De democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten.

Transcriptie

1 De democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten. Masterscriptie bestuurskunde Naam: Bart de Looff ANR: Datum: 27 december 2012 Scriptiebegeleider: Linze Schaap Tweede beoordelaar: Laurens de Graaf Tilburgse school voor politiek en bestuur Master Bestuurskunde Faculteit Rechtswetenschappen Universiteit van Tilburg

2 Inhoudsopgave Voorwoord 3 1. Inleiding Probleemstelling Vraagstelling Leeswijzer 7 2. Beschrijving Kempengemeenten 8 3. Intergemeentelijke samenwerking Waarom samenwerken? Samenwerkingsvormen Verleng lokaal bestuur Rollen van de raad Democratische legitimiteit Democratie en legitimiteit Aspecten van democratische legitimiteit Inputlegitimiteit Throughputlegitimiteit Output/outcomeslegitimiteit Feedbacklegitimiteit Definitie democratische legitimiteit Democratische legitimiteit meten Inputlegitimiteit Participatie Representatie Throughputlegitimiteit Politiek primaat Controle en kaderstelling gemeenteraad Output/outcomeslegitimiteit Effectiviteit en efficiëntie Responsiviteit Feedbacklegitimiteit Verantwoording Terugkoppeling Onderzoeksaanpak Empirie Formele participatie Feitelijke participatie Formele representatie Feitelijke representatie Formeel politiek primaat Feitelijk politiek primaat Formele controle en kaderstelling gemeenteraad Feitelijke controle en kaderstelling gemeenteraad Formele effectiviteit en efficiëntie 58 1

3 7.10 Feitelijke effectiviteit en efficiëntie Formele responsiviteit Feitelijke responsiviteit Formele verantwoording Feitelijke verantwoording Formele terugkoppeling Feitelijke terugkoppeling Analyse Inputlegitimiteit Throughputlegitimiteit Output/outcomeslegitimiteit Feedbacklegitimiteit Conclusie en aanbevelingen Conclusie Aanbevelingen 72 Literatuur 75 Bijlage 80 2

4 Voorwoord Tijdens de vele busritjes naar de interviews voor deze scriptie heb ik de Kempen leren kennen als een zeer mooie omgeving. De vele bomen, maïsvelden en mooie dorpskernen maken het tot een bijzondere streek. Ook ben ik op elk gemeentehuis zeer gastvrij ontvangen. De openheid van de mensen met wie ik gesproken heb, heeft mij positief verrast. Een welgemeend woord van dank aan deze mensen is daarom hier zeker op zijn plaats. Zonder hen had ik deze scriptie niet kunnen schrijven. Daarnaast wil ik graag mijn scriptiebegeleider, Linze Schaap, bedanken voor zijn goede, kritische en aangename begeleiding. Bart de Looff Tilburg, december

5 1. Inleiding Door de voortdurende decentralisatie en het medebewind krijgen gemeenten steeds meer taken op verschillende beleidsterreinen (Schaap, de Graaf & van Ostaaijen, 2010). Een toenemend aantal gemeenten is hierdoor niet meer in staat om zelfstandig uitvoering te geven aan deze nieuwe taken. Aangezien veel gemeenten liever niet willen herindelen, gaan ze steeds meer met elkaar samenwerken om deze taken aan te kunnen (Herweijer & Fraanje, 2011). In deze scriptie staat intergemeentelijke samenwerking centraal. Dit houdt een samenwerking tussen twee of meer bestuursorganen van gemeenten in (Ministerie van BZK & Berenschot, 2010). Ik onderzoek dit thema aan de hand van één casus: de Kempengemeenten. De gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden werken sinds 2003 samen. Deze gemeenten wilden graag gaan samenwerken, maar vonden het ook heel belangrijk om zelfstandig te blijven. In deze scriptie wordt de democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten onderzocht. In het theoretisch kader wordt beschreven wat democratische legitimiteit inhoudt. 1.1 Probleemstelling Probleemanalyse Gemeenten gaan steeds intensiever met elkaar samenwerken, steeds meer taken en bevoegdheden worden door gemeenten overgedragen aan samenwerkingsverbanden. Ook neemt het aantal intergemeentelijke samenwerkingsverbanden toe (afgezet tegen het totaal aantal gemeenten) (Ministerie van BZK & Berenschot, 2010). De verwachting is dat het belang van intergemeentelijke samenwerking de komende jaren alleen nog maar zal toenemen (Steegh, 2010). Een probleem bij veel intergemeentelijke samenwerkingsverbanden is echter de gebrekkige democratische legitimiteit ervan (Schaap, de Graaf & van Ostaaijen, 2010). Dit is problematisch omdat burgers uit deze gemeenten in het ergste geval het samenwerkingsverband niet meer zullen accepteren. Een goed bestuur hoort democratisch gelegitimeerd te zijn. De democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten draait om de acceptatie van het samenwerkingsverband door de burgers uit deze gemeenten. Dit kan bereikt worden via verschillende manieren, bijvoorbeeld door een goede participatie van allerlei actoren in de besluitvorming of door een goede verantwoording aan de raden door het bestuur van het samenwerkingsverband. Hoe meer het samenwerkingsverband voldoet aan deze democratische eisen, hoe hoger de democratische legitimiteit ervan zal zijn. In deze scriptie bestaat democratische legitimiteit uit vier aspecten en elk aspect uit twee democratische eisen. Dit wordt in hoofdstuk vier uitgebreid behandeld. Samenwerkingsverbanden ontlenen hun legitimiteit aan die van gemeenteraden. Dit is dus een indirecte vorm van democratische legitimiteit. Burgers kiezen gemeenteraadsleden, maar kunnen niet het bestuur van een samenwerkingsverband kiezen. Het bestuur wordt gevormd uit de burgemeesters, wethouders en/of raadsleden van de deelnemende gemeenten. De democratische legitimiteit is een belangrijk aandachtspunt van intergemeentelijke samenwerking (Herweijer & Fraanje, 2011). In het bestuur van samenwerkingsverbanden worden belangrijke richtinggevende beslissingen genomen die alle deelnemende gemeenten raken. Maatschappelijke vraagstukken op intergemeentelijk niveau kunnen ook burgers rechtstreeks raken. Een goede betrokkenheid van gemeenteraden is daarom van belang. Uit een onderzoek van Partners en Prőpper uit 2005 blijkt dat 4

