29 TERUG VAN WEGGEWEEST: PASSEND TOEWIJZEN Vanaf 2016 moeten corporaties huishoudens die in aanmerking komen voor huurtoeslag zoveel mogelijk huisvesten in woningen onder de aftoppingsgrens. Deze norm is bedoeld om de huurtoeslaguitgaven te beperken en de betaalbaarheid voor nieuwe huurders te verbeteren. Daarmee is passend toewijzen terug van weggeweest. DOOR STEVEN KROMHOUT, SENIOR-ONDERZOEKER EN PARTNER BIJ RIGO RESEARCH EN ADVIES In de Herzieningswet en het Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (BTIV) 2015 is een nieuwe norm voor passend toewijzen voorzien. Die norm verplicht woningcorporaties om ten minste 95% van de huishoudens uit de huurtoeslagdoelgroep aan wie zij een sociale huurwoning toewijzen, te huisvesten in een woning tot de aftoppingsgrens. Eerst was sprake van een ingroeiregeling tot 2018, maar de Tweede Kamer drong via een motie aan op een snellere invoering in 2016. Passend toewijzen is op zich geen nieuwe eis van het Rijk. Woningcorporaties worden al veel langer geacht om hun woningen passend te verhuren. In het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) staat sinds jaar en dag dat corporaties bij het verhuren van woningen tot de aftoppingsgrenzen zoveel mogelijk voorrang moeten geven aan woningzoekenden die in aanmerking komen voor huurtoeslag. Toch zijn er op dit moment maar weinig corporaties die bij toewijzing gericht sturen op de doelgroep voor huurtoeslag 1. Om dat te kunnen begrijpen moeten we teruggaan in de tijd. VAN SCHEEFHEIDBESTRIJDING NAAR KEUZEVRIJHEID In 2000 verscheen de Nota Mensen Wensen Wonen. Die markeerde de overgang van volkshuisvesting naar woonbeleid, waarin meer ruimte zou komen voor individuele keuzevrijheid. In de jaren negentig was het bestrijden van goedkope en dure scheefheid een van de centrale beleidsthema s. Woonruimteverdeling speelde daarbij een belangrijke rol. Via toewijzingsregels moesten corporaties voorkomen dat huishoudens met een laag inkomen in dure woningen werden gehuisvest en de huursubsidie-uitgaven zouden oplopen. Dit risico werd nog groter door de invoering van de nieuwe Huursubsidiewet in 1997, waarbij de remmende werking van de kwaliteitskorting verminderde. Daarom werden tegelijkertijd twee prestatienormen geïntroduceerd: een uitgavennorm, die betrekking had op het gemiddelde huursubsidiebedrag van de ontvangers en een verhuisnorm, die bepaalde dat bij maximaal 4% van de toekomstige huurtoeslagontvangers een woning boven de aftoppingsgrens mocht worden toegewezen 2. Het Rijk controleerde of gemeenten en verhuurders zich aan deze prestatienormen hielden en kon eventueel boetes uitdelen. Binnen de sector wordt zeer verschillend gedacht over de zin en onzin van sturen op inkomen via de woonruimteverdeling Om te kunnen voldoen aan de prestatienormen maakten veel gemeenten en corporaties bij de woonruimteverdeling gebruik van een uitgebreide huurinkomenstabel. Woningzoekenden konden hierin aflezen voor welke huurwoningen zij in aanmerking kwamen. De transparantie en keuzevrijheid van woningzoekenden werd hierdoor beperkt. Deze beperkingen verhielden zich slecht met de beleidstrend naar meer marktwerking en keuzevrijheid. Daarom gingen steeds meer stemmen op om de huurinkomensnormen te versoepelen of zelfs af te
