MENSENRECHTEN IN TIJDEN VAN ECONOMISCHE CRISIS HET BELANG VAN EEN MENSENRECHTENPERSPECTIEF IN TIJDEN VAN BEZUINIGINGEN EN DECENTRALISATIE

Transcriptie

1 MENSENRECHTEN IN TIJDEN VAN ECONOMISCHE CRISIS HET BELANG VAN EEN MENSENRECHTENPERSPECTIEF IN TIJDEN VAN BEZUINIGINGEN EN DECENTRALISATIE Nicola Jägers, Hoogleraar International Human Rights Law, Lid van het College voor de Rechten van de Mens Lezing 20 juni 2013 Ministerie van Binnenlandse Zaken I. BESCHERMING MENSENRECHTEN IN TIJDEN VAN ECONOMISCHE CRISIS In heel Europa leidt de economische crisis tot ingrijpende bezuinigingen. In sommige landen zijn de bezuinigingsmaatregelen draconisch te noemen. Met name in Zuid-Europa, Spanje, Griekenland en Portugal hebben grote groepen mensen te maken gekregen met ontslagen, huisuitzetting, zeer vergaande kortingen op pensioenen en met regelrechte armoede. Opvallend is dat mensenrechten vaak slechts een marginale rol spelen in het beleid dat een antwoord probeert te vinden op de crisis. In Nederland gaan de bezuinigingen minder ver maar ook hier staan met name sociale en economische verworvenheden op de helling. Gelijktijdig met bezuinigingen zijn er in Nederland ook processen van decentralisatie in het sociale domein aan de gang. In de praktijk van Nederland komen deze processen neer op een radicale hervorming van de relatie tussen de staat en het individu. In mijn bijdrage wil ik aandacht vragen voor het belang van een mensenrechtenperspectief bij deze gelijktijdige processen van bezuinigingen en decentralisatie. Ik zal eerst ingaan op wat het internationale recht inzake de rechten van de mens zegt over mensenrechtenbescherming in tijden van crisis om vervolgens in te zoomen op de situatie in Nederland. En, tenslotte, sinds 1 oktober vorig jaar kent Nederland in navolging van meer dan 100 landen een nationaal mensenrechteninstituut, het College voor de Rechten van de Mens. Dit College, waar ik als Collegelid aan verbonden ben, heeft tot taak de mensenrechten in Nederland te bevorderen,

2 belichten en bewaken. Ik zal aan het slot van mijn verhaal ingaan op de rol die het College voor de Rechten van de Mens kan spelen op dit terrein. II. Bezuinigingen en mensenrechten De gevolgen van bezuinigingen laten zich voelen in een breed scala aan mensenrechten. Burger en politieke rechten zijn in het geding; denk bijvoorbeeld aan omstandigheden van detentie en toegang tot het recht. De FRA wijst hierop in hoofdstuk 8 van het thematische jaarrapport. Maar het is evident dat met name de economische en sociale rechten, de rechten die er voor moeten zorgen dat mensen de mogelijkheid hebben om autonoom vorm te kunnen geven aan hun leven, onder druk staan in tijden van bezuinigingen. We hebben het dan over zaken zoals het recht op een zo goed mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid en het recht op een adequate levensstandaard met daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting. Op papier zijn deze rechten behoorlijk verzekerd. Ze zijn vastgelegd in het Internationale Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, allerlei verdragen van de ILO en het Europees Sociaal Handvest en een aantal aspecten van sociale rechten vindt zelf bescherming onder het EVRM. Met het Verdrag van Lissabon hebben de sociale rechten een aanzienlijk sterkere positie gekregen in Europa met de bindende werking van het Handvest van de Grondrechten van de EU. Artikel 3 van het EU-verdrag waarin de doelstellingen van de EU worden opgesomd stelt dat de EU duurzame ontwikkeling nastreeft op basis van een sociale markteconomie, gericht op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang. Solidariteit, de bestrijding van sociale uitsluiting en de bevordering van sociale rechtvaardigheid, bescherming en sociale en territoriale samenhang behoren tot de kerndoelstellingen van de Unie. Economische en sociale rechten zijn in Europa en Nederland dus goed verankerd in juridische instrumenten. De aandacht is de laatste twee decennia sterk uitgegaan naar de juridische afdwingbaarheid van deze rechten wat uiteindelijk heeft geresulteerd in de inwerkingtreding van het Optionele Protocol bij het Internationale Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten op 5 mei van dit jaar. In zijn net verschenen mensenrechtennota geeft minister Timmermans aan te zullen gaan onderzoeken wat de gevolgen voor Nederland zullen zijn van ratificatie op korte termijn van dit protocol.

