STERKER DAN DEN HAAG. Een verkenning van de interactie tussen gemeente en burgers bij het verweer tegen nationaal beleid. Jelle Niels van Aanholt

Transcriptie

1 STERKER DAN DEN HAAG Een verkenning van de interactie tussen gemeente en burgers bij het verweer tegen nationaal beleid Jelle Niels van Aanholt Masterscriptie Politicologie Bestuur en Beleid - Begeleider Dr. Imrat Verhoeven - 6 juni 2014

2 INHOUDSOPGAVE Dankwoord Inleiding - Spijkenisse Tegen Straling Theorie political process theory reconstructed Eerste beperking: structureel determinisme in de politieke procestheorie Tweede beperking: bipolair conflict tussen sociale beweging en overheid Derde berperking: eenzijdige focus op conflictpolitiek Van theorie naar empirie Methode een analyse in drie episodes Barendrecht als casus Drie cruciale episodes Kwalitatieve data-analyse Open interviews met topic list Bestuurlijke context van CO2-opslag in Barendrecht Barendrecht, een eigenwijze gemeente CO2-opslag wereldwijd: oorsprong van de techniek CO2-opslag in Nederland: AMESCO en de MER-procedure Vóór de controverse (januari 2008 januari 2009) Controverse in Barendrecht Eerste episode: een CO2-bom onder Barendrecht (9 februari 23 maart 2009) Tweede episode: misleidend en regentesk (6 oktober 6 december 2009) Derde episode: Barendrecht is belazerd (10 maart 30 april 2010) Analyse patronen van interactie Politieke mogelijkheden Organisatie en hulpbronnen Frames en framing Theoretische beperkingen empirisch beschouwd Conclusie - Symbiotische politiek Bibliografie Bijlage 1: Codeerschema Bijlage 2: Documentselectie Bijlage 3: Topic List

3 DANKWOORD Deze scriptie markeert het (voorlopige) einde van een lange reeks dwalingen door het Nederlands hoger onderwijs. Mijn opluchting bij het voltooien van dit onderzoek is dan ook groot, met name omdat ik van nu af aan simpelweg naar dit document kan verwijzen als antwoord op de eeuwige vraag: kun je nog een keer vertellen waar je studie nu precies over gaat? Ik kan me, na drie jaar Arts & Culture, een jaar Composition for the Media, drie dagen Cultural Analysis, zes maanden stage bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, een jaar Wijsbegeerte van een Bepaald Wetenschapsgebied, een half jaar schakelprogramma Politicologie en ten slotte een jaar Bestuur en Beleid, overigens goed voorstellen dat het voor mijn omgeving moeilijk is geweest bij te houden waar ik op een gegeven moment precies mee bezig was. Juist daarom ben ik de mensen dank verschuldigd die toch vol goede moed naar de voortgang van mijn studie zijn blijven vragen, en vervolgens ook nog eens geduldig naar mijn steevast ellenlange antwoord hebben geluisterd. De inzichten die ik tijdens het beantwoorden van dit soort vragen opdeed zijn keer op keer belangrijk gebleken voor het verder uitstippelen van mijn kronkelige studiepad. Ook ben ik een aantal mensen specifiek dank verschuldigd. Allereerst wil ik Imrat Verhoeven bedanken voor de uitstekende begeleiding bij dit onderzoek. Door de afwisseling van pittig en gedetailleerd schriftelijk commentaar en geanimeerde gesprekken bij een goede kop thee heeft hij voor een zeer productieve combinatie van gezonde zenuwen en oprecht enthousiasme gezorgd. Ook wil ik de dames en heren van de Historische Vereniging Barendrecht hartelijk bedanken voor hun gastvrijheid: zonder de Vereniging was het verhaal van deze scriptie aanzienlijk minder interessant geweest. Ik wil Huub van Gorp, Corrie Righolt-Dam, John Brosens, Simon Zuurbier, Anne-Marie van het Erve en Babs Mouton ook bedanken voor hun waardevolle bijdragen aan mijn empirisch onderzoek. Verder wil ik Marijke Hermans, Lotte Frissen, Merel Talbi, Femke Truijens, Léonie Mol, Maartje Kristensen, Maartje Oostdijk, Rik Braams, Erik Wehrens, Thomas van Ravesteyn, Martijn Duiven, mijn zusjes Anke en Lies, en vele andere vrienden, bedanken voor de inspirerende en bemoedigende gesprekken over mijn scriptie. Verder ben ik Maartje ook dank verschuldigd voor het coverontwerp. Ook wil ik Manuel Kerssemakers bedanken voor zijn vernuftige technische bijdrage aan mijn dataanalyse hij heeft me in minder dan twee uur minstens een halve week geestdodend werk bespaard. Als laatste wil ik in het bijzonder mijn ouders Theo en Dorien bedanken. Zowel hun inhoudelijke als mentale ondersteuning is het afgelopen half jaar onmisbaar geweest. 3

4 1. INLEIDING - SPIJKENISSE TEGEN STRALING Op 20 oktober 2004 verleent de gemeente Spijkenisse een vergunning aan KPN voor het bouwen een UMTS-mast vlakbij de woonwijk Waterland. Een klein jaar later ontvangt Alex Swinkels, een bewoner van Waterland, een uitnodiging voor een informatieavond over de mast. Swinkels raakt bezorgd: Ik was tegen, want die vijftien meter hoge mast moest midden in een park komen. Op internet ging ik op zoek en ik werd ongerust. Is die straling wel gezond? De regering zegt: Niks aan de hand, het blijft binnen de normen', maar op internet lees ik dat in andere landen strengere normen gelden. Hoe zit dat? (Trouw 2005). Hij begint zijn flatgenoten te waarschuwen, en het balletje gaat rollen. De gemeente heeft voor de informatiebijeenkomst 50 stoelen neergezet, maar er komen meer dan 400 bezorgde burgers opdagen (gemeente Spijkenisse 2004, Trouw 2006). Gemotiveerd door de steun van omwonenden richt Swinkels Spijkenisse tegen Straling (STS) op. De groep gaat langs de deuren in een flat waar al een UMTS-mast naast staat. Swinkels hoort verontrustende verhalen: wat denk je? Ze hadden allemaal klachten. Van duizeligheid tot kanker (Trouw 2005). De bevindingen sterken bij STS de overtuiging dat UMTS gevaarlijk is. Enkele weken later krijgt de stichting steun uit onverwachte hoek: de ophef bereikt het gemeentebestuur van Spijkenisse. Het college van burgemeester en wethouders, dat een jaar eerder nog een vergunning had verleend voor de mast, vraagt KPN de bouw uit te stellen: gelet op de weerstand bij de inwoners [is het] niet raadzaam gebruik te maken van deze vergunning (Algemeen Dagblad 2005). Het college laat weten een nieuw Zwitsers onderzoek naar de effecten van UMTS-straling te willen afwachten. Het onderzoek wordt in juni 2006 gepubliceerd. Volgens Staatssecretaris van Geel blijkt [uit het onderzoek] ondubbelzinnig dat er geen gevolgen voor de gezondheid van mensen zijn aan te tonen (Elsevier 2006). STS en de gemeente vinden het onderzoek echter niet overtuigend, en burgemeester en wethouders besluiten dat er vooralsnog geen UMTS-masten meer in de gemeente zullen worden geplaatst. Een bestuurlijk conflict tussen de gemeente Spijkenisse en staatssecretaris van Geel is het gevolg. Van Geel beschuldigt de gemeente ervan bewoners angst aan te praten. KPN maakt bezwaar bij de rechter, en krijgt gelijk: de mast mag toch worden geplaatst. In mei 2007, meer dan twee jaar na de vergunningverlening, begint het telecombedrijf alsnog met de bouw (Algemeen Dagblad 2007). 4

5 Dat burgers zich met enige regelmaat verweren tegen projecten van overheid en bedrijven die hun directe leefomgeving verstoren is geen nieuws. Het interessante van de weerstand tegen UMTS-masten in Spijkenisse is echter dat niet alleen de omwonenden van de beoogde mastlocatie, maar ook het gemeentebestuur tegen de plannen in het geweer gingen. Spijkenisse is geen uitzondering: er zijn meer recente voorbeelden van dit soort gezamenlijk verweer tegen nationaal beleid. Niet alleen de gemeente Spijkenisse heeft zich tegen de plaatsing van UMTS-masten verweerd: ook de gemeentebesturen van Tilburg, Leeuwarden en Blaricum keerden zich samen met hun bevolking tegen de plannen (Blankesteijn et al. 2014: 14). Vergelijkbare weerstand is er tegen de introductie van schaliegasboring in Nederland, waarbij bijvoorbeeld de gemeenten Boxtel, Haaren en Noordoostpolder zich samen met hun burgers tegen plannen voor proefboringen verweren (de Vries et al. 2013). Ook rond de plaatsing van windmolens en rond de aardbevingen in Groningen lijken recente voorbeelden van gezamenlijk verweer voorhanden te zijn (de Volkskrant 2014). Controverses als die in Spijkenisse brengen aanzienlijke bestuurlijke en maatschappelijke problemen met zich mee. De hierboven genoemde voorbeelden hebben geleid tot aanzienlijke vertraging van de implementatie van ambitieuze beleidsprojecten, en ze hebben zowel lokale als nationale overheden vermoedelijk veel geld gekost. Ook de betrokken burgers en maatschappelijke organisaties steken veel tijd en moeite in het verweer, en kunnen door het conflict het vertrouwen in democratische besluitvorming verliezen. Deze recente voorbeelden van conflicten tussen lokale en nationale overheden lijken in schril contrast te staan met de Nederlandse poldertraditie. Nederland staat internationaal bekend om haar sterke bestuurlijke overlegcultuur, en het bijbehorende vermijden van bestuurlijke conflicten. De conflicten passen bij nader inzien echter goed in de bredere ontwikkeling van interbestuurlijke verhoudingen in het afgelopen decennium. De eerste twee kabinetten Balkenende voerden tussen 2002 en 2006 een centraliserend beleid, wat de verhoudingen tussen bestuurslagen op scherp heeft gezet. In reactie op deze spanningen heeft kabinet Balkenende III in een grote decentralisatieoperatie doorgevoerd, waarin lokale overheden weer meer bevoegdheden kregen. Dit ging echter gepaard met een sterke toename in toezicht en verantwoording, en de operatie heeft de interbestuurlijke verhoudingen niet blijvend verbeterd (Ministerie van Binnenlandse Zaken 2013: 10; 53). In het specifieke domein van ruimtelijke ordening is door de invoering van de Rijkscoördinatieregeling (2006/2008) en de Crisis- en Herstelwet (2010) de autonomie van lokale overheden sterk 5

6 teruggebracht beide wetten geven het Rijk de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden lokale bevoegdheden naar zich toe te trekken. Gezien deze schuivende verhoudingen en blijvende spanningen tussen bestuurslagen in de afgelopen tien jaar lijkt het regelmatig voorkomen van conflicten tussen gemeenten en de Rijksoverheid minder verwonderlijk. Er is desondanks nauwelijks onderzoek gedaan naar het fenomeen. Bestuurlijke rapporten zijn er niet, en er is in de wetenschappelijke literatuur ook geen passend theoretisch kader voorhanden (Verhoeven & Broër 2014: 3). Ik zal een begin maken aan het invullen van de leemte in zowel de bestuurlijke als wetenschappelijke kennis over confrontaties van gemeenten en burgers enerzijds, en de rijksoverheid anderzijds. Kortgezegd probeer ik een eerste antwoord te vinden op de volgende vraag: - Hoe interacteren gemeenten en burgers in het verweer tegen nationaal beleid? Ik zal deze vraag beantwoorden aan de hand van de casus van CO2-opslag in Barendrecht. Toen Shell in 2008 bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) een plan indiende om CO2-gas in een leeg aardgasveld onder een woonwijk in de Zuid-Hollandse gemeente op te slaan, kwam zowel de bevolking als het gemeentebestuur in opstand. De resulterende controverse duurde meer dan twee jaar, en vormt een rijke casus voor dit onderzoek. Het uitgangspunt voor de analyse van deze casus zal de politieke procestheorie zijn. In de literatuur rond deze theorie is veel over confrontaties tussen sociale bewegingen en overheid nagedacht. Echter, voor lokale overheden die zich tegen beleid verweren is in deze literatuur weinig tot geen aandacht. De drie verklarende begrippen van deze theorie politieke mogelijkheden, organisatie/ hulpbronnen, en frames vormen echter wel een solide uitgangspunt voor een aangepast theoretisch raamwerk. Met behulp van deze concepten kan ik drie deelvragen voor dit onderzoek formuleren. - Hoe gebruiken, creëren, of articuleren burgers en een gemeente politieke mogelijkheden in gezamenlijk verweer tegen nationaal beleid? - Wat is de rol van hulpbronnen en organisatie in het samenspel tussen burgers en gemeente bij gezamenlijk verweer tegen nationaal beleid? - Hoe worden frames door burgers en gemeente opgebouwd en ingezet bij gezamenlijk verweer tegen nationaal beleid? 6

7 Deze scriptie bestaat uit zes hoofdstukken, die elk zijn gebaseerd op de verschillende fases van mijn onderzoek. In hoofdstuk twee werk ik de politieke procestheorie uit, en benoem ik een drietal beperkingen dat de toepassing van deze theorie op de casus in de weg staat. Ook doe ik suggesties voor het verhelpen van deze beperkingen. In hoofdstuk drie verantwoord ik de methodologische keuzes die ik tijdens het bestuderen van de controverse in Barendrecht heb gemaakt. In het vierde hoofdstuk leid ik de casus in, door de bestuurlijke achtergrond van CO2-opslag en de gemeente Barendrecht te beschrijven. Hoofdstuk vijf is de romp van het stuk, en bestaat uit een gedetailleerde reconstructie van drie episodes uit de casus. In het zesde hoofdstuk beantwoord ik mijn drie deelvragen door de rol van politieke mogelijkheden, organisatie, en frames in de casus te beschrijven, en koppel ik de bevindingen uit de casus aan de eerder beschreven problemen van de politieke procestheorie. In de conclusie stel uiteindelijk een nieuw begrip voor dat de samenwerking tussen gemeente en burgers in het verweer tegen nationaal beleid kan duiden. 2. THEORIE POLITICAL PROCESS THEORY RECONSTRUCTED De korte schets van de controverse rond Spijkenisse wijst uit dat het samenspel tussen de gemeente en burgers belangrijk is geweest in de weerstand tegen de UMTS-masten. Vergelijkbare recente controverses zijn ruim voorhanden. Echter, noch de wetenschappelijke literatuur rond sociale bewegingen, noch die rond openbaar bestuur, biedt een theorie die geschikt is om dergelijke controverses goed te begrijpen. Het doel van dit hoofdstuk is om een theoretisch kader samen te stellen waarmee dit type controverse wél te duiden is. De basis voor dit kader is de politieke procestheorie (PPT). De politieke procestheorie richt zich op sociale bewegingen 1, en verklaart het ontstaan van deze bewegingen door te kijken naar politieke mogelijkheden, organisaties en frames. De politieke procestheorie is veelvuldig toegepast op activisme door burgers, wat het voor dit onderzoek een stevig uitgangspunt maakt (e.g. McAdam 1982, McCarthy & Zald 1997, vergl. Jasper & Goodwin 2004). De politieke procestheorie kent echter drie beperkingen die de duiding van gezamenlijk verweer tegen nationaal beleid zouden kunnen bemoeilijken. In het onderstaande hoofdstuk benoem ik 1 Er zijn in de literatuur veel definities van sociale beweging beschikbaar. De definitie van Sidney Tarrow (1994) zal als werkdefinitie dienen: collectieve uitdagingen van elites, autoriteiten, of culturele codes, door mensen met gedeelde belangen en solidariteit, en in voortdurende interactive zijn met elites of autoriteiten om deze belangen te realiseren. 7

8 deze beperkingen in de context van een introductie van de politieke procestheorie, en stel ik aanpassingen voor die de beperkingen kunnen verhelpen. Zo ontstaat een aanzet voor een aangepast theoretisch kader dat wellicht geschikter is voor het duiden van gezamenlijk verweer door burgers en gemeenten. Door de empirische analyse van de casus Barendrecht zal later blijken wat de analytische waarde van dit kader is. Ik zal dan, aan de hand van de empirie, op de gesignaleerde beperkingen terugkomen. 2.1 Eerste beperking: structureel determinisme in de politieke procestheorie De kernthese van de politieke procestheorie is dat de politieke context de belangrijkste factor is in de ontwikkeling van sociale bewegingen (McAdam 1982, Meyer 2004: 49-50). Sociale bewegingen komen tot stand door de mobilisatie van burgers. Drie factoren bepalen het succes van mobilisatie: het bestaan van politieke mogelijkheden, de toegang tot organisaties en hulpbronnen, en de frames die een sociale beweging gebruikt om betekenis te geven aan de gebeurtenissen. Deze begrippen worden in politieke procestheorie echter veelal op een structureel deterministische wijze gebruikt. Ze worden begrepen als aspecten van een structurele context, die bepaalt of een sociale beweging wel of niet succesvol is. Om het ontstaan van nieuwe politieke verbanden uit de (inter)actie van burgers en gemeenteactoren te begrijpen, is echter een versie van PPT nodig zijn waarin deze structuren niet alleen een onafhankelijke, maar ook een afhankelijke variabele kunnen zijn. De directe gevolgen van het handelen van individuele actoren voor de ontwikkeling van een controverse kunnen zo deel van het onderzoeksobject worden (Jasper 2011: 17). Ik zal de drie begrippen eerst kort in hun canonieke, structurele vorm introduceren. Per begrip zal ik vervolgens, op basis van recente kritieken op PPT, een meer actorgerichte interpretatie voorstellen. Politieke mogelijkheden Centraal in de politieke procestheorie staat het al dan niet beschikbaar zijn van politieke mogelijkheden: "consistente, maar niet noodzakelijkerwijs formele of permanente dimensies van een politieke strijd die mensen aanmoedigen tot conflictpolitiek" (Tarrow 1998: 19-20). Nadat McAdam in 1982 politieke mogelijkheden op de voorgrond van het de literatuur rond sociale bewegingen plaatste is de conceptualisering van dit begrip geleidelijk verschoven van concrete gebeurtenissen die actie faciliteren, naar de invloed van structuren van politieke mogelijkheden (political opportunity structures) op het ontstaan en succes van sociale 8

