Plan van Aanpak actualisering bestemmingsplannen

Transcriptie

1 Plan van Aanpak actualisering bestemmingsplannen 1

2 Inhoudsopgave Samenvatting blz Aanleiding blz Uitgangspunten blz Vastleggen huidige situatie blz Planologische instrumenten actualisering blz Beheersverordening blz Verlengingsbesluit blz Actualisatieslag blz Organisatorisch blz Financiën blz Planning blz Communicatie blz. 13 Bijlagen 1. Raadsbesluit 2009 met daarbij behorend raadsvoorstel 2. Overzicht geldende bestemmingsplannen 3. Gebiedsindeling ruimtelijke plannen 4. Opgave actualisering bestemmingsplannen 2

3 Samenvatting Actualisering van de bestemmingsplannen is gewenst vanwege de ouderdom van de plannen, de grote verschillen tussen de plannen en de wettelijke plicht tot actualisering. Met actuele bestemmingsplannen kan niet alleen legesderving worden voorkomen (per 1 juli 2013), maar kan ook beschikt worden over zo uniform mogelijke plannen, die een zo groot mogelijke rechtsgelijkheid en rechtszekerheid bieden, waarin de laatste ruimtelijke inzichten zijn vastgelegd. Om orde te scheppen in de hoeveelheid plannen, is een kaart gemaakt met een gebiedsindeling. Vanuit die gebiedsindeling komen op dit moment 16 plangebieden naar voren, bestaande uit bestemmingsplannen en beheersverordeningen. De beheersverordening wordt bruikbaar geacht in gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien. Voorlopig is ervoor gekozen de woongebieden in een beheersverordening op te nemen. Omdat niet alles tegelijk kan, is aan de hand van een aantal criteria bekeken welke gebieden het eerst opgepakt moeten worden. Daar is een planning uit voortgekomen. Niet alle plangebieden zullen op tijd geactualiseerd zijn. Van groot belang is dat nieuwe ontwikkelingen niet worden meegenomen bij de actualisering, tenzij alle onderzoeken zijn afgerond, het kostenverhaal is geregeld en er bestuurlijk ingestemd is met de ontwikkeling. Anders wordt het actualisatieproces ernstig vertraagd. 3

4 1. Aanleiding In september 2009 heeft de gemeenteraad besloten geen extra middelen ter beschikking te stellen voor het actualiseren van bestemmingsplannen, maar bij elke jaarrekening, voor- en najaarsnota en begroting een afweging te maken om mogelijke meevallers aan te wenden om de extra kosten van het actualiseren van bestemmingsplannen op te vangen. Op 28 april 2011 heeft de raad besloten tot het instellen van een reserve actualisering bestemmingsplannen ten bedrage van ,-. In de Kadernota is het reguliere budget voor het actualiseren van bestemmingsplannen voor 2012 vastgesteld op ,- en voor 2013 op ,-. In dit plan van aanpak wordt aangegeven hoe invulling kan worden gegeven aan de actualiseringopgave. De aanpak zoals die in het raadsvoorstel van september 2009 was verwoord is hiervoor uitgangspunt geweest. Het raadsbesluit uit 2009 met bijbehorend raadsvoorstel is dan ook als bijlage 1 bij dit plan van aanpak gevoegd. Doel van het plan van aanpak is op een zo snel en efficiënt mogelijke wijze tot een actueel planologisch kader te komen. Zoals al in het raadsvoorstel uit 2009 is vermeld is actualisering van de bestemmingsplannen gewenst vanwege de ouderdom van de plannen, de grote verschillen tussen de plannen en de wettelijke plicht tot actualisering. Met actuele bestemmingsplannen kan niet alleen legesderving worden voorkomen, maar kan ook beschikt worden over zo uniform mogelijke plannen, die een zo groot mogelijke rechtsgelijkheid en rechtszekerheid bieden, waarin de laatste ruimtelijke inzichten zijn vastgelegd. Bestemmingsplannen dienen binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling, telkens opnieuw te worden vastgesteld (artikel 3.1, lid 2 Wet ruimtelijke ordening (Wro)). Vanaf 1 juli 2013 komt er een sanctie op het niet actueel hebben van de bestemmingsplannen. Het bestemmingsplan blijft weliswaar van kracht, maar vanaf die datum mogen geen leges meer geheven worden voor vergunningen in gebieden, waarvan het bestemmingsplan ouder is dan 10 jaar (artikel 3.1, lid 4 Wro). 4

5 2. Uitgangspunten Om de actualisering te kunnen plannen en grip te krijgen op het aantal bestemmingsplannen (en de begrenzing ervan), is gewerkt met onderstaande uitgangspunten. Het hele grondgebied zo spoedig mogelijk voorzien van een actueel planologisch kader. In plaats van een bestemmingsplan wordt, waar mogelijk, een beheersverordening opgesteld. Streven naar zo min mogelijk bestemmingsplannen/beheersverordeningen, dus samenvoegen van plangebieden. Gestreefd wordt het aantal bestemmingsplannen terug te brengen naar circa 13 hoofdbestemmingsplangebieden (te verdelen in woon- en centrumgebieden, bedrijven- en sportterreinen, buitengebieden en recreatieterreinen). Uitgangspunt is het bestemmen van de huidige situatie, voor zover die situatie ook voor legalisatie in aanmerking komt. Nieuwe ontwikkelingen worden niet meegenomen bij de actualisering, tenzij alle onderzoeken zijn afgerond, het kostenverhaal is geregeld en er bestuurlijk ingestemd is met de ontwikkeling. Het maken van zo flexibel mogelijke bestemmingsplannen, hetgeen afhankelijk is van de aard van het plangebied. In de toelichting van ieder actualiserend bestemmingsplan wordt aangegeven hoe hiermee in het desbetreffende plan is omgegaan. Het actualiseren is een cyclisch proces, hetgeen betekent dat het nooit af is. Er zal steeds geactualiseerd moeten worden om de plannen niet ouder dan tien jaar te laten zijn. Het actualiseren moet dus een structurele plek krijgen in de reguliere werkzaamheden. Actualisering is geen statisch proces. Er kunnen zich ontwikkelingen voordoen waardoor zaken anders lopen dan vooraf gedacht. Het is daarom niet onwaarschijnlijk dat de planning en begrenzing in de loop van de tijd anders worden. Raadscommissie en raad worden ieder half jaar op de hoogte gehouden van het actualiseringproces via een voortgangsrapportage (monitoring en bijstelling). 5

6 3. Vastleggen huidige situatie Om het actualiseren van bestemmingsplannen voortvarend te laten verlopen, is de huidige situatie uitgangspunt. Met huidige situatie wordt bedoeld de feitelijke situatie, zoals uit de inventarisatie zal blijken en de geldende planologische situatie (bestemmingsplan, verleende omgevingsvergunningen voor de planologische afwijkingen (incl. de oude vrijstellingen ex artikel 19 WRO) en vaststaand beleid). Nieuwe ontwikkelingen en projecten worden niet in de actualiseringslag meegenomen. Voorbeelden hiervan zijn het bouwen van woningen of de aanleg van een bedrijventerrein. Deze ontwikkelingen hebben hun eigen dynamiek. Er zal uitgebreid onderzoek verricht moeten worden naar de ruimtelijke gevolgen en het kostenverhaal moet geregeld zijn. Daarom wordt voor een nieuwe ontwikkeling een daarop afgestemd bestemmingsplan opgesteld, dat bekostigd zal worden uit de daarvoor aangewezen grondexploitatie. Als ontwikkelingen wel zouden worden meegenomen, leidt dit, gezien het voorgaande, onherroepelijk tot aanzienlijke vertraging van het actualiseringproces. Hierop kan een uitzondering gemaakt worden, als de voorbereidingsfase is afgerond, dwz alle onderzoeken zijn afgerond, het kostenverhaal is verzekerd en er bestuurlijk besloten is definitief medewerking te verlenen aan een nieuwe ontwikkeling. Gezien het belang dat met de actualisering van bestemmingsplannen is gemoeid, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deze werkwijze akkoord bevonden 1. Een bestemmingsplan kan op deze wijze zo snel mogelijk tot stand komen, omdat minder onderzoek nodig is (naar bijvoorbeeld geluid, luchtkwaliteit, natuur) en er in veel mindere mate een belangenafweging hoeft plaats te vinden 2. Dat is allemaal al gebeurd met het geldende bestemmingsplan. Als de feitelijke situatie afwijkt van het bestemmingsplan, zal in beginsel de geldende bestemming als uitgangspunt worden genomen en zal handhavend opgetreden moeten worden. Dit is alleen anders als er vanuit een goede ruimtelijke ordening geen bezwaren bestaan tegen het afwijkende gebruik. 1 ABRvS 31 augustus 2011, nr /1. 2 Dit is alleen anders als er sprake is van legalisatie. Dan zal wel uitgebreider onderzoek en een uitgebreidere belangenafweging moeten plaatsvinden. 6

7 4. Planologische instrumenten actualisering Naast het bestemmingsplan kan het planologisch kader ook geactualiseerd worden door middel van: - een beheersverordening - een verlengingsbesluit 4.1 Beheersverordening De beheersverordening is in de Wro opgenomen om voor gebieden waarin geen ontwikkelingen worden voorzien tot een meer simpele en goedkopere regeling te komen dan een op beheer gericht bestemmingsplan. Hiermee zouden de gemeentelijke bestuurslasten kunnen worden teruggedrongen en zou de kans op actuele planologische regels groter zijn dan bij alleen bestemmingsplannen. De Wro geeft niet aan uit welke elementen een beheersverordening bestaat. Net als het bestemmingsplan kan de beheersverordening betrekking hebben op een gebied en regels geven voor het beheer van dat gebied en voor het vastleggen van de bestaande situatie. Een beheersverordening gaat vergezeld van een toelichting waarin gemotiveerd wordt beschreven: de keuze voor het instrument beheersverordening, waarom er géén ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien, welke onderzoeken hebben plaatsgevonden, etc. Het grote verschil is dat er voor de beheersverordening geen voorbereidingsprocedure geldt en er geen bezwaar of beroep mogelijk is 3. Het vaststellen van een beheersverordening is een besluit tot vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift, zoals elke verordening die door de raad wordt vastgesteld. Reden waarom de beheersverordening uiteindelijk in de wet is gekomen is dat bij het vastleggen van de bestaande situatie er nauwelijks een nieuwe belangenafweging hoeft plaats te vinden. Het voorgaande neemt niet weg dat burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties wel betrokken worden bij de totstandkoming van een beheersverordening. Ingevolge onze inspraakverordening zal inspraak worden verleend op een ontwerpbeheersverordening en in dat kader zal tevens een informatieavond worden georganiseerd. De ingekomen inspraakreacties worden vervolgens beoordeeld en de raad neemt, rekening houdend met de ingekomen inspraakreacties, een besluit over de vaststelling. Een beheersverordening kan worden ingezet wanneer in het betrokken gebied geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien. Van een ruimtelijke ontwikkeling is volgens de Minister sprake als het gaat om ruimtelijk relevante veranderingen in het planologische toegestane gebruik van gronden en opstallen. Bij een beheersverordening zal het veelal om gebieden gaan die af zijn, zoals bestaande woonwijken, bedrijventerreinen, recreatieterreinen, natuurgebieden. Bij de beheersverordening kan uitgegaan worden van het bestaande gebruik dat met het bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor een planologische afwijking overeenstemt. Ook ondergeschikte uitbreidingsmogelijkheden, zoals bijvoorbeeld nog niet gerealiseerde erfbebouwing, kan in de beheersverordening worden meegenomen. Voor een beheersverordening moet ook onderzoek worden uitgevoerd. Als uit dat onderzoek blijkt dat toch een gebruiksverandering nodig is vanuit een goede ruimtelijke ordening, bijvoorbeeld vanwege strijdigheid met sectorale wetgeving, kan er geen beheersverordening worden opgesteld en komt het bestemmingsplan weer in beeld. 3 De beheersverordening kan wel aangevochten worden in het kader van bezwaar en beroep over de omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld bouwen. De rechter zal dan beoordelen of de regeling in de beheersverordening de redelijkheidstoets kan doorstaan. De rechter kan een onderdeel van de beheersverordening buiten toepassing of onverbindend verklaren. Indien nodig kan dat eenvoudig gerepareerd worden door aanpassing van de beheersverordening. 7

8 Ondanks dat het instrument beheersverordening al vanaf 2008 kan worden toegepast, is er in de praktijk nog weinig gebruik van gemaakt. Gezien de druk op gemeenten om vanaf juli 2013 over actuele bestemmingsplannen te beschikken, is de verwachting dat de beheersverordening veel meer toegepast gaat worden. De VNG beveelt gemeenten dan ook aan optimaal gebruik te maken van dit instrument en heeft hiervoor in september 2011 een vernieuwde Handreiking Beheersverordening Wro 4 uitgebracht. Gezien het voorgaande wordt aanbevolen het instrument beheersverordening een prominentere rol te geven bij het actualiseringproces. De woongebieden komen op dit moment het meest in aanmerking voor de beheersverordening. Die gebieden zijn af en nieuwe ontwikkelingen worden hier niet voorzien. Het gaat dan om de gebieden Kom Amerongen, Amerongen Noord en Overberg, Woongebied Doorn, Woongebied Driebergen, Woongebied Leersum en Woongebied Maarn en Maarsbergen. De bedrijven- en recreatieterreinen, de buitengebieden en centrumgebieden worden voorlopig geactualiseerd met een bestemmingsplan, omdat de dynamiek in deze gebieden groter is. Dit neemt niet weg dat op enig moment ook voor deze gebieden voor een beheersverordening kan worden gekozen. Opgemerkt wordt wel dat de beheersverordening een nieuw instrument is, dat nog niet veel is toegepast. Er is nog geen jurisprudentie over gevormd. Omdat er nog niet veel ervaring is opgedaan met de beheersverordening is het risico op fouten in het begin groter. Met het inhuren van een deskundig stedenbouwkundig bureau, de handreiking van de VNG en de eigen kennis binnen de organisatie worden de risico s echter voldoende beheerst. 4.2 Verlengingsbesluit Een zogenaamd verlengingsbesluit is mogelijk als de in het bestemmingsplan aangewezen bestemmingen en de met het oog daarop gegeven regels nog steeds in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening (artikel 3.1, lid 3 Wro). Tegen een verlengingsbesluit is bezwaar en beroep mogelijk. Ook bij het verlengingsbesluit mag er dus geen sprake zijn van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Het verlengingsbesluit voegt dus niet veel toe ten opzichte van de beheersverordening. Daarnaast moet het verlengingsbesluit wel voldoen aan de (digitale) eisen die sinds 2010 voor bestemmingsplannen gelden. Bestemmingsplannen die onder de oude WRO tot stand zijn gekomen voldoen daar niet aan. De hele systematiek zal aangepast moeten worden, waardoor een verlengingsbesluit niet in de rede ligt. Het verlengingsbesluit ligt meer in de rede voor bestemmingsplannen die al voldoen aan de huidige eisen. Dit betekent dat dit instrument pas over een aantal jaar interessant kan worden. Hierbij wordt wel opgemerkt dat in die gevallen dan vaak ook een beheersverordening een goed alternatief kan zijn. De beheersverordening heeft dan ook de voorkeur. 4 Handreiking Beheersverordening VNG, september

9 5. Actualisatieslag In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de nu geldende bestemmingsplannen. Om het actualiseringproces zo snel en efficiënt mogelijk te laten verlopen, is een indeling gemaakt van gebieden waarin ruimtelijk min of meer dezelfde problematiek speelt. De volgende gebieden kunnen onderscheiden worden: woongebieden, centrumgebieden, buitengebieden, bedrijven- en sportterreinen en recreatieterreinen. Hieronder is dit weergegeven. In bijlage 3 is een grotere weergave opgenomen. Vervolgens blijkt uit onderstaande afbeelding welke gebieden voor 1 juli 2013 geactualiseerd zouden moeten zijn (rood), welke voor 1 januari 2015 geactualiseerd moeten worden (oranje) en welke na 1 januari 2015 aan de beurt zijn (groen). In bijlage 4 is een grotere weergave opgenomen. 9

10 De prioritering van de actualisatieslag is bepaald aan de hand van de volgende factoren: - met welke plannen is al een start gemaakt - woongebieden ivm rechtsgelijkheid - gebieden waarvoor bestemmingsplannen gelden die vòòr 1965 zijn vastgesteld - ouderdom bestemmingsplan / werkbare regels - ruimtelijk-stedenbouwkundige risico s - aantal afgegeven bouwvergunningen (nu: omgevingsvergunningen) als indicatie dynamiek / daarmee geïnde leges per bestemmingsplangebied Uitgaande van deze factoren is tot de volgende prioritering gekomen. Stedelijk gebied 1. bestemmingsplannen Doorn-Noord en Doorn-Zuidoost (is al start mee gemaakt, rechtsgelijkheid, plannen van vòòr 1965). Deze gaan te zijner tijd op in het hele woongebied Doorn. 2. beheersverordening Woongebied Maarn en Maarsbergen (rechtsgelijkheid, plannen van vòòr 1965). 3. beheersverordening Woongebied Amerongen en Overberg (rechtsgelijkheid, ruimtelijkstedenbouwkundige risico s) 4. beheersverordening Woongebied Doorn (tussen Driebergen en Doorn) (rechtsgelijkheid) 5. beheersverordening Woongebied Leersum (rechtsgelijkheid) 6. bestemmingsplan Leersum Oude Rijksstraatweg (dynamiek, rechtsgelijkheid) 7. bestemmingsplan Centrumgebied Doorn (ruimtelijk-stedenbouwkundige risico s, omvang en dynamiek) 8. bestemmingsplan Centrumgebied Driebergen 9. bestemmingsplan bedrijven- en sportterreinen (ruimtelijk-stedenbouwkundige risico s, minste leges) 10. beheersverordening Woongebied Driebergen-Rijsenburg Buitengebied 10

11 1. bestemmingsplan Buitengebied Maarn, Maarsbergen, Amerongen en Overberg (is al een start mee gemaakt, ouderdom) 2. bestemmingsplan Recreatieterreinen (deels ontwikkelingsplan, deels actualisatie) (dynamiek, ouderdom) 3. bestemmingsplan Buitengebied Driebergen (ouderdom) 4. bestemmingsplan Buitengebied Leersum 5. bestemmingsplan buitengebied Doorn Bijzondere vermelding verdient het bestemmingsplan Recreatieterreinen. In tegenstelling tot de overige plannen, zal dit bestemmingsplan naast actualisatie ook ontwikkelingen mogelijk gaan maken, gezien de behoefte die bij recreatieondernemers leeft. De totstandkoming van dit bestemmingsplan zal meer tijd in beslag nemen dan andere plannen, omdat uitgebreid onderzoek verricht zal moeten worden en kostenverhaal geregeld moet worden. Dit neemt niet weg dat de recreatieterreinen wel kunnen worden meegenomen bij het bestemmingsplan Buitengebied Maarn, Maarsbergen, Amerongen en Overberg, maar dat daar puur de bestaande situatie wordt vastgelegd. Ontwikkelingen rond de recreatieterreinen worden meegenomen in het speciaal daarvoor op te stellen bestemmingsplan. Aandachtspunten bij de actualisatieslag zijn de AMvB Ruimte en de provinciale verordening. Beide worden op dit moment opgesteld. Vanuit de Wro bestaat de verplichting dat gemeenten hun bestemmingsplannen aanpassen aan de AMvB en de provinciale verordening. Het is daarom belangrijk dat het proces en de uitkomsten van beide in de gaten worden gehouden, zodat waar nodig deze meegnomen kunnen worden in het actualisatieproces. Dit geldt overigens ook voor overige (Europese) wet- en regelgeving en beleid dat wijzigt. 11

12 6. Organisatorisch 6.1 Financiën De werkzaamheden voor de actualisatie zullen een behoorlijke druk leggen op de beschikbare ambtelijke capaciteit. Uitbesteding zorgt weliswaar voor een verlichting van de werkdruk, maar brengt altijd begeleiding met zich mee, waar terdege rekening mee moet worden gehouden. Voor het actualiseren van bestemmingsplannen is een bedrag gereserveerd van ,-. Er is 2,6 fte beschikbaar. Daarnaast is in de Kadernota voor 2012 een bedrag opgenomen van ,- en voor ,-. Hiermee zijn voor de komende twee jaren voldoende middelen beschikbaar voor het actualisatieproces. Extra capaciteit wordt binnen de beschikbare middelen ingehuurd. 6.2 Planning In onderstaand overzicht is een planning opgenomen voor de actualisatie. Hierbij is rekening gehouden met de Europese aanbestedingsplicht, die ook van toepassing is op een reguliere taak als het actualiseren van bestemmingsplannen. Een Europese aanbesteding neemt circa 6 maanden in beslag (incl. voorbereiding). Daarna kan gestart worden met de werkzaamheden. De planning is tevens opgesteld vanuit het oogpunt dat geen nieuwe ontwikkelingen worden meegenomen in het actualisatieproces (excl. Bestemmingsplan Recreatieterreinen). Het overzicht laat zien aan hoeveel plannen tegelijk gewerkt wordt en in welke periode vaststelling door de raad is voorzien. Nr. Plangebied Geplande jaar vaststelling 1 Bestemmingsplan Doorn-Noord Bestemmingsplan Doorn-Zuidoost Beheersverordening Woongebied Maarn en Maarsbergen Beheersverordening Woongebied Amerongen en Overberg Beheersverordening Woongebied Leersum Bestemmingsplan Buitengebied Maarn, Maarsbergen, Amerongen en Overberg Beheersverordening Woongebied Doorn (tussen Driebergen en Doorn) Bestemmingsplan Recreatieterreinen Bestemmingsplan Bedrijven- en Sportterreinen Bestemmingsplan Leersum Oude Rijksstraatweg Bestemmingsplan Centrumgebied Doorn Bestemmingsplan Buitengebied Driebergen Bestemmingsplan Centrumgebied Driebergen Bestemmingsplan Buitengebied Leersum Beheersverordening Woongebied Driebergen-Rijsenburg Bestemmingsplan Buitengebied Doorn 2021 Niet alle plangebieden zullen op tijd geactualiseerd zijn. Het betreft met name (onderdelen van) plangebieden 7 t/m 14. Niet goed valt aan te geven welke bedragen aan legesinkomsten zullen worden misgelopen. Sinds het raadsbesluit uit 2009 is de economische situatie wel verslechterd (minder aanvragen), zijn de vergunningvrije mogelijkheden sinds 1 oktober 2010 verruimd en is het 12

13 kostenverhaal bij ontwikkelingsplannen verzekerd. Leges voor (bouw)plannen, die afwijken van het bestemmingsplan, worden dan ook niet misgelopen. Raadscommissie en raad worden ieder half jaar op de hoogte gesteld van de voortgang van het actualiseringproces via een voortgangsrapportage (monitoring en bijstelling). 6.3 Communicatie Het uitgangspunt van de actualiseringslag is het opstellen van conserverende bestemmingsplannen of beheersverordeningen. Omdat het om conserverende plannen gaat, hoeft er geen extra inzet gepleegd te worden vanuit communicatieoogpunt. Burgers, bedrijven en instellingen worden volgens onze inspraakverordening en de wettelijke procedures bij de totstandkoming betrokken. Dit betekent dat (voor)ontwerpplannen bekend worden gemaakt, een ieder hierop kan reageren, waarna besluitvorming kan plaatsvinden. 13