30 TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015 THEMA BETAALBAARHEID schaffen. Waarom zouden woningzoekenden zelf niet kunnen bepalen welke woningen bij hen passen? Zo was de redenering rond de millenniumwisseling. In 2000 startte in het Knooppunt Arnhem Nijmegen (KAN) een experiment met het afschaffen van huurinkomensnomen en andere passendheidscriteria. De helft van het aanbod werd mét passendheidscriteria aangeboden, de andere helft zonder. Uit de resultaten van het experiment bleek dat slechts weinig huishoudens met een laag inkomen gebruikmaakten van de mogelijkheid om duurder te gaan huren. En dat het experiment niet leidde tot een hoger beroep op de huursubsidie 3. In navolging van het KAN-experiment werden in veel regio s de passendheidscriteria afgeschaft of versoepeld. EINDE PASSENDHEIDSTOETS Het passend toewijzen verdween helemaal naar de achtergrond toen het toezicht daarop werd afgeschaft. In 2006 werd de huursubsidieregeling overgeheveld naar het ministerie van Financiën. De Belastingdienst had grote moeite met de uitvoering van de huurtoe- (Foto: David Rozing, Hollandse Hoogte)
31 slag, zoals de huursubsidie voortaan heette. Daarom werd in 2008 besloten het toezicht op passend verhuren vanuit het Rijk af te schaffen. In een gezamenlijke brief van Aedes en VNG werden corporaties en gemeenten echter aangesproken op hun verantwoordelijkheid om passend te blijven toewijzen. In de praktijk kwam hier weinig van terecht. In veel gebieden waren de huurinkomensnormen al versoepeld. Daarnaast werd in 2011 de 90%- norm ingevoerd. Veel corporaties en gemeenten maakten van de gelegenheid gebruik om nog maar één inkomenscriterium te hanteren: voor elke woning tot de huurtoeslaggrens mochten woningzoekenden voortaan maximaal 33.614 euro (prijspeil 2011) verdienen. Op de huurtoeslagdoelgroep en de aftoppingsgrenzen werd niet meer gestuurd. Ondertussen voerde het Rijk de druk op de financiële positie van woningcorporaties steeds verder op, met als klapstuk de komst van de Verhuurderheffing. Veel corporaties zagen zich genoodzaakt om, naast bezuinigingen op de bedrijfsvoering, de huurprijzen te verhogen. Vooral bij mutatie werden de huren opgevoerd. Hierdoor steeg de gemiddelde huurprijs in Nederland van huurwoningen na harmonisatie van ruim 450 euro in 2007 naar bijna 600 euro in 2014 4. De combinatie van hogere huurprijzen en weinig sturing op inkomen leidde ertoe dat steeds meer huurtoeslagontvangers een woning boven de aftoppingsgrens gingen huren. Deze trend werd als eerste gesignaleerd in de regio Utrecht. Uit cijfers van WoningNet bleek begin 2014 dat binnen het gereguleerde huuraanbod het aandeel sociale huurwoningen tot de tweede aftoppingsgrens was gedaald van 80% in 2010 naar 43% in 2013. Het aandeel toewijzingen aan de primaire doelgroep steeg in dezelfde periode juist van 61% naar 70%. Een logisch gevolg was dat minder woningzoekenden uit de primaire doelgroep een woning vonden die bij hun inkomen past. In 2010 vond 98% van de primaire doelgroep een woning tot de tweede aftoppingsgrens, in 2013 nog maar 50%. 5 Deze ontwikkeling deed zich ook in andere regio s voor en leidde tot zorgen over de betaalbaarheid van het aanbod voor woningzoekenden met een laag inkomen. Volgens de huurprijzen die het NIBUD adviseert, zijn woningen boven de aftoppingsgrenzen voor veel huishoudens met recht op huurtoeslag niet betaalbaar. Op basis van de uitkomsten van een effectsimulatie werd in de regio Utrecht besloten om bij een groter deel van het aanbod voorrang te geven aan de huurtoeslagdoelgroep om hen daarmee meer kans te geven op een betaalbare woning. De combinatie van hogere huurprijzen en weinig sturing op inkomen leidde ertoe dat steeds meer huurtoeslagontvangers een woning boven de aftoppingsgrens gingen huren BETAALBAARHEID VERSUS KEUZEVRIJHEID In de loop van 2014 laaide de discussie over passend toewijzen verder op. Vanwege de komst van de nieuwe Huisvestingswet moeten gemeenten die willen sturen in de woonruimteverdeling een nieuwe huisvestingsverordening opstellen. Dit leidde tot hernieuwde aandacht voor woonruimteverdeling als beleidsinstrument. Betaalbaarheid is daarbij een belangrijk thema. Vreemd genoeg verbiedt de Huisvestingswet gemeenten om eisen te stellen aan de minimale hoogte van het inkomen. Zij mogen huurtoeslagontvangers dus niet weren uit woningen boven de aftoppingsgrenzen, terwijl corporaties daar juist toe verplicht worden. VERANTWOORDELIJKHEID BIJ WONINGZOEKENDE Binnen de sector wordt zeer verschillend gedacht over de zin en onzin van sturen op inkomen via de woonruimteverdeling. Tegenstanders van meer sturing op inkomen bij de toewijzing hanteren drie argumenten. Ten eerste vinden zij het niet van deze tijd om woningzoeken-
32 TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015 THEMA BETAALBAARHEID den voor te schrijven waar zij zouden moeten wonen. Veel woningcorporaties hechten grote waarde aan keuzevrijheid voor woningzoekenden. In plaats van harde huurinkomensnormen te stellen geven zij liever voorlichting over de hoogte van de woonlasten en de gevolgen voor het huishoudenbudget. Daarmee laten zij de uiteindelijke keuze en verantwoordelijkheid bij de woningzoekende. In de tweede plaats trekken ze de effectiviteit van het instrument in twijfel. Het inkomen wordt gecontroleerd bij toewijzing. Het betreft dus per definitie een momentopname. Naderhand kan zowel de huurprijs als het inkomen wijzigen, waardoor een passende toewijzing na verloop van tijd kan veranderen in een niet-passende woonsituatie. Alleen wanneer bij de jaarlijkse huuraanpassing rekening wordt gehouden met het inkomen, kan de passendheid op langere termijn in stand blijven (red. zie in dit nummer ook het artikel over de huursombenadering). Het derde argument gaat over het tegengaan van segregatie. Ondanks de herstructurering is het goedkope huuraanbod in veel gemeenten geconcentreerd in buurten waar al relatief veel huishoudens met een laag inkomen wonen. Door goedkope woningen (bijna) alleen aan woningzoekenden met een laag inkomen toe te wijzen, wordt de inkomenssegregatie versterkt. Andersom zou passend toewijzen ertoe kunnen leiden dat je als woningzoekende met een laag inkomen bijna veroordeeld bent tot het wonen in een mindere buurt. Binnen de sector wordt zeer verschillend gedacht over de zin en onzin van sturen op inkomen via de woonruimteverdeling EFFECTEN VAN DE PASSENDHEIDSNORM Met de komst van de passendheidsnorm lijkt de discussie over wel of niet sturen op inkomen voorlopig beslecht. Of ze nu willen of niet, corporaties moeten zich aan de nieuwe norm houden, anders lopen ze het risico op een bestuurlijke boete. De vraag is alleen hoe de corporaties in hun beleid reageren op de passendsheidsnorm en wat de effecten daarvan zijn? Om aan de 95%-norm te kunnen voldoen, moeten de meeste corporaties hun toewijzingsbeleid bijstellen en een strengere huurinkomensnorm hanteren. Dit om te voorkomen dat woningzoekenden die recht hebben op huurtoeslag een woning boven de aftoppingsgrens krijgen. Zonder verdere maatregelen zou dit betekenen dat er minder woningen worden toegewezen