3 Ondanks deze groeiende erkenning van het belang van economische en sociale rechten op papier blijkt afdwinging in de praktijk zeer lastig. III. Wat zeggen de toezichthoudende organen? De druk op economische en sociale rechten als gevolg van bezuinigingsmaatregelen is aan diverse rechters en toezichthouders voorgelegd. Bijvoorbeeld, in 2012 vond het comité dat toezicht houdt op het Europees Sociaal Handvest in vijf zaken (van een totaal van 15) dat Griekse bezuingingsmaatregelen in strijd waren met het Sociaal Handvest. Ook nationale rechters in verschillende landen hebben zich gebogen over de effecten van de bezuinigingen op economische en sociale rechten. Een beroep op deze rechten blijkt in de praktijk echter niet eenvoudig. Vaak is het voor nationale rechter moeilijk om een oordeel te vellen over zaken die liggen op het politieke beleidsterrein. In Nederland kent de rechter ook zeer zelden directe werking toe aan economische en sociale rechten. Tenslotte, zijn ook vragen over de verenigbaarheid van crisis-maatregelen en mensenrechten voorgelegd aan het Europese Hof van Justitie. Het Handvest van de Grondrechten is steeds vaker een belangrijke bron voor het Europese Hof van Justitie om Europese en nationale maatregelen te toetsen, maar waar het gaat om sociale rechten blijkt de bescherming beperkt. Dit komt onder door de beperkte werkingssfeer van het EU handvest. Kortom, het is duidelijk dat in deze tijden van bezuinigingen er gaten vallen in de juridische bescherming van sociale rechten. Het rapport van de FRA toont dit ook aan. In het licht daarvan is het zorgelijk dat mensenrechten zelden het uitgangspunt blijken te vormen bij beleidsmaatregelen die de crisis moeten aanpakken. De bescherming van economische en sociale rechten speelt tot dusver slechts een marginale rol in het beleid dat een antwoord moet geven op de economische crisis. De toezichthoudende comités van de VN geven steeds vaker uiting aan hun bezorgdheid over de effecten van de crisismaatregelen op de rechten van de mens. Diverse VN organen hebben erop gewezen dat de maatregelen om uit de crisis te geraken de verplichtingen van staten om mensenrechten te respecteren, beschermen en verwezenlijken niet mogen overschaduwen. Zelfs in tijden van extreme financiële krapte zijn staten juridisch verplicht om alle passende