9 bewegingen (McAdam, McCarthy & Zald 1977: 26-27). Met dit concept kan de invloed van de bestaande wetgeving, instituties en de algemene politieke cultuur van een land op de beschikbaarheid van politieke mogelijkheden voor een sociale beweging worden verklaard. Het begrip kijkt echter uitsluitend naar dit soort meer structurele variabelen, en heeft daardoor geen oog voor de invloed van actoren op het ontstaan van mogelijkheden (Goodwin & Jasper 2004: 41). Tilly, Tarrow en McAdam hebben geprobeerd deze structurele bias in hun theorie bij te stellen in Dynamics of Contention (2001). In dit werk werden de drie kernbegrippen van PPT opgebroken in mechanismen terugkerende reeksen van gebeurtenissen die, in combinatie, de complexe processen binnen een sociale beweging kunnen verklaren (Tilly et. al 2001: 24, Jasper 2012: 9). Deze benadering resulteerde echter in het vervangen van de drie kernbegrippen door lange lijsten complexe mechanismen. Deze mechanismen komen dichter bij het actorniveau dan de puur structuurgerichte benadering van political opportunity structures, maar dringen nog altijd niet door tot de strategische, emotionele of culturele lading van concrete handelingen in een conflict (Burdick 2008, Verhoeven 2009: 222). Dynamics of Contention brak de structuur wellicht op in kleinere delen, maar belandde daarmee in een ongemakkelijke impasse tussen structuur en actor. Verschillende auteurs hebben, in navolging van Dynamics of Contention, voorgesteld het begrip politieke mogelijkheden volledig overboord te gooien (Goodwin & Jasper 2004, Fillieule 2005). James Jasper staat met zijn strategische benadering lijnrecht tegenover political opportunity structures: zijn these is dat politieke mogelijkheden het best begrepen kunnen worden als het resultaat van strategische interactie tussen actoren. De context van een sociale beweging bestaat voor Jasper niet uit een reeks politieke structuren, maar uit een veld van andere actoren, die zich elk óók strategisch gedragen. Actoren kunnen mogelijkheden gebruiken voor politieke actie, maar kunnen door hun strategische handelingen ook mogelijkheden creëren, articuleren, of wegnemen voor anderen (Jasper 2011: 3-4). Door de politieke context als geheel op te breken in een web van acties en actoren komt Jasper, in tegenstelling tot Tilly et al., uit op een daadwerkelijk actorgericht perspectief. Het lijkt echter onverstandig om Jasper te volgen naar dit uiterste zijn theorie van strategische interactie laat weinig ruimte voor politieke mogelijkheden die ontstaan door processen of regels van bestaande instituties. Ik zal dan ook onderscheid maken tussen politieke mogelijkheden met 9

10 een meer institutionele oorsprong enerzijds, en mogelijkheden met een meer strategische oorsprong anderzijds. Hulpbronnen en organisatie McAdams oorspronkelijke politieke procestheorie was een reactie op een eerdere theorie van sociale bewegingen de resource mobilisation-theorie (RM) van onder andere John McCarthy en Mayer Zald (McAdam 1982: hfdst. 1). McCarthy en Zald verklaarden de opkomst en het succes van sociale bewegingen aan de hand van de beschikbaarheid van hulpbronnen - geld, mankracht en expertise (McCarthy & Zald 1977: 1236). Omdat sociale bewegingen zelf doorgaans over beperkte middelen beschikken, zijn de hulpbronnen in de visie van McCarthy en Zald voor een belangrijk deel afkomstig van eliteactoren die de beweging steunen: dit kunnen rijkere burgers zijn, maar wellicht ook institutionele organisaties, zoals politieke partijen of overheden (McCarthy & Zald 1977: 44). De noodzaak van voldoende hulpbronnen neemt McAdam, een van de grondleggers van PPT, in grote lijnen van RM over. Echter, McAdam stelt, in tegenstelling tot McCarthy en Zald, dat hulpbronnen die door elites beschikbaar gesteld worden nooit een onversneden positieve invloed kunnen hebben op een sociale beweging, omdat sociale bewegingen in McAdams ogen per definitie antiautoritair zijn (McAdam 1982: 45). Een elitegroep een beweging misbruiken voor eigen doeleinden, of hooguit gedogen. Volgens McAdam onderschatten de RM-denkers de potentie van een sociale beweging om eigen hulpbronnen te vergaren. Hiervoor is echter wel een sterke grassroots-organisatie noodzakelijk. In navolging van McAdams procestheorie verschoof de aandacht dan ook van hulpbronnen naar mobilisatiestructuren organisatiestructuren van zowel formele als informele aard, waardoor mobilisatie en collectieve actie mogelijk worden (McAdam, McCarthy & Zald 1996: 3). De overgang van hulpbronnen naar mobilisatiestructuren past binnen het structureel determinisme dat kenmerkend is voor de ontwikkeling van de politieke procestheorie. Een scherp geformuleerde kritiek op deze beperking vinden we, opvallend genoeg, in recenter werk van McAdam zelf. Volgens McAdam legt de huidige canonieke versie van PPT te veel nadruk op de rol van gevestigde organisaties in het tot stand komen van sociale bewegingen. Het voordeel van dit idee is dat het empirisch goed te testen is - er is aanzienlijk bewijs geproduceerd dat toegang tot bestaande organisatiestructuren de kansen van een sociale 10

11 beweging vergroot. Echter, deze benadering gaat volgens McAdam volledig voorbij aan de motivaties en handelingen van het individu alsof een persoon die zich in de nabijheid van mobilisatiestructuren bevindt automatisch over moet gaan tot actie (McAdam 2004: 208). Ook is het problematisch dat mobilisatiestructuren niet kunnen verklaren hoe de inzet van hulpbronnen en de creatie van nieuwe organisaties door sociale bewegingen bijdraagt aan mobilisatie (Goodwin & Jasper 2004: 21). Bestuurskundige theorie leert ons inderdaad dat het ontstaan van nieuwe organisaties kenmerkend is voor controverses rond complexe beleidsproblemen. De bestaande politieke en institutionele structuren kunnen dus niet als uitgangspunt kunnen worden genomen bij de analyse van dit soort conflicten (Hajer 2003a: 89). Organisaties moeten, net als politieke mogelijkheden, het resultaat kunnen zijn het handelen van actoren. Toch lijkt het ook onverstandig bestaande organisaties volledig te negeren. Ook hier lijkt het verstandig om zowel de actor- en een structuurgerichte perspectieven te combineren zo kan een sociale beweging enerzijds profiteren van een bestaande organisaties, en anderzijds ook eigen hulpbronnen verzamelen en nieuwe organisaties creëren. De crux van de politieke procestheorie is dat de twee bovenstaande factoren organisatie en politieke mogelijkheden samen succesvolle politieke actie mogelijk maken (McAdam, McCarthy & Zald 1996: 5). Een sterke organisatie draagt bij aan het ontstaan van de sociale beweging en het creëren van politieke mogelijkheden, terwijl politieke mogelijkheden op hun beurt kunnen bijdragen aan het tot stand brengen van politieke actie dóór een bestaande sociale beweging. Als de omstandigheden gunstig zijn vindt er echter nog niet direct actie plaats. In de politieke procestheorie is daarom er nog een derde factor nodig - er moet een sprake zijn van een subjectieve bereidheid tot actie (ibid ). Al zijn er nog zo veel mogelijkheden, en is de organisatie noch zo goed op orde, als een sociale beweging voor haar leden niks betekent, komt er geen actie. Betekenisgeving is dus de directe aanleiding voor politieke actie, een speelt als zodanig een sleutelrol in de politieke procestheorie. Frames en framing De rol van betekenisgeving in activisme wordt begrepen in termen van frames. Frames maken complexe problemen overzichtelijk, door bepaalde interpretaties in te kaderen, en daarmee andere interpretaties uit te sluiten. Het onderscheid tussen het werkwoord (framing) en het zelfstandig naamwoord (frame) markeert twee verschillende niveaus van analyse (Benford & Snow 2000: 614). Concrete interpretatie en betekenisgeving door actoren wordt framing 11

12 genoemd. Als een bepaalde interpretatie binnen een groep vanzelfsprekend is geworden, is er sprake van een frame. De canonieke PPT richt zich op frames statische interpretatieve kaders waarbinnen de betekenisgeving door een sociale beweging plaatsvindt. In dergelijke analyses wordt er doorgaans een overzicht van dominante frames binnen een bepaalde casus vastgesteld. Echter, deze benadering loopt het gevaar een frame te reduceren tot een reeks Platonische ideeën die op een hoger abstractieniveau bestaan, en eenzijdig de betekenisgeving door individuele actoren determineren (Goodwin & Jasper 2004: 23). Het concrete taalgebruik waar een frame uit kan worden geabstraheerd de framing raakt dan uit zicht (Benford & Snow 2000: 614). Omdat dit onderzoek zich juist richt op het tot stand komen van verweer tegen beleid door de concrete (inter)acties van actoren, kan een meer handelingsgericht perspectief op betekenisgeving niet ontbreken. Daarom zal ik hieronder zowel het analyseniveau van frame, als dan van framing, verder toelichten 2. Aan de hand van de typologie van Robert Entman is een viertal functies van frames te onderscheiden. De eerste en meest basale functie is de probleemdefinitie. Wat is er precies aan de hand? Welke aspecten van de situatie zijn problematisch, en welke niet? Dan is er het aanwijzen van oorzaken waarom is er een probleem? Vervolgens kunnen er morele oordelen worden geveld: wie heeft er schuld aan het probleem, en waarom? Als laatste kan er opgeroepen worden tot actie wat kan er gedaan worden om het probleem te verhelpen (Entman 1993: 52-53)? In de context van activisme is het zinvol om deze typologie met een vijfde functie uit te breiden. Framing door sociale bewegingen zal vaak de vorm van mobilisatie aannemen. Een frame kan een burger ervan overtuigen dat het zinvol is om zich 2 De social movementsliteratuur richt zich specifiek op collective action frames. Een collective action frame is een verzameling betekenissen en overtuigingen die politieke actie door een sociale beweging inspireren en legitimeren (Benford & Snow 2000: 614). Er is veel onderzoek gedaan naar de precieze functie die dit type frame voor een sociale beweging vervult, en op basis van dit onderzoek is een conceptueel raamwerk opgebouwd. Het is echter niet vanzelfsprekend dat framing in casus waarin sociale bewegingen tegenover overheden staan, hetzelfde werkt als in casus waarin overheden en sociale bewegingen samenwerken. Immers, de begrippen rond collective action frames berusten op onderzoek naar conflicten tussen sociale bewegingen en overheden. Het is daarom verstandig om het functioneren van frames vooralsnog in wat meer algemene termen te begrijpen. 12

13 aan te sluiten bij een sociale beweging het kan een passieve ontevreden burger veranderen in een actieve demonstrant (Benford & Snow 2000: 613). De bovenstaande vijf functies leggen de invloed van frames op handelen uit, maar laten niet zien hoe actoren bijdragen aan het ontstaan van een frame. Immers, een frame komt geleidelijk tot stand door de herhaling en verspreiding van concrete interpretaties, oftewel, door succesvolle framing. Framing is succesvol op het moment dat de toehoorders de interpretatie van de spreker overnemen in andere woorden, als de interpretatie resoneert (Benford & Snow 2000: 626). Het gebruik van interpretatieve strategieën kan deze resonantie bevorderen. Uit de literatuur rond collective action framing zijn vier strategieën bekend. Ten eerste kan een spreker twee ideologisch verwante frames met elkaar verbinden (frame bridging). Door een nieuw frame te koppelen aan een bestaand, invloedrijk frame kan een spreker het bereik van zijn argumenten vergroten. Ook kan een spreker zijn frame richten op het versterken van bestaande denkbeelden en emoties van de toehoorder (frame amplification). Als derde kan een spreker de inhoud van zijn framing strategisch verbreden om aanspraak te maken op de directe belangen van zijn publiek (frame extension). Door meer doelen dan alleen het eigen directe doel in een argumentatie op te nemen, wordt een groter deel van de toehoorders betrokken bij de belangen van een sociale beweging. Als vierde kan een spreker proberen bestaande interpretaties bij toehoorders te transformeren of nieuwe interpretaties toevoegen (frame transformation) (Verhoeven 2009: 83, Benford & Snow 2000: ). Structuren en actoren Zoals ik eerder al beschreef, vormen politieke mogelijkheden en organisatie binnen de politieke procestheorie voorwaarden voor het succes van een sociale beweging. Een succesvol frame vormt de aanleiding die de aanwezigheid van deze voorwaarden daadwerkelijk om kan zetten in activisme. De concepten politieke mogelijkheid, organisatie en frame zijn in de canonieke versie van de politieke procestheorie geoperationaliseerd als onafhankelijke, structurele variabelen. Deze structurele bias lijkt een gedetailleerde analyse van de interactie tussen burgers en gemeente in Barendrecht in de weg te staan. Echter, zoals ik hierboven liet zien, zijn uit de kritiek op de canonieke PPT meer actorgerichte varianten van de begrippen ontstaan mogelijkheden die voortkomen uit strategische interactie, het creëren van nieuwe organisaties, en framing. Het lijkt waardevol om een theoretisch kader te ontwikkelen dat beide varianten van de drie begrippen omvat, zodat ook de wisselwerking 13

14 tussen structuur en agency kan worden geduid. Echter, hoe kunnen de actorgerichte en structuurgerichte perspectieven binnen één theoretisch kader worden verenigd? Ik zal beide versies van de begrippen meenemen in mijn empirische analyse, en later met behulp van inzichten uit de empirie op deze kwestie terug komen. Politieke mogelijkheden Organisatie Betekenisgeving Structuurniveau Institutionele politieke Organisatiestructuren Frames mogelijkheden Actorniveau Strategische politieke mogelijkheden Hulpbronnen en nieuwe organisaties Framing Tabel 1: Overzicht van structurele en actorgerichte versies van de kernbergrippen van PPT 2.2 Tweede beperking: bipolair conflict tussen sociale beweging en overheid In Spijkenisse begon het verweer tegen UMTS als initiatief van één bezorgde burger. Door zijn inzet ontstond langzaam maar zeker een actiegroep rond het verweer tegen UMTSmasten in de stad: Spijkenisse tegen Straling. Echter, kort na de oprichting sloten verschillende partijen in de gemeenteraad zich aan bij het verweer, en later ging ook het college overstag. Uiteindelijk maakte STS deel uit van een ontluikend nationaal netwerk tegen de uitrol van UMTS-masten, dat in tientallen gemeenten aftakkingen had gekregen. In verschillende gemeenten sloot het college zich bij haar burgers aan (Blankesteijn et al. 2014: 14-15). Deze korte schets van het actorveld in de controverse rond UMTS-masten brengt ons op de tweede beperking van de canonieke politieke procestheorie. PPT beschouwt activisme als bipolair conflict, waarbij een overheid haar beleid verdedigt tegen één uniforme sociale beweging (Rucht 2004: 209). Als het verweer tegen UMTS in Spijkenisse in die mal moet worden geperst, valt een groot deel van de interessante interacties buiten beeld. Een poging om het actorveld rond sociale bewegingen te verbreden vinden we in het werk van de Duitse socioloog Dieter Rucht. Hij heeft, in reactie op de beperkingen van de notie van sociale beweging, het overkoepelende begrip multi-organisational field uitgewerkt (Rucht 2004: 207) 3. Dit begrip maakt ruimte voor een netwerk van meerdere verwante sociale bewegingen die onderling samenwerken, concurreren, of zelfs conflicten uitvechten. Ook derde partijen kunnen als bondgenoten, concurrenten of tegenstanders van sociale 3 Dit begrip vindt haar oorsprong bij Klandermans (1992). De uitwerking van Rucht sluit echter het beste aan op dit onderzoek. 14

15 bewegingen deel uitmaken van het veld (Rucht 2004: 209). Rucht zet een stap in de goede richting: zijn multi-organisational field doorbreekt de bipolariteit van PPT, en laat in principe zelfs ruimte voor lokale overheden die zich tegen nationaal beleid verweren. Ook is er ruimte voor wrijving tussen actoren in het veld zelf, wat de analyse van de tussen gemeente en burgers sterk zou kunnen verrijken. De sociale beweging blijft uiteindelijk echter wel het centrale onderzoeksobject, en de rol van andere actoren wordt alleen in verhouding tot sociale bewegingen uitgelegd. Hierdoor blijven directe confrontaties tussen overheden vanuit het perspectief van multi-organisational fields buiten beeld. De bipolariteit die voor PPT kenmerkend is niet alleen aan de kant van de sociale beweging problematisch. Tegenover de sociale beweging staat namelijk een statische, eenduidige overheid. Deze overheid wordt binnen PPT vaak ofwel gezien als min of meer uniforme antagonist, ofwel als statische context die politieke mogelijkheden genereert (Verhoeven en Broër 2012: 1). In andere woorden, de aanname is dat beleid wordt ontworpen en doorgevoerd door een overheid die op hoofdlijnen onveranderlijk en uniform is. In deze notie van overheid weerklinkt een klassiek-moderne opvatting van beleid. De klassiek-moderne opvatting gaat uit van beleid dat voort komt uit keuzes die door een representatief gekozen regering worden gemaakt. Het beleid wordt ondersteund door objectieve wetenschappelijke expertise, en wordt dit beleid vervolgens geïmplementeerd door een apolitiek bureaucratisch apparaat (Hajer 2003a: 176). Maarten Hajer betoogt dat deze klassiek-moderne opvatting van beleid dringend aan vervanging toe is (Hajer 2003a, Hajer 2003b). De laatste decennia van de twintigste eeuw worden veelal gekenmerkt door de opkomst van zogenaamde ongetemde maatschappelijke en technologische problemen, waarover de kennis complex en onzeker is en waarden controversieel zijn denk aan klimaatverandering, de BSE-crisis of de integratieproblematiek (e.g. Beck 1982, Dijstelbloem 2008, WRR 2006). De hiërarchische, verkokerde instituties van de klassiek-moderne staat zijn niet uitgerust zijn om deze ongetemde problemen op een effectieve en legitieme manier aan te pakken (Hajer 2003a: 175). Door de onzekere en omstreden aard van ongetemde problemen verliezen de gekozen volksvertegenwoordigers, de bureaucratie en de wetenschap hun voorheen vanzelfsprekende legitimiteit. In de woorden van Hajer is er bij dergelijke problemen daarom sprake van een institutionele leemte het is onduidelijk welke instituties en regels gezaghebbend zijn (Hajer 2003a: 177). Nieuw beleid 15

