TOEZICHT OP DE FINANCIËLE CONTINUÏTEIT VAN HET ROC VAN FLEVOLAND EEN RAPPORT VAN DE INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS. Utrecht, maart 2016 Kenmerk:

Transcriptie

1 TOEZICHT OP DE FINANCIËLE CONTINUÏTEIT VAN HET ROC VAN FLEVOLAND EEN RAPPORT VAN DE INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS Utrecht, maart 2016 Kenmerk:

2

3 INHOUD 1 Inleiding Algemeen Wettelijk kader Onderzoeksopzet Opbouw rapport 5 2 Bevindingen Algemeen Ontwikkeling financiële kengetallen Ontwikkeling aantal inschrijvingen Huisvesting en investeringen Samenwerking met ROC van Amsterdam 9 3 Financieel toezichtarrangement 11 Zienswijze van ROC van Flevoland 13 Reactie van de inspectie op de zienswijze 15

4

5 1 Inleiding 1.1 Algemeen De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie) heeft in de periode september-december 2015 een onderzoek verricht naar de financiële positie van het ROC van Flevoland, bestuursnummer (hierna: het ROCvF). Aanleiding voor het onderzoek waren de negatieve rentabiliteit over de jaren 2011 en 2013 en de verwachte ontwikkeling van de financiële kengetalen in combinatie met de huisvestingsplannen van het ROCvF. Deze aandachtspunten vloeiden voort uit de risicoanalyse die de inspectie jaarlijks opstelt aan de hand van de jaarstukken van het ROCvF. 1.2 Wettelijk kader De inspectie oefent toezicht uit op het middelbaar beroepsonderwijs (hierna: het mbo) binnen de kaders van de Wet op het onderwijstoezicht en de Wet educatie en beroepsonderwijs. Op basis van het Toezichtkader mbo 2012 en addendum 2015 houdt de inspectie toezicht op onder meer de financiële continuïteit van de mbo-instellingen. Het doel van het toezicht op financiële continuïteit is te bewaken dat instellingen beschikken over een gezonde financiële positie en een goed financieel beheer, met het oog op de waarborg van de toegankelijkheid van het mbo en kwaliteit van het onderwijs. 1.3 Onderzoeksopzet Het onderzoek bestond uit de volgende activiteiten: een analyse van de jaarstukken 2013 en 2014; een analyse op (niet door een accountant gecontroleerde) tussentijdse financiële gegevens van 2015 en de begroting 2016; een analyse van onderbouwingen van financiële gegevens die ter aanvulling of verduidelijking bij de het ROCvF zijn opgevraagd en aangeleverd ter voorbereiding van de gesprekken; het vragen van toelichtingen in gesprekken met het CvB en de directeur financiën op 3 september en 18 november 2015; wederhoor op het conceptrapport van bevindingen met het CvB van het ROCvF. Het onderzoek was gericht op de huidige en verwachte financiële positie van het ROCvF als een zelfstandige instelling, met als leidende vraag of de financiële continuïteit van het onderwijs binnen afzienbare termijn in het geding is. 1.4 Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek naar de financiële positie. Hoofdstuk 3 bevat het toezichtarrangement. Pagina 5 van 15

