IS DE VERBINDING STERK GENOEG?

Transcriptie

1 IS DE VERBINDING STERK GENOEG? onderzoek Verbonden Partijen Gemeente Montferland 24 juni

2 Postbus AE Utrecht [t] [f] [i] / Onderzoeker Dr. R.G. (Renée) van Os [t] [e] renee@necker.nl 2

3 INHOUDSOPGAVE BESTUURLIJKE NOTA SAMENVATTING BEVINDINGEN 7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 9 HOOFDCONCLUSIE 9 DEELCONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 9 BESTUURLIJKE REACTIE 17 NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE 21 NOTA VAN BEVINDINGEN INLEIDING DEFINITIEBEPALING: VERBONDEN PARTIJEN DOEL VAN HET ONDERZOEK ONDERZOEKSAANPAK LEESWIJZER 30 BELEID EN VISIE T.A.V. VERBONDEN PARTIJEN PROGRAMMABEGROTING EN -REKENING VISIE OP VERBONDEN PARTIJEN BEOORDELING BELEID EN VISIE 34 DOELREALISATIE IN DE PRAKTIJK DOELSTELLINGEN TEN AANZIEN VAN DE BELEIDSUITVOERING AFSPRAKEN OVER TAKEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN VERANTWOORDINGSINFORMATIE T.A.V. DOELREALISATIE REALISATIE BELEIDSDOELSTELLINGEN BEOORDELING DOELREALISATIE 40 INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD INFORMATIESTROOM VIJF GESELECTEERDE VERBONDEN PARTIJEN BBV EISEN PARAGRAAF VERBONDEN PARTIJEN INFORMATIEBEHOEFTE RAADSLEDEN BEOORDELING INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD 49 VERGELIJKING GEMEENTEN BELEID EN VISIE 3

4 5.2 DOELREALISATIE IN DE PRAKTIJK INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD BIJLAGE 1 FASERING ONDERZOEK 58 BIJLAGE 2 NORMENKADER 61 BIJLAGE 3 REGIO ACHTERHOEK 65 BIJLAGE 4 STADSBANK OOST NEDERLAND 73 BIJLAGE 5 VNOG 81 BIJLAGE 6 REINIGINGSDIENST DE LIEMERS 90 BIJLAGE 7 WEDEO 98 BIJLAGE 8 VERBONDEN PARTIJEN IN HET ONDERZOEK 106 BIJLAGE 9 LIJST MET GEÏNTERVIEWDE PERSONEN 107 BIJLAGE 10 REFERENTIELIJST 108 4

5 BESTUURLIJKE NOTA 5

6

7 S A M E N V A T T I N G B E V I N D I N G E N SAMENVATTING BEVINDINGEN In de periode april augustus 2009 heeft de rekenkamercommissie voor de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland onderzoek gedaan naar verbonden partijen. Voor de gemeente Montferland zijn vijf verbonden partijen nader onderzocht: de Veiligheidsregio Noord-Oost Gelderland (VNOG), Regio Achterhoek, Stadsbank Oost Nederland, Reinigingsdienst De Liemers en Wedeo. In het onderzoek stond de volgende vraag centraal: In hoeverre draagt deelname aan een verbonden partij bij aan de realisatie van doelstellingen van de gemeente? Welke rol speelt de sturingsrelatie tussen gemeente en verbonden partij hierin? In de beantwoording van bovenstaande centrale vraag heeft de rekenkamercommissie achtereenvolgens onderzoek gedaan naar 1) beleid en visie, 2) doelrealisatie in de praktijk en 3) informatievoorziening aan de raad. Beleid De gemeente Montferland heeft een beperkt beleidskader voor de samenwerking met verbonden partijen: het ontbreekt op dit moment (nog) aan een nota verbonden partijen. In de Programmabegroting en Programmarekening gaat de gemeente kort in op hoe zij aankijkt tegen samenwerking met verbonden partijen. Dit afwegingskader is in het hoofdstuk vergelijking gemeenten van de nota van bevindingen opgenomen als voorbeeld voor de andere vier gemeenten. De gedeelde visie op deelname aan verbonden partijen die in de interviews naar voren komt is als volgt: de gemeente is een groot voorstander van samenwerking binnen een gemeenschappelijke regeling. Voordelen die genoemd worden zijn het delen van kennis, en het bereiken van meer efficiency door schaalvergroting, al zit er aan dat laatste ook weer nadelen. Sommige zaken moeten niet op een tè grote schaal geregeld worden. Dan verlies je als gemeente grip. Geïnterviewden benadrukken enerzijds de noodzaak tot inzicht in de uitvoering, en anderzijds een goede verantwoording op financieel en inhoudelijk niveau. Doelrealisatie in de praktijk De programmabegroting gaat vooral in op taken van verbonden partijen, zonder een achterliggend of overkoepelend doel te noemen. Dit is met name relevant bij beleidsgerichte verbonden partijen, die vaak meerdere taken en activiteiten uitvoeren. Voor twee verbonden partijen zijn concrete uitvoeringsdoelstellingen vastgelegd in een prestatieovereenkomst. Volgens de rekenkamercommissie is het vastleggen van meetbare doelstellingen in een overeenkomst van groot belang. Het geeft de gemeente houvast de uitvoering door een verbonden partij te monitoren op het niveau van realisatie van gemeentelijke doelen, maar ook is het een handvat bij controle. 7