16 binnen een dergelijke leemte leidt tot het ontstaan van nieuwe bestuurlijke verbanden tussen overheden, burgers en bedrijven (Hajer 2003b: 10). In veel van de recente voorbeelden van gezamenlijk verweer door burgers en lokale overheden lijkt er sprake van min of meer ongetemde (technologische) problemen, gepaard met een zekere mate van institutionele leemte of het nu om UMTS-masten, schaliegasboring, CO2-opslag of windmolens gaat. De klassiek-moderne opvatting van de staat die impliciet in de canonieke PPT besloten ligt is ongeschikt om de rol van de overheid in dergelijke beleidscontroverses te duiden. Deze beperking wordt door het begrip multiorganisational fields niet weggenomen. Hoe kan binnen het raamwerk van PPT rekening gehouden worden met heterogeniteit aan beide zijden van een beleidsconflict? Ook op deze vraag zal ik na de case study verder in gaan. 2.3 Derde berperking: eenzijdige focus op conflictpolitiek De politieke procestheorie richt zich op conflictpolitiek het stellen van eisen die betrekking hebben op de belangen van anderen, waaruit gecoördineerde actie volgt, waarbij overheden het doel, een derde partij, of de makers van de claims zijn (Tilly & Tarrow 2007: 4) 4. Uit de korte schets van de controverse rond UMTS blijkt dat de verschillende actoren in een breed repertoire aan politieke actie hebben ingezet. Een deel van deze handelingen, zoals de demonstraties en handtekeningenacties, valt binnen het bereik van conflictpolitiek. Er is echter op verschillende momenten in de controverse ook geprobeerd om in overleg de UMTSkwestie op te lossen. Deze meer consensusgerichte politiek, waarbij actoren proberen om in dialoog met mede- en tegenstanders een overeenkomst over (een deel van) de problemen te bereiken, blijft in een traditionele PPT-analyse buiten beeld. Om te zien hoe meer consensusgerichte politiek naast conflictpolitiek kan worden meegewogen, is het interessant om een kort uitstapje te maken naar de politicologische literatuur rond participatieve democratie. Enerzijds bestaat binnen dit vakgebied een school die meent dat democratische processen altijd gericht zouden moeten zijn op het bereiken van consensus. Anderzijds is er een groep die aanhoudt dat conflicten tussen actoren met 4 Deze definitie laatt in principe ruimte voor overheden als initiators van conflictpolitiek. Dit is interessant, gezien het bipolaire conflict tussen overheid en burgers waar een groot deel van de literatuur over sociale bewegingen van uit gaat. Echter, in de verdere uitwerking van het begrip beperken Tilly en Tarrow overheden tot hun traditionele rol als doel van of derde partij bij claims van sociale bewegingen. 16

17 verschillende belangen inherent zijn aan het democratisch proces, en pogingen om alles op consensus aan te sturen dus gedoemd zijn te mislukken (Silver et al. 2010: 454). Deze tegenstelling is, met enige karikatuur, terug te voeren op het verschil tussen de ideeën van Habermas en Foucault. Habermas richtte zich op het scheppen van de ideale voorwaarden voor rationele deliberatie, terwijl Foucault de alomtegenwoordigheid en creatieve potentie van conflict benadrukte. Silver et al. menen echter dat deze twee perspectieven elkaar niet uit hoeven te sluiten. De twee scholen botsen omdat ze, in navolging van Habermas en Foucault, normatieve posities over het democratisch proces innemen ze willen beide antwoord geven op de vraag hoe besluitvorming zou moeten worden ingericht. Silver et al. stellen voor de vraag naar de ideale democratie te laten voor wat hij is, en in plaats daarvan de verhouding tussen conflict en consensus in de praktijk van participatieve besluitvorming te onderzoeken. In een minder normatieve, meer descriptieve theorie hoeven meer conflictueuze en consensusgerichte politiek elkaar volgens Silver et al. niet uit te sluiten. Zij vermoeden dat de twee elkaar in een cyclus afwisselen sommige fasen van de besluitvorming, zoals het ontwerp van nieuw beleid, zou conflict in werkelijkheid wel eens de boventoon kunnen voeren, terwijl andere fasen, zoals de implementatie, zich meer voor consensus lenen (Silver et al. 2010: 454, cf. Della Porta 2009: 2). 5 De reflectie van Silver et al. op de politicologische literatuur rond participatieve democratie is een goed uitgangspunt voor het adresseren van het gebrek aan aandacht voor de rol van nietconflictueuze vormen van politiek in beleidscontroverses als Barendrecht en Spijkenisse. Het idee van cycli van consensus en conflict wordt door Silver et al. niet verder uitgewerkt, maar sluit op het eerste gezicht goed aan bij de notie van cycles of contention van Sidney Tarrow, die in de literatuur rond sociale bewegingen breed wordt ondersteund. Tarrow, een van de grondleggers van PPT, stelt vast dat conflictpolitieke actie door sociale bewegingen doorgaans in periodes toe- en afneemt (Tarrow 1998: 195, Silver et al. 2010: 454). Wellicht zijn de dalen van deze conflictcycli niet altijd gespeend zijn van politieke actie, maar soms juist rijk aan (minder zichtbare) consensusgerichte politiek? Ik zal beide vormen van politieke 5 Een vergelijkbaar onderscheid wordt binnen de social movements-literatuur ook door Della Porta gemaakt (2009). Zij benoemt deliberatieve politiek als tegenhanger van conflictpolitiek. Echter, Della Porta stelt strenge normatieve eisen aan deliberatie, zoals gelijkheid van actoren, transparantie en van het proces en inclusiviteit. Omdat ik in dit onderzoek een puur descriptief onderscheid wil maken, is het denken van Silver et al. een beter uitgangspunt. 17

18 actie meenemen in de casusanalyse, zodat ik de verhouding tussen de begrippen later verder aan kan scherpen. 2.4 Van theorie naar empirie Dit hoofdstuk begon ik met de constatering dat de politieke procestheorie een stevig fundament vormt voor de analyse van gezamenlijk verweer door burgers en lokale overheden. De noties van politieke mogelijkheden, organisatie en hulpbronnen, en frames hebben in de analyse van sociale bewegingen hun waarde bewezen. De canonieke politieke procestheorie kent echter drie beperkingen, die problematisch zouden kunnen zijn voor dit onderzoek: de theorie is structureel deterministisch, gaat uit van een bipolair conflict tussen sociale beweging en overheid, en beperkt zich tot conflictueuze vormen van politiek. In dit hoofdstuk heb ik deze drie problemen, met behulp van recent sociologisch en bestuurskundig werk, verder uitgewerkt. Een aantal mogelijkheden voor uitbreiding van PPT tekenen zich af. Ten eerste kan de theorie een meer actorgericht karakter krijgen als de gebruikelijke structurele interpretaties van politieke mogelijkheden, organisaties en frames worden aangevuld door meer dynamische, actorgerichte tegenhangers strategische politieke mogelijkheden, hulpbronnen en nieuwe organisaties, en framing. Ten tweede kan de bipolariteit wellicht verholpen worden door sociale bewegingen te begrijpen als deel van een breder, meer dynamisch actorveld. Als derde zou de notie van consensuspolitiek kunnen worden ingezet om het beperkte repertoire van conflictpolitiek aan te vullen. Tot nu toe is de voorgestelde aanpassing van PPT echter niet meer dan een theoretische exercitie. Verschillende vragen over de precieze uitwerking en samenhang van de begrippen blijven bestaan. Wat is verhouding tussen de actor- en structuurniveaus van analyse? Hoe kan binnen PPT rekening worden gehouden met actoren die zich niet direct tot een sociale beweging verhouden? Hoe verhouden conflictpolitiek en consensuspolitiek zich tot elkaar? Om te bepalen of de bovenstaande drie suggesties werkelijk wat kunnen toevoegen aan de toolbox van PPT zal ik ze toepassen op de controverse rond CO2-opslag in Barendrecht. Later in het stuk zal ik de resultaten van deze toepassing terugkoppelen naar de theorie. 18

19 3. METHODE EEN ANALYSE IN DRIE EPISODES In het vorige hoofdstuk heb ik een theoretisch kader uiteengezet waarmee het samenspel tussen burgers en gemeente in beleidscontroverses kan worden geanalyseerd. In de volgende twee hoofdstukken zal ik het kader toepassen op de casus van de controverse rond CO2- opslag in Barendrecht. Eerst zal ik echter de methodologische keuzes toelichten die ik bij het verzamelen en analyseren van data gemaakt heb. Allereerst leg ik uit waarom ik voor een single case study van CO2-opslag in Barendrecht heb gekozen. Dan zet ik uiteen waarom ik het onderzoek toespits op drie relatief korte episoden binnen de casus, en hoe ik tot de keuze voor juist deze episoden ben gekomen. Vervolgens verantwoord ik de keuze voor documentanalyse en aanvullende semigestructureerde interviews als methoden voor het verzamelen van data over de episodes. 3.1 Barendrecht als casus Ik zal eerst de keuze voor een enkele casus toelichten. Waarom geen vergelijkende studie? Een single case study biedt voor dit onderzoek twee belangrijke voordelen. Ten eerste kan deze methode verwachte én onverwachte causale verbanden binnen een casus nauwkeurig blootleggen de interne validiteit is sterk, en de methode laat meer ruimte voor verrassingen dan een vergelijkende studie. De externe validiteit de mate waarin de bevindingen van toepassing zijn op andere casus is echter erg zwak. Een single case study leent zich daardoor vooral goed voor het verkennen van een nieuw probleem, en het genereren van hypothesen (Gerring 2007: ). De casus Barendrecht is dan ook bedoeld als verkenning van het thema en als voorwerk voor een eventueel meer vergelijkend onderzoek. Ten tweede leent een single case study zich goed voor het actorgerichte perspectief dat in het hierboven geschetste theoretisch kader een belangrijke plaats inneemt. In het vooronderzoek bleek al snel dat in een vergelijkende studie de benodigde mate van detail voor een goede analyse op actorniveau niet zou kunnen worden behaald. Een single case-onderzoek kan de benodigde hoeveelheid detail hopelijk wel bieden (Gerring 2007: ). Waarom juist CO2-opslag in Barendrecht, en niet een andere controverse? Drie kenmerken maken de casus Barendrecht voor dit onderzoek bijzonder geschikt. Ten eerste beperkt de ophef rond CO2-opslag zich, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de controversen rond UMTS, windmolens of schaliegas, hoofdzakelijk tot één gemeente. Dit maakt de benodigde afbakening van het empirisch materiaal overzichtelijk. Daarnaast is de controverse op het 19

20 eerste gezicht rijk aan verschillende soorten interessante interacties tussen burgers en de gemeente er worden twee verschillende burgerstichtingen opgericht, die allebei op verschillende manieren intensief met de gemeente samenwerken. Als laatste zijn er veel goede data over de controverse beschikbaar. De besluitvorming rond CO2-opslag in Barendrecht is relatief recent afgerond. Hierdoor is op internet nog goed materiaal te vinden, en zijn de betrokken actoren graag bereid om over hun ervaringen te vertellen. Ook heeft de Historische Vereniging van Barendrecht het archief van de beweging CO2isNee toegankelijk gemaakt voor onderzoekers, wat een weelde aan empirisch materiaal voor deze studie op heeft geleverd. 3.2 Drie cruciale episodes De controverse rond CO2-opslag in Barendrecht heeft bijna drie jaar geduurd. In de loop van deze jaren werden perioden van opleving afgewisseld door rustige perioden. Omdat ik op zoek ben naar het samenspel tussen gemeente en burgers, is het nodig de casus op het niveau van individuele gebeurtenissen te analyseren. Om de controverse in voldoende detail weer te kunnen geven, zal ik me richten op een aantal cruciale episodes die rijk zijn aan interessante gebeurtenissen. Voor dit onderzoek definieer ik deze episodes als reeksen van opeenvolgende gebeurtenissen waarin consensusgerichte en of conflictgerichte politieke acties elkaar in korte tijd opvolgen (cf. Tilly & Tarrow 2007: 36). Ik definieer een episode is cruciaal als zich tijdens de episode één of meerdere cruciale momenten (critical moments) voortdoen: gebeurtenissen die een belangrijke verschuiving in de politieke mogelijkheden, organisaties, en/of frames veroorzaken, en daarmee een omslagpunt in het verloop van de controverse veroorzaken (Metze 2013: 5). Bij het selecteren van episodes heb ik drie criteria gehanteerd, die voortvloeien uit de bovenstaande werkdefinitie van cruciale episode. Ten eerste moet er duidelijke piek in de intensiteit van de controverse te zien zijn. Ten tweede moet er sprake zijn van een vorm van samenspel tussen burgers en gemeenten. Ten derde moet de piek één of meerdere cruciale momenten lijken te bevatten. Om de pieken in de controverse vast te stellen heb ik met behulp van krantenbanken en archiefonderzoek de media-aandacht voor CO2-opslag in Barendrecht in zowel nationale als lokale nieuwsbladen in kaart gebracht (zie grafiek 1) 6. Het uitzetten van de hoeveelheid gepubliceerde krantenartikelen tegen de tijd geeft een goede indruk van de 6 Zie bijlage 1 voor een meer uitgebreide verantwoording van de media-analyse. 20

21 intensiteit van een controverse op een bepaald moment (cf. Metze 2013: 9-10, Verhoeven 2009: ). Echter, met behulp van een mediagrafiek kunnen de tweede en derde voorwaarden niet worden getoetst: de hoeveelheid media-aandacht zegt niets over het inhoudelijke verloop van een episode. Daarom heb ik, op basis van bestaande reconstructies, een beknopte tijdlijn van gebeurtenissen en betrokken actoren opgesteld. Het overzicht van de media-aandacht kan, in combinatie met deze tijdlijn, gebruikt worden om relevante episodes te identificeren. Grafiek 1 totaal aantal berichten over CO2-opslag in Barendrecht per maand, tussen januari 2008 en december Geanalyseerd zijn de Volkskrant, Algemeen Dagblad, Telegraaf, NRC, en het Zuiden. Vier maanden springen er qua media-aandacht duidelijk uit: maart 2009, november 2009, maart 2010 en november Drie van deze maanden voldoen aan de andere twee voorwaarden. Ze vallen samen met één of meer cruciale momenten die in het vooronderzoek zijn vastgesteld, en zowel burgers als de gemeente spelen tijdens deze momenten een belangrijke rol. In maart 2009 spreken de meeste partijen in de gemeenteraad en het college van B&W van Barendrecht zich voor het eerst nadrukkelijk uit tegen CO2-opslag, na een drukbezochte en verhitte informatiebijeenkomst. In november 2009 valt het besluit om, ondanks de lokale weerstand, toch toestemming te geven voor het CO2-project. Kort hierna komen de ministers hun keuze in Barendrecht uitleggen, waar ze geconfronteerd worden met een verontwaardigd gemeentebestuur en zaal vol boze burgers. In maart 2010 voert het 21

22 kabinet de Crisis- en herstelwet in, waardoor het voor de gemeente Barendrecht onmogelijk wordt tegen CO2-opslag te procederen, en verschijnen burgers en raadsleden samen in een Zembla-reportage die leidt tot landelijke politieke en media-aandacht. Tijdens de vierde piek, in november 2010, wordt het CO2-project door het nieuwe kabinet Rutte I afgeblazen. Omdat de controverse door de formatie van kabinet Rutte I vrij plotseling eindigt is de aanloop naar deze piek minder interessant. De meeste mediaberichten uit november verschenen dan ook na het einde van de controverse, en zijn als zodanig minder relevant voor dit onderzoek. De overlap van cruciale momenten met pieken in media-aandacht heeft geleid tot de keuze voor de maanden maart 2009, november 2009, en maart 2010 als focus van het empirisch onderzoek. Een eerste indruk van het beschikbare materiaal wees echter uit dat door het afbakenen van slechts één maand doorgaans documenten afvielen die essentieel zijn voor het begrijpen van de context van de gebeurtenissen. Daarom heb ik rond elke episode twee maanden afgebakend: op deze manier kunnen belangrijke gebeurtenissen en documenten uit het voortraject en de nasleep van een episode ook worden meegenomen in de analyse Kwalitatieve data-analyse Na het vastleggen van de drie episodes heb ik documenten verzameld die voor elke specifieke episode relevant zijn. De sample frame bestaat uit verslagen van publieke bijeenkomsten en relevante krantenberichten uit vijf nieuwsbladen 8. Deze selectie resulteerde in samples van gemiddeld 60 documenten per episode. De documenten heb ik onderworpen aan een kwalitatieve data-analyse, met behulp van het softwareprogramma ATLAS.ti. Voor deze analyse heb ik een codeerschema ontworpen waarin het theoretisch kader uit het vorige hoofdstuk is geoperationaliseerd 9 ( Bryman 2012: ). Om de beschrijving van de episodes te verrijken heb ik, indien beschikbaar, ook registraties van de gebeurtenissen in audiovisuele media meegenomen in de analyse, maar deze data heb ik vanwege technische beperkingen niet gecodeerd. Het resultaat van de data-analyse is een gestructureerde database van documenten uit de cruciale episodes, waarmee tekstelementen die relevant zijn voor de verschillende vragen van dit onderzoek op een overzichtelijke wijze kunnen worden verzameld en vergeleken. 7 De precieze bepaling van het begin- en eindpunt van elke episode hangt af van de gebeurtenissen in die episode: ik heb de grenzen zo gelegd dat zo veel mogelijk relevante gebeurtenissen binnen een bereik van twee maanden rond de pieken konden worden meegenomen. 8 Zie bijlage 2 voor toelichting bij de selectie van documenten. 9 Zie bijlage 1 voor het gebruikte codeerschema. 22