6 Pagina 6 van 15

7 2 Bevindingen 2.1 Algemeen Uit de analyse van de inspectie aan de hand van de jaarrekening 2013 is gebleken dat het ROCvF een negatieve rentabiliteit heeft gerealiseerd in de periode Daardoor heeft de financiële positie van het ROCvF zich neerwaarts ontwikkeld. Tevens heeft het ROCvF een relatief groot investeringsplan voor de huisvesting. De inspectie heeft in deze ontwikkelingen aanleiding gezien om de financiële continuïteit van het ROCvF nader te beoordelen. Hierbij zijn ook de jaarrekening 2014 en de prognose 2015 en 2016 betrokken. 2.2 Ontwikkeling financiële kengetallen In onderstaande tabel wordt in enkele kengetallen de (verwachte) financiële ontwikkeling van ROCVF in de periode 2011 tot en met 2017 afgezet tegen de signaleringsgrenzen. De inspectie hanteert deze signaleringsgrenzen 1 om mogelijke risico s voor de financiële continuïteit te detecteren. De kengetallen tot en met 2014 zijn door de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) ontleend aan de door de instellingsaccountant gecontroleerde jaarrekeningen. De kengetallen vanaf 2015 zijn ontleend aan de begroting 2016 en aan de in de jaarstukken 2014 opgenomen continuïteitsparagraaf. Realisatie Begroting Kengetallen Solvabiliteit 2 0,50 0,46 0,42 0,45 0,49 0,52 0,44 Liquiditeit 1,24 1,11 0,88 0,96 1,15 0,94 0,88 Rentabiliteit -15,5% 0,1% -6,4% -0,3% 4,7% 4,4% 1,0% De negatieve resultaten 2011 en 2013 zijn veroorzaakt door overschrijding van de personele lasten, o.a. vanwege een voorziening voor reorganisatie in de komende jaren. Het licht negatieve resultaat in 2014 houdt ten dele verband met een overschrijding van de overige lasten, waaronder voorbereidingskosten voor investeringen in huisvesting. Uit het bovenstaande overzicht blijkt dat de financiële positie van het ROCvF zich positief ontwikkelt vanaf Uit de begroting 2016 met daarin een meerjarenbegroting blijkt dat het roc in de periode steeds positieve resultaten behaalt en dat de liquiditeit en solvabiliteit 2 ruim boven de signaleringsgrenzen blijven. Het bestuur geeft aan dat het in de huidige meerjarenbegroting uitgaat van een gelijkblijvend aantal deelnemers. Mocht dat aantal toch afwijken dan kunnen de 1 Signaleringswaarden:- Solvabiliteit 2 = 0,30 Liquiditeit = 0,5 Rentabiliteit = 3 j < nul, of jaar T en jaar T-1 steeds <-5%of jaar T <-10%. 2 Prognose volgens de definitieve begroting Pagina 7 van 15

8 gevolgen volgens het bestuur makkelijk worden opgevangen door bij te sturen op de personele omvang. Het ROCvF hanteert een percentage van 15% flexibele schil. 2.3 Ontwikkeling aantal inschrijvingen Het aantal bekostigde studenten van het ROCvF is in de periode met circa 9% afgenomen. Aantal studenten Vanaf Ongewogen inschrijving Ongewogen bekostigd gewogen De daling betreft vooral de BBL-deelnemers, van ruim deelnemers in 2010 naar minder dan 500 deelnemers in Daarom zal de terugloop in verhouding minder effect hebben op de hoogte van de rijksbijdrage die op basis van het aantal gewogen studenten wordt vastgesteld. Wel constateert de inspectie dat het ROCvF in de periode een deel van haar marktaandeel in de bekostiging heeft verloren (terugloop van circa 4,3% naar circa 3,9%). Het bestuur geeft aan dat op basis van de huidige inzichten voor de periode tot en met 2020 een lichte groei van het aantal deelnemers wordt verwacht. In de meerjarenbegroting is echter uitgegaan van een gelijkblijvend aantal deelnemers, zoals vermeld in de toelichting bij het strategisch huisvestingsplan. Volgens het bestuur is er een reëel perspectief op groei als meer mbo-deelnemers die in Almere wonen daadwerkelijk in Almere een opleiding (gaan) volgen. Nu zijn er bijvoorbeeld relatief veel deelnemers uit Almere die een opleiding volgen in Hilversum of Amsterdam, bij een locatie van het ROC van Amsterdam. Daarnaast zijn volgens het bestuur de huidige locaties van ROCvF niet meer geschikt voor alle opleidingen. Het bestuur verwacht dat de geplande huisvesting in Almere Poort een aantrekkende werking zal hebben. Ook geeft het bestuur aan dat er meer deelnemers voor het ROCvF kunnen worden aangetrokken wanneer het opleidingsaanbod van MBO College Almere wordt uitgebreid en/of aangepast. Met de huidige huisvesting van het ROCvF zou dat niet mogelijk zijn, aldus het bestuur. 2.4 Huisvesting en investeringen ROCvF beschikt over een strategisch huisvestingsplan met een horizon tot en met 2024, waarin onder meer een plan is opgenomen voor nieuwbouw in Almere. Met de nieuwbouw streeft het bestuur naar verbetering van de onderwijsomgeving en verlaging van huisvestingslasten. ROCvF heeft op dit moment twee onderwijslocaties/gebouwen in Almere. Volgens het bestuur liggen beide gebouwen op een ongunstige locatie. Een van de gebouwen is geen onderwijsgebouw, maar een gehuurd kantoorpand zonder onderwijsbestemming, dat niet (optimaal) geschikt is voor onderwijs. Het huurcontract van dit pand loopt in 2017 af. ROCvF moet op zeer korte termijn een nieuwe locatie vinden. Volgens het bestuur is een ander voor het onderwijs geschikt 3 Het gaat om het aantal gewogen studenten volgens de meerjarenbegroting. 4 Volgens de gegevens van de in het jaarverslag 2014 van het ROCvF opgenomen continuïteitsparagraaf en de begroting Pagina 8 van 15

