en de kosten van inhuur, en dit in relatie tot het budgetrecht van de raad. 2.4 Onderzoeksvragen In het Onderzoeksplan staan niet alleen onderzoeksvragen in paragraaf b, maar ook in de andere paragrafen. Als die er ook bij worden betrokken, gaat het om de volgende vragen: - Hoe is het formatiebeheer van de gemeente Nijmegen ingericht? - Voldoet de informatie over de formatie aan de eisen van de directie en het college? - Is het management op basis van de informatie over de formatie in staat om tijdig bij te sturen indien zich afwijkingen voordoen? - Leidt het formatiebeheer tot een goede planning en controlcyclus? - Een doelstelling van formatiebeheer is het voorkomen dat dure inhuur nodig is. Wordt deze doelstelling gerealiseerd? 6
- Wordt er in voldoende mate gestuurd op de ontwikkeling van de formatie en de loonkosten? 2.5 Begrenzing van het onderzoek Dit onderzoek strekt zich niet uit tot: - de interne werking van de bij formatiebeheer gebruikte geautomatiseerde informatiesystemen, - de kwaliteit van het bij het formatiebeheer ingezette personeel. 2.6 Fasering en planning De audit bestaat uit: Oriëntatiefase: de planning van de audit (startnotitie) en de uitvoering van het vooronderzoek Onderzoek: veldwerk Ambtelijk hoor en wederhoor: conceptrapportage Rapportage: aanbieding en behandeling door het College In de oriëntatiefase wordt de startnotitie geschreven en ter vaststelling aan het college aangeboden. Na de vaststelling wordt het vooronderzoek gestart. Het belangrijkste onderdeel van deze fase is het beschrijven, soms bouwen, van het normen- of referentiemodel. Dit gebeurt aan de hand van een inventarisatie van beheersingskaders, zoals wettelijke regelgeving (voorzover van toepassing), bestuurlijke besluiten, concernrichtlijnen, procedurebeschrijvingen, DT-besluiten, e.d. Het referentiemodel is niet het model van de auditor, maar van het bestuur en het verantwoordelijke management. De procesketen wordt beschreven, de kritische succesfactoren en de performance-indicatoren worden bepaald, er wordt een processtapoverzicht gemaakt, de risico s van de procestappen worden geïdentificeerd en de bestaande beheersingsmaatregelen worden beschreven. Beheersmaatregelen zijn maatregelen die het management neemt om risico s te ondervangen, bijvoorbeeld autorisaties, reviews van managementrapporten, prestatieindicatoren, functiescheiding, toegang tot systemen, e.d. Het referentiemodel bevat geen nieuwe normen, maar de huidige, de bestaande normen. Het referentiemodel is een hulpmiddel bij het vaststellen en afbakenen van het bereik van de audit. Bij afwezigheid van een referentiemodel zal de auditor zelf een model opstellen. Het referentiemodel wordt voorafgaande aan het veldwerk ter vaststelling voorgelegd aan de proceseigenaar en de ambtelijke opdrachtgever. Het model wordt gebruikt als uitgangspunt voor het beoordelen van de inrichting en de werking van het proces. De fase wordt afgesloten met een bijeenkomst met betrokkenen waarin de uitvoering van de audit wordt aangekondigd. In de onderzoeksfase wordt de audit uitgevoerd en worden de bevindingen vastgelegd. Door middel van steekproeven worden gegevens verzameld, worden interviews afgenomen en worden gegevens geverifieerd. In de rapportagefase worden de bevindingen gebundeld in een rapport, worden acties geformuleerd en wordt het concept-rapport besproken met de proceseigenaar. De uitvoering van de audit door, of namens het auditteam, geëvalueerd met proceseigenaar en met de 7
ambtelijke opdrachtgever. Tijdens de evaluatie wordt bepaald of een follow up dient te worden uitgevoerd. In een follow up, die doorgaans een half jaar later plaatsvindt, wordt nagegaan of de door het management geaccepteerde adviezen ook daadwerkelijk zijn opgevolgd. Benodigde capaciteit in werkdagen oriëntatiefase onderzoek hoor- en wederhoor rapportage 2006 mrt-juni juli-aug sep-okt nov-dec externe onderzoeker 10 10 2 8 Arjen Roelse 5 5 2 2 totaal 15 15 4 10 De kosten van de externe onderzoeker worden gedekt uit de begroting. 2.7 Samenstelling auditteam Het auditteam bestaat uit: Arjen Roelse, controller DSB, en Devanand Mahabir, externe onderzoeker. 2.8 Communicatie De communicatie door het auditteam met de opdrachtgevers met de opdrachtgever gebeurt bij: - het vaststellen van het startnotitie van de audit - concept-rapportage - na de follow up van de audit en - op alle momenten dat de opdrachtgever of het auditeam daaraan behoefte heeft. De versterkking van het rapport en de communicatie daarover gebeurt in principe alleen door de opdracht, tenzij deze anders beslist. 2.9 Risico s Bij de uitvoering van de audit wordt als risico gezien het niet halen van de planning, door de wisseling van de gemeentesecretaris, door hoge werkdruk zowel bij de auditor als de audittee, weerstanden bij medewerkers (niet getoetst willen worden), interpretatieverschillen en/of herformulering van de onderzoeksopdracht door de opdrachtgever. 8