4 middelen in te zetten om steeds nader tot een algehele verwezenlijking van alle economische, sociale en culturele rechten te komen. Het VN comité dat toezicht houdt op de economische, sociale en culturele rechten waarschuwde in een brief van mei vorig jaar dat bezuinigingsprogramma s niet mogen leiden tot schendingen van deze mensenrechten. Het comité waarschuwde dat schendingen kunnen leiden tot sociale onzekerheid en politieke instabiliteit. Bovendien worden gemarginaliseerde groepen extra getroffen. Het comité noemde als voorbeelden armen, vrouwen, kinderen, mensen met een beperking, ouderen, mensen met HIV/AIDS, inheemse volkeren, etnische minderheden, migranten en vluchtelingen. Staten hebben de nodige beleidsruimte om maatregelen te treffen die in overeenstemming zijn met het Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten. Maar zoals het comité aangeeft bevat het Verdrag duidelijke richtsnoeren om te zorgen dat beleid ook in tijden van economische tegenwind in overeenstemming is met verplichtingen op het terrein van economische, sociale en culturele rechten. Het comité formuleert duidelijke voorwaarden. Maatregelen mogen slechts tijdelijk zijn, moeten noodzakelijk zijn (elk ander beleid zou slechter zijn voor de realisatie van deze rechten) De vraag moet gesteld worden of er geen alternatieven zijn. Er ligt een zware motiveringslast op de schouders van de overheid om aan te tonen dat er geen alternatief mogelijk is. Verder moeten de genomen maatregelen moeten proportioneel zijn. De maatregelen mogen niet discrimineren en vooral de gevolgen voor reeds gemarginaliseerde groepen verzachten. Tenslotte moet de kern van de sociale rechten, [of zoals de ILO dat noemt de social protection floor ] altijd worden gewaarborgd. De laatste jaren is in het werk van de VN organen steeds duidelijker geworden wat deze kern van de mensenrechten inhoudt. Bezuinigingsmaatregelen beogen het algemene welzijn voor de toekomst te waarborgen. Het internationale recht inzake de rechten van de mens laat zich niet uit over het nut en ook niet over de legitimiteit van bezuinigingen. Het stelt echter wel duidelijke voorwaarden waar deze maatregelen aan moeten voldoen om in overeenstemming te zijn met de internationale mensenrechtenstandaarden. Verder is bij het waarborgen van economische en sociale rechten het beleidsproces van groot belang. Is er sprake van voldoende transparantie en participatie in de totstandkoming van het beleid? Zijn er mogelijkheden om verhaal te halen?

5 Een staat kan ook in tijden van economische crisis deze verplichtingen niet naast zich neerleggen. Juist in tijden van crisis is het van het grootste belang dat de kern van mensenrechten wordt gegarandeerd, maatregelen worden genomen om zwakkeren te beschermen, discriminatie en achteruitgang wordt voorkomen en het beleid erop wordt ingericht om de rechten van mensen te verwezenlijken. IV. Nederland: processen van bezuinigingen én decentralisatie Maar tot zover de theorie en de internationale context. Wat betekent dit alles nu voor Nederland? Ook Nederland zucht onder de gevolgen van de economische crisis. Het debat wordt gedomineerd door het uitblijven van groei, oplopende werkloosheid en bezuinigingsmaatregelen tegen de achtergrond van de eisen die Europa stelt aan het begrotingstekort. De vereiste aanpassingen zetten economische en sociale rechten onder druk. Bepaalde groepen in Nederland zijn kwetsbaar: ouderen die leven van een AOW uitkering, alleenstaande ouders met een bijstandsuitkering, laag opgeleide vrouwen (meer dan 50% niet economisch zelfstandig), mensen met een handicap of chronische ziekte. De nationale kinderombudsman heeft net onderzoek gedaan naar armoede onder kinderen en geconcludeerd dat 1 op de 9 kinderen in Nederland in armoede leeft. Tenslotte, is het armoede risico onder personen van niet-westerse komaf vier keer hoger dan bij autochtonen. Gelijktijdig met de bezuinigingen zijn er in Nederland processen van decentralisatie aan de gang. We zien dat de centrale overheid in Nederland op verschillende terreinen, sociale zekerheid, arbeidsparticipatie, jeugd en zorg, haar rol beperkt en bevoegdheden overdraagt aan gemeenten. De decentralisatie van overheidstaken werd ingezet met de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) in De komende jaren staat verdere decentralisatie van de AWBZ, de jeugdzorg en de Participatiewet in de planning. Hiermee sluit Nederland aan bij een mondiale trend naar decentralisatie. Onderzoek in diverse landen toont aan dat decentralisatie vanuit mensenrechtelijk perspectief zowel risico s als kansen met zich mee kan brengen.