23 3.4 Open interviews met topic list Om het empirisch materiaal verder te verrijken heb ik als laatste een viertal actoren uit de casus benaderd voor interviews. De database is een rijke bron, maar geeft alleen toegang tot de publieke uitingen en handelingen van actoren tijdens de controverse. Dit is beperkend voor de analyse van de strategische keuzes door actoren: uit een nieuwsbericht blijkt vaak alleen wát een actor heeft gedaan, niet waarom. Daarnaast merkte ik dat over hulpbronnen en organisatie in publieke documenten doorgaans ook weinig informatie te vinden is. Om deze beperkingen van de documentanalyse aan te vullen, heb ik een beperkt aantal spelers uit de CO2-controverse uitgebreid geïnterviewd. In de interviews heb ik de nadruk gelegd op de strategische keuzes achter de publieke handelingen die tijdens de cruciale episoden plaatsvonden. Tijdens het vooronderzoek heb ik vastgesteld welke actorgroepen in welke fasen van de controverse een hoofdrol hebben gespeeld. Hieruit bleek dat drie groepen gedurende de volledige controverse invloedrijk zijn geweest: het college van B&W, de CDA-fractie in de gemeenteraad, en de (leden van) de stichting CO2isNee. Ik heb de meest prominente en actieve vertegenwoordigers van deze groepen benaderd voor interviews - oud-wethouder Simon Zuurbier, oud-raadslid Corrie Righolt-Dam van het CDA, en oud-voorzitter John Brosens van de beweging CO2isNee. Omdat het ontstaan van een tweede stichting, Veilig Duurzaam Barendrecht, cruciaal leek te zijn voor het verloop van de derde episode, heb ik ook Huub van Gorp, oud-voorzitter van deze stichting, benaderd. Alle respondenten waren bereid tot een interview. Omdat het ontwikkelen van de nieuwe kennis en theorie het doel van dit onderzoek is, is afnemen van sterk gestructureerde interviews niet verstandig. Een dergelijke aanpak is vooral geschikt om gevestigde concepten aan empirie te toetsen, terwijl ik juist op zoek ben naar inspiratie uit de praktijk om nieuwe concepten bij te schaven (Bryman 2012: 227). In andere woorden, een open interviewstijl laat ruimte open voor verrassingen. Echter, ik probeer met de interviews wel specifieke informatie te verkrijgen over strategische keuzes die door actoren gemaakt zijn met betrekking tot frames, hulpbronnen en politieke mogelijkheden. Voor dit doel is een volledig ongestructureerd kwalitatief interview te onvoorspelbaar. Daarom heb ik gekozen voor een open interviewstijl met een topic list. Op deze lijst staan per 23

24 episode de centrale concepten uit het theoretisch kader vermeld 10 (Bryman 2012: 469). Het aanhouden van het topic list zorgt er voor dat de verschillende ideeën en concepten uit de theorie aan de orde komen. Echter, in de context van deze lijst heb ik respondenten zo veel mogelijk ruimte gegeven om hun eigen verhaal over de episodes te vertellen. De interviews en de documenten kennen elk hun voor- en nadelen als bronnen als methode voor dataverzameling. Zo is het met behulp van de documenten mogelijk een breed overzicht van de verschillende betrokken actoren te krijgen, en zo een min of meer intersubjectieve indruk te krijgen van de gang van zaken, maar is de mate van detail beperkt tot de beschikbare teksten. Interviews, echter, zijn in staat een onderzoek te verrijken met de persoonlijke perspectieven van actoren, en geven een kijkje achter de schermen, maar worden beperkt door de subjectiviteit (en het geheugen) van de respondenten. De methoden compenseren elkaars zwakke punten, en leveren samen rijke beschrijvingen van de episodes op (Marshall & Rossman 2011: 169). Deze beschrijvingen vormen het basismateriaal voor een theoretische beschouwing later in dit stuk. 4. BESTUURLIJKE CONTEXT VAN CO2-OPSLAG IN BARENDRECHT In het volgende hoofdstuk zal ik drie cruciale episodes uit de controverse rond CO2-opslag in Barendrecht reconstrueren. Het is voor het begrijpen van deze episodes echter zinvol om iets van de context en achtergrond van het project te weten. Ik zal in dit hoofdstuk daarom eerst kort op de relevante bestuurlijke achtergrond van de gemeente Barendrecht ingaan, om daarna de bestuurlijke achtergrond van CO2-opslag in het algemeen te beschrijven. Als laatste zal ik de gebeurtenissen in Barendrecht vóór het begin van de eerste episode in vogelvlucht beschrijven. 4.1 Barendrecht, een eigenwijze gemeente Barendrecht heeft anno 2014 bijna 50,000 inwoners. Samen met de gemeenten Ridderkerk, Albrandswaard en delen van Rotterdam ligt de gemeente op het eiland IJsselmonde, in de delta van de Rijn en de Maas. VVD en CDA zijn van oudsher de grootste partijen in de lokale politiek. Als de besluitvorming rond CO2-opslag in 2008 begint, bezetten coalitiepartijen VVD, PVDA en CDA samen 17 van de 29 zetels. Na de verkiezingen in 2010 vervangt 10 Zie bijlage 3 voor het gebruikte topic list 24

25 SGP/CU de PVDA, maar verandert er verder weinig in de samenstelling van het gemeentebestuur. Gedurende beide termijnen was Jan van Belzen (SGP) de burgemeester. Barendrecht is een relatief welvarende gemeente: het gemiddelde inkomen ligt 12,9% hoger dan in Nederland. De gemeente heeft ondanks de nabijheid van Rotterdam een sterke eigen identiteit. De huidige dorpskern stamt uit de vijftiende en zestiende eeuw: een aantal gebouwen uit die tijd is momenteel nog in gebruik. De gemeente heeft decennialang weerstand geboden tegen druk uit de regio om uit te breiden met nieuwe woonwijken een nieuwe wijk zou vooral een buitenwijk voor Rotterdam worden, en daarmee de identiteit van de gemeente aantasten (Historische Vereniging Barendrecht 2014). Toch werd in 1997, na lange onderhandelingen tussen lokaal bestuur en de stadsregio Rotterdam, begonnen met de aanleg van de Vinex-wijk Carnisselande. Door de bouw van 7500 nieuwe woningen verdubbelde het aantal inwoners van Barendrecht tussen 1995 en 2010 (gemeente Barendrecht 2014). Ook op het gebied van infrastructuur heeft de gemeente Barendrecht niet altijd van harte met plannen van hogerhand meegewerkt. De gemeente ligt in de schaduw van Pernis, en daarmee op een knooppunt tussen een aantal belangrijke transportwegen. Goederenvervoer van en naar de Rotterdamse haven passeert Barendrecht over de A15, de Maas en het spoor. Tussen 1990 en 1993 was in de gemeente grote onrust over de aanleg van het spoor voor de nieuwe Betuweroute. Tientallen huizen moesten worden gesloopt, en men was bang dat wijken onleefbaar zouden worden door geluidsoverlast. Terwijl de gemeente onderhandelde met de Rijksoverheid protesteerden burgers. Toen het Rijk niet tegemoet wilde komen aan de eisen van de Barendrechters, besloot de gemeente in 1993 geen vergunning voor het project te verlenen. De toenmalige wethouder en burgemeester van Barendrecht werden hierop door de minister uitgenodigd naar Den Haag te komen, wat december 1993 resulteerde in een compromis: er zou een overkapping van het spoor van anderhalve kilometer lengte komen, waarvoor de rijksoverheid 225 miljoen gulden zou uittrekken (Historische Vereniging Barendrecht 2014). Ook heeft Barendrecht zich, net als Spijkenisse, samen met de landelijke actiegroep stop UMTS verweerd tegen de plaatsing van UMTS-masten in de gemeente. 4.2 CO2-opslag wereldwijd: oorsprong van de techniek Ik verschuif het perspectief nu geleidelijk van lokaal niveau naar het ontstaan van CO2-opslag wereldwijd, om vervolgens weer in te zoomen naar de controverse in Barendrecht. CO2-25

26 opslag, ook wel Carbon Capture and Sequestration (CCS) genoemd, is het proces van afvang, transport en opslag van het gas koolstofdioxide. Figuur 1- verschillende vormen van ondergrondse CO2-opslag. Het project in Barendrecht is een voorbeeld van de eerste variant (IPCC 2005). Volgens het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) is de uitstoot van dit gas door mensen voor een belangrijk deel verantwoordelijk voor een waargenomen stijging van de gemiddelde mondiale temperatuur sinds 1850 (IPCC 2014: 6). Het IPCC verwacht dat deze temperatuurstijging bij gebrek aan maatregelen de komende eeuw zal versterken (IPCC 2014: 23). In de afgelopen decennia is door wetenschappers, beleidsmakers en bedrijven een reeks technieken bedacht die de toename van CO2-uitstoot kunnen helpen verminderen. Carbon Capture and Sequestration is één van deze technieken 11. In 2005 werd door het IPCC in een Special Report on Carbon Capture and Storage voor het eerst de wetenschappelijke literatuur rond de techniek samengevat. Door het IPCC wordt een reeks methoden voor CO2-opslag onder de grond besproken: in zoutformaties onder land of zee, of in lege olie- en gasvelden (opties 1, 3a en 3b in figuur 1). 11 Er is in het kader van dit onderzoek geen ruimte om uitgebreid op de technische details van CCS in te gaan. Voor een meer technische beschrijving van CCS, zie IPCC (2005) en IPCC (2014). 26

27 4.3 CO2-opslag in Nederland: AMESCO en de MER-procedure In 2007 werd CCS opgenomen in de beleidsvisie Schoon en Zuinig van het (toenmalige) ministerie van VROM. Daarmee kwam de techniek voor het eerst formeel op de Nederlandse beleidsagenda te staan (Feenstra et al. 2010: 10). Eerder dat jaar werd door een breed consortium van Nederlandse overheidspartijen en bedrijven, waaronder VROM, echter al een algemene milieueffectenstudie over CO2-opslag (AMESCO) gepubliceerd (Croezen et al. 2007). Dit onderzoek was een opmaat voor het initiëren van een CO2-demonstratieproject in Nederland. Dit blijkt uit de gekozen focus: in tegenstelling tot de IPCC-studie, richt het AMESCO-rapport zich uitsluitend op de permanente opslag van CO2 in lege gasvelden onder het land (zie figuur 2). Nederland beschikt over een groot aantal lege of bijna lege gasvelden, dus de deelnemende partijen zien in dit type opslag voor Nederland de meeste potentie (Croezen et al. 2007: 13). Het rapport plaatst wel een kanttekening bij gasvelden onder bebouwd gebied: hoewel het onwaarschijnlijk is dat CO2 uit een reservoir zal weglekken heeft het voordelen een locatie te kiezen waar een eventuele lekkage slechts beperkte gevolgen zou kunnen hebben. Daarom genieten agrarische gebieden de voorkeur boven natuurreservaten en deze weer boven stads- en dorpsgebieden. (Croezen et al ). Mede omdat er nog geen specifieke wet- en regelgeving bestaat voor CO2-opslag, is de bestuurlijk-juridische context complex en onzeker. Het AMESCO-rapport stelt dat een CCSproject in Nederland veertien verschillende vergunningen zou vereisen, die voortvloeien uit een aantal verschillende wetten - onder andere de Mijnbouwwet (Mw), de Wet Ruimtelijke Ordening (Wro) en de Wet Milieubeheer (Wm). Het bevoegd gezag voor deze vergunningen is verdeeld over de gemeente, het provinciale bestuur, het ministerie van VROM, en het ministerie van Economische Zaken. Voor een enkele vergunning is zelfs nog onduidelijk welke partij het bevoegd gezag is (Croezen et al: 2007: 60-61) 12. Ook stelt de AMESCOrapportage dat onzeker wanneer de overheid de aansprakelijkheid voor een afgesloten opslagveld van het uitvoerend bedrijf overneemt (Croezen et al. 2007: 61). Kortgezegd laat het AMESCO-rapport zien dat er in 2007 sprake is van een institutionele leemte rond CO2-12 Het in detail uitleggen van deze juridische leemte voert te ver voor dit onderzoek. Heel kort gezegd is de kwestie dat CO2 onder de huidige wet- en regelgeving als afvalstof geclassificeerd is, waardoor de vergunning voor opslag van CO2 van buiten een mijnbouwwerk bij de provincie zou komen te liggen, terwijl CO2-opslag binnen een mijnbouwwerk onder het ministerie van EZ valt. Echter, het raamwerk waarbinnen de provincie dit soort besluiten neemt (het Landelijk Afvalbeheerplan, of LAP), bevat geen concrete richtlijnen voor CO2-opslag. Daarom hebben de ministeries besloten voorde eerste proeven met CO2-opslag uit te zonderen van het LAP. Ook is het onduidelijk of CO2 als gevaarlijke of niet-gevaarlijke afvalstof zal gelden, wat weer consequenties heeft voor de eisen voor vergunningverlening (Croezen et al. 2007: 58). 27

28 opslag: het is onduidelijk welke bestaande instituties en wetten voor het nieuwe beleid relevant zijn. Als voorwaarde voor de vergunningverlening stelt de Wet Milieubeheer een milieueffectrapportage (MER) verplicht. Het bevoegd gezag gebruikt deze rapportage van mogelijke milieurisico s vervolgens als hulpmiddel bij de besluitvorming. De kwaliteit van dit onderzoek wordt getoetst door de bij wet ingestelde Commissie MER (Wet milieubeheer, paragraaf ). De afhandeling van een MER-procedure verloopt normaliter in twee fasen. Allereerst moet de initiatiefnemer van het project aan de betrokken partijen en het publiek een startnotitie voorleggen. In deze notitie worden de reikwijdte en het detailniveau van het voorgenomen onderzoek vastgelegd. Op deze startnotitie kunnen de betrokken partijen zienswijzen indienen. Voor het indienen van zienswijzen is bij wet een termijn van zes weken vastgesteld. Na de zienswijzeprocedure presenteert de initiatiefnemer een eerste versie van de daadwerkelijke milieueffectrapportage. Ook deze tekst wordt gedurende zes weken ter inzage gelegd, zodat burgers en andere betrokken partijen wederom zienswijzen kunnen indienen ditmaal op de kwaliteit van de rapportage. Na kennisneming van deze zienswijzen adviseert de commissie MER vervolgens het bevoegd gezag over de kwaliteit van het rapport. Het indienen van zienswijzen op de MER kan worden geduid als een institutionele politieke mogelijkheid, die zowel burgers als betrokken overheidsinstanties en bedrijven faciliteert in een vorm van consensusgerichte politieke actie: de zienswijzeprocedure is een institutioneel kader voor een maatschappelijke dialoog over de milieurisico s van een project. In april 2008 werd CCS in het jaarlijkse Energierapport van het ministerie van Economische Zaken (EZ) opgenomen. In dit rapport formuleert het ministerie haar ambities rond het ontwikkelen van CCS in Nederland: Het doel van het project is het ontwikkelen van zodanige condities dat in 2015 CCS wordt toegepast in grootschalige demonstratieprojecten. Hiermee wordt het fundament gelegd voor de verdere uitrol in de periode Het is de bedoeling dat CCS vanaf 2020 grootschalig door de markt kan worden toegepast, met een marktrijpe techniek, gesteund door een goede CO2-marktprijs. (EZ 2008: 112). Om deze doelen te verwezenlijken binnen de bestaande institutionele leemte, wordt een nieuwe organisatie in het leven geroepen: de publiek-private Taskforce CCS, waarin de betrokken ministeries samenwerken met energiebedrijven. De Taskforce stelt zichzelf als doel de ontwikkeling van grootschalige demonstratieprojecten op gebied van CCS te versnellen 28