aan huurtoeslagontvangers. Volgens de toelichting bij de BTIV 2015 gaat de regering er echter vanuit dat de passendheidsnorm niet leidt tot een vermindering van de kansen van huishoudens met een inkomen binnen de inkomensgrenzen van de huurtoeslag 6. Ze wijst daarbij op de primaire taak van de toegelaten instellingen om de huishoudens met de laagste inkomens te huisvesten. Om de kansen van de laagste inkomens te waarborgen kunnen de corporaties twee dingen doen. Ten eerste kunnen ze de huurtoeslagdoelgroep voorrang geven bij woningen onder de aftoppingsgrenzen, zoals het BBSH voorschreef. Dat zou betekenen dat woningzoekenden die geen recht hebben op huurtoeslag vooral aangewezen zijn op het segment tussen de aftoppingsgrenzen en de huurtoeslaggrens. Sommige corporaties maken zich daarbij zorgen over de betaalbaarheid voor woningzoekenden die net teveel verdienen voor huurtoeslag. De tweede mogelijkheid is om het huurbeleid bij mutatie aan te passen. Hierdoor worden meer woningen onder de aftoppingsgrenzen aangeboden. In de praktijk betekent dit dat woningcorporaties de streefhuur bij een groot deel van het aanbod moeten aftoppen op de aftoppingsgrenzen. Dit kan grote consequenties hebben voor de huurinkomsten en daarmee de investeringsruimte van de corporaties. Om een daling van de huurinkomsten te voorkomen kunnen corporaties de huurprijzen van het betaalbare aanbod optrekken naar de aftoppingsgrenzen en de huurprijzen van het dure aanbod extra verhogen. Hierdoor zou een groot deel van het aanbod een huurprijs vlak onder de aftoppingsgrens krijgen, onafhankelijk van de kwaliteit van de woning. Onduidelijk is vooralsnog of de doelstelling van het Rijk, namelijk de beheersing van de huurtoeslaguitgaven, hiermee wordt gehaald. VERSCHILLEN PER REGIO De effecten van de passendheidsnorm en de keuzes van corporaties kunnen per regio sterk verschillen, afhankelijk van de situatie op de woningmarkt. In de schaarstegebieden stegen de huurprijzen van het
33 (Foto: Jordi Huisman, Hollandse Hoogte) aanbod de laatste jaren veel sterker dan in de rest van het land. Daar is het nauwelijks mogelijk om aan de passendheidsnorm te voldoen en de kansen van de huurtoeslagdoelgroep te waarborgen zonder het huurbeleid aan te passen. In krimpgebieden zijn de zorgen over de verhuurbaarheid van woningen boven de aftoppingsgrenzen nog groter, als deze niet meer kunnen worden toegewezen aan woningzoekenden met recht op huurtoeslag. In het experiment Passend toewijzen van Platform31 worden de keuzemogelijkheden en effecten van de passendheidsnorm in diverse regio s onderzocht. Doel is om aan de hand van simulaties te verkennen wat de effecten van verschillende beleidsscenario s zijn, zodat de corporaties in de betreffende gebieden onderbouwde keuzes kunnen maken in hun huur- en toewijzingsbeleid. De eerste uitkomsten daarvan worden in de zomer verwacht. Noten 1 Sturen op inkomen. Toewijzingscriteria in de woonruimteverdeling. RIGO i.o.v. ministerie van BZK/DGWB, februari 2014. 2 Woonruimteverdeling in een veranderende woningmarkt; huursubsidiebeheersing, leegstandsbestrijding, regionalisering. OTB-studiedagverslag, 1998. 3 Het Experiment Woonruimteverdeling KAN. Eindrapport. B&A Groep i.o.v. SEV, september 2001. 4 Analyse van het huurbeleid van verhuurders 2014. Companen i.o.v. ministerie van BZK/DGWB, november 2014. 5 Betaalbaar aanbod in de regio Utrecht. RIGO & WoningNet, i.o.v. U10, januari 2014 6 Ontwerp-BTIV 2015, p. 85.