6 Het gevaar is dat lokale besturen, ook in financieel opzicht, worden overvraagd en er onwenselijke verschillen ontstaan in voorzieningen bij onvoldoende toezicht. Vanuit mensenrechtelijk perspectief biedt decentralisatie echter juist ook kansen. Om mensenrechten te effectueren is het noodzakelijk dat ze worden vertaald van de global to the local, van het universele niveau naar het locale niveau, dicht bij de burger. De processen van decentralisatie bieden de kans om mensenrechten dichterbij mensen te brengen. Lokale overheden staan dichter bij de burger wat kan zorgen voor meer toegang en efficiency in de verwezenlijking van economische en sociale rechten, meer participatie van burgers en ruimte voor burgerinitiatieven. [Het belang van lokale overheden bij het effectueren is erkend door verschillende organisaties waaronder de Raad van Europa en ook de FRA met het joined-up governance program ] Terug naar de Nederlandse situatie: De gesignaleerde risico s van decentralisatie dreigen ook in Nederland. Diverse adviesraden, waaronder de Raad van State waar wij vandaag zijn, bespreken de gevolgen van decentralisatie van taken en bevoegdheden van de centrale naar de lokale overheid. In zijn jaarverslag van 2012, signaleert de Raad van State verschillende gevolgen van decentralisatie. Het aanbod van door de overheid gefinancierde publieke zorg, voorzieningen en diensten is verkleind en zal nog verder afnemen. Burgers krijgen te maken met grotere kosten voor publieke voorzieningen en moeten hun verwachtingen en aanspraken neerwaarts bijstellen. De Raad merkt op dat de cumulatie van de effecten van de veranderingen onbedoelde kwalitatieve of averechtse gevolgen kan hebben. De deregulering heeft tot gevolg dat de rijksoverheid minder zicht en minder controle heeft op inhoud en kwaliteit van dienstverlening. Waar het doel meer maatwerk te leveren in beginsel positief is, zullen tussen gemeenten verschillen in regels en toepassing daarvan ontstaan en het is noodzakelijk te voorkomen dat willekeur ontstaat. Tot nu toe is er door de overheid geen onderzoek gedaan naar de mensenrechtelijke gevolgen die de samenloop van de maatregelen kunnen hebben voor verschillende groepen burgers, in het bijzonder de groepen die zich in een kwetsbare positie bevinden en juist belangrijke cliënten zijn van de publieke voorzieningen zoals gehandicapten en ouderen.

7 Het uitblijven van onderzoek naar de gevolgen van de samenloop van maatregelen die volgen uit bezuinigingen en decentralisatie is te betreuren, omdat deze rechten de minimumgaranties bevatten waaraan het nationale beleid zowel de individuele maatregelen als in zijn totaliteit aan dient te voldoen. De overheid zou moeten onderzoeken of de gevolgen van alle maatregelen binnen de grenzen van internationale verplichtingen blijft. Belangrijk aspecten van economische en sociale mensenrechten zijn beschikbaarheid en toegankelijkheid, en vanzelfsprekend mogen maatregelen nooit discriminerende gevolgen hebben. Deze toetsen aan fundamentele mensenrechten zijn niet uitgevoerd in de totstandkoming van het beleid. Maar zoals gezegd biedt decentralisatie ook kansen vanuit mensenrechtelijk perspectief. Decentralisatie kan veel betekenen voor de autonomie van de burger. De decentralisatieprocessen vergroten bijvoorbeeld de mogelijkheden voor burgers om te participeren. Zo is in de WMO cliënt participatie formeel vastgelegd. Het denken vanuit mensen als houders van rechten in plaats van consumenten van publieke diensten en goederen kan sterk bijdragen aan de autonomie van de burger. V. DE ROL VAN HET COLLEGE Kortom, de decentralisatie processen in het sociale domein bieden kansen voor de verwezenlijking van mensenrechten. De gelijktijdige processen van bezuinigingen brengen echter ook risico s met zich mee. Gemeenten zullen zich geplaatst zien voor het maken van keuzes. Afgelopen maandag stelde professor Schuyt in zijn oratie aan de Erasmus Universiteit dat het de Nederlandse verzorgingsstaat heeft ontbroken aan een mechanisme dat onderscheid kan maken tussen noden en wensen [bij noden gaat het volgens Schuyt om de vervulling van een noodzakelijke voorwaarde voor een decent bestaan]. Mensenrechten bieden een raamwerk van waarden en principes die kunnen assisteren bij het maken van dit onderscheid tussen noden en wensen en zo leidraad zijn voor beleid zowel op nationaal als op lokaal niveau. Mensenrechten bieden een gemeenschappelijke taal, helpen bij het afwegen van concrete belangen en kunnen een verbindend element vormen tussen beleidsterreinen.