29 (VROM 2008). In de Taskforce zijn nagenoeg alle belangrijke voorstanders van CCS in de Barendrecht-controverse vertegenwoordigd. 4.4 Vóór de controverse (januari 2008 januari 2009) Op de tender van VROM wordt eind 2007 door Royal Dutch Shell gereageerd. Shell stelt voor om ton zuivere CO2 uit een raffinaderij in Pernis op te slaan in twee lege gasvelden onder de Barendrechtse wijken Ziedewij en Carnisselande. Het bedrijf maakt met dit voorstel aanspraak op 30 miljoen euro rijkssubsidie. 13. Shell legt de verplichte startnotitie voor de MER-procedure ter inzage in december 2007, waarmee het besluitvormingsproces formeel van start gaat. Het bedrijf geeft in de startnotitie aan dat het waarde hecht aan een goed verloop van de MER-procedure, omdat deze mede zal bijdragen aan de benodigde basisgegevens, het gewenste leereffect en de publieke acceptatie (Shell 2007: 31). Eind 2007 vindt ook de eerste bijeenkomst tussen de initiatiefnemers en het college van burgemeester en wethouders (B&W) van Barendrecht plaats. In eerste instantie bestond zowel binnen de raad als B&W verdeeldheid over het project. De raadsfractie van de VVD is voorstander, mits er draagvlak onder bevolking is. De fracties van GroenLinks en de PVDA zijn van meet af aan tegenstander van het project (Interview Zuurbier, Feenstra 2012: 14, De Volkskrant 2008a, Het Zuiden 2008b) 14. Het CDA en D66 uiten zorgen, maar willen nog geen definitief oordeel over CO2-opslag uitspreken (Het Zuiden 2008a). Als deel van de MER-procedure organiseert Shell in februari en april 2008 bijeenkomsten over CCS voor de lokale bevolking. De bijeenkomsten worden bezocht door respectievelijk 60 en 180 inwoners van Barendrecht. De lokale en nationale overheid speelden in deze bijeenkomsten nauwelijks een rol, omdat beide nog geen formeel besluit over CCS in Barendrecht hadden genomen. Tijdens de bijeenkomsten worden de eerste vage contouren van een probleemdefinitie rond CO-opslag zichtbaar. Voor de aanwezige burgers is de belangrijkste vraag waarom er met een nieuwe technologie geëxperimenteerd moet worden 13 Een deel van een van de twee gasvelden ligt onder het gebied van de gemeente Albanswaard. Het gaat hier echter niet om bevolkt gebied. Wellicht daarom was de controverse in Albanswaard aanzienlijk minder hevig. Om dit onderzoek een duidelijke focus te geven heb ik besloten de bijrol van de gemeente Albanswaard buiten beschouwing te laten. 14 Vooral voor het PVDA is dit opvallend, omdat de locale fractie van meet af aan tegen het beleid van PVDAminister Cramer in gaat. De PVDA-fractie zou echter in het verdere verloop van de controverse geen grote rol spelen. 29

30 onder een dichtbevolkt gebied. Shell stelt echter dat CO2-opslag een bekende technologie is, die intrinsiek veilig is (Feenstra 2012: 15, het Zuiden 2008a, de Schakel 2008a). Op 2 juni 2008 neemt de gemeenteraad van Barendrecht unaniem een motie aan waarin de bestuurlijke procedure die de gemeente gaat volgen wordt vastgelegd. In deze motie framet de gemeenteraad CO2-opslag, net als haar burgers, als onzekere technologie: de risico s van de ondergrondse opslag van CO2 moet nog nader moeten worden bestudeerd (Gemeente Barendrecht 2008a). Ondanks meningsverschillen over het project tussen de raadspartijen bestaat er consensus dat het belangrijk is om naar buiten toe gezamenlijk op te treden, en de discussie rond CO2 te voeren op basis van feiten en cijfers. In de motie verklaart de raad CO2 tot een hoofddossier van het gemeentebestuur. Concreet betekent dit dat een klankbordgroep rond de CO2-opslag wordt georganiseerd, waarin alle fractievoorzitters en wethouder ad hoc kunnen overleggen over de kwestie (Interview Righolt-Dam, gemeente Barendrecht 2008b). Als laatste wordt bepaald dat de gemeente een toetsingskader zal vaststellen met eisen waar de initiatiefnemers aan moeten voldoen, wil de gemeente akkoord gaan. Een definitief standpunt van het college wordt uitgesteld tot na de publicatie van de MER (interview Zuurbier). Tussen juni en december 2008 wordt binnen de nieuwe klankbordgroep overlegd over de inhoud van het toetsingskader. Er is in deze fase sprake van toenemende eensgezindheid tussen de lokale partijen en de wethouder (interview Righolt-Dam, Feenstra 2012: 15). GroenLinks vormt een uitzondering: deze fractie is van mening dat B&W zich nadrukkelijk tegen het project moet uitspreken, en dat de gemeente de burgers te weinig bij het project betrekt (gemeente Barendrecht 2008c). De fractie stapt uit de klankbordgroep, en richt zich direct op het mobiliseren van de bevolking (interview Zuurbier). In dezelfde periode wordt een bestuurlijk overleg georganiseerd waar alle betrokken overheden en bedrijven aan deelnemen. Erik van Heijningen, gedeputeerde van de provincie Zuid-Holland en tevens voorzitter van de DCMR, wordt voorzitter van deze overleggroep. Namens de gemeente Barendrecht is wethouder Zuurbier bij de bijeenkomsten aanwezig (Feenstra 2011, interview Zuurbier). Binnen het bestuurlijk overleg wordt besloten dat voor het beantwoorden van de vragen van de gemeente zogenaamde kennistafels worden ingericht, waar experts van de drie verschillende overheden samen over de verschillende kwesties praten (provincie Zuid- Holland 2009). De institutionele leemte rond het CO2-project leidt in de beginfase dus tot het optuigen van ad hoc organisaties op alle bestuurlijke niveaus het Rijk start een Taskforce, 30

31 de gemeente een klankbordgroep, en de provincie neemt het initiatief voor een bestuurlijk overleg. Op 27 november besluit minister Cramer dat er subsidie zal worden verleend aan het CCSproject van Shell. Twee weken later, op 15 december, publiceert de gemeente Barendrecht de eerste versie van haar toetsingskader: een eigen middel van de gemeente om haar standpunt te bepalen, om scherp te krijgen aan welke voorwaarden het Shell CO 2 project moet voldoen om in haar ogen verantwoord doorgang te kunnen laten vinden. (gemeente Barendrecht 2008d). De gemeente huurt voor het beantwoorden van de vragen uit het toetsingskader een ingenieursbureau, een emeritus hoogleraar en een advocatenkantoor in (interview Zuurbier, gemeente Barendrecht 2008c 15 ). De hoogleraar, Cees van der Akker, wordt gekozen omdat hij bekend staat als tegenstander van CO2-opslag. Wethouder Zuurbier zoekt bewust een contragewicht voor de, in zijn ogen, door belangen gekleurde expertise van Shell en het Rijk (interview Zuurbier, gemeente Barendrecht 2009e: 42). Een onbekend deel van de kosten voor deze expertise krijgt de gemeente Barendrecht vergoed van het ministerie van VROM. Desalniettemin zet de gemeente van meet af aan aanzienlijke eigen hulpbronnen in voor de CO2-kwestie: tot juni 2009 wordt er 200,000 euro vrijgemaakt uit de gemeentebegroting (gemeente Barendrecht 2009a). Tijdens het inspraaktraject neemt de media-aandacht voor het onderwerp sterk toe, en mengen de burgers van Barendrecht zich in groter getale in het debat. De gebeurtenissen rond de MER-procedure februari en maart verdienen een meer gedetailleerde beschrijving, en zullen daarom in het volgende hoofdstuk als eerste cruciale episode besproken worden. 5. CONTROVERSE IN BARENDRECHT In het vorige hoofdstuk beschreef ik de besluitvorming rond CO2-opslag in Barendrecht tot en met januari In het eerste jaar van het project zijn de voortekens van een controverse al te zien. De eerste twee informatiebijeenkomsten worden bezocht door meer dan tweehonderd bezorgde burgers, en de lokale kranten publiceren over de kwestie CO2-opslag is een publieke zaak geworden. Daarnaast lijkt het er op dat alleen feitelijke kennis het probleem 15 Respectievelijk Det Norske Veritas, een Noors consultancy met kennis van maritieme technologie en fossiele brandstoffen, Cees van der Akker, emeritus hoogleraar hydrologie, en Loyens en Loeff, een groot Nederlands advocatenkantoor. 31

32 niet op zal lossen. De gemeente is sceptisch over de aanstaande MER van Shell, en organiseert alvast haar eigen expertise. Nadat in 2008 de basis is gelegd, ontwikkelt de CO2- kwestie zich tijdens de MER-inspraakprocedure in februari en maart 2009 tot een grootschalige publieke controverse. In dit hoofdstuk zal ik drie cruciale episodes uit deze controverse vanuit het perspectief van de gemeente Barendrecht beschrijven, te beginnen met de gebeurtenissen rond de MER-procedure in februari en maart Eerste episode: een CO2-bom onder Barendrecht (9 februari 23 maart 2009) Als op 9 februari 2009 het MER-verslag van Shell beschikbaar wordt voor inzage, komt de controverse in Barendrecht in een stroomversnelling terecht. De MER-procedure is een belangrijke politieke instutitionele mogelijkheid voor de gemeente het is een manier waarop de gemeente formeel haar bezwaren bij de Rijksoverheid onder de aandacht kan brangen. Echter, een gemeentelijk bezwaar via de MER wordt aanzienlijk gewichtiger als het door burgers wordt gesteund. B&W begint de inwoners van Barendrecht daarom in december 2008 al te informeren over de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen, met behulp van persberichten en stukken in de lokale kranten (Gemeente Barendrecht 2008e; de Schakel 2009a, het Zuiden 2009a). Op 5 februari 2009 kondigt wethouder Zuurbier, in een persoonlijke brief aan alle inwoners van Barendrecht, aan dat er op 11 februari een openbare informatiebijeenkomst over CO2 zal worden georganiseerd in theater het Kruispunt. De avond is bedoeld om burgers zo goed mogelijk te informeren over het project en de inhoud van de MER, en zodoende behulpzaam te zijn bij het eventueel indienen van een reactie/zienswijze (gemeente Barendrecht 2009b). De wethouder mobiliseert burgers echter niet direct hij voorziet ze slechts van de benodigde informatie. Door de Barendrechters te wijzen op de MER-procedure, worden indirect echter wel degelijk burgers gemobiliseerd. De MER-procedure De MER-procedure veroorzaakt een sterke toename in communicatie over de CO2-opslag de media-aandacht beleeft een eerste echte piek. Er is aan het begin van de procedure echter geen sprake van een dominant, coherent frame rond CO2-opslag: twee enigszins verschillende versies van een frame beginnen rond de problematiek te ontstaan. Ik zal het onderscheid illustreren aan de hand van de framing door de lokale fractieleiders van CDA en GroenLinks. 32

33 GroenLinks was eerder al uit de bestuurlijke klankbordgroep rond CO2 gestapt, en profileert zich nu verder als uitgesproken tegenstander van de CO2-opslag. Tessa Augustijn, de fractievoorzitter van GroenLinks in Barendrecht, publiceert op 12 februari een open brief in de Schakel. In haar argumentatie worden de contouren van een anti-co2 frame zichtbaar: Shell en de overheid moeten aantonen dat het veilig kan, maar daarover is geen zekerheid te geven. Deskundigen verschillen hierover ook behoorlijk van mening. (...) De CO2 wordt hier voor altijd onder grond gepompt, het wordt er nooit meer uitgehaald. Het zou wél kunnen ontsnappen, en dan kunnen we te maken krijgen met een grote ramp.[...] Als GroenLinks hebben we vanaf het eerste moment laten weten dat we tegen dit experiment onder een dichtbevolkte woonwijk zijn (Augustijn 2009). Met drie samenhangende argumenten definieert Augustijn het probleem van CO2-opslag. Ten eerste is CO2-opslag een experiment de kennis over de technologie is onzeker. Hierdoor is onduidelijk of de opslag van CO2 een veiligheidsrisico is. Dit is gevaarlijk, omdat de CO2 onder een dichtbevolkte woonwijk wordt opgeslagen. Uit deze drieledige probleemdefinitie volgt een helder oordeel: GroenLinks Barendrecht is tegenstander van het CO2-project. In het vervolg van de brief uit Augustijn kritiek op de houding van B&W en de andere raadspartijen: de politici moeten er wel voor zorgen dat u als bewoners ook een andere visie dan het propagandaverhaal van Shell en het Rijk duidelijk te horen kan krijgen (ibid.). GroenLinks is er niet van overtuigd dat de gemeente op termijn echt de rug recht zal houden. Ondanks deze kritiek op de organisatie van de informatieavond probeert Augustijn in haar brief zo veel mogelijk burgers voor de avond te mobiliseren: kom, massaal met uw vragen naar het Kruispunt, en verlang een helder en deskundig antwoord! (ibid.). Corrie Righolt-Dam van CDA wordt begin februari door het ambtenarenblad PM (Public Mission) geïnterviewd over CO2-opslag. Ze verwijst in het artikel naar de ramp rond het Nyosmeer in Kameroen, in Een bubbel CO2 die zich onder dit meer had gevormd kwam plotseling naar boven, en bedekte een gebied van 25 vierkante kilometer met een dodelijke deken van gas mensen kwamen om het leven. De link met de Nyosramp versterkt de framing van CO2-opslag als risicovol en potentieel fataal project. Net als Augustijn framet Righolt-Dam CO2-opslag als veiligheidsrisico: als dit project doorgaat, [zullen we] helemaal niets oplossen en ons nageslacht opzadelen met een levensgevaarlijke erfenis in de vorm van een potentiële CO2-bom vlakbij een woonwijk (Public Mission 2009). Het artikel, dat de titel een CO2-Bom onder Barendrecht mee krijgt, leidt tot een aantal stukken in de lokale kranten en een lang stuk in de Volkskrant, waarin de 33

34 risicoargumentatie herhaald wordt (de Volkskrant 2009a, De Schakel 2009b, Het Zuiden 2009b). Twee dagen later wordt Righolt-Dam naar aanleiding van haar uitspraken in PM uitgenodigd bij Buitenhof. In het gesprek benadrukt ze wederom het risico van CO2-opslag. Haar argumentatie komt sterk overeen met de probleemdefinitie van Augustijn: [in het AMESCOrapport] lees ik heel duidelijk: als je een experiment wil doen, moet je dat niet doen in een dichtbevolkt gebied. [ ] als er bij ons wat misgaat, dan zal er een groot aantal slachtoffers vallen (Buitenhof 2009). Echter, waar de GroenLinks-politica aanstuurt op een anti-co2 frame, houdt Righolt-Dam het bij liever niet: Terwijl ik in mijn hart eigenlijk nee zei, hebben we steeds gezegd, meten is weten. Emoties zijn heel makkelijk weg te wuiven. (interview Righolt-Dam). Een soortgelijke strategische terughoudendheid is in deze periode kenmerkend voor het college van B&W en voor de raadsfracties van D66 en VVD. Ook deze partijen wijzen CO2-opslag niet direct af, maar benadrukken de mogelijke veiligheidsrisico s, en vragen om meer onderzoek. Het Kruispunt een uitverkochte voorstelling Op 18 februari wonen ongeveer 1,000 Barendrechters de informatieavond in het Kruispunt bij. De gemeente spaart kosten noch moeite om zo veel mogelijk burgers te bereiken: de plenaire sessie wordt twee keer achter elkaar gehouden, en de rest van Barendrecht kan de bijeenkomst via schermen in het gemeentehuis en de lokale radio volgen. In de foyer van het theater is door de raadsfracties een informatiemarkt georganiseerd. Een blanco zienswijzeformulier wordt uitgedeeld, waardoor burgers gemakkelijk ter plekke een zienswijze kunnen indienen. GroenLinks staat als enige partij niet met een stalletje op de infomarkt. De partij heeft, samen met een aantal demonstrerende burgers, een stalletje vóór het theater opgesteld, en stelt daar ook een zienswijzeformulier beschikbaar. Dit formulier is echter al door GroenLinks al ingevuld, er hoeft door de burger alleen nog maar te worden ondertekend (Het Zuiden 2009c). Het plenaire deel van de avond begint met een paneldiscussie. Wethouder Zuurbier is de eerste spreker. Hij laat weten dat het college van B&W CO2-opslag in Barendrecht liever niet ziet gebeuren, maar het project nog niet uit wil sluiten. Hij verbindt de framing van CO2- opslag als veiligheidsrisico met een bestaand frame rond de cumulatie van risico s in Barendrecht: 34

35 (...) en daar hebben wij gezegd: Mevrouw Cramer, liever niet. Wij hebben eigenlijk geen zin in de heisa die wellicht op ons af zal komen. Barendrecht heeft in de afgelopen tien jaar al veel voor zijn kiezen gehad. Wij hebben een VINEX-locatie gebouwd van woningen met overlast van dien. Wij zijn in korte tijd twee keer zo groot geworden. Wij hebben de Betuwelijn op ons dak gehad. De helft van de zo karakteristieke Eerste Barendrechtseweg is gewoon verdwenen. Wij hebben heipalen in de grond horen slaan voor de grootste spoorwegoverkapping in Europa. Om nog maar niet te spreken over het feit dat wij omringd zijn door de A15, de A16, de A29 en de Oude Maas, met alle transportrisico s van dien. (...) als de uitvoering van uw beleid toch op ons pad komt, zullen wij beoordelen op basis van feiten en cijfers. Wij zullen onze rol in de wettelijke procedures zeer kritisch vervullen en voor de interne besluitvorming met de gemeenteraad een eigen traject uitstippelen (gemeente Barendrecht 2009b 2-3). Met deze argumentatie definieert Zuurbier het probleem van CO2 op een nieuwe manier: Barendrecht heeft al genoeg risico genomen voor het Rijk, nu is het wel mooi geweest. Deze toevoeging met betrekking tot de cumulatie van bestaande risico s wordt ten dele ook door andere andere actoren overgenomen, maar in de loop van de controverse vooral door Zuurbier zelf gebruikt. Verder gaat Zuurbier uitgebreid in op het verloop van de MER-procedure, en geeft hij burgers alle benodigde informatie voor het indienen van een zienswijze. Echter, net als in de brief gaat Zuurbier niet over tot het direct mobiliseren van burgers (ibid.: 4). Het contrast in framing tussen de voor- en tegenstanders van de CO2-opslag wordt tijdens de discussie duidelijk zichtbaar. De initiatiefnemers van het project verbinden de framing van CO2-opslag tijdens de bijeenkomst zeer nadrukkelijk aan het de noodzaak van het bestrijden van klimaatverandering. Gevraagd naar de financiële winst die met het project te behalen valt, reageert Hans Bolscher van EZ: Wij doen dit voor het klimaat; voor het klimaat, voor het klimaat en voor het klimaat. Dat is de reden waarom wij in CCS geïnteresseerd zijn. Ook stelt Bolscher dat de hoge bevolkingsdichtheid in Barendrecht voor de locatiekeuze niet relevant is: of er nu 2 of 20,000 mensen wonen, het moet voor iedereen altijd veilig zijn. (ibid.: 5-6). De vertegenwoordigers van Shell, DCMR en het ministerie framen CO2-opslag consequent als demonstratieproject, terwijl Zuurbier en de aanwezige burgers het project steevast een experiment noemen. Het is een cruciaal nuanceverschil: een experiment impliceert het verkennen van het onbekende, terwijl een demonstratie het laten zien van een bekende en beheerste techniek veronderstelt. Omdat het een bekende en beheerste techniek is, kan volgens de voorstanders met behulp van gevestigde procedures worden bepaald of het project veilig kan worden uitgevoerd. Als de MER uitwijst dat het project veilig is, is het veilig, en dan doet de bevolkingsdichtheid van Barendrecht er niet meer toe, is de gedachte. 35