8 De vijf geselecteerde verbonden partijen hebben allemaal de verplichting tot h et opstellen van een begroting en jaarverslag, deze verplichting ligt vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling. De gemeente heeft echter geen aanvullende eisen gesteld waarover gerapporteerd moet worden: een verbonden partij kan zelf bepalen of deze voornamelijk rapporteert over financiën, of ook over inhoudelijke resultaten. De rekenkamercommissie constateert in het onderzoek dat dit leidt tot grote verschillen in de verantwoording door de verbonden partijen. Twee verbonden partijen stellen naast de begroting en het jaarverslag ook kwartaalrapportages op. De gemeente Montferland is over het algemeen wel tevreden over de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie die door verbonden partijen aangeleverd wordt. De controle op doelrealisatie is bij beleidsgerichte verbonden partijen echter niet mogelijk. De afstemming met andere gemeenten vindt vooral plaats tijdens de reguliere vergaderingen van het Algemeen en Dagelijks Bestuur. Deze bestuursoverleggen worden aangevuld met overleg op ambtelijk niveau. Daarnaast vindt regelmatig tussen de deelnemende gemeenten een ontmoeting plaats zonder afvaardiging van de verbonden partij. In VNOG verband wordt veel op clusterniveau besproken. De uitvoering door Wedeo, RDL en Stadsbank is in lijn is met de gemeentelijke doelstellingen. De gemeente is tevreden over de uitvoering door deze verbonden partijen. Voor de Regio Achterhoek en de VNOG zijn geen concrete doelstellingen geformuleerd. Wel is het zo dat de uitvoering ook hier over het algemeen naar tevredenheid van de gemeente verloopt zeker ten opzichte van vroeger. De invloed van de gemeente op de uitvoering is bij deze verbonden partij niet heel groot, en moeten er regelmatig concessies gedaan worden. Informatievoorziening aan de raad De raad wordt in de reguliere planning en controlcyclus geïnformeerd over verbonden partijen (programmabegroting en jaarstukken). De informatie in deze stukken is vaak echter niet up-todate. Daarnaast geven beide documenten niet voor iedere verbonden partij een toelichting, en wordt slechts bij de helft van de verbonden partijen ingegaan beleidsvoornemens. De jaarstukken van de verbonden partijen zelf ontvangt de raad ook. Deze gaan ter kennisname naar de raad en zijn niet voorzien van een oplegnotitie. Tussenrapportages die door verbonden partijen opgesteld worden, ontvangt de raad niet (behoudens de rapportages van de RDL, die ontvangt de raad wel). De raad is regelmatig op andere manieren betrokken bij de verbonden partijen. Voor een deel van de verbonden partijen is recentelijk aanvullende informatie verstrekt of heeft besluitvorming plaatsgevonden. Zo is de raad betrokken geweest bij de koersdis cussie over de Regio Achterhoek. 8

9 C O N C L U S I E S E N A A N B E V E L I N G E N CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN HOOFDCONCLUSIE Op basis van het verrichte onderzoek trekt de rekenkamercommissie de volgende hoofdconclusie: De uitvoering door verbonden partijen verloopt in algemene zin naar wens van de gemeente, al zit er enige variatie tussen verbonden partijen. Met name bij de grote, beleidsgerichte verbonden partijen (VNOG, Regio Achterhoek) is de invloed van de gemeente op het collectief beperkt. Controle op doelrealisatie is in veel gevallen niet mogelijk, aangezien doelen niet of te algemeen geformuleerd zijn. En dit is juist waar de raad om vraagt: meer controle op wat er bij verbonden partijen gebeurt. De sturingsrelatie tussen gemeente (college) en verbonden partijen is in de meeste gevallen redelijk standaard ingericht, zonder veel extra s. Met een standaard ingerichte sturingsrelatie bedoelt de rekenkamercommissie het volgende: de verbonden partij stelt een begroting en jaarverslag op, deze worden goedgekeurd door het Algemeen Bestuur. Tussentijds vindt op verschillende niveaus informeel overleg plaats. Voor twee verbonden partijen zet de gemeente wel instrumenten in die op formeel niveau meer controle bewerkstellingen, namelijk het vastleggen van uitvoeringsdoelstellingen, en op kwartaalbasis rapporteren. DEELCONCLUSIES EN AANBEVELINGEN De deelconclusies zijn ingedeeld naar beleid, doelrealisatie en informatievoorziening aan de raad. Gerelateerd aan iedere deelconclusie heeft de rekenkamercommissie één of meerdere aanbevelingen geformuleerd. Beleid en visie ten aanzien van verbonden partijen Conclusie 1 Een uitwerking van de gemeentelijke visie op verbonden partijen ontbreekt. Het is de rol van de raad om kaders te stellen, waarbinnen het college vervolgens uitvoering kan geven aan de samenwerking met verbonden partijen. 9