6 een meerderheid van gemeenten en provincies ontevreden is over het democratisch gehalte van de samenwerking. De invloed van de volksvertegenwoordiging op de samenwerking is volgens hen onvoldoende. Dit is ongeacht de vorm van samenwerking (publiek of privaat) en ongeacht het domein van samenwerking (beleid of uitvoering) (Partners+Prőpper, 2005). De afstand tussen gemeenteraden en samenwerkingsverbanden en daarmee ook de afstand tussen burgers en samenwerkingsverbanden dreigt te groot te worden. Het is wenselijk om de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden te versterken (Traag, 2011). De gemeenteraad heeft een kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. In de praktijk is gebleken dat de uitoefening van de controlerende en kaderstellende rol op samenwerkingsverbanden steeds moeilijker wordt (Klompmaker, Sluijters, Veenstra, 2008). Voorheen voerde elke gemeente zijn eigen taken uit, nu gebeurt dit samen met andere gemeenten in een gemeenschappelijke regeling. Het zicht en de grip op de uitvoering van deze taken neemt zodoende voor gemeenteraden af. Bovendien speelt er op dit moment in de Kempen een discussie om het aantal taken en bevoegdheden van de samenwerking te gaan uitbreiden (Rekenkamercommissie Bergeijk, 2012). Gemeenteraadsleden zijn dus maar beperkt in staat om het samenwerkingsverband te kunnen controleren. Ook is het lastig voor gemeenteraadsleden om het samenwerkingsverband aan te sturen. Voor de democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband is het van belang dat de raden hun controlerende en kaderstellende rol goed kunnen uitoefenen, dit is een democratische eis. Samenwerkingsverbanden hebben steeds meer de vorm van collegeregelingen gekregen. De invoering van het dualisme in 2002 heeft hier mede aan bijgedragen. In collegeregelingen zijn collegebevoegdheden door de deelnemende colleges aan het samenwerkingsverband overgedragen, er worden dus geen raadsbevoegdheden overgedragen. Zodoende zitten er in collegeregelingen geen raadsleden in het bestuur van het samenwerkingsverband. Ook is er de afgelopen jaren een tendens dat de wetgever vooral uitvoerende bevoegdheden bij colleges van Burgermeester en Wethouders neerlegt. Samenwerkingsverbanden gaan zich dan ook steeds meer richten op de uitvoering van collegebevoegdheden (Traag, 2011). Het samenwerkingsverband de Kempengemeenten is een voorbeeld van een collegeregeling. De basis van de samenwerking is uitvoering. Voorzitter Ruud Severijns geeft aan een ontwikkeling te zien dat er bij de Intergemeentelijke Sociale Dienst in voorbereidende zin steeds meer beleidszaken worden besproken (Rekenkamercommissie Bergeijk, 2012). Een belangrijk element in de samenwerking van de Kempengemeenten is het behoud van de lokale autonomie en couleur locale van elke gemeente (Koepel-overleg van burgemeesters en gemeentesecretarissen, 2009). In het voorstel voor een WGR structuur (2009) staat dat elke gemeenteraad veel waarde hecht aan de couleur locale en de eigen identiteit van de gemeente. Elke gemeente moet, ook op de terreinen waarop samengewerkt wordt, eigen keuzes kunnen maken (Koepel-overleg van burgemeesters en gemeentesecretarissen, 2009). Bij de couleur locale gaat het om de wijze waarop burgers hun sociale en fysieke omgeving beleven: het gaat zowel om relatief gemakkelijk aanwijsbare zaken (bijvoorbeeld een groen dorp) als om emotie (bijvoorbeeld veiligheid) (Colleges B & W gemeente Bladel, Eersel, Reusel-de Mierden en Oirschot, 2008). Afgesproken is dat de couleur locale van een gemeente de ruimte moet krijgen in de samenwerking. Het is de taak van raadsleden en bestuurders om aan te voelen wat er onder burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties leeft en dit te vertalen in beleid. Bij elke taak waarop er wordt 5

7 samengewerkt moet er de mogelijkheid bestaan voor gemeenten om eigen beleidskeuzes te kunnen maken (Colleges B & W gemeente Bladel, Eersel, Reusel-de Mierden en Oirschot, 2008). De Kempengemeenten willen, kortom, samenwerken maar ook autonoom blijven. Als dit feitelijk het geval is, verhoogt dit de democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten. Er wordt dan namelijk goed rekening gehouden met de wens van de gemeenteraden om hun couleur locale te behouden. Als deze wens leidt tot een weinig effectieve en efficiëntie samenwerking, dan verlaagt dit de democratische legitimiteit van de samenwerking. Effectiviteit en efficiëntie zijn namelijk ook één van de eisen die de democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband bepalen. Doelstelling De doelstelling is: onderzoeken in hoeverre het samenwerkingsverband de Kempengemeenten democratisch gelegitimeerd is. Wanneer blijkt dat de democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband op bepaalde onderdelen tekort schiet, zullen er aanbevelingen worden gedaan hoe de democratische legitimiteit vergroot kan worden. Maatschappelijke relevantie De casus wordt diep onderzocht, het onderzoek gaat niet de breedte in, er wordt maar één casus onderzocht. Dit levert een uitgebreide beschrijving en analyse op met veel empirische informatie. Het levert een goed beeld op van de mate van democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten. Dit is nuttig voor het bestuur van het samenwerkingsverband en voor de gemeenteraden van de vijf Kempengemeenten. Als de democratische legitimiteit namelijk onvoldoende is kan dat aanleiding geven om het te verbeteren. Het is in ieder geval goed om aandacht aan de democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband te schenken. Het is namelijk één van de beginselen van goed bestuur (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1999). Wetenschappelijke relevantie De casus levert nieuwe empirische informatie over het samenwerkingsverband de Kempengemeenten op. Dit kan gebruikt worden om bestaande theorieën over intergemeentelijke samenwerking aan te vullen of verbeteren. De empirische informatie kan gebruikt worden in voorbeelden van vormen van intergemeentelijke samenwerking (denk aan Herweijer & Fraanje, 2011 of van de Laar, 2010). Deze kennis kan dus een toevoeging zijn aan de bestaande theorieën over intergemeentelijke samenwerking. Daarnaast kan de opgedane kennis over democratische legitimiteit een toevoeging zijn aan bestaande theorieën hierover. Democratische legitimiteit wordt in deze scriptie heel breed opgevat, dat geeft een nieuw inzicht in het onderzoek naar democratische legitimiteit. 6