36 Later op de avond krijgen de aanwezige burgers de gelegenheid om de initiatiefnemers gericht vragen te stellen. Sommige burgers blijken net zo goed geïnformeerd als de lokale politici, en herhalen in hun vragen regelmatig elementen de argumenten van de raadsfracties en de gemeente (experiment, bevolkingsdichtheid, CO2 als gezondheidsrisico, cumulatie van risico s in Barendrecht). De probleemdefinitie van het opkomende anti-co2 frame lijkt bij de aanwezige Barendrechters te resoneren. Een aantal burgers richt zich echter direct tot wethouder Zuurbier: Waarom zegt de heer Zuurbier elke keer liever niet? Als u het niet wilt, zeg dan Nee! U draait er elke keer omheen (ibid.: 33, nadruk toegevoegd). Bij de wethouder en raadslid Righolt-Dam was de avond in het Kruispunt doorslaggevend voor het besef dat er onder de bevolking van Barendrecht geen draagvlak bestond voor CO2-opslag, en de voorzichtige liever niet-framing hierdoor niet lang meer te handhaven zou zijn. Expliciete afwijzing van het project was bijna onvermijdelijk geworden: we wilden eerst de feiten laten zien. [ ] Tot je op een gegeven moment bijna niet anders kan. Bij die grote bijeenkomst in het Kruispunt hebben we eigenlijk al laten doorschemeren dat het niet anders kan (interview Righolt-Dam). Het idee van uitgebreide articulatie van de MER-procedure geeft het belang van de avond in het Kruispunt voor de controverse niet voldoende weer. De gemeente heeft met de avond een nieuwe, strategische politieke mogelijkheid gecreëerd een zichtbaar platform voor haar bezorgde burgers, dat direct of indirect heel Barendrecht bereikte. De nasleep: een eenduidig anti-co2 frame, burgers komen op gang In de weken na de bijeenkomst in het Kruispunt gaan verschillende raadspartijen over op een expliciete afwijzing van het CO2-project. Het Zuiden plaatst vier dagen na de bijeenkomst een ingezonden brief van D66 met de titel D66 tegen opslag CO2, waarin de lijsttrekker van de fractie zich uitspreekt tegen het project, en burgers direct oproept om zienswijzen in te dienen (Het Zuiden 2009d). Op 1 maart volgt CDA met een definitief nee. De partij noemt de cumulatie van risico s in Barendrecht, de locatiekeuze onder een woonwijk, en het gebrek aan draagvlak dat blijkt uit de bijeenkomst op 11 februari als belangrijkste argumenten (CDA Barendrecht 2009a). Op 10 maart wordt in een openbare commissievergadering in het Kruispunt overlegd over de tekst van de eigen MER-zienswijze van de gemeente. De vergadering wordt slechts door 120 burgers bijgewoond in vergelijking met de eerdere bijeenkomst in het Kruispunt een 36

37 lage opkomst, maar voor de commissievergadering was dan ook geen brief naar alle Barendrechters verzonden. Tien burgers maken gebruik van hun inspreekrecht. Eén daarvan is Klaas Brantjes, een participatieveteraan zijn huis was het laatste dat gesloopt werd voor de aanleg van de Betuwelijn. Samen met zijn vrouw omkleedt hij de CO2 als veiligheidsrisicoargumentatie met een kleurrijk verhaal over een fictieve CO2-ramp: Barendrecht ligt door alle dijken en wallen in een soort badkuip, waardoor het zware CO2 niet weg kan. Je hebt bij CO2 maar een half uur, en de toegangswegen zullen vast komen te staan. Alle Barendrechters moeten daarom de komende jaren worden voorzien van persluchtmaskers voor al hun gezinsleden en hun gasten (gemeente Barendrecht 2009g). Om hun punt kracht bij te zetten heeft het echtpaar een persluchtmasker meegebracht, dat opzichtig naast de inspraaktafel is opgesteld. Een meer technische inbreng komt van Huub van Gorp, een oud-medewerker van Shell. Van Gorp volgt de inmiddels bekende probleemdefinitie: CO2 is geen demonstratie, maar een potentieel gevaarlijk experiment, en een experiment dat niet plaats zou moeten vinden onder een dichtbevolkt gebied. Hij verdiept de framing echter met scheikundige en geologische argumenten. Van Gorp wordt de volgende dag door de gemeente benaderd er is interesse in het verspreiden van zijn kritische, maar inhoudelijke verhaal. Van Gorp publiceert zijn inspraaktekst later in de Schakel: CO2 is niet inert. Het is een actief gas dat zich gemakkelijk verbindt met mineralen in een vochtige omgeving. Op den duur gaat het niet meer om CO2 in de bodem, maar om andere chemische verbindingen die zich anders gedragen. Als deze verbindingen meer volume nodig hebben, leidt dit tot stijging van de grond en kunnen scheuren ontstaan (van Gorp 2009). Formeel besluit de gemeente pas in juni over de CO2-kwestie. Echter, in haar zienswijze op de MER, die op 23 maart wordt ingediend, legt B&W haar afwijzing van het project informeel al vast. Hiermee sluit het college B&W zich als laatste aan bij het Barendrechtse anti-co2 frame, hetzij altijd in meer beleefde en formele bewoordingen dan de raadsfracties. De unaniem door de raad aangenomen zienswijze leest als een blauwdruk voor het frame dat in de loop van de eerste episode tot stand is gekomen. Met behulp van meer genuanceerde versies van de bekende argumenten risicocumulatie in Barendrecht, risico s van CO2, onzekere technologie, bevolkingsdichtheid - wordt de probleemdefinitie helder uiteengezet. Deze probleemdefinitie ondersteunt een negatief oordeel over het CO2-project: We [zijn] we omringd zijn door de A15, die in de nabije toekomst nog verder verbreed zal gaan worden, de A16, de A29 en de Oude Maas. Deze infrastructuur brengt vele transportrisico s met zich mee. (...) 37

38 Aanvullend moet er een adequate analyse komen van de morbiditeitrisico s. Slechts dan kan er gekomen worden tot een juiste inschatting en vervolgens afweging van alle relevante veiligheidsrisico s die het project met zich meebrengt. (...) Juist deze toepassing van standing technology wordt in het MER gebruikt om bij de lokale bevolking en andere belanghebbenden vertrouwen te wekken met betrekking tot dit project. Toch geeft het MER op dit moment geen duidelijk en coherent beeld met betrekking tot de mate waarin de initiatiefnemers echt bewezen hebben dat zij de vereiste technologie goed beheersen voor alle aspecten van de levenscyclus voor het voorgenomen initiatief in Barendrecht (...) De locatiekeuze staat haaks op de conclusie in de AMESCO-studie dat er geen voorkeur is voor opslag van CO2 onder dichtbevolkte gebieden (...) De onrust en vragen die dit project bij ons en onze burgers oproept staan onze plannen in hoge mate in de weg. Alleen dit gegeven is voor ons al een goede reden om af te zien van het initiatief om bij wijze van demonstratie CO2 in de ondergrond van Barendrecht op te gaan slaan. (gemeente Barendrecht 2009d). Op 23 maart organiseert GroenLinks de eerste grote conflictgerichte politieke actie tegen CO2-opslag een demonstratie in Carnisselande, de wijk naast de beoogde injectielocatie. In de voorgaande weken heeft de partij via de Schakel en kleine acties op straat burgers gemobiliseerd (de Schakel 2009c). Burgemeester van Belzen neemt op de demonstratie 750 door GroenLinks verzamelde zienswijzeformulieren in ontvangst. Vooraan de stoet draagt Tweede Kamerlid Kees Vendrik samen met de lokale fractieleden een spandoek: Nee tegen CO2!. Gevolgd door ongeveer driehonderd burgers lopen de politici naar de beoogde opslaglocatie in Carnisselande. Een groep basisschoolkinderen scandeert enthousiast: CO2! Weg er mee! (RTV Rijnmond 2009). 38

39 Foto 1: Panel in het Kruispunt op 18 februari V.l.n.r.: Arie Deelen (DCMR), Erik Louter (gespreksleider), Annemarie van der Rest (Shell), Hans Bolscher (EZ), Simon Zuurbier (gemeente Barendrecht). Bron: De Schakel, Foto 2: Commissievergadering in het Kruispunt op 10 maart Het echtpaar Brantjes spreekt de commissie toe over de gevolgen van een CO2 -ramp. Rechts van de spreektafel staat een persluchtmasker. Bron: De Schakel, Foto 3: Demonstratie in Carnisselande op 23 maart Barendrechters protesteren, onder leiding van Groenlinks, tegen de plannen voor CO2-opslag onder Barendrecht. Bron: De Schakel,

40 Intermezzo 1: april september 2009 In reactie op de zienswijzen van de gemeente Barendrecht en haar burgers laat minister Cramer in april weten een definitief besluit over het project uit te stellen tot november In de tussentijd wil ze extra onderzoek laten uitvoeren om verschillende vragen uit de zienswijzen te beantwoorden (Het Zuiden 2009f). Na de aankondiging van de minister dat het besluit over CO2 tot het najaar zal worden uitgesteld, komt het CO2-project tijdelijk in rustiger vaarwater terecht. Dit blijkt ook uit een afname in media-aandacht. In de geanalyseerde kranten worden in maart berichten over het project geplaatst, terwijl er tussen april en oktober van dat jaar per maand gemiddeld 10 berichten verschijnen. Toch vinden er in deze periode een aantal belangrijke gebeurtenissen plaats, met name achter de schermen. In april wordt de kennistafel afgerond het bestuurlijk proces waarin de vragen van burgers en gemeente door experts beantwoord zouden worden. Opvallend is dat de aanwezige experts zonder uitzondering verbonden zijn aan een van de belanghebbende partijen. Verschillende respondenten merken op dat ze onder de indruk waren van de moeite die Shell in deze fase heeft gestoken in het beantwoorden van de verschillende vragen die door de gemeente waren voorgelegd (interview Zuurbier, interview Righolt-Dam). De nog resterende vragen over locatiekeuze, ondergrond en gezondheidsrisico s worden door verschillende onderzoeksinstituten opgepakt: TNO, DCMR en RIVM bereiden rapporten voor (Feensta et al. 2011: 20). Op 29 juni neemt de gemeenteraad definitief het verwachte principebesluit tegen CO2-opslag. Voor het publieke debat is het een relatief rustige zomer. In de maanden mei en juni vindt nog een aantal bijeenkomsten in het Kruispunt plaats, maar deze bijeenkomsten halen lang niet de opkomst van de informatieavond in februari. Achter de schermen wordt er door Den Haag echter wel degelijk druk uitgeoefend op de gemeente. In de loop van de zomer brengt minister Cramer een bezoek aan het college, en bezoekt minister van der Hoeven de gemeenteraad. Op 26 september wordt Barendrecht opgeschrikt door een treinongeluk: twee goederentreinen botsen op de Betuwelijn, waarbij een van de treinen bijna een ketelwagen vol explosief gas ramt. De burgemeester reageert geschokt, maar laat niet na in de media de framing van het incident impliciet te verbinden met die van CO2-opslag, waarbij het argument met betrekking tot de cumulatie van risico s de brug vormt: Je gaat je op een gegeven moment afvragen: kan er nog meer bij? Wij zeggen op dit moment: nee, het is genoeg (gemeente Barendrecht 40

41 2009f). Op 29 september neemt de gemeenteraad zelfs een Motie cumulatie veiligheidsrisico s Barendrecht aan: constaterende dat het kabinet overweegt om bij wijze van demonstratie CO2 in de ondergrond van Barendrecht op te slaan [...] verzoekt om wetgeving die nadere regels stelt aan de cumulatie van veiligheidsrisico s. 5.2 Tweede episode: misleidend en regentesk (6 oktober 6 december 2009) Het definitieve besluit over de opslag van CO2 in Barendrecht zou worden genomen op 18 november De meest interessante gebeurtenissen uit het oogpunt van dit onderzoek vinden echter in de aanloop en de nasleep van dit besluit plaats. In oktober wordt door een drietal burgers de stichting CO2isNee opgericht. In de weken voor het besluit is deze stichting zeer actief. Op 1 december komen ministers Cramer en van der Hoeven naar Barendrecht om hun besluit in het Kruispunt toe lichten. Dit bezoek zou voor zowel de gemeente als de burgers een cruciale strategische politieke mogelijkheid blijken te zijn. De beschrijving van de tweede episode zal ik dan ook beginnen met de oprichting van CO2isNee, om vervolgens via het besluit van de ministers toe te werken naar de confrontatie in het Kruispunt. Organisatie van het burgerprotest het ontstaan van CO2isNee De eerste informele bijeenkomsten van de latere leden van CO2isNee vonden al vanaf september 2008 plaats. Incidenteel komen John Brosens, een thrillerauteur en bekende Barendrechter, Klaas Brantjes, en Huub van Gorp bijeen om over het protest tegen de CO2- opslag te overleggen. Als de beslissing van de ministers eind 2009 nadert, besluit de groep om in de openbaarheid te treden, om andere Barendrechters tegen CO2 te mobiliseren. Op 6 oktober maakt de groep zich bekend, en vraagt Barendrechters om hun ideeën en steunbetuigingen. Op 26 oktober tekenen Brosens, Brantjes en Dieta Uytderlinde, oud-judoka en bekend Barendrechtse, de oprichtingsacte voor de stichting CO2isNee. Het eerste persbericht opent met verwijzing naar het ongeluk. De framing van de treinbotsing wordt verbonden met de bekende probleemdefinitie van CO2 als veiligheidsrisico en experiment: De meeste Barendrechters wisten het direct: het ongeluk op de Betuweroute was de druppel in de bekende emmer. Net als bij de Betuweroute bestaat gegarandeerd veilig niet voor CO2 opslag in lege gasvelden. (...) De ongeruste Barendrechters [besloten] om waakzaam te blijven, door de Werkgroep CO2=NEE op te richten. De werkgroep bezint zich op publieksvriendelijke acties die nationaal de aandacht richten op het risico dat Barendrechters de proefkonijnen worden voor minister Cramer (CO2isNee 2009a). 41

42 Huub van Gorp wordt niet openlijk lid van CO2isNee, maar blijft de stichting wel van technisch advies voorzien (interview Brosens, interview van Gorp). De stichting steunt op vrijwillige bijdragen: het CO2-probleem heeft zich tijdens de eerste episode al diep in het bewustzijn van Barendrecht genesteld, waardoor enkele tientallen medewerkers zich als snel aanmelden (interview Brosens). Als de stichting eind oktober officieel wordt opgericht hebben 250 Barendrechters hun steun aan de stichting uitgesproken. De hoeveelheid steunbetuigingen blijft in de eerste twee maanden snel toenemen (zie grafiek 2). De eerste aanhang komt vooral uit de nieuwbouwwijk Carnisselande, waar huiseigenaren zich bekocht voelen: de gemeente had bij oplevering van de wijk toegezegd dat er geen nieuwe mijnbouwvergunningen meer zouden worden verleend, als de gaswinning onder de wijk zou zijn afgerond. De bewoners waren bang dat hun nieuwe huizen door de CO2-opslag in waarde zullen dalen. Deze eerste groep uit Carnisselande bestaat voor een groot deel uit hoogopgeleiden. De organisatie achter CO2isNee heeft hierdoor al snel beschikking over ingenieurs, chemici, bestuurskundigen en juristen (interview Brosens). Financieel draait de stichting op de donaties van burgers en bijdragen in natura van lokale ondernemers. Zo wordt een promotiefilmpje betaald door een Barendrechtse restauranteigenaar, en een folderactie gefinancierd door een lokale pomphouder. CO2isNee vraagt de ondernemers ook direct te doneren, maar dat gebeurt nauwelijks. Ze wilden dat [steun aan de stichting] in hun boekhouding niet zichtbaar maken. Maar er is een hoop vestzak-broekzak geld van eigenaar gewisseld (interview Brosens) Aantal symphatisanten Grafiek 2 - Aantal geregistreerde sympathisanten. Bron: tweewekelijkse nieuwsbrief CO2isNee, edities 1 tot en met 6 42