9 of geschikt te maken (huur)pand op een goede locatie niet beschikbaar. ROCvF heeft in Almere Poort wel een geschikte locatie gevonden voor nieuwbouw. Volgens de analyses van het ROCvF zal de verhuizing naar een nieuwe locatie een (flinke) besparing opleveren op de huisvestingskosten. Verder verwacht het bestuur zoals gezegd geen (grote) terugloop van het aantal deelnemers in Almere. Een andere reden voor het huidige huisvestingsplan, is de verwachting dat de bevolking in de regio Flevoland na 2020 weer harder zal groeien, wat tot meer potentiële deelnemers leidt. In het kader van haar lopende themaonderzoek naar huisvesting in het mbo en ho heeft de inspectie ook gekeken naar de huidige huisvestingsituatie en de huisvestingsplannen van het ROCvF. De inspectie vindt, op basis van de huidige inzichten en in de context van de samenwerking van ROCvF met ROCvA de plannen van ROCvF realistisch. De inspectie verwacht niet dat nieuwbouw in Almere zal leiden tot grotere risico s voor de financiële continuïteit van het roc. 2.5 Samenwerking met ROC van Amsterdam Sinds 2008 heeft het ROCvF een bestuurlijke samenwerking met ROC van Amsterdam (hierna: ROCvA). Volgens het bestuur is het ROCvF de samenwerking met ROCvA in het verleden aangegaan om financiële stabiliteit te borgen. Ook in de huidige situatie is de samenwerking noodzakelijk voor het bestaansrecht van ROCvF, aldus het bestuur. De inspectie constateert dat het ROCvF steeds afhankelijker is geworden van het ROCvA. Het gaat daarbij in de eerste plaats om afspraken over het onderwijsaanbod in de regio, wat een belangrijke (indirecte) factor is voor de financiële situatie van het ROCvF. Daarnaast maken de beide roc s voor hun bedrijfsvoering grotendeels gebruik van hetzelfde ondersteunend personeel, dat nu bij het ROCvA op de loonlijst staat (en waarvan de kosten worden doorbelast aan ROCvF). Ontvlechting van de huidige bestuurlijke samenwerkingsvorm zou het ROCvF dwingen om tegen hoge kosten nieuw personeel aan te trekken. Het gaat om de ondersteunende diensten, managementfuncties in de bedrijfsvoering en leden van de Raad van Toezicht. Ontvlechting zou er ook toe kunnen leiden dat ROCvF meer moet gaan concurreren met ROCvA. Al met al zou de beëindiging van deze samenwerking kunnen leiden tot problemen voor de financiële continuïteit van het ROCvF. Het bestuur van het ROCvF heeft aangegeven dat de beide roc s in hun samenwerking vorm hebben gegeven aan een gemeenschap van mbo-colleges, onder meer om op langere termijn een verhoogd financieel risico te voorkomen. Eenzijdig stoppen van de samenwerking vanuit ROC van Amsterdam of ROC van Flevoland is volgens het bestuur niet mogelijk, omdat de bestuurlijke continuïteit geborgd is via de Koepelstichting en de personele unie in de Raad van Toezicht, aldus het bestuur. De bestuurlijke samenwerking tussen ROCvA en ROCvF is in de afgelopen jaren regelmatig onderwerp van discussie geweest. De inspectie heeft in 2012 na een onderzoek geconcludeerd onder meer dat de samenwerkingsconstructie zoals die in de praktijk is vormgegeven, niet aansluit bij de bedoeling van de wetgever. Mede op basis van dit onderzoek heeft de minister van OCW begin 2015 aan de Kamer laten weten dat de roc s de huidige samenwerkingsvorm binnen twee jaar moeten in lijn brengen met de geest van de wet. Het bestuur van de roc s is daarover nog niet Pagina 9 van 15