8 1.2 Vraagstelling Democratische legitimiteit bestaat uit vier aspecten: input, throughput, output/outcomes en feedback. Deze aspecten van democratische legitimiteit worden in hoofdstuk vier toegelicht. Hoofdvragen 1. In hoeverre is het samenwerkingsverband de Kempengemeenten democratisch gelegitimeerd? 2. Hoe kan de democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten, indien noodzakelijk, worden verbeterd? Deelvragen 1. Hoe is het gesteld met de inputlegitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten? 2. Hoe is het gesteld met de throughputlegitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten? 3. Hoe is het gesteld met de output/outcomeslegitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten? 4. Hoe is het gesteld met de feedbacklegitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten? 5. Wat zijn de zwakke punten in de democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten en hoe kunnen deze worden verbeterd? 1.3 Leeswijzer Het volgende hoofdstuk is een eerste kennismaking met de Kempengemeenten. Het ontstaan en de inrichting van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten wordt beschreven. Daarna volgt het theoretisch kader, dit bestaat uit drie hoofdstukken. Hoofdstuk 3 geeft een beschrijving van de redenen die gemeenten hebben om samen te werken. De verschillende samenwerkingsvormen en de rollen die gemeenteraden hebben met betrekking tot het samenwerkingsverband komen aan bod. In hoofdstuk 4 wordt het concept democratische legitimiteit uitgebreid behandeld. De vier aspecten van democratische legitimiteit en hun bijbehorende eisen worden beschreven. Ook staat in dit hoofdstuk de definitie van democratische legitimiteit die in deze scriptie gehanteerd wordt. In hoofdstuk 5 wordt beschreven hoe de democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband de Kempengemeenten gemeten wordt. Dan volgt een hoofdstuk waarin de aanpak van het onderzoek wordt toegelicht. In hoofdstuk 7 worden de eisen van democratische legitimiteit formeel en feitelijk onderzocht. In hoofdstuk 8 vindt de analyse plaats en het laatste hoofdstuk bestaat uit de conclusie en aanbevelingen. 7

9 2. Beschrijving Kempengemeenten In dit deel wordt de casus beschreven. Vijf relatief kleine gemeenten in Zuidoost Brabant (Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden) vormen sinds 2003 het samenwerkingsverband de Kempengemeenten. De gemeenten zijn voor wat betreft inwoneraantal, oppervlakte, financiële positie en aantal medewerkers tamelijk gelijk. Er is niet echt sprake van een dominante, centrumgemeente (Oostendorp & Roos, 2005). De Kempen is een landelijke regio, met veel relatief kleine dorpen, cultuurhistorie (monumenten), rust, ruimte en groen. Tabel 1: Inwoneraantallen gemeenten Gemeente Inwoners op 1 januari 2011 Bergeijk Bladel Eersel Oirschot Reusel-De Mierden Totaal Bron: CBS, 2012 Op 8 juli 2003 hebben de colleges van de vijf gemeenten een intentieverklaring ondertekend waarin zij streven naar vergaande samenwerking in deze regio. Dit heeft ertoe geleid dat in 2006 een lichte gemeenschappelijke regeling werd opgericht. In 2008 werd al geconstateerd dat deze lichte gemeenschappelijke regeling onvoldoende mogelijkheden bood om te voldoen aan de wens om hechter te gaan samenwerken (Plasmeijer & van de Laar, 2010). Er was behoefte aan een minder vrijblijvende vorm van samenwerking. Ook de bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden moesten duidelijker worden. Bovendien liepen er al vele grote projecten die vroegen om een zwaardere regeling. De samenwerking werd geëvalueerd en er werd een visie gevormd. Dit leidde ertoe dat er per 1 januari 2010 een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam is: Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking Kempengemeenten (GRSK). Vier van de vijf gemeenteraden hebben unaniem ingestemd met de GRSK. In de raad die niet unaniem instemde was er maar één gemeenteraadslid tegen (Severijns, 2010). De gemeenschappelijke regeling bestaat uit de onderdelen Shared Service Center (SSC), Personeel & Organisatie (P&O) en Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD). Meer dan 80 fte zijn vanuit de gemeenten overgegaan naar deze gemeenschappelijke regeling (Kempengemeenten, 2012a). Om een idee te geven hoeveel geld er in totaal (alle afdelingen) in de samenwerking om gaat: in 2011 waren de lasten en de baten Er werd dus een positief resultaat behaald van (Algemeen Bestuur Kempengemeenten, 2012). Grotendeels draait de gemeenschappelijke regeling om de uitvoering van taken, om bedrijfsvoering. Beleidsvorming is niet de bedoeling, gemeenten moeten de mogelijkheid houden om eigen beleid te kunnen vormen. Leuk 8

10 om op te merken is dat de GRSK door veel andere gemeenten als voorbeeld gebruikt wordt voor een eventuele intergemeentelijke samenwerking. Gemeenten komen naar de Kempen toe om te kijken hoe de regeling is ingericht (Marionne van Dongen, 2012). De GRSK is een collegeregeling, dit betekent dat er alleen maar bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de deelnemende colleges aan het samenwerkingsverband zijn overgedragen. Naast collegeregelingen zijn er in de Wgr nog drie soorten gemeenschappelijke regelingen te onderscheiden. Om te beginnen de raadsregeling, hieraan nemen alleen gemeenteraden deel. De tweede is de burgemeestersregeling, alleen burgemeester nemen deel aan deze gemeenschappelijke regeling. De laatste is de gemengde regeling, hierin werken twee of meer verschillende typen bestuursorganen samen (De Greef, 2008). Figuur 1: de Kempengemeenten Bron: Klimaatvisie Kempengemeenten, 2008 Bestuur Het Algemeen Bestuur (AB) van de gemeenschappelijke regeling wordt gevormd door alle wethouders en burgemeesters van de deelnemende gemeenten. De burgemeesters van de gemeenten vormen het Dagelijks Bestuur (DB). De leden van het DB worden door en uit het AB aangewezen. Voorzitter van zowel het AB als het DB is de burgemeester van Oirschot, Ruud Severijns. De voorzitter is de vertegenwoordiger van het samenwerkingsverband naar buiten. De voorzitter wordt door het AB aangewezen uit de leden van het DB. De gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten zijn als adviseur van hun college aanwezig bij de vergaderingen van het AB. De werkorganisatie staat onder leiding van de directie. De directie wordt gevormd door de vijf gemeentesecretarissen (Artikel 16, lid 1 GRSK). De directie staat het AB, het DB en de door het bestuur ingestelde commissies (het overleg van de portefeuillehouders) bij de uitoefening van hun taak terzijde (Artikel 16, lid 2 GRSK). Elk onderdeel van de samenwerking heeft een eigen afdelingsmanager (Ambtelijk secretaris Kempengemeenten, 2011). Ook zijn er binnen de directie zogenaamde coördinerende portefeuillehouders aangewezen die contactpersoon zijn voor een bepaald onderdeel. Zo is de gemeentesecretaris van Bladel contactpersoon voor het SSC, de gemeentesecretaris van Bergeijk voor de staf (ambtelijk secretariaat, planning en control en financiële administratie), de gemeentesecretaris van Eersel voor de ISD en die van Reusel-de 9

11 Mierden voor P&O. Een ambtelijke secretaris, Marionne van Dongen, ondersteunt de directie, het AB en het DB. De drie onderdelen van de samenwerking (SSC, ISD en P&O) hebben elk een portefeuillehoudersoverleg, hierin wordt het DB geadviseerd door de portefeuillehouders (wethouders) van de deelnemende gemeenten over beleidsinhoudelijke en strategische aangelegenheden (Kempengemeenten, 2012a). In artikel 4 van de GRSK staat ter uitvoering hiervan dragen de deelnemende gemeenten de volgende taken en bevoegdheden over aan de Samenwerking Kempengemeenten. Met Samenwerking Kempengemeenten wordt het openbaar lichaam bedoeld. De colleges dragen hun bevoegdheden dus over aan de GRSK. In de GRSK staat welke taken en bevoegdheden aan welk bestuursorgaan zijn overgedragen. In artikel 7 van de GRSK staat dat alle taken die in het kader van deze regeling niet zijn overgedragen aan het Dagelijks Bestuur, behoren aan het Algemeen Bestuur. Deze overdracht van bevoegdheden vindt plaats op basis van delegatie, dat betekent dat ook de verantwoordelijkheid bij het desbetreffende bestuursorgaan terecht komt (Klompmaker, Sluijters, Veenstra, 2008). Het AB staat aan het hoofd van het openbaar lichaam (artikel 12, lid 2, Wgr). In het delegatiebesluit Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking Kempengemeenten 2010 delegeert het AB de bevoegdheid tot het voeren van het Dagelijks Bestuur aan het DB. Het DB heeft de mogelijkheid om via een mandaatregeling bepaalde bevoegdheden te mandateren naar ambtenaren van het samenwerkingsverband. Het DB heeft samen met de voorzitter van de GRSK een mandaatregister opgesteld waarin staat welke bevoegdheden aan welke functionaris zijn gemandateerd. Bij mandaat vindt er geen overdracht van verantwoordelijkheid plaats, bij delegatie wel. De bevoegdheden worden bij mandaat in de naam van de mandaatgever door de gemandateerde uitgeoefend (De Greef, 2008). Het AB controleert het DB en is verantwoording en inlichtingen schuldig aan het AB (artikel 16, lid 2 Wgr). De verhouding tussen het AB en DB is vergelijkbaar met de verhouding tussen de gemeenteraad en het college. Zoals artikel 10 van de GRSK aangeeft bereidt het DB de besluiten die het AB neemt voor. Het DB voert vervolgens de besluiten van het AB uit, het heeft de dagelijkse leiding. Andere taken en bevoegdheden van het DB zijn het behartigen van de samenwerking naar buiten en het houden van toezicht op het functioneren van de samenwerking. De taken en bevoegdheden van het AB zijn o.a. het vaststellen van de jaarwerkplannen, begrotingen en jaarrekeningen (artikel 7, lid 2 GRSK). Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD) Op 1 januari 2007 is de ISD de Kempen gestart. De ISD voert voor de vijf gemeenten taken uit op het gebied van werk, inkomen en zorg. De afdelingen sociale zaken zijn hierdoor dus samengevoegd. De ISD is gevestigd in Bladel, het gaat hier met name om de backoffice. In alle gemeenten blijft een lokaal loket, burgers kunnen dus voor de meeste vragen terecht in hun eigen gemeente. Doel van de samenwerking op dit gebied is dat door het bundelen van de krachten, de kwaliteit van de dienstverlening beter moet worden en dus dat de burger beter wordt geholpen. De continuïteit in de dienstverlening zou beter gewaarborgd zijn en er kan efficiënter worden gewerkt. Daarnaast werd het voor de individuele gemeenten moeilijker om te reageren op de veranderende wet- en regelgeving, bijvoorbeeld door de komst van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Kempengemeenten, 2012b). Het bijzondere aan de ISD is dat er naast uitvoering ook voor een deel beleidsvoorbereiding plaatsvindt (Plasmeijer & van de Laar, 2010). 10

12 Personeel en organisatie (P&O) De gemeenten Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden hebben sinds 1 juli 2009 een gezamenlijke afdeling P&O. De gemeente Bergeijk maakt dus geen deel uit in deze samenwerking. De afdeling is gevestigd op het gemeentehuis van de gemeente Reusel-De Mierden. De vier Kempengemeenten hebben gelijke arbeidsvoorwaarden. Het doel van de samenwerking op dit gebied is dat er door het delen van kennis en ervaring, de kwaliteit beter wordt en er efficiënter gewerkt wordt. Daarnaast moet deze samenwerking werknemers meer kansen bieden. Werknemers zouden meer mogelijkheden krijgen om door te groeien en zich te specialiseren binnen de Kempengemeenten (Kempengemeenten, 2012c). Shared Service Center (SSC) Binnen het SSC De Kempen delen de vijf gemeenten kennis en kunde op het gebied van automatisering, informatisering en gegevensbeheer. Het SCC is op 1 juni 2010 begonnen. Door deze samenwerking kunnen er kosten worden bespaard op ICT. Daarnaast kunnen de gemeenten hun digitale dienstverlening uitbreiden. Burgers en bedrijven kunnen langs deze weg steeds meer zaken met de gemeente via internet regelen. Ook biedt de samenwerking voordelen voor de ruimtelijke ordening. Beleidsmedewerkers van de vijf gemeenten kunnen plannen op het gebied van ruimtelijke ordening gezamenlijk inzien en afstemmen (Kempengemeenten, 2012d). Daarnaast vindt er veel samenwerking plaats buiten de gemeenschappelijke regeling. Naast de drie formele onderdelen bestaan er projectorganisaties op het gebied van afvalverwerking, cultuurhistorie, juridische kwaliteitszorg, vastgoed informatievoorziening en wonen. Deze samenwerking is niet geformaliseerd. De projectorganisaties staan los van de GRSK, dit is ook terug te zien in het schema op de volgende bladzijde. Ze vallen niet onder een juridische regeling, ze zijn informeel. Elk project wordt gecoördineerd door één van de vijf gemeenten. In de projectorganisaties vindt er afstemming en coördinatie plaats over bepaalde onderwerpen. De projectorganisaties bestaan uit een stuurgroep en een ambtelijke werkgroep. In de stuurgroep zitten de portefeuillehouders van de vijf gemeenten en de gemeentesecretaris van de coördinerende gemeente. In de ambtelijke werkgroep zitten de ambtelijke vertegenwoordigers van de vijf gemeenten (Kempengemeenten, 2012e). Deze scriptie focust zich op de formele samenwerking, het onderzoekt de samenwerking op basis van de GRSK, op de informele samenwerking wordt verder niet ingegaan. 11

13 Figuur 2: Organogram samenwerkingsverband Kempengemeenten Bron: Plasmeijer & van de Laar, 2010 Ontstaan samenwerking Het huidige samenwerkingsverband is ontstaan na een lang proces van overleg en planning. Vooral de gemeentesecretarissen kregen in de dagelijkse praktijk steeds meer last van de beperkingen van een kleine organisatie. De vijf gemeentebesturen hadden behoefte aan meer continuïteit en wilden de efficiëntie en kwaliteit van de dienstverlening vergroten. Alle deelnemende gemeenten vonden dat de bestuurskracht van de individuele gemeenten groter moest worden. De oplossing was volgens hen: samenwerking. Hierbij moet gezegd worden dat ook dreiging tot herindeling meespeelde in de keus voor intergemeentelijke samenwerking. Er moest worden voorkomen dat het Rijk of de provincie de kleine bestuurskracht van de gemeenten zou aangrijpen als reden voor herindeling. Gemeentelijke herindeling is absoluut niet aan de orde, zo valt er te lezen in het voorstel voor een WGR structuur (2009). Een heel belangrijk punt voor elke gemeente is het behoud van de zelfstandigheid. Elke gemeente moet zijn eigen gemeenteraad en college houden. De afstand tussen volksvertegenwoordigers en burgers mag niet te groot worden. Het behouden van de politiekbestuurlijke context per gemeente was dus het uitgangspunt (Plasmeijer & van de Laar, 2010). Doelen samenwerking In de intentieverklaring tot samenwerking uit 2003 staan de doelen van de samenwerking: 1. vanwege de schaalgrootte van de individuele gemeenten en de onderlinge relatie in de regio de Kempen is verdergaande samenwerking op een aantal taakgebieden noodzakelijk. Dit komt door geconstateerde gezamenlijke problematieken en een aantal dwingende bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen; 2. doelstelling hierbij is het vergroten van de bestuurskracht; 3. daarbij de herkenbaarheid van de huidige bestuurlijke schaal voor bestuur en bestuurde uitgangspunt is; 4. dit betekent dat gemeentelijke herindeling om deze en ook om andere redenen geen optie is; 5. een vierde bestuurslaag evenmin aan de orde is; 6. deze uitgangspunten tot de conclusie leiden dat vergroten van de bestuurskracht bereikt kan worden door bundeling van ambtelijke expertise op strategisch, tactisch en operationeel niveau met 12

14 als resultaat verhoogde kwaliteit, continuïteit en efficiency; 7. meer mogelijkheden voor de medewerkers hierbij van belang is; 8. voor zover relevant de beslissing over daadwerkelijke operationalisering van samenwerking tot de bevoegdheid van de onderscheiden gemeenteraden behoort en dat het hier gaat om een intentieverklaring op collegeniveau, binnen de kaders van het duale stelsel; (Colleges B & W Kempengemeenten, 2003) De casus is zeer actueel, het samenwerkingsverband ontwikkelt zich nog. Op 17 januari 2012 hebben de colleges uitgesproken dat ze de samenwerking op korte termijn willen vernieuwen en versnellen. De colleges hebben een bestuursopdracht voor de vernieuwing en versnelling van de samenwerking geformuleerd. Een werkgroep van burgemeesters en enkele wethouders van de vijf Kempengemeenten heeft deze opdracht uitgevoerd. Er werd geïnventariseerd wat het gemeenschappelijk perspectief en de gemeenschappelijke ambities en doelstellingen van de samenwerking zijn. Vernieuwing en versnelling van de samenwerking is volgens de vijf colleges nodig voor een robuuste, stabiele en zelfstandige toekomst voor de gemeenten (Nieuwsbrief voor gemeenteraden, 2012). De werkgroep vernieuwing en versnelling heeft niet tot het gewenste resultaat geleid. De meningen van de Kempengemeenten over de koers van het samenwerkingsverband lopen te ver uiteen. Er zijn verschillen in urgentiegevoel en ambitie. De ene gemeente wil intensiever samenwerken dan de ander (BMC, 2012). Het leidde tot veel discussie. Toen hebben vrouwelijke wethouders en gemeentesecretarissen besloten om zelf een werkgroep te starten. Hierin zit ook één man, de burgemeester van Reusel-de Mierden, Harry Tuerlings. Deze (grotendeels) vrouwelijke werkgroep is een soort voortzetting van de werkgroep vernieuwing en versnelling. De bedoeling hiervan is om out of the box te denken over meer gezamenlijkheid. 13

15 3. Intergemeentelijke samenwerking 3.1 Waarom samenwerken? Derksen en Schaap beschrijven in hun boek Lokaal Bestuur (2007) waarom gemeenten gaan samenwerken. Er bestaan tussen gemeenten verschillen in schaal, in prestaties en in bestuurlijke problemen. Er zit een verband tussen deze verschillen. Er is een onderscheid te maken tussen de ruimtelijke schaal van een gemeente en haar bedrijfseconomische schaal. Bij de ruimtelijke schaal gaat het om de omvang (de oppervlakte) van het gebied en bij de bedrijfseconomische schaal om de omvang van het bestuurlijke apparaat. Efficiëntie wordt gedefinieerd als de mate waarin er vermijdbare uitgaven zijn gedaan en effectiviteit wordt gedefinieerd als de mate waarin een gemeente slaagt om haar doelen te bereiken (Derksen & Schaap, 2007: 149). Derksen en Schaap beschrijven dat in het algemeen voor kleine gemeenten efficiëntie de belangrijkste reden is om te gaan samenwerken. Zij hebben vaak een te kleine bedrijfseconomische schaal om hun taken efficiënt uit te kunnen voeren. Voor grote gemeenten is effectiviteit de belangrijkste reden. Zij hebben vaak een te kleine ruimtelijke schaal om regionale problemen effectief aan te kunnen pakken. Er is dan behoefte aan coördinatie, aan een gezamenlijke planning en ordening van gemeentelijk beleid op regionale schaal. Gemeenten zijn dus afhankelijk van hun buurgemeenten voor een efficiënt en effectief bestuur (Derksen & Schaap, 2007). Van Tatenhove (2009) geeft drie belangrijke redenen waarom gemeenten gaan samenwerken. Ten eerste, het aansluiten bij het schaalniveau waarop zich problemen voordoen. Veel problemen zijn gemeenteoverschrijdend en vragen dus om regionale oplossingen. Bijvoorbeeld ruimtelijke, milieu en infrastructurele problemen. Gemeenten hebben hier een gezamenlijk belang. De tweede reden is het combineren van expertise en specialistische kennis. Vaak beschikken kleine gemeenten niet over de benodigde kennis. Door de decentralisatie van steeds meer taken naar gemeenten wordt dit probleem alleen maar groter, samenwerking biedt dan uitkomst. De derde reden is efficiëntie en effectiviteit. Er kunnen bijvoorbeeld door een gemeenschappelijke inkoop voordelen worden behaald. Bovendien kunnen door samenwerking voorzieningen in stand gehouden worden (van Tatenhove, 2009). Wat niet vergeten mag worden is dat gemeenten vaak de voorkeur geven aan intergemeentelijke samenwerking boven herindeling. Bestuurders en raadsleden willen dat hun gemeente zelfstandig en kleinschalig blijft. Een zelfstandige gemeente behoudt zijn eigen gemeenteraad en college. Ze vrezen dat anders de afstand tussen bewoners en het gemeentebestuur toeneemt en daarmee ook de desinteresse in de lokale politiek. Door te kiezen voor intergemeentelijke samenwerking zouden deze ongewenste effecten niet optreden, maar wel de positieve effecten van schaalvergroting: versterking van de bestuurskracht, verbetering van de dienstverlening en een sterkere positie in de regio (Herweijer & Fraanje, 2011). Volgens Herweijer en Fraanje (2011) bestaan er achter deze argumenten twee verschillende perspectieven op de gemeente. Vanuit het ene perspectief heeft de nabijheid en de menselijke maat van een gemeente de hoogste prioriteit en vanuit het andere perspectief de ambtelijke en bestuurlijke kwaliteit (Herweijer & Fraanje, 2011). Onderscheid intergemeentelijk en regionale samenwerking Er is een onderscheid te maken tussen intergemeentelijke samenwerking en regionale samenwerking. Intergemeentelijke samenwerking is volgens Herweijer en Fraanje een vrijwillige 14

16 samenwerking van gemeenten die gericht is op het versterken van de lokale bestuurskracht van in de eerste plaats de afzonderlijke deelnemende gemeenten en die als positief neveneffect kan hebben dat ook de regionale slagkracht wordt versterkt (Herweijer & Fraanje, 2011: 11). Regionale samenwerking richt zich in de eerste plaats op de aanpak van bovenlokale opgaven, zoals dat gebeurt in de stadsregio s (Herweijer & Fraanje, 2011). Het behouden of vergroten van de bestuurskracht is vaak het uiteindelijke doel van de meeste samenwerkingsverbanden. Het begrip bestuurskracht is niet erg eenduidig. Het wordt in veel onderzoeken naar de effecten van herindeling gebruikt als begrip voor de beleidsprestaties voor en na een organisatieverandering. Korsten, Abma en Schutgens (2007) definiëren het begrip bestuurskracht als het vermogen van gemeenten om hun maatschappelijke en bestuurlijke opgaven te realiseren (in Herweijer & Fraanje, 2011: 12). Het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) adviseert en ondersteunt gemeenten bij hun organisatieontwikkeling en de uitvoering van gemeentelijke taken. KING certificeert bestuurskrachtonderzoeken die door verschillende bureaus worden uitgevoerd. KING hanteert de volgende definitie van bestuurskracht: Het vermogen van een overheidsorgaan om de wettelijke en autonome taken én de ambities die het overheidsorgaan heeft, adequaat uit te voeren en hiervoor in de bestuurlijke en maatschappelijke context de juiste verbindingen aan te gaan (KING, 2012). Goed bestuurskrachtonderzoek toetst volgens KING drie zaken. Ten eerste of gemeenten belangrijke strategische uitdagingen kunnen herkennen en beschrijven. Ten tweede of gemeenten deze uitdagingen om weten te zetten in beleid en uitvoering. Tot slot wordt onderzocht of gemeenten uiteindelijk maatschappelijke effecten hiermee hebben gerealiseerd (KING, 2012). 3.2 Samenwerkingsvormen Publiekrechtelijke samenwerking Intergemeentelijke samenwerking kan een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke vorm krijgen. Gemeenten kunnen kiezen voor publiekrechtelijk of privaatrechtelijke samenwerking. Eerst komen de vormen van publiekrechtelijke samenwerking aan bod, daarna zal privaatrechtelijke samenwerking behandeld worden. Publiekrechtelijke samenwerking is gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Er zijn vier mogelijke juridische samenwerkingsvormen op basis van de Wgr. Deze verschillende vormen maken het mogelijk de zwaarte van het samenwerkingsverband af te stemmen op de aard van het gezamenlijk te behartigen belang (Kennisplatform intergemeentelijke samenwerking, 2012). De eerste vorm is het (gemeenschappelijk) openbaar lichaam. Deze vorm wordt het meest gebruikt en is de zwaarste vorm van samenwerking op basis van de Wgr. Het is ook de enige vorm van publiekrechtelijke samenwerking met rechtspersoonlijkheid (Palstra, 2007). Hierdoor kan het openbare lichaam bijvoorbeeld personeel in dienst nemen en fondsen beheren. De bestuursorganen van de samenwerkende gemeenten richten een nieuw openbaar lichaam op. Het bestuur van een openbaar lichaam bestaat uit een Algemeen Bestuur en een Dagelijks Bestuur. Alleen raadsleden, collegeleden en burgemeesters kunnen lid zijn van het bestuur. Raadsleden hebben alleen zitting in het bestuur als de regeling wordt aangegaan door de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten (Palstra, 2007). Aan de bestuursorganen van dit nieuwe openbare lichaam kunnen, enkele uitzonderingen daargelaten, alle taken en bevoegdheden van regeling en bestuur van de gemeenten worden gedelegeerd. Het openbaar lichaam voert de gedelegeerde taken en 15

17 bevoegdheden op eigen naam en verantwoordelijkheid uit en heeft rechtspersoonlijkheid (Kennisplatform intergemeentelijke samenwerking, 2012). In de praktijk wordt deze vorm vaak gebruikt voor uitvoerende taken, zoals de Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (GGD). De tweede vorm is het gemeenschappelijk orgaan. De bestuursorganen van de deelnemende gemeenten richten in deze samenwerkingsvorm een nieuw gezamenlijk bestuursorgaan op. Aan dit nieuwe bestuursorgaan kunnen één of meerdere beschikkingsbevoegdheden worden gedelegeerd. Er kan geen regelgevende bevoegdheid aan het gemeenschappelijk orgaan worden gedelegeerd. Het gemeenschappelijk orgaan voert de overgedragen bevoegdheden op eigen naam en verantwoordelijkheid uit, maar heeft geen rechtspersoonlijkheid (Kennisplatform intergemeentelijke samenwerking, 2012). In de praktijk wordt er niet vaak gekozen voor het oprichten van een gemeenschappelijk orgaan. Wanneer deze vorm wel gekozen wordt dient het vaak als platform voor een enkelvoudige samenwerking, bijvoorbeeld op het terrein van welzijn of huisvesting (Palstra, 2007). De derde vorm is de centrum(gemeente)constructie. In deze samenwerkingsvorm zijn bepaalde bevoegdheden van de bestuursorganen van de deelnemende gemeenten gemandateerd aan een bestuursorgaan van de centrumgemeente. De centrumgemeente voert de gemandateerde bevoegdheden dus uit namens de andere gemeenten (Kennisplatform intergemeentelijke samenwerking, 2012). Een praktijkvoorbeeld is de afspraak dat het vuilnis in de deelnemende gemeenten wordt opgehaald door de vuilnisophaaldienst van de grootste gemeente. Hierbij moet opgemerkt worden dat het mandaat in deze constructie niet altijd bij de grootste gemeente hoeft te liggen (Palstra, 2007). De vierde mogelijke vorm is een lichte regeling of een regeling zonder meer. Bepaalde publiekrechtelijke rechten en plichten van de deelnemende gemeenten zijn hierin vastgelegd. Er is geen sprake van mandaat of delegatie van bevoegdheden (Kennisplatform intergemeentelijke samenwerking, 2012). Het is een mogelijkheid om in een lichte vorm op basis van de Wgr samen te kunnen werken, zo blijft de samenwerking toch publiekrechtelijk. De regeling zonder meer gaat van kracht door het sluiten van een overeenkomst tussen gemeenten. Voorbeelden van deze vorm zijn intentieverklaringen, convenanten en bestuursafspraken (Palstra, 2007). Het openbaar lichaam, het gemeenschappelijk orgaan en de centrumgemeente staan in artikel 8 van de Wgr vermeld. De regeling zonder meer wordt niet expliciet genoemd maar is af te leiden uit artikel 1 van de Wgr (Palstra, 2007). Privaatrechtelijke samenwerking Een privaatrechtelijk samenwerkingsverband is gebaseerd op het Burgerlijk Wetboek. Vormen van privaatrechtelijke samenwerking zijn een stichting, vereniging, naamloze vennootschap, besloten vennootschap, contract, bestuursakkoord/intentieverklaring of convenant (Partners+Pröpper, 2005). Privaatrechtelijke handelingen kunnen alleen verricht worden door de rechtspersoon. Namens de rechtspersoon gemeente is het college van B en W bevoegd te beslissen tot privaatrechtelijke rechtshandelingen. De rechtshandeling zelf wordt, namens de rechtspersoon gemeente, verricht door de burgemeester of een gemachtigde. Wanneer besloten wordt tot het oprichten van of het deelnemen in een rechtspersoon of vennootschap namens de gemeente, dan moet eerst een voorhangprocedure worden gevolgd bij de gemeenteraad (Ministerie van BZK & Berenschot, 2010). 16

18 De wettelijke voorkeur bij een nieuw samenwerkingsverband ligt bij de publiekrechtelijke vorm. Dit staat in artikel 160, lid 2 Gemeentewet. Een privaatrechtelijke vorm is dus volgens de wet mogelijk indien het openbare belang er beter door zou worden gediend. Op basis van deze wettelijke voorkeur mag er verwacht worden dat er meer publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden zijn dan privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. In de praktijk zijn er echter veel meer privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. In 2010 waren er 698 publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden en privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden (Ministerie van BZK & Berenschot, 2010). Modellen samenwerkingsvormen Van de Laar heeft in zijn boek Samen sterker (2010) een indeling gemaakt van de diverse samenwerkingsvormen op basis van de taken waarop wordt samengewerkt. Hij heeft zijn indeling voornamelijk gebaseerd op de door Korsten, Schaepkens en Sonnenschein (2004) ontwikkelde concepten van intergemeentelijke samenwerking: netwerkconcept, centrumconcept, matrixconcept en het shared service centrum concept. Deze concepten zullen nu kort toegelicht worden. In het netwerkconcept blijven de gemeentelijke organisaties intact, maar wordt er op een aantal terreinen samengewerkt. In het centrumconcept wordt een shared service onder gebracht bij één van de deelnemende gemeenten, er hoeft dus geen nieuwe, aparte organisatie opgericht te worden. Een shared service is simpel gezegd een samenwerkingsverband waarin specifieke diensten worden geleverd, zoals de administratie voor alle deelnemende gemeenten (Korsten, Schaepkens en Sonnenschein, 2004). In het matrixconcept neemt elk van de deelnemende gemeenten een bepaald beleidsterrein voor haar rekening. In het shared service centrum concept worden de diensten en ambtenaren van één of meerdere taakvelden, ondergebracht in één nieuwe gemeenschappelijke organisatie. Tot slot bestaan er nog mengvormen van de bovenstaande vier concepten (Korsten, Schaepkens en Sonnenschein, 2004). Een voorbeeld van een mengvorm volgens Korsten, Schaepkens en Sonnenschein (2004) is het samenwerkingsverband de Kempengemeenten. Toen hun rapport in 2004 verscheen hadden de Kempengemeenten nog niet beslist over de juridische en organisatorische vormgeving van de samenwerking. Er werd toen per taakveld bekeken wat het meest passende model van samenwerking zou zijn en zodoende voorspelden Korsten, Schaepkens en Sonnenschein (2004) dat er een mengvorm van de verschillende concepten zou ontstaan. De indeling van Van de Laar zegt niets over de juridische en bestuurlijke organisatievorm. Het centrale begrip in deze indeling is ambtelijke poolvorming. Er zijn volgens hem drie soorten ambtelijke poolvorming: meervoudig geconcentreerde ambtelijke poolvorming, meervoudig gedeconcentreerde ambtelijke poolvorming en enkelvoudige ambtelijke poolvorming. Tabel 2: Indeling samenwerkingsvormen Samenwerkingsvorm Aard en omvang Voorbeelden Meervoudig geconcentreerde samenwerking Gemeenten bundelen hun ambtelijke capaciteit rondom (nagenoeg) al hun taken - BEL-Combinatie (Blaricum, Eemnes en Laren) - OVER-gemeenten (Oostzaan en Wormerland) - De Waard (Liesveld, Graafstroom en Nieuw- Lekkerland) 17

19 Meervoudig gedeconcentreerde samenwerking Gemeenten kiezen ervoor om de krachten te bundelen op meerdere terreinen, maar niet op alle - Netwerkstad Drechtsteden - Kempengemeenten - K5-gemeenten Enkelvoudige samenwerking Gemeenten werken samen op één, veelal uitvoerende of ondersteunende, taak Van de Laar, ICT-samenwerking in Friesland (ISZF) - P&O-samenwerking in Zuidoost-Brabant (A2- gemeenten) - Inkoopsamenwerking in West- Brabant (SIW) Door de sterke neiging tot intergemeentelijke samenwerking aan het begin van deze eeuw ontstonden er allerlei nieuwe organisatievormen. Er kwamen lichte samenwerkingsverbanden in de vorm van afspraken en gezamenlijke projecten. Er ontstonden zware samenwerkingsverbanden door het bijna volledig samenvoegen van ambtelijke apparaten. Ook werden er samenwerkingsverbanden specifiek opgericht voor een ondersteunende of uitvoerende taak, zoals ICT, personeels- en salarisadministratie, belastingen en vergunningen. Ook werd er steeds meer intensief samengewerkt rondom beleidsmatige vraagstukken, zoals jeugdbeleid en WMO. Deze vele verschillende soorten samenwerkingsverbanden kregen een bepaalde juridische vorm, zoals beschreven in het stuk over publiekrechtelijke samenwerking. De overeenkomst in al deze gevallen is dat de samenwerkende gemeenten autonoom zijn gebleven. Iedere deelnemende gemeente behoudt zijn gemeenteraad en college van B & W (Van de Laar, 2010). Nu zal kort de drie modellen van intergemeentelijke samenwerking op basis van de indeling van Van de Laar beschreven worden. Meervoudig geconcentreerde ambtelijke poolvorming: bundeling van (nagenoeg) alle ambtelijke capaciteit rondom alle gemeentelijke beleidsmatige, uitvoerende en ondersteunende taken met behoud van de politiek-bestuurlijke zelfstandigheid van de samenwerkende gemeenten (Van de Laar, 2010). Deze vorm van intergemeentelijke samenwerking komt nog maar weinig voor in Nederland. In de praktijk worden er hiervan twee verschillende vormen toegepast: de gastheergemeente en het facilitair bedrijf. Eerst zal de gastheergemeente toegelicht worden, dit is bekend geworden van het model Groningen-Ten Boer. De kleine gemeente Ten Boer heeft zo goed als al haar ambtelijke taken ondergebracht bij de grote gemeente Groningen. De gemeente Groningen is in dit model dus zogezegd de gastheer. Het komt overigens vaker voor dat een gemeente slechts één of enkele taken overdraagt aan een andere gemeente. Dit wordt gedaan omdat in het algemeen een grotere gemeente over een professioneler en minder kwetsbaar ambtelijk apparaat bezit. Het heeft meer kennis op bepaalde gebieden. De grotere gemeente verleent haar producten en diensten aan de andere gemeenten op basis van dienstverleningsovereenkomsten (Van de Laar, 2010). Naast de gastheergemeente komt meervoudig geconcentreerde ambtelijke poolvorming voor in de vorm van het facilitair bedrijf. De werkgroep De Kornuyten ontwikkelde in 2002 onder leiding van Arno Korsten een nieuw concept voor intergemeentelijke samenwerking. Dit wordt het SETA-model genoemd (Samen En Toch Apart). Hierin gaan ambtelijke apparaten samen in de vorm van een gemeenschappelijke werkorganisatie. Deze voert opdrachten uit voor de afzonderlijke gemeenten. 18

20 Gemeenten blijven dus gewoon bestaan en houden hun autonomie. Er is geen sprake van herindeling, maar van het delen van ambtenaren. Gemeentebesturen kunnen aan hun eigen ambtelijke organisatie opdrachten verlenen, op dezelfde manier als bij het inhuren van externe adviseurs. Deze opdracht kan bijvoorbeeld de vorm krijgen van een bestuursopdracht, een dienstverleningsovereenkomst of een jaarlijks prestatiecontract. Ambtenaren worden gedetacheerd of in een aparte juridische structuur ondergebracht. Enkele ambtenaren blijven nog wel het bestuur ondersteunen bij het opstellen van de opdrachten, de control- of griffietaken. Elke gemeente houdt nog haar eigen politiek-bestuurlijke top en ook de lokale democratie blijft behouden, dit is een belangrijke reden voor gemeenten om tot een facilitair bedrijf van gemeenteambtenaren over te gaan (Van de Laar, 2010). Meervoudig gedeconcentreerde ambtelijke poolvorming: bundeling van ambtelijke capaciteit rondom meerdere (maar niet alle) gemeentelijke taken met behoud van de politiek-bestuurlijke zelfstandigheid van de samenwerkende gemeenten. De samenwerking kan een combinatie van enkele beleidsmatige, uitvoerende en/of ondersteunende taken betreffen (Van de Laar, 2010). Meervoudig gedeconcentreerde ambtelijke poolvorming komt relatief vaak voor in Nederland. Ook de samenwerking in de Kempengemeenten valt onder deze vorm. In deze vorm werken gemeenten samen op meerdere maar niet op alle taken. In de praktijk treedt hier vaak vermenging met andere organisatievormen op. Per taak is er een centrumgemeente die voor de partnergemeenten een bepaald doel (taak / beleidsveld) organiseert en hiervoor alle ambtenaren van de partnergemeenten huisvest. Een gemeente draagt bijvoorbeeld zorg voor de personeels- en salarisadministratie van alle gemeenten. Ook in deze vorm vindt de samenwerking plaats op basis van dienstverleningsovereenkomsten tussen de gemeenten. Soms wordt er gekozen voor het onderling verrekenen van de kosten, maar soms ook voor het verlenen van diensten aan elkaar met gesloten beurzen (Van de Laar, 2010). Enkelvoudige ambtelijke poolvorming: bundeling van ambtelijke capaciteit rondom een ondersteunende of uitvoerende taak gemeentelijke taak tussen samenwerkende gemeenten (Van de Laar, 2010). Enkelvoudige ambtelijke polvorming komt relatief ook veel voor in Nederland. In de praktijk komen hiervan twee vormen voor. Een of meer (kleinere) gemeenten brengen een taak onder bij een (grotere) gastheergemeente. Daarnaast kunnen samenwerkende gemeenten een taak onderbrengen in een aparte nieuw op te richten organisatie-eenheid: een Shared Service Center (SSC). Specifieke en vaak uitvoerende of ondersteunende onderdelen zoals ICT worden dan gebundeld binnen één organisatie. Deze verleent op basis van een contract of tegen een verrekenprijs (voor de autonome afzonderlijke gemeentebesturen) diensten. De Kempengemeenten hebben een SSC op het gebied van automatisering, informatisering en gegevensbeheer opgericht. Strategisch bekeken is de oprichting van een SSC veel belangrijker dan de efficiëntie voordelen die het biedt. De schaalgrootte wordt groter waardoor er in de toekomst kwalitatief goede diensten geleverd kunnen worden (Van de Laar, 2010). Volgens Herweijer en Fraanje (2011) gaat bij de indeling van Van de Laar (2010) de zo gewenste precisie bij de ontwikkeling van een nieuwe indeling verloren. In de indeling van Van de Laar is namelijk alleen maar het aantal taken waarop gemeenten samenwerken van belang. Hij beschrijft niet hoe gemeenten deze taken gezamenlijk oppakken. Hij past allerlei mengvormen toe, dit leidt tot een indeling die niet scherp genoeg is (Herweijer & Fraanje, 2011). Herweijer en Fraanje delen intergemeentelijke samenwerking in op basis van hoe er met de ambtelijke organisatie wordt 19