43 Dieta Uytderlinde is een goede bekende van de burgemeester. Ze zorgt er voor dat het bestuur van de stichting daags na de oprichting bij de wethouder aan tafel zit. Zowel de bestuursleden van de stichting als wethouder Zuurbier zien in dat er een effectieve taakverdeling tussen de twee partijen mogelijk is. De stichting en de wethouder spreken af wekelijks te overleggen, en reizen gezamenlijk af naar vergaderingen van de provincie en het Rijk. Tijdens de gesprekken wordt de framing van de CO2-kwestie onderling afgestemd. In de woorden van wethouder Zuurbier: Ik heb tegen Brosens gezegd; er zijn dingen die ik niet in het openbaar kan zeggen, maar jij wel! Zo hebben we wel degelijk afgestemd: wij kunnen langs deze lijn opereren, en jullie langs die! Ik heb gezegd: als je veel mensen kan mobiliseren, geeft dat media-aandacht (interview Zuurbier). Anderzijds kan de gemeente met behulp van haar bestuurlijke netwerk voor de stichting weer politieke mogelijkheden articuleren: We kregen van het gemeentebestuur steeds te horen wanneer er in Den Haag weer iets aan de hand was (interview Brosens). De samenwerking moet echter wel achter gesloten deuren plaatsvinden: De basisafspraak was dat we elkaar moesten informeren, maar naar buiten toe niet van alles vertellen wat we met elkaar hadden besproken. Om deze reden wordt er ook besloten om de stichting geen subsidie of organisatorische hulp te verlenen (interview Brosens). Het politieke repertoire van CO2isNee beslaat zowel meer consensusgerichte als meer conflictgerichte actie. De stichting organiseert ludieke acties, petities en demonstraties, maar voert ook overleg met betrokken politici en bestuurders. Dit tweezijdige karakter is goed te illustreren met twee voorbeelden van acties uit de weken voor het besluit van de ministers. Enerzijds voert de stichting lobby richting de provincie Zuid-Holland. De commissie Milieu van Provinciale Staten zal zich enkele dagen voor het besluit van de ministers over CO2- opslag uitspreken. De gedeputeerde met de portefeuille Milieu, Erik van Heijningen, beslist daarna of de provincie een cruciale milieuvergunning aan Shell verleent. CO2isNee grijpt de besluitvorming aan als strategische politieke mogelijkheid. De stichting stuurt een brandbrief naar de Provinciale Staten en de Tweede Kamer en voert gesprekken met leden van de commissie. Op woensdag 4 november maken leden van CO2isNee gebruik van hun inspraakrecht bij de vergadering van de Provinciale commissie voor Groen, Water en Milieu. Anderzijds organiseert de stichting op 11 november een cavia-race. De cavia fungeert als metafoor voor het gevaar van CO2, en vergoot zo het bereik van de framing van CO2 als gezondheidsrisico. In de woorden van Brantjes: Als er CO2 in de grond gestopt wordt, kan het ook weer vrijkomen. En dan legt Cootje 2 het loodje (het Zuiden 2009h). Om media- 43

44 aandacht te genereren en sympathisanten te werven nodigt de stichting de caviabezitters van Barendrecht (en hun ouders) uit om deel te nemen aan een hardloopwedstrijd voor cavia s. Een dierenwinkel en de lokale brandweer leveren gratis materiaal voor de actie (interview Brosens). De race haalt de lokale weekbladen en het Algemeen Dagblad (De Schakel 2009d, Het Zuiden 2009g, CO2isNee 2009b) 16. Nieuwe rapporten verschijnen, het besluit wordt genomen Op 29 oktober worden de onderzoeken waar naar aanleiding van de MER-zienswijzen opdracht voor was gegeven gepubliceerd. CO2isNee en de gemeente grijpen de publicatie aan als (strategische) politieke mogelijkheid, en reageren beiden met een persbericht. De gemeente vindt in de rapportteksten ondersteuning voor het afkeuren van CO2-opslag. Het TNO-rapport toont volgens de gemeente aan dat de ondergrond in Barendrecht geotechnisch minder geschikt is voor CO2-opslag dan op andere locaties. Het voordeel van Barendrecht als locatie zou volgens TNO de relatief lage prijs zijn een groot deel van de benodigde infrastructuur bestaat al, en de CO2-bron is vlakbij het injectieveld (TNO 2009: 23). Echter, qua impact op de leefomgeving krijgt Barendrecht de score poor, omdat het opslagveld zich onder een bebouwd gebied bevindt. (ibid.: 25). De gemeente stelt dat Barendrecht louter om bedrijfseconomische redenen als opslaglocatie is gekozen. Dit economische argument is een nieuwe aanvulling op het anti-co2 frame: Nader locatieonderzoek heeft twaalf mogelijkheden voor CO2-opslag opgeleverd. Van deze twaalf plekken is Barendrecht de enige onder dichtbevolkt gebied. [...] Verder blijkt klip en klaar dat de overige velden alleen afvallen vanwege financiële argumenten. [...] Het absorptievermogen van een gemeente kent zijn grenzen, en de spons van Barendrecht is vol. (gemeente Barendrecht 2009f). De stichting neemt deze economische argumentatie over. Echter, in tegenstelling tot de gemeente richt CO2isNee haar framing minder op de inhoud van de rapporten, en meer op de gevolgde besluitvormingsprocedure. De ministers redeneren vanuit tunnelvisie, en houden zich niet aan hun woord. Deze procedurele oordelen zijn een tweede toevoeging aan het anti- CO2 frame, maar worden (vooralsnog) alleen door CO2isNee gebruikt: 16 Het lijkt wellicht vreemd om een caviarace met kinderen een conflictpolitieke actie te noemen. Conflictpolitiek hoeft echter niet per se vijandig van karakter te zijn: het is in de literatuur gedefinieerd als het eenzijdig maken van claims die betrekking hebben op de belangen van andere actoren door middel van politieke acties. De caviarace past goed in deze definitie. Wellicht is het een aanwijzig voor de beperkingen van het begrip conflictpolitiek. 44

45 Het besluit toont alle kenmerken van een reeds lang vaststaand plan. Beide ministers citeren uit de onderzoeken alleen datgene wat ze kunnen gebruiken. Het lijkt er sterk op dat er vanuit een tunnelvisie is geredeneerd: het moest Barendrecht worden. Punt uit. (...) De regering weegt het economisch belang (Shell!) van een milieuonvriendelijke dure schijnoplossing van de CO2-problematiek zwaarder dan de veiligheidsbeleving van de inwoners, terwijl eerder werd gesteld alleen door te gaan als er onder de bevolking voldoende draagvlak was. Nu dat er niet is negeren beide ministers hun eerdere toezeggingen. Woordbreuk! (CO2isNee 2009c). Een week later nemen Provinciale Staten (PS) unaniem een motie aan die de ministers met klem oproept [ ] de locatie Barendrecht als mogelijke locatie voor CO2-opslag af te wijzen (provincie Zuid-Holland 2009a). Provinciale Staten zien, net als de gemeenteraad, in de recent gepubliceerde onderzoeken aanleiding voor het tegenhouden van CO2-opslag. Het standpunt van PS is echter niet doorslaggevend voor het verlenen van de milieuvergunning door de provincie. Gedeputeerde van Heijningen laat dan ook weten dat hij van plan is alsnog een handtekening te zetten, mocht de minister daarom vragen (Telegraaf 2009). Op 18 november 2009 maken ministers Cramer en van der Hoeven via een brief aan de Tweede Kamer hun intentie bekend om CO2-opslag onder Barendrecht door te laten gaan. De ministers zien, net als de gemeente Barendrecht, in de nieuwe onderzoeken een bevestiging van hun standpunt (VROM & EZ 2009a). In de Volkskrant laat Cramer weten dat, nu de MER is afgerond, de veiligheid van het project kan worden gegarandeerd (de Volkskrant 2009b). Wethouder Zuurbier reageert met een zeldzaam openlijk verwijt richting de ministers: Het kabinet is blind voor de zorgen van de inwoners van Barendrecht (NOS 2009a). Confrontatie in het Kruispunt De ministers laten weten hun besluit persoonlijk aan de inwoners van Barendrecht te willen uitleggen. Een bijzondere raadsvergadering in het Kruispunt wordt ingelast. Het college van B&W mobiliseert net als in februari indirect, door burgers via een brief te informeren over de avond. De gezamenlijke raadsfracties sturen een tweede brief, waarin wél zeer direct wordt gemobiliseerd: Alle politieke partijen van Barendrecht roepen u op als bewoner van onze gemeente: LAAT U ZIEN EN HOREN! Wij doen een dringend beroep op u om massaal naar Het Kruispunt te komen (fractievoorzitters van Barendrecht 2009). CO2isNee zet tevens een mobilisatieoffensief in, waardoor het aantal geregistreerde sympathisanten tussen 15 november en 1 december verdubbelt (zie grafiek 2). In een aan alle sympathisanten van de stichting roept Brosens op om vrienden, bekenden en familie naar de bijeenkomst mee te 45

46 nemen. Ook zet hij aan tot het uitvoeren van kleine conflictgerichte acties: met tape dichtgeplakte monden, witte mondkapjes, A-viertjes met een passende tekst De stichting verspreidt verder stickers, buttons en posters (zie afbeelding 1; CO2isNee 2009c). Ook CO2isNee wil tijdens de spreekbeurt van de ministers CO2-alarmsirenes laten loeien: de stichting heeft een brandweerwagen van een autoverzamelaar uit Barendrecht geleend, en voor de deur van het Kruispunt geparkeerd (interview Brosens). Het Kruispunt wordt zwaar beveiligd tassen worden gecontroleerd bij de ingang, en de politie staat klaar om in te grijpen op het sein van de burgemeester (De Volkskrant 2009c, interview Zuurbier). Drie burgers mogen inspreken, waarna de zaal gelegenheid krijgt om de ministers vragen te stellen. Twee van deze burgers spreken namens CO2isNee: Kees Pieters en Klaas Brantjes. De derde inspreker is Huub van Gorp, die enkele dagen eerder door de burgemeester is gebeld om namens de rest van de burgers in te spreken (interview van Gorp). Verder is ook gedeputeerde Erik van Heijningen namens de provincie aanwezig. De grote zaal in het Kruispunt zit vol: ongeveer 500 burgers wonen de bijeenkomst met de ministers bij. Ook wordt de avond wederom via een scherm live gevolgd in het gemeentehuis, waar nog eens 500 burgers bijeen zijn, en wordt de bijeenkomst integraal uitgezonden door de lokale tv-zender Locom TV. De bijeenkomst begint met een formeel welkomstwoord van de burgemeester. Vervolgens komen de ministers en de gedeputeerde kort aan het woord. Deze introducties zijn tekenend voor de houding van de bewindslieden tijdens de rest van de bijeenkomst. Cramer spreekt met een voorzichtige toon, en benadrukt meerdere malen dat ze snapt dat de burgers boos zijn: Ik begrijp heel goed dat u hier als bewoner niet tevreden mee bent. Toch moeten wij, als Rijk, deze beslissing nemen.. (Locom 2009) 17. Echter, als ze vervolgens stelt dat wat we gaan doen in Barendrecht echt veilig is, klinkt hoongelach uit de zaal. Ook als ze benadrukt dat onafhankelijke onderzoekers in de afgelopen maanden deze veiligheid hebben bevestigd, wordt ze door roepende burgers onderbroken. De minister belooft dat er meer openheid komt: wat mij betreft is alles open. Er zijn geen geheimen, u mag alles vragen. Van der Hoeven benadrukt ook dat de veiligheid niet in het geding is, maar is qua lichaamstaal en retoriek aanzienlijk minder meelevend, en meer strijdbaar. Van Heijningen spreekt voorzichtig, en 17 De onderstaande beschrijving van de bijeenkomst op 1 december is gebaseerd op een volledige videoregistratie van de bijeenkomst door Locom, een lokale televisiezender. Alle citaten van uitspraken tijdens deze bijeenkomst zijn dan ook afkomstig uit dit videoverslag. 46

47 probeert met een beroep op zijn lokale roots het publiek op zijn hand te krijgen: ik ben zelf vanaf mijn zesde in de rook van Spijkenisse opgegroeid. Ik heb van jongs af aan een notie van veiligheid meegekregen. Wethouder Zuurbier sluit de introductie af. Zijn toon is beleefd en zakelijk: hij prijst de ministers voor hun komst naar Barendrecht, en vraagt de burgers zich te gedragen. Zijn bijdragen in de loop van de avond worden steevast beloond met applaus uit de zaal. De eerste inspreker, Huub van Gorp, benadrukt dat de bestaande onzekerheid door de nieuwe rapporten van TNO, RIVM en DCMR niet wordt weggenomen. Hij betoogt met kalme stem dat de emoties van burgers vanwege deze onzekerheid begrijpelijk zijn. Hij bekritiseert vervolgens de dubbelrol die Erik van Heijningen speelt als voorzitter van de DCMR en verantwoordelijk gedeputeerde voor de provincie Zuid-Holland. Je kunt geen objectief oordeel vellen over een rapport dat door jezelf is opgesteld [groot applaus] Dit proceduregerichte verwijt zet de toon voor de rest van de avond van Heijningen wordt, meer nog dan de ministers, het doel van morele oordelen. Kies Pieters spreekt namens CO2isNee met een scherpere toon, en valt van Heijningen en de ministers meer direct aan ze hebben zich misleidend en regentesk gedragen. Hij stelt, in lijn met de eerdere procedurele framing van CO2isNee, dat het besluit vóór CO2 al vanaf het begin vast ligt, en de voorstanders helemaal niet van plan waren naar burgers te luisteren. Als hij verkondigt dat er geen liter, maar dan ook geen liter CO2 de grond in gaat, barst de zaal uit in luid applaus. Na de inspreekbeurt van Pieters wordt de sfeer steeds grimmiger. De antwoorden van de ministers op de insprekers worden onderbroken door burgers die doen alsof ze stikken door CO2. Een man met een rood shirt schreeuwt tijdens een spreekbeurt van van der Hoeven boos: wij willen het niet!. Een andere burger vraagt waar de CO2-lijken zullen worden opgeborgen. Vlak voor het eind van de avond roept een man naar van der Hoeven: als het hier fout gaat, kom ik je opzoeken. Naast de emotionele reacties zijn er ook inhoudelijke opmerkingen uit de zaal, die wederom vooral op de gevolgde procedure ingaan. Verschillende burgers merken op dat de besluitvorming ondemocratisch verlopen is ze menen dat de besluiten achter de schermen al vast lagen voordat burgers er van afwisten. Minister Cramer reageert zeer geëmotioneerd op deze beschuldigingen: ik wil de aantijging dat het besluit al vanaf het begin vast stond verre van me werpen. De avond wordt afgesloten door wethouder Zuurbier, die de ministers nogmaals bedankt voor hun komst. Hij komt zelfs 47

48 kort voor de ministers op: de ministers buitengewoon gedubd hebben voor ze een besluit hebben genomen. Ik heb al die maanden u op de hoogte gehouden van dit proces. Dit levert de twee bewindsvrouwen een bescheiden applaus op. Deze opmerkelijke zet is kenmerkend voor de taakverdeling in framing: de wethouder beschermt zijn positie door zich te beperken tot inhoudelijke kritiek, en laat oordelen over de procedure, waar hij het al dan niet mee eens is, aan de burgers over. In zijn slotwoord herhaalt de wethouder nauwkeurig de bekende argumenten: de cumulatie van risico s in Barendrecht, het experimentele karakter van de technologie, en de economische motieven voor de keuze voor Barendrecht als locatie. Ook maakt hij duidelijk dat de gemeenten zich via andere wegen alsnog in zal zetten om het project tegen te houden: de Tweede Kamer heeft nog veel vragen. [ ] Waarschijnlijk zullen we wel eindigen bij de Raad van State. Ook voor overheden bestaat een rechtsgang, dat is een democratisch recht. We zullen ons ook een beetje meer gaan richten op de Shell [applaus] (Locom 2009). De media-aandacht voor CO2-opslag in Barendrecht bereikt kort na de bijeenkomst op 1 december haar absolute hoogtepunt. De meeste nationale en lokale nieuwsbladen doen uitgebreid verslag, en de controverse haalt voor het eerst het NOS-journaal. Het valt op dat met name in de nationale berichtgeving de conflictueuze kant van de bijeenkomst de boventoon voert. NRC kopt met ministers trotseren boze en bange burgers. We willen het niet! haalt het Achtuurjournaal. De man die minister van der Hoeven zou komen opzoeken wordt geciteerd in de kop van het Volkskrant-verslag. Van de drie insprekende burgers haalt alleen de uitroep dat er geen liter CO2 de grond in gaat van Kees Pieters de landelijke media. De inhoudelijke argumenten van Zuurbier worden niet of nauwelijks genoemd, en ook de meer technische vragen van van Gorp ontbreken in de landelijke berichtgeving. (De Volkskrant 2009c, NRC 2009a, Algemeen Dagblad 2009, Trouw 2009, het Zuiden 2009i, NOS 2009). 48

49 Foto 2 en 5: Links: sticker/poster van CO2isNee, november Bron: Archief CO2isNee. Rechts: Caviarace op 11 november Bron: Youtube.com, Caviarace CO2. Foto 3: Woedende burger tijdens de bijeenkomst in het Kruispunt op 1 december "We willen het niet!". Bron: Historische Vereniging Barendrecht. 49

50 Intermezzo: december 2009 maart 2010 In de maand na de bijeenkomst verschuift de controverse weer naar de achtergrond. CO2isNee en B&W maken gebruik van het intermezzo om een strategie voor de lange termijn op te stellen. B&W begint met voorbereiding voor het aanvechten van het project bij de Raad van State. Er wordt achter de schermen besloten dat de gemeente de ondersteuning van advocatenkantoor Loyens en Loeff hiervoor wil behouden. Ook wordt het lobbybureau Dröge en van Drimmelen in de arm genomen. Als laatste wordt besloten dat de gemeente Shell direct zal gaan proberen te overtuigen om het project te stoppen. Om deze stappen te financieren stelt het college voor een miljoen euro vrij te maken ongeveer een zestigste van het jaarlijkse gemeentebudget (Barendrecht 2010a, interview Zuurbier). CO2isNee maakt, net als de gemeente, gebruik van de relatieve luwte rond de jaarwisseling om en een langetermijnstrategie vast te leggen. De stichting is van plan het CCS-project te dwarsbomen, door de framing van CO2-opslag door de voorstanders op drie fronten aan te vallen. Ten eerste zal worden geprobeerd CO2 een onveilige reputatie te geven. Dit voornemen bleek al duidelijk uit de eerdere framing door de stichting. Ten tweede is het belangrijk voor CO2isNee dat de CO2-opslag in Barendrecht een landelijk probleem wordt de stichting wil andere gemeenten wijzen op het bestaan van gasvelden die mogelijk in aanmerking komen voor CO2-opslag. Als laatste wil de stichting voorkomen dat CCS haar groene imago kan behouden: Als CCS een besmet imago heeft, willen partijen, en ook bedrijven, hun vingers er niet aan branden. Ook wordt een lijst van mogelijke acties besproken, die elk gericht zijn op één van deze aspecten van het imago van CCS van het voeren van gesprekken met Tweede Kamerleden tot het maken van een film over de risico s van CO2-opslag. Bij zes van de tweeëntwintig beoogde acties hoopt de stichting te kunnen rekenen op steun van de gemeente Barendrecht. Deze beoogde gezamenlijke acties variëren van het planten van bomen op de boorlocatie tot het opstellen van een petitie richting de Tweede Kamer (CO2isNee 2010a). Op 26 januari geeft een krappe meerderheid in de Tweede Kamer voorlopig groen licht voor CCS in Barendrecht. De Kamer vraagt de ministers echter wel toe te lichten waarom het project in Barendrecht noodzakelijk is voor het behalen van de nationale klimaatdoelstellingen van het kabinet (het Zuiden 2010a). De ministers zeggen toe de Kamer hier binnen drie maanden over te informeren. Echter, op 20 februari 2010 verlaat de PvdA kabinet Balkenende IV na een kabinetscrisis over de militaire missie in Uruzgan. De kans 50