8 Hier toont zich het belang van het hebben van een mensenrechtenplan op nationaal én lokaal niveau. In een dergelijk plan dienen ex ante en ex post evaluaties van mensenrechtenimpact te worden opgenomen en ook aandacht voor procedurele beginselen van mensenrechten zoals participatie, het afleggen van rekenschap, non-discriminatie en transparantie. Deze aandacht voor mensenrechten op het lokale niveau is essentieel maar complementair aan het monitoren van nationaal beleid. De centrale overheid blijft verantwoordelijk voor de bescherming van mensenrechten. Er moet voldoende controle blijven. De gelijktijdige processen van bezuinigingen en decentralisatie vergroten de noodzaak om de mogelijke impact van de stapeling van maatregelen op de rechten van de mens in kaart te brengen. Het College voor de Rechten van de Mens zal een vinger aan de pols houden wat betreft de effecten op de rechten van de mens van de cumulatie van maatregelen. Er rust, zoals gezegd een zware motiveringslast op de schouders van de overheid om aan te tonen dat er geen andere vanuit mensenrechtelijk perspectief minder belastende maatregelen mogelijk zijn. Het College kan hier ook leren van de ervaringen van andere mensenrechteninstituten. Zo heeft bijvoorbeeld het Schotse mensenrechteninstituut impact assessments ontwikkeld die de gevolgen van crisis beleid op de rechten van de mens in kaart kunnen brengen en een overzicht kunnen geven van best practices. Het College wil ook meehelpen om te zorgen dat de voordelen van decentralisatie voor mensenrechten van de grond komen. Wat betekenen mensenrechten nu in de dagelijkse praktijk? Ik wil in deze context ook nog even aandacht vragen voor een belangrijk project: Human rights and the city. Het College is betrokken bij dit project onder leiding van professor Barbara Oomen van de Roosevelt Academy. In dit project wordt onderzoek gedaan naar het toenemende aantal steden in Nederland en daarbuiten dat internationale mensenrechtenstandaarden gebruikt in hun beleid. Het onderzoek verkent en duidt deze ontwikkeling in relatie tot de waarde voor urgente sociale beleidskwesties. Welke steden kiezen ervoor om te refereren aan specifieke mensenrechten, waarom en wat valt er van te leren? VI. Conclusie

9 Ik concludeer: staten hebben ook in tijden van recessie verplichtingen op het terrein van de mensenrechten. Juist in tijden van crisis is het van groot belang dat deze verplichtingen richtsnoeren vormen voor beleid. Met de steeds bredere verantwoordelijkheid van gemeenten in combinatie met de toenemende druk van bezuinigingen kan een mensenrechtenperspectief helpen bij het informeren van beleid zowel wat betreft de uitkomst als proces op lokaal en nationaal niveau.