10 Op dit moment bestaan deze kaders in de gemeente Montferland uit de paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting en jaarstukken. De gemeente heeft op dit moment nog geen nota verbonden partijen, al staat deze wel op korte termijn gepland. Het bestaande beleidskader is naar de mening van de rekenkamercommissie van voldoende kwaliteit, maar blinkt niet uit op het gebied van gedetailleerde uitwerking. Het kader gaat kort in op de belangrijkste afwegingen die gemaakt worden voor samenwerking met verbonden partijen. Ook wordt een beperkte visie geschetst over hoe de gemeente aankijkt tegen sturing van verbonden partijen. Een nadere uitwerking in een nota verbonden partijen ontbreekt echter. Aanbeveling 1 Vraag als raad het college een helder, uitgewerkt beleidskader met betrekking tot verbonden partijen op te stellen in een nota verbonden partijen, en deze ter goedkeuring voor te leggen aan de raad. Dit beleidskader legt op schrift vast wat de kaders zijn voor samenwerking met verbonden partijen, maar ook hoe de gemeente tegen de sturing van verbonden partijen aankijkt. In het huidige beleidskader ontbreekt met name de argumentatie waarom de gemeente voor samenwerking met verbonden partijen kiest, en met welke insteek zij dit doet : houdt zij graag de vinger aan de pols, of kiest ze er juist voor veel vrijheid bij de verbonden partij neer te leggen? In de interviews is een gemeenschappelijke visie wel naar voren gekomen, dat wil zeggen bij college en ambtelijke organisatie. Deze is echter nog niet met de raad afgestemd. Dat laatste is naar de mening van de rekenkamercommissie erg belangrijk, aangezien het uiteindelijk de raad is die vanuit zijn kaderstellende rol de fundamentele keuzes maakt door middel van het vaststellen van een beleidskader. Conclusie 2 De gemeente heeft niet voor alle onderzochte verbonden partijen doelen vastgelegd. Ook op het niveau van de individuele verbonden partij is het aan de raad om kaders te stellen, waarbinnen het college de aansturing van en het toezicht op die specifieke verbonden partij kan inrichten. Deze kaders hebben de vorm van concrete doelen die ingaan op de reden van samenwerking per verbonden partij. De paragraaf verbonden partijen van de gemeente Montferland heeft niet voor iedere individuele verbonden partij doelen geformuleerd. Taken en activiteiten van een verbonden partij staan veelal wel vastgelegd, maar niet in alle gevallen is de k oppeling met het doel van de verbonden partij helder. Het waarom van samenwerking met de betreffende verbonden partij staat niet of slechts summier weergegeven. Is dit bijvoorbeeld omdat de verbonden partij meer expertise in huis heeft, of omdat door samenwerking efficiencywinst behaald kan worden? En waar leidt samenwerking met de betreffende verbonden partij überhaupt toe bijvoorbeeld meer veiligheid in de regio? 10

11 Aanbeveling 2 Vraag als raad het college voor iedere verbonden partij afzonderlijk een he lder doel te formuleren, waarbij ingegaan wordt op het waarom van de samenwerking met de betreffende verbonden partij. Het formuleren van heldere doelen per verbonden partij kan in de paragraaf verbonden partijen van de programmabegroting, maar liever nog in een nota verbonden partijen. Alleen zo kan de raad zijn rol als kadersteller adequaat vervullen. Doelrealisatie in de praktijk en verantwoording hierover aan het college Conclusie 3 Een vertaling van doelen per verbonden partij naar (concrete) uit voeringsdoelstellingen, al dan niet vastgelegd in een overeenkomst, ontbreekt bij drie van de vijf onderzochte verbonden partijen. Het is de taak van het college voor de samenwerking met een verbonden partij een bestuurlijk arrangement in te richten. Dit bestuurlijk arrangement moet passen binnen de door de raad gestelde kaders, dat wil zeggen de doelen die per verbonden partij geformuleerd zijn. Een bestuurlijk arrangement bestaat uit een set concrete afspraken, ook wel uitvoeringsdoelstellingen genoemd, ten aanzien van de prestaties van de verbonden partij. Deze uitvoeringsdoelstellingen leggen vast hoe de verbonden partij tot doelrealisatie moet komen, en zijn voor de gemeente daardoor een belangrijk controle-instrument, zeker als deze zijn vastgelegd in een bindende overeenkomst. In de gemeente Montferland ontbreekt bij drie verbonden partijen een dergelijke bindende overeenkomst waarin doelen/taken vertaald zijn naar concrete uitvoeringsdoelstellingen. In het geval van Wedeo en Reinigingsdienst De Liemers heeft de gemeente een dergelijke overeenkomst wel gesloten. De VNOG en de Regio Achterhoek stellen beide wel een kadernota/jaarplan op. De plannen die hierin genoemd staan zijn echter weinig meetbaar geformuleerd, en daarnaast niet bindend. Deze plannen zijn verder ook niet gespecificeerd voor gemeenten afzonderlijk. Dit heeft als gevolg dat onduidelijk blijft hoe de verbonden partij van plan is tot doelrealisatie te komen, en hoe deze doelrealisatie zich verhoudt tot de gemeentelijke doelen. Voor de Stadsbank geldt een open einde financiering, gebaseerd op een set uitvoeringsproducten die eenzijdig door de Stadsbank zijn opgesteld (het productenboek). Naar de mening van de rekenkamercommissie neemt de combinatie open einde financiering met uitvoeringsproducten die eenzijdig opgesteld zijn iedere mogelijkheid tot controle door de gemeenteraad weg. Zeker met de huidige economische crisis kan de gemeente voor grote (financiële) consequenties geconfronteerd worden. 11