51 bestaat dat het beslissende debat over CO2 over de verkiezingen heen kan worden getild (het Zuiden 2010b). Door een onverwachte wending keert controverse echter een paar weken later al weer in volle hevigheid terug. 5.3 Derde episode: Barendrecht is belazerd (10 maart 30 april 2010) Toen de ministers in november bekend maakten dat CCS in Barendrecht doorgang zou vinden, liet de gemeente Barendrecht weten dat ze zou proberen het project via de rechter tegen te houden. Tijdens de bijeenkomst in het Kruispunt op 1 december werd dit voornemen door wethouder Zuurbier herhaald, en liet minister Cramer weten dat de gemeente inderdaad de mogelijkheid heeft om te procederen: U kunt bezwaar maken tot aan de Raad van State toe. We lopen niet weg voor het hoogste rechtscollege van ons land. (LOCOM 2009). B&W heeft haar zinnen dan ook gezet op de Raad van State: er worden intern al voorbereidingen getroffen voor een rechtsgang. Echter, op 12 maart komt het college voor een onaangename verrassing te staan. Wethouder Zuurbier wordt door een connectie bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten getipt dat in het voorstel voor de aanstaande Crisis- en herstelwet een clausule is opgenomen die het onmogelijk maakt voor de gemeente Barendrecht om tegen het CO2-project in beroep te gaan. Deze wet was door kabinet Balkenende IV geïntroduceerd om grote infrastructurele projecten te bespoedigen, maar leek voor de gemeente eerste instantie niet direct met Barendrecht te maken te hebben (interview Zuurbier). Het wetsvoorstel is al op 17 december 2009 in de Tweede Kamer behandeld, zonder dat de clausule door de gemeente was opgemerkt. Barendrecht wordt niet letterlijk genoemd in de wettekst: er wordt melding gemaakt van projecten rond een mijnbouwwerk ten behoeve van de opslag van stoffen. (Eerste Kamer 2010). De wet wordt op 16 maart, vier dagen later, door de Eerste Kamer aangenomen. Wethouder Zuurbier reageert ontsteld op de ontdekking, en laat zijn eerdere terughoudendheid met betrekking tot oordelen over de besluitvorming direct varen. De gemeente zet direct een transformatie van het anti-co2 frame in: Barendrecht is belazerd. Van de beleefde terughoudendheid uit de eerste twee episodes is weinig meer over: Barendrecht is belazerd. Het kabinet heeft hiermee alle beloofde transparantie met voeten getreden. Het kan toch niet zo zijn dat we met alle bestuurslagen en ministeries maanden aan het overleggen zijn en dat dan via een slinkse achterdeur onze rechtsbescherming wordt afgenomen. (gemeente Barendrecht 2010a). 51

52 Ook de raadsfracties reageren verbijsterd: Je bent ook maar raadslid je doet zoiets er bij. We hadden het gewoon niet gezien. Wij zijn onwijs boos geworden het was stoom uit de oren (interview Righolt-Dam). Het college stuurt een brandbrief naar Den Haag, maar het mag niet baten: op 16 maart wordt de Crisis- en herstelwet, inclusief de gewraakte clausule, door de Eerste Kamer aangenomen. Met deze strategische zet nemen de ministers plotseling een essentiële institutionele politieke mogelijkheid van de gemeente weg het college had haar strategie ingericht op bezwaar bij de Raad van State. Zuurbier laat echter weten dat er wellicht nog één uitweg is: de gewijzigde Crisis- en herstelwet ontneemt lokale overheden de mogelijkheid te procederen, maar burgers kunnen nog altijd naar de rechter stappen. Hij vertelt dat de gemeente op zoek gaat naar een slimme methode om deze mogelijkheid te benutten. (het Zuiden 2010c). De burgemeester neemt direct na het aannemen van de wet contact op met Huub van Gorp. Hij stelt voor om een tweede stichting tegen CO2 op te richten, waarvan van Gorp voorzitter zou worden. De stichting zou door de gemeente gefinancierd worden het bedrag dat eerder vrijgemaakt was voor de rechtsgang tegen CO2 kan hiervoor worden gebruikt. Van Gorp gaat akkoord, en in het geheim beginnen de voorbereidingen voor de nieuwe stichting. CO2isNee wordt echter niet bij de plannen betrokken. In de woorden van van Gorp: Ze [CO2isNee] deden niet mee dat zou alleen vertragend werken. Dit was te ingewikkeld, te technisch, te juridisch (interview van Gorp). Barendrecht Belazerd haalt de landelijke media De clausule in de Crisis- en herstelwet leidt tot een onverwachte stroomverstelling. Terwijl de gemeente en de stichting achter de schermen bezig waren met lobbyen richting Den Haag en het vastleggen van een lange termijnstrategie, is er halverwege maart plotseling weer aanzienlijke media-aandacht voor CCS in Barendrecht. Tussen 1 en 16 maart wordt er in de geanalyseerde nieuwsbladen drie keer over CCS gepubliceerd, tussen 16 maart en 1 april vijfentwintig keer. De belazerd-framing van de gemeente bereikt hierdoor een groot publiek. Het betreffende persbericht wordt in artikelen van het Zuiden, de Schakel, het Algemeen Dagblad, de Volkskrant en de Telegraaf aangehaald. Ook de CO2isNee neemt de nieuwe framing over. [...] op het laatste moment bleek plots dat Barendrecht op een ingewikkelde manier wel degelijk onder deze wet valt. Groot was de verontwaardiging van onze gemeente, CO2isNee, en de inwoners van Barendrecht! (CO2isNee 2010b). 52

53 De toegenomen media-aandacht komt voor de gemeente niet slecht uit er waren achter de schermen namelijk al langer voorbereidingen gaande voor een uitzending van het onderzoeksprogramma Zembla over de CO2-controverse in Barendrecht. Als CO2isNee op de hoogte wordt gesteld van de uitzending, wordt een geplande demonstratie vervroegd, zodat een cameraploeg van Zembla aanwezig kan zijn. De beelden van de demonstratie worden in de reportage verwerkt, die twee weken na de behandeling van de Crisis- en herstelwet wordt uitgezonden. Leden van de stichting lopen gekleed als spoken door de straten van Barendrecht. Ze dragen spandoeken rond met slogans als Balkenende belazert Barendrecht en CO2 slikken is stikken (Zembla 2010). De uitzending begint met een uitgebreide uiteenzetting van de risico s van CO2-opslag. Eerst zijn er beelden van een ongeluk met CO2 in Mönchengladbach in 2008, waarbij enkele tientallen mensen onwel werden. Daarna is te zien hoe Huub van Gorp in een klein vliegtuigje over Carnisselande vliegt, waardoor de korte afstand van het de beoogde injectielocatie tot de woonwijk duidelijk in beeld komt. Krijn de Jong, een scheikundehoogleraar uit Utrecht, komt aan het woord, en laat met behulp van een eenvoudig experiment met een kaarsje in een kartonnen doos zien dat CO2 zuurstof verdringt, en dus verstikkend is. De tweede helft van de uitzending gaat in op een meer procedureel aspect van de CO2-kwestie. Zembla laat zien dat de ministers een rapport van geoloog Peter van de Gaag over het project, waartoe naar aanleiding van de MER-zienswijzen opdracht was gegeven, zouden hebben achtergehouden. In dit rapport stelt van de Gaag dat de ondergrond in Barendrecht technisch-geologisch gezien ongeschikt is voor CO2-opslag. Het ministerie zou hebben gevraagd om aanpassing van de conclusies, en later hebben besloten het rapport überhaupt niet te publiceren. Een woordvoerder van Shell laat in de uitzending weten dat Barendrecht voor het bedrijf een juridisch-maatschappelijke testcase is: Qua regelgeving, draagvlak etc. is het een goeie testcase. Als Barendrecht lukt, dan zullen andere vervolgprojecten alleen maar makkelijker zijn (Zembla 2010). Wethouder Zuurbier is verontwaardigd dat Shell Barendrecht alleen nodig zegt te hebben om ervaring op te doen met de procedures en om maatschappelijk draagvlak voor CCS te creëren (interview Zuurbier). Zijn reactie voor RTV Rijnmond is kenmerkend voor de verharding van toon in de derde episode. Hij laat weten dat de gemeente, indien nodig, zou kunnen gaan mobiliseren voor demonstraties: Ik vind dat helemaal niet netjes. Als dat het is zullen we wel zorgen dat we straks heel veel mensen op de been hebben.. daar kunnen we ook voor zorgen! 53

54 Tot nu toe spelen we het allemaal heel netjes. Maar het kabinet gebruikt ook zo ongeveer alle middelen om dit door te drukken. (RTV Rijnmond 2010a). De Haagse politiek komt in beweging De Zembla-uitzending versterkt de media-aandacht voor de CO2-kwestie verder. Een week later wijdt ook Netwerk een uitzending aan de controverse. Zuurbier wordt benaderd door Pauw en Witteman, maar de redactie besluit na een kennismakingsgesprek dat het onderwerp te ingewikkeld is voor de talkshow (interview Zuurbier). De Volkskrant plaatst op 29 maart een uitgebreid stuk over de gevolgen van de Crisis- en herstelwet voor Barendrecht, met de titel Barendrecht voelt zich bedrogen. Dit artikel is het meest duidelijke voorbeeld van de sterke resonantie van de Barendrecht belazerd! -framing in de nationale media. De eerste alinea s lezen als een persbericht van de gemeente: De gemeente Barendrecht voelt zich 'beduveld' door het kabinet. 'En dan druk ik me nog chic uit', zegt wethouder Simon Zuurbier over de gang van zaken rond de omstreden opslag van kooldioxide (CO2) onder de stad. Via een sluiproute heeft de regering de gang naar de rechter voor de gemeente geblokkeerd. ( ) Die sluiproute heet de Crisis- en herstelwet, waarmee premier Balkenende de uitvoering van grote projecten wil versnellen. Twee weken geleden werd de wet (bedoeld om in crisistijd de werkloosheid te bestrijden) door de senaat aangenomen. Toen werd het Barendrecht ook pas duidelijk dat de CO2-opslag onder die wet zou vallen (de Volkskrant 2010a). De krant vraagt landelijke politici om reacties op de uitzending van Zembla en de gang van zaken rond de Crisis- en herstelwet. Tweede Kamerleden van D66, SP en VVD laten weten dat het CCS-project in Barendrecht niet in de wet thuishoort. In de woorden van Halbe Zijlstra (VVD), wiens partij vóór de wet stemde: Laten we zeggen dat de regering hier handig gebruik heeft gemaakt van de Crisis- en Herstelwet. Barendrecht heeft niets te maken met het doel van de wet (de Volkskrant 2010a). Ook de onthullingen van Zembla over het achtergehouden rapport van van de Gaag slaan in politiek Den Haag aan. Kamerlid Kees Vendrik (GL) is verontwaardigd dat het rapport van van der Gaag de Tweede Kamer nooit bereikt heeft, en vraagt de dag na de uitzending een spoeddebat aan. In zijn aanvraagt resoneren de experiment- en risicoargumenten van CO2isNee en de gemeente: ''CO2-opslag is nog geen bewezen techniek. Dan ga je niet experimenteren onder een woonwijk. Dat kan je niet van burgers verlangen. (...) Theoretische modellen laten zien dat CO2-opslag veilig is, maar we spreken niet voor niets in 54

55 termen van experimenten en demonstratieprojecten. We weten nog niet of het in de praktijk ook echt veilig is'' (GroenLinks 2010). De SP en ChristenUnie steunen het verzoek van GroenLinks, waarmee de benodigde hoeveelheid van dertig stemmen voor een spoeddebat is gehaald. Wisseling van de wacht Terwijl het spoeddebat in Den Haag wordt voorbereid, vindt in Barendrecht een wisseling van de wacht plaats. De gemeenteraadsverkiezingen van maart 2010 leiden er toe dat op 13 april een nieuw college van B&W aantreedt. De VVD blijft coalitiepartij, maar wethouder Simon Zuurbier wordt vervangen door zijn partijgenote Stephanie ter Borg. Ter Borg zet een nieuwe koers in op het CO2-dossier. Haar aantreden heeft dan ook directe gevolgen voor de organisatie van de weerstand tegen CO2 in Barendrecht. Ter Borg geeft de voorbereidingen voor rechtsgang via een nieuwe stichting hoge prioriteit. Ze ziet echter, in tegenstelling tot haar voorganger, niets in een intensieve samenwerking met CO2isNee. Het contact tussen de stichting en de nieuwe wethouder verloopt dan ook direct moeizaam: Die mevrouw was helemaal niet genegen om overleg te voeren. Je mocht er bij zitten en luisteren. Daar hadden we onze buik van vol, want dat hadden we met van der Hoeven al meegemaakt (interview Brosens). Het verslechteren van de relatie tussen gemeente en CO2isNee heeft gevolgen voor de stabiliteit van de interne organisatie van de stichting. Een nieuw bestuurslid van de stichting, tevens lid van de lokale VVD, wordt er van verdacht onder één hoedje te spelen met ter Borg, en wordt verzocht op te stappen. Op dezelfde dag wordt ook in Den Haag een wisseling van de wacht aangekondigd. De ministers laten in een brief aan de Tweede Kamer weten dat de verdere besluitvorming over CO2 in Barendrecht wordt overgelaten aan een volgend kabinet. De voorbereiding van het project wordt wel doorgezet. Ook nemen de ministers alvast een voorschot op het aanstaande debat. Het rapport van van der Gaag wordt alsnog openbaar gemaakt. De ministers stellen dat dit onderzoek niet achtergehouden is omdat de resultaten het kabinet slecht uitkwamen, maar omdat de kwaliteit onvoldoende was, en van der Gaag zich niet aan de onderzoeksopdracht zou hebben gehouden. Het rapport zou ongevraagd aanbevelingen over de specifieke geschiktheid van Barendrecht als opslaglocatie hebben gedaan (Tweede Kamer 2010). CO2isNee reageert voorzichtig positief op het uitstellen van de besluitvorming: Uitstel is geen afstel - de gang van zaken in de Eerste Kamer rond de Crisis- en Herstelwet heeft 55

56 aangetoond dat politiek Den Haag desnoods bereid is dit prestigeproject via wettelijke trucs door te drukken. Wij blijven alert en strijdbaar. (het Zuiden 2010d). Door de val van Balkenende IV zijn nieuwe verkiezingen op komst. De verschillende politieke partijen organiseren partijcongressen om over nieuw verkiezingsprogramma te beslissen. Op 17 april vindt het congres van D66 plaats, waar de partij zich tegen het standpunt van de Tweede Kamerfractie keert. Het congres neemt een motie aan waarin wordt vastgelegd dat het CO2-project in Barendrecht niet door mag gaan, omdat de veiligheid onvoldoende gegarandeerd is. Ook binnen het CDA lijkt een verschuiving gaande. De jongerenorganisatie van het CDA dient voor het aanstaande congres van de partij een motie in tegen CO2-opslag onder Barendrecht. Raadslid Righolt-Dam voert in aanloop naar het congres intensief lobby bij haar partijgenoten (interview Righolt-Dam). Een aantal prominente CDA-leden, vooral Ruud Lubbers en Maria van der Hoeven, zijn echter nauw betrokken bij het project, en het partijbestuur ontraadt de motie. Uiteindelijk stemt 55% van de aanwezige CDA ers tegen de motie, en blijft CDA dus voorstander van het project. Op 20 april komt de Tweede Kamer bijeen voor het voorgenomen spoeddebat over Barendrecht. In het debat blijkt dat een groot deel van de oppositiepartijen inmiddels nadrukkelijk tegenstander is van het project: een motie met de strekking dat CCS in Barendrecht moet worden gestopt wordt ingediend door leden van de SP, VVD, GL, SGP, PVV, en de PvdD. De Kamerfractie van D66 blijft echter, ondanks het besluit op het partijcongres, voorstander van het project, mits het huidige kabinet er geen besluiten meer over neemt. Omdat ook CDA en PvdA tegen de motie stemmen, wordt verdere besluitvorming definitief uitgesteld tot na de verkiezingen. 56

57 Foto 7 Demonstratie van CO2isNee in nieuwbouwwijk Carnisselande, 21 mei Bron: Historische Vereniging Barendrecht. Foto s 8 tot en met 11 - Beelden uit de Zembla-uitzending Een CO2-Bom onder Barendrecht. Links: het CO2-experiment van prof. Krijn de Jong, waarbij CO2 uit een maatbeker in de kartonnen doos wordt gegoten, waardoor de kaarsen door gebrek aan zuurstof stoppen met branden. Rechts: animatie van de verspreiding van CO2-gas over Carnisselande in het geval van een ongeluk. De gemarkeerde gebieden zijn dijken, de witte wolk stelt CO2-gas voor. Bron: Zembla,