10 formeel geïnformeerd. Volgens de inspectie is in de gegeven omstandigheden de kans dat ROCvA en ROCvF de huidige samenwerking op korte termijn moeten beëindigen niet groot. Daardoor is het mogelijke risico voor de financiële continuïteit van het ROCvF ook niet groot. Wel is de inspectie van mening dat het ROCvF scenario s moet ontwikkelen voor het geval dat de huidige samenwerkingsvorm toch beëindigd moet worden. Pagina 10 van 15

11 3 Financieel toezichtarrangement Uit de bevindingen in hoofdstuk 2 volgt dat, op basis van de huidige en de verwachte financiële positie van het ROC van Flevoland, de financiële continuïteit van het ROC niet binnen afzienbare termijn in het geding is. Het bovenstaande geeft de inspectie geen aanleiding om het financiële continuïteitstoezichtarrangement van het ROC van Flevoland aan te passen. De inspectie kent dan ook het basisarrangement financieel toezicht toe aan het ROC van Flevoland. Wel vraagt zij het bestuur om uiterlijk vóór 1 juli 2016 een plan van aanpak op te stellen met scenario s voor het geval dat de huidige samenwerkingsvorm met ROC van Amsterdam beëindigd moet worden. De inspectie zal dat plan beoordelen en de beoordeling betrekken bij de risicoanalyse die zij uitvoert op de jaarrekening 2015 van ROCvF. Op basis van deze risicoanalyse zal de inspectie opnieuw bepalen of het basisarrangement financieel toezicht voor ROC van Flevoland gehandhaafd kan blijven. De toekenning van het basisarrangement is gebaseerd op door het ROC van Flevoland verstrekte informatie en de toelichtingen daarop die het CvB de inspectie heeft verstrekt. De inspectie heeft de informatie op aannemelijkheid beoordeeld, maar heeft hierop geen controlewerkzaamheden uitgevoerd of onderzoek verricht in de (financiële) administratie van het ROC van Flevoland. Pagina 11 van 15

12 Pagina 12 van 15

13 Zienswijze van ROC van Flevoland Datum 13 april 2016 Afdeling Bestuur Betreft: Zienswijze bij het definitief rapport toezicht op de financiële continuïteit van het ROC van Flevoland Kenmerk De Onderwijsinspectie heeft in de periode september-december 2015 een onderzoek verricht naar de financiële positie van het ROC van Flevoland. In het kader van het financiële onderzoek constateert de Onderwijsinspectie onder meer dat de samenwerking tussen ROC van Flevoland en ROC van Amsterdam intensief is. Dat klopt. De samenwerking maakt daarmee tal van ontwikkelingen mogelijk. Zo zijn wij ver in de inrichting en ontwikkeling van MBO Colleges, waarin de onderwijskundige zeggenschap decentraal, dicht bij het onderwijs is belegd. Onze organisatorische inrichting sluit ook aan bij - en vindt weerklank in - de Kamerbrieven van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 2 juni 2014 en 26 november De conclusie van de Onderwijsinspectie, dat de financiële continuïteit van ROC van Flevoland niet in het geding is, is mede een gevolg van de samenwerking en kunnen wij ook volledig onderschrijven. In het algemeen zien wij het rapport als zorgvuldig en goed afgewogen, met de terechte constatering dat de geplande investeringen in de huisvesting verantwoord zijn en het huidige financieel basistoezicht voor ROC van Flevoland gehandhaafd kan blijven. Wij zijn het met het rapport eens en voor de volledigheid maken wij één opmerking bij het rapport. Toekomst van de samenwerking tussen ROC van Flevoland en ROC van Amsterdam De Onderwijsinspectie constateert dat de kans dat ROC van Flevoland en ROC van Amsterdam de huidige samenwerking op korte termijn beëindigen niet groot is. Na het bestuurlijk overleg van 31 maart 2016 is de eis dat ROC van Flevoland scenario s moet ontwikkelen voor de situatie waarin de samenwerking toch beëindigd moet worden, komen te vervallen. Gelet op de uitkomsten van dit bestuurlijk overleg, geven wij enige context bij de toekomst van onze samenwerking. Pagina 13 van 15

14 Zowel een bestuurlijke als een fiscale ontvlechting van ROC van Flevoland en ROC van Amsterdam behoort krachtens de statuten tot de mogelijkheden, maar is in het belang van de elf MBO Colleges ongewenst. De mogelijkheden die samenwerking ons biedt, de realisatie van veel onderwijskundige ideeën die wij - vanuit onze samenwerking - hebben ingezet en de successen die wij daarmee onder meer op het gebied van kleinschaligheid en vroegtijdig schoolverlaten hebben geboekt, vragen om redenen van gewichtige aard om de samenwerking te heroverwegen. Een onderwijsinhoudelijke reden zien wij daar op dit moment niet voor, noch zien wij een (onderwijsrechtelijk) formeel argument. Daarbij komt dat ROC van Flevoland en ROC van Amsterdam opleiden voor dezelfde regionale arbeidsmarkt (groot-amsterdam), waardoor samenwerking tussen de MBO Colleges zeer gewenst is. De wens van de Onderwijsinspectie om aan de borging van financiële zekerheid verder invulling te geven is voorstelbaar en de instellingen willen ook alle nodige inspanningen leveren om die invulling ter hand te nemen. In het kader van risicobeperking wordt daarbij in eerste instantie gedacht langs de lijn van inbedding van de MBO Colleges in één rechtspersoon, zoals dat ook in het genoemde bestuurlijk overleg aan de orde is gekomen. Vanuit maatschappelijk perspectief vraagt dit om de stevige positionering van de MBO Colleges als in het dagelijks verkeer herkenbare eenheden. De namen 'ROC van Flevoland' en 'ROC van Amsterdam' verdwijnen daarbij op termijn naar de achtergrond, vergelijkbaar met de situatie in het primair en voortgezet onderwijs. In die sectoren is de naam van de school in de beleving van leerlingen en medewerkers nu al belangrijker is dan de naam van de rechtspersoon. Wij hebben onze decentralisatie al sterk aangezet: onderwijskundige zeggenschap ligt bij de directies van MBO Colleges en ook de structuur van medezeggenschapsorganen wordt geheel ingesteld op deze decentrale organisatie. Het MBO College is in toenemende mate de gesprekspartner van de gemeente, het bedrijfsleven en andere stakeholders. Daar zetten we ook voor de toekomst op in, door nadere vastlegging van de bevoegdheden van de directies van MBO Colleges en het verder versterken van intern en extern draagvlak voor de decentralisatie. ROC van Flevoland en ROC van Amsterdam willen voor deze ontwikkeling voldoende tijd nemen, waarbij een duurzame oplossing uiterlijk in het jaar 2018 voor ogen staat. Inbedding van de MBO Colleges in één rechtspersoon kan daarvan onderdeel zijn. In de tussenliggende periode blijft de borging van de financiële continuïteit geleverd worden door de centrale kaderstelling. Met dit streven wordt de huidige werkwijze vooralsnog bestendigd, maar wel met de bedoeling om per 2018 een duurzame oplossing te bereiken, zoals de instellingen en ook de Onderwijsinspectie voor ogen staat. De samenwerking tussen de MBO Colleges wordt kracht bijgezet en de financiële continuïteit wordt nog beter geborgd. Op die manier neemt ROC van Flevoland in samenwerking met ROC van Amsterdam verantwoordelijkheid voor kleinschalig en hoogwaardig onderwijs. Pagina 14 van 15

15 Reactie van de inspectie op de zienswijze Na het vaststellen van dit rapport heeft op 31 maart 2016 een bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen de Minister van OCW en onder meer de voorzitter van de Raad van Toezicht van ROC van Amsterdam en ROC van Flevoland over de toekomst van hun samenwerking. Daarbij is afgesproken dat de roc s hun huidige samenwerking voorlopig kunnen continueren, in de verwachting dat er in 2018 een duurzame oplossing mogelijk is. Inbedding van de MBO Colleges in één rechtspersoon kan daarvan onderdeel zijn. De roc s hebben aangegeven dat zij hun samenwerking niet willen beëindigen en dat zij ook als er na 2018 nog geen samenwerkingsvorm is gevonden die kan rekenen op intern en extern draagvlak ten behoeve van het onderwijs zullen onderzoeken op welke wijze samenwerking mogelijk blijft die aansluit bij de bedoeling van de wet. Gezien deze ontwikkeling, en uit de doelmatigheidsoverwegingen, acht de inspectie het op dit moment niet nodig dat het ROC van Flevoland vóór 1 juli 2016 scenario s opstelt voor een mogelijke bestuurlijke ontvlechting. Pagina 15 van 15