12 Aanbeveling 3 Raad, verzoek het college met alle verbonden partijen concrete, meetbare afspraken te maken en deze vast te leggen in een bindende overeenkomst. Alleen als er concrete, meetbare afspraken gemaakt worden, en alleen als deze vastgelegd worden in een bindende overeenkomst, kunnen verbonden partijen ook daadwerkelijk aangesproken worden, en eventueel gecorrigeerd op de uitvoering. Zo krijgt de gemeente de regie in handen. Bij de VNOG en de Regio Achterhoek adviseert de rekenkamercommissie het college het initiatief te nemen de status van de kadernota/het jaarplan te veranderen, welke op dit moment weinig meetbaar is geformuleerd, en daarnaast niet bindend is. Zorg er bij de Stadsbank voor dat de gemeente meer zeggenschap krijgt over de door deze verbonden partij aangeboden dienstverlening, en dat de gemeente daarnaast meer grip krijgt op de uitgaven. Conclusie 4 De verantwoording over doelrealisatie door verbonden partijen aan de gemeente is in twee gevallen van onvoldoende kwaliteit. Het is de taak van het college om te toetsen of de uitvoeringsdoelstellingen zoals eerder vastgelegd door de verbonden partij ook daadwerkelijk gerealiseerd worden. Om ervoor te zorgen dat je als college ook daadwerkelijk kunt toetsen, dient er in het bestuurlijk arrangement daarom ook vastgelegd te worden hoe een verbonden partij verantwoording aflegt over realisatie van uitvoeringsdoelstellingen. Alleen zo waarborgt de gemeente dat de verantwoordingsinformatie van voldoende kwaliteit is, en weet zij zeker dat ze deze kan inzetten om te kunnen beoordelen of de uitvoering volgens afspraak verloopt. De gemeente Montferland heeft met geen enkele verbonden partij afspraken gemaakt over de wijze van verantwoording, anders dan dat er een begroting en jaarverslag opgesteld moet worden. Over de inhoud van deze informatie staat niets vastgelegd, dit is geheel ter invulling van de verbonden partij zelf. Hiermee loopt de gemeente het risico dat ze niet krijgt wat ze nodig heeft om te kunnen toetsen op doelrealisatie. In het geval van de VNOG en de Regio Achterhoek is de verantwoordingsinformatie ook daadwerkelijk van onvoldoende kwaliteit. De informatie die verstrekt wordt is sterk verhalend, en weinig concreet in termen van wat er bereikt is in het betreffende jaar. Ook wordt niet ingegaan op wat er specifiek voor de individuele gemeenten is bereikt. Aanbeveling 4 Draag als raad het college op specifieke afspraken te maken met iedere verbonden partij over de wijze waarop deze aan de gemeente verantwoording aflegt. 12

13 Afspraken over de wijze van verantwoording zouden verder moeten gaan dan de verplichting een begroting en jaarverslag op te stellen, en tweemaal per jaar bijeen te komen. Vastgelegd zou moeten worden waarover gerapporteerd dient te worden, bijvoorbeeld hoe de gemeente wil dat over de inhoud en/of de financiën wordt gerapporteerd (wil je bijvoorbeeld dat overheadkosten inzichtelijk worden gemaakt in de inwonerbijdrage, of wil je graag dat er meer over de realisatie van plannen opgenomen wordt). Informatievoorziening aan de raad Conclusie 5 Raadsleden zijn tevreden over de informatie die door het college aan hen wordt verstrekt over verbonden partijen. Op basis van de informatie die door het college verstrekt wordt controleert de raad of de uitvoering volgens eerder vastgestelde kaders verloopt. De eerder gestelde doelen (voor iedere verbonden partij afzonderlijk) dienen hierin centaal te staan. De raad controleert immers op hoofdlijnen. Binnen de gemeente Montferland gebeurt dit vooral aan de hand van de jaarlijkse planning en control stukken (programmabegroting en jaarrekening, paragraaf verbonden partijen). Incidenteel staat een verbonden partij apart op de agenda, in het geval dat er iets bijzonders aan de hand is. Jaarstukken van de verbonden partijen zelf worden ter kennisgeving aangeboden aan de raad. Raadsleden van de gemeente Montferland zijn over het algemeen tevreden over de informatie die door het college aan hen verstrekt wordt zowel de programmabegroting als rekening, als de stukken die door de verbonden partij zelf zijn opgesteld. Wel vin den raadsleden dat stukken van externen soms ondoorzichtig (bv. de opbouw van de inwonerbijdrage) of te omvangrijk zijn. Men ziet meerwaarde in ambtelijke oplegnotities; deze ontbreken echter. Aanbeveling 5 Maak als raad afspraken met het college over hoe deze dient te rapporteren over de resultaten die door individuele verbonden partijen behaald worden In deze rapportage moeten de doelstellingen die al dan niet door de verbonden partij gerealiseerd worden centraal te staan. Alleen informatiestukken die deze informatie bevatten, en daarnaast inzichtelijk zijn opgebouwd, stellen de raad in staat zijn controlerende taak uit te voeren. Dit kan per raad verschillend zijn iedereen kijkt hier immers anders tegenaan. Belangrijk is dat de rapportage voldoet aan de wensen van de raad. De rekenkamer adviseert dan ook dat raad en college heldere afspraken maken over waar deze informatie (of het nu in een aparte nota of binnen de reguliere p&c cyclus is) op moet ingaan, bijvoorbeeld de opbouw van de inwonerbijdrage, of informatie over uitgevoerde activiteiten in een bepaald jaar. 13

14 Aanbeveling 6 Vraag als raad het college om oplegnotities ook bij stukken die ter kennisname gestuurd worden. Deze oplegnotities zouden moeten bestaan uit een korte samenvatting van het stuk, met daarbij apart aandacht voor discussie- of beslispunten die voor de raad van belang zijn. Conclusie 6 De informatie die de raad ontvangt van het college is van voldoende kwaliteit. In navolging op de tevredenheid van raadsleden, oordeelt ook de rekenkamercommissie gematigd positief over de informatie die binnen de reguliere planning en control cyclus naar de raad gaat. De stukken (paragraaf verbonden partijen in begroting en jaarrekening) zijn van voldoende kwaliteit; zo staan belangrijke beleidsvoornemens per verbonden partij genoemd. Wel is het zo dat de p&c cyclus van verbonden partijen niet synchroon loopt met die van de gemeente, vandaar dat de informatie in de programmabegroting en -rekening niet altijd helemaal up-to-date is. Aanbeveling 7 Spoor als raad het college aan bij verbonden partijen achter recente gegevens aan te gaan zodat de informatie in de paragraaf verbonden partijen up-to-date is. Om als raad grip te hebben op wat er gebeurt, is het van essentieel belang dat de gege vens in de paragraaf verbonden partijen zo up-to-date mogelijk zijn. Dit is op dit moment vaak niet het geval, terwijl de mogelijkheden er soms wel zijn. Uit het onderzoek is gebleken dat de financiële gegevens vaak wel up-to-date zijn (informeel worden deze gegevens reeds in conceptvorm verstrekt door de verbonden partij), maar de beleidsinhoudelijke punten niet. Terwijl de gemeente wel degelijk op de hoogte is van de plannen of de resultaten van een verbonden partij in een bepaald jaar. Conclusie 7 De gemeente is over het algemeen tevreden over de uitvoering door de onderzochte verbonden partijen. 14

15 Uiteindelijk is het de bedoeling dat de uitvoering door verbonden partijen bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke doelen. Uit het onderzoek is echter naar voren gekomen dat de gemeente niet voor alle partijen doelen heeft geformuleerd. Voor deze verbonden partijen is het dan ook niet mogelijk de koppeling te maken naar doelrealisatie. Daarom is in het onderzoek in bredere zin gekeken naar of de gemeente tevreden is over de uitvoering door de verbonden partijen die in het onderzoek nader bestudeerd zijn. Dit bleek, los van kleine onvolkomenheden, zo te zijn. Wel constateert de rekenkamercommissie dat bij de VNOG en de Regio Achterhoek de invloed van de gemeente op wat er gebeurt beperkt is, al is er bij beide organisaties wel veel verbeterd. Men moet mee met de meerderheid van stemmen, met eventuele financiële consequenties van dien. Bij Wedeo en Reinigingsdienst De Liemers (RDL) kan meetbaar worden vastge steld dat de uitvoering bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke doelen. Daar heeft de gemeente ook veel zeggenschap beide verbonden partijen kunnen hun dienstverlening aanpassen aan de specifieke wensen van de gemeente. Bij de Stadsbank heeft de gemeente weinig invloed. De gemeente ervaart dit zelf echter niet als een probleem. Aanbeveling 8 Draag als raad het college op met betrekking tot de VNOG en Regio Achterhoek de coördinator rol te borgen in de organisatie. Voor de VNOG geldt dat de gemeente de meeste invloed kan uitoefenen op de lagere niveaus, en niet binnen het AB met 22 gemeenten: binnen de nieuwe clusters, maar bijvoorbeeld ook binnen ambtelijke overleggen kan de gemeente wel degelijk haar zegje doen, en zaken voor elkaar krijgen. Aan deze overleggen nemen verschillende ambtenaren van de gemeente Montferland deel ieder vanuit zijn of haar eigen discipline. In de gemeente Montferland ontbreekt echter één coördinator die de deelname van deze ambtenaren aan de diverse VNOGoverleggen in de gaten houdt. Volgens de rekenkamercommissie verkleint het aanstellen van een coördinator de kans dat ondoelmatig overleg gevoerd wordt (overleggen met als doel overleggen), en vergroot het daarnaast de mogelijkheid om de grote lijnen in de gaten te houden. Terwijl het juist daar is waar je als relatief kleine gemeente in een collectief van 22 je winst kunt behalen. Losse eilandjes presteren nu eenmaal m inder dan een sterk collectief. Dit geldt in mindere mate ook voor de Regio Achterhoek. De rekenkamercommissie beveelt het college dan ook aan een gemeentelijke coördinator aan te stellen, voor zowel de VNOG als de Regio Achterhoek, die het gemeentelijke belang in de diverse overleggen in de gaten houdt en waarborgt dat daar waar mogelijk is de gemeente Montferland als relatief kleine gemeente toch zaken voor elkaar krijgt. Aanbeveling 9 Draag als raad het college op met betrekking tot de Stadsbank met de deelnemende gemeenten overeenstemming te bereiken over een andere wijze van aansturing, waarbij deze verbonden partij gedwongen wordt de door een meerderheid van de deelnemende gemeenten gewenste diensten te verlenen. 15

16 In tegenstelling tot (het college van) de gemeente Montferland zijn de drie andere onderzochte gemeenten niet tevreden over de Stadsbank. Zij zijn van mening dat de Stadsbank naast financieel-technische dienstverlening ook de begeleiding van cliënten op zich zou moeten nemen. De Stadsbank gaat hier (tot op heden) niet in mee. Naar de mening van de rekenkamercommissie blijft het principe overeind dat een verbonden partij wordt opgericht met als doel gemeentelijke taken uit te voeren, en gemeentelijke doelen te realiseren. De dienstverlening die een verbonden partij levert moet dus aansluiten bij de wensen van de deelnemende gemeenten. Dit is in het geval van de Stadsbank voor een meerderheid van de deelnemende gemeenten niet het geval. Het door de Stadsbank geboden alternatief uittreden is naar de mening van de rekenkamercommissie niet gepast in deze situatie. 16

17 BESTUURLIJKE REACTIE 17

18 18

19 19

20 20

21 NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE 21

22 22

23 NOTA VAN BEVINDINGEN 23

24

25 H O O F D S T U K 1 I N L E I D I N G 1 INLEIDING De rekenkamercommissie voor de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland heeft in het onderzoeksprogramma een onderzoek opgenomen naar de deelname aan, en sturing van verbonden partijen voor de vier gemeenten. Het onderhavige rapport doet verslag van dit onderzoek voor de gemeente Montferland. Dit eerste hoofdstuk start met een definitiebepaling wat betreft verbonden partijen, en gaat vervolgens in op het doel van het onderzoek en de wijze waarop het onderzoek door de rekenkamercommissie is aangepakt. 1.1 DEFINITIEBEPALING: VERBONDEN PARTIJEN Gemeentelijke taken kunnen in hoofdzaak op drie manieren worden uitgevoerd: uitvoering in eigen beheer (bijvoorbeeld door een gemeentelijke dienst), uitbesteding van de uitvoering aan een organisatie die geheel los staat van de gemeente (bijvoorbeeld door subsidie te verstrekken of een inkoopcontract te sluiten), of uitvoering door deelname aan een verbonden partij. Dit onderzoek richt zich op dat laatste: verbonden partijen. Verbonden partijen voeren een publieke taak uit, gefinancierd met publieke middelen. In het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) staat de volgende definitie van een verbonden partij: Een verbonden partij is een privaatrechterlijke of publiekrechterlijke organisatie waarin de 1 provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Grofweg zijn er vier typen verbonden partijen: stichting/vereniging, vennootschap (BV/NV), gemeenschappelijke regeling, en publiek-private samenwerking (PPS). In het onderzoek worden met name op gemeenschappelijke regelingen bekeken, en één vennootschap. Bij gemeenschappelijke regelingen gaat het vaak om primaire gemeentelijke taken met een uitvoerend karakter, bijvoorbeeld de sociale dienst, gemeentearchief, muziekschool, geneeskundige dienst en sociale werkvoorziening. In sommige gevallen betreft het een samenwerkingsvorm gericht op gemeenschappelijke beleidsvorming, zoals regionaal ru imtelijk beleid, of gericht op de uitvoering van regionale activiteiten in opdracht van hogere overheden, zoals de regionale brandweer en de veiligheidsregio s. Er is sprake van intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR). Dit is een vorm van verlengd lokaal bestuur, waarbij de vrijwilligheid van de samenwerking voorop staat. Het 1 Besluit begroting en verantwoording (BBV), artikel 1. Financieel belang: een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Bestuurlijk belang: zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het be stuur hetzij uit hoofde van stemrecht. 25

26 bestuurlijk belang van de gemeente vertaalt zich naar de zitting in een algemeen en/of dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Financieel gezien wordt vaak een jaarlijkse bijdrage gedaan aan de exploitatie, berekend per inwoner (inwonerbijdrage), of op basis van een vooraf vastgesteld budget, al dan niet gekoppeld aan specifieke taken of producten. In een 2 enkel geval is er sprake van een open einde-regeling. Vennootschappen zijn vooral actief op terreinen die niet bij de primaire gemeentelijke taken behoren, zoals de levering van energie en water, afvoer van afval, bankieren (BNG) en grond en bouwexploitaties. Bedrijfsmatig zijn vennootschappen autonoom. Bij een NV worden aandelen uitgegeven aan toonder of op naam en zijn deze vrij verhandelbaar. Bij een BV worden aandelen op naam uitgegeven en deze zijn niet vrij verhandelbaar. De gemeente is als aandeelhouder bestuurlijk betrokken bij dit type verbonden partij. Eventuele opbrengsten (dividend) komen ten goede aan de gemeentekas (als de aandeelhouders daarmee 3 instemmen). Risico s aan deelname aan een verbonden partij Gemeenten besluiten vaak tot deelname aan verbonden partijen aan omdat zij een bepaalde taak niet (goed) zelf kunnen uitvoeren, en/of omdat samenwerking met een verbonden partij (financiële) voordelen oplevert. Deelname aan een verbonden partij is niet echter zonder risico. Deze kunnen financieel van aard zijn, maar ook bestuurlijk of beleidsinhoudelijk. 1. Financiële risico s: een verbonden partij behelst financiële risico s voor de gemeente. Als de gemeente deelneemt in een vennootschap en die vennootschap gaat failliet, dan is de gemeente in elk geval haar kapitaal in aandelen kwijt. Hoe groot die risico s zijn, is afhankelijk van onder meer de vorm van de verbonden partij. 2. Bestuurlijk-organisatorische risico s: een bestuurlijk-organisatorisch risico ligt in de dubbele rollen die de gemeente heeft bij een verbonden partij. De gemeente is zowel eigenaar van de verbonden partij, als haar opdrachtgever. Als eigenaar moet zij de doelen en de belangen van de verbonden partij behartigen. Als opdrachtgever neemt ze producten of diensten af van de verbonden partij, en dan staat het belang van de gemeente voorop. Als de belangen van de eigenaar en de opdrachtgever niet parallel lopen dan kan dat problemen opleveren. 3. Beleidsinhoudelijk risico: de afstand tussen een verbonden partij en de gemeente betekent ten slotte een beleidsinhoudelijk risico. Als de verbonden partij de (gemeentelijke) taken niet volgens afspraak uitvoert, kan dit gevolgen hebben voor de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelen. En dit terwijl de gemeente wel verantwoordelijk blijft voor het behalen van deze doelen. Daarnaast moeten er in een verbonden partij waaraan meerdere gemeenten deelnemen er soms concessies gedaan worden niet iedere verbonden partij is als organisatie in staat beleidsinhoudelijke speerpunten van één gemeente afzonderlijk uit te voeren. 2 Handboek verbonden partijen, getiteld Gemeente governance. Opgesteld door Deloitte, industry Lokaal Bestuur, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hoofdstuk 5, p Handboek verbonden partijen, hoofdstuk 5, p

27 Sturen op afstand rolverdeling tussen raad en college Door de uitvoering van een gemeentelijke taak aan een verbonden partij over te laten, geef je als gemeente ook een zekere invloed uit handen. Bij sturen op afstand blijft het college echter wel verantwoordelijk voor, en aanspreekbaar op, de uitvoering van taken. Hiermee wordt bedoeld: wethouders moeten in control zijn met betrekking tot de werkzaamheden door verbonden partijen. Daarom is het van belang voldoende waarborgen in te bouwen om tóch te kunnen sturen en toezicht houden op verbonden partijen. Belangrijker nog dan het financiële argument is wellicht het inhoudelijke argument: er is sprake van realisatie van maatschappelijke doelen en effecten met (deels) publiekelijk geld. In veel gevallen is het de taak van de raad om aan te geven wat de kaders zijn en wat de publieke taak is die de verbonden partij gaat uitvoeren (sturen). In enkele gevallen heeft het college die bevoegdheid. De raad stelt vast welke doelen er gerealiseerd moeten worden, bijvoorbeeld in de programmabegroting of een beleidsnota. Het is vervolgens ook aan de raad om de realisatie van de doelen te controleren (toezicht te houden). Samengevat stuurt de raad dus inhoudelijk op de verbonden partij als geheel, en op de m anier waarop het college de afzonderlijke verbonden partijen stuurt. Ook houdt hij hier toezicht op. Grofweg zijn er vier processtappen te onderscheiden voor raad en college in de aansturing van verbonden partijen. In figuur 1 staan de processtappen schem atisch weergegeven. 1. Kaderstelling: de raad stelt kaders ten aanzien van verbonden partijen door vaststelling van een nota verbonden partijen en/of een paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting. 2. Inrichting bestuurlijk arrangement ( sturen ): het college richt een bestuurlijk arrangement in per verbonden partij. Het bestuurlijk arrangement is een schriftelijk vastgelegde set afspraken ten aanzien van verantwoording en sturing en de toezichtfunctie van de gemeente. Deze afspraken moeten passen bin nen de door de raad gestelde kaders. 3. Toepassing bestuurlijk arrangement ( verantwoorden ): het college past het bestuurlijk arrangement toe in het verkeer met de verbonden partij. 4. Controle en bijstelling: De raad controleert op basis van verantwoordingsinf ormatie van het college of de toepassing van het instrument verbonden partij goed verloopt en geschiedt conform de gestelde kaders. Figuur 1: vier processtappen in aansturing van verbonden partijen 27

28 In het onderzoek van de rekenkamercommissie nemen deze vier processtappen een centrale positie in. In de conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 6) komen ze dan ook weer terug. In de vier gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland is onderzoek gedaan naar de sturing van verbonden partijen door deze gemeenten. Voor iedere gemeente is een apart rapport opgesteld. Het vijfde hoofdstuk van de vier rapporten is echter hetzelfde: daar worden vergelijkingen getrokken tussen de vier gemeenten. 1.2 DOEL VAN HET ONDERZOEK Met dit onderzoek heeft de rekenkamercommissie beoogd inzicht te bieden in hoeverre de deelname van een verbonden partij bijdraagt aan de realisatie van de doelstellingen van de gemeente. Ook heeft zij gekeken naar de wijze waarop in de vier gemeenten de sturing van verbonden partijen georganiseerd is, en de rol die college en raad hebben in deze sturingsrelatie. Tot slot heeft zij in kaart gebracht hoe deze twee zaken, doelrealisatie en sturing, in verband staan met elkaar. Leidt een goed ingevulde sturingsrelatie tuss en gemeente en verbonden partij tot een hogere mate van doelrealisatie? Bovenstaande staat uitgewerkt in de volgende centrale vraag: In hoeverre draagt deelname aan een verbonden partij bij aan de realisatie van doelstellingen van de gemeente? Welke rol speelt de sturingsrelatie tussen gemeente en verbonden partij hierin? De deelvragen zijn als volgt geformuleerd: Beleid en visie gemeente ten aanzien van verbonden partijen 1. Hoe kijkt de gemeente in zijn algemeenheid aan tegen deelname aan verbonden partijen (waarom wil je met VP samenwerken)? Zijn motivatie en doelen van deelname aan verbonden partijen duidelijk en consistent geformuleerd (in zowel algemene als specifieke -per VP- zin)? 2. Hoe kijkt de gemeente aan tegen de wijze waarop verbonden partijen aangestuurd dienen te worden (hoe zet je een VP in om je doelen te realiseren)? In welke mate wil men in control zijn over hoe verbonden partijen uitvoering geven aan de hen toegekende taken (sturen op hoofdlijnen of nauwe betrokkenheid)? Doelrealisatie in de praktijk en verantwoording hierover aan het college 3. Welke doelstellingen zijn er vastgelegd ten aanzien van de beleidsuitvoering door de geselecteerde verbonden partijen? 4. Welke afspraken zijn gemaakt tussen verbonden partij en gemeente wat betreft de verantwoording over de realisatie van doelstellingen door verbonden partijen? Liggen deze afspraken vast in een bestuurlijk arrangement? 28

29 5. Welke informatie ontvangt het college ten aanzien van de realisatie van doelstellingen door de geselecteerde verbonden partijen? Wat is de kwaliteit van deze informatie? Is deze conform de gemaakte afspraken? 6. Wordt het vooraf gestelde doel bereikt door deelname aan de verbonden par tijen? Gebeurt dit met een doelmatige inzet van (financiële) middelen, d.w.z. hebben betrokken het idee voldoende rendement te halen uit de deelname? Informatievoorziening aan de raad 7. Welke verantwoordingsinformatie ontvangt de raad (van het college) ten aanzien van de realisatie van doelstellingen door de geselecteerde verbonden partijen? Voldoet deze informatie aan de gestelde eisen in het BBV? 8. Aan welke informatie hebben raadsleden behoefte om de realisatie van doelst ellingen door verbonden partijen periodiek te kunnen beoordelen? Vinden raadsleden dat aan deze behoefte tegemoet wordt gekomen? 9. Wat vinden de raadsleden en het college van de rolverdeling tussen raad en college in de aansturing van, dan wel informatievoorziening vanuit de verbonden partijen? Vergelijking tussen 4 gemeenten 10. Wat zijn ten aanzien van het bovenstaande (deelvraag 1 t/m 9) de overeenkomsten en verschillen tussen de vier gemeenten? Gerelateerd aan bovenstaande deelvragen heeft de rekenkamercommissie normen opgesteld, aan de hand waarvan zij een oordeel heeft gevormd over de wijze waarop de gemeente door middel van deelname aan verbonden partijen haar doelen realiseert, alsook over de wijze waarop aan de verbonden partij sturing wordt geven vanuit college en raad. Het normenkader is te vinden in bijlage ONDERZOEKSAANPAK Het onderzoek is opgedeeld in zes fasen. De rekenkamercommissie is gestart met een beoordeling van de beleidskaders betreffende verbonden partijen in de gemeente. De ze fase bestond grotendeels uit de bestudering van de financiële verordening en enkele programmabegrotingen en jaarrekeningen. Vervolgens zijn vijf verbonden partijen geselecteerd, 4 op basis van een aantal selectiecriteria. Deze waren als volgt: 4 Bijlage 3 geeft een overzicht van alle verbonden partijen die in het onderzoek nader zijn onderzocht, voor alle 4 de gemeenten. 29

30 Zowel grote als kleine verbonden partijen (in termen van aantal deelnemende gemeenten) o Groot: VNOG, Stadsbank, Regio Achterhoek o Klein: Wedeo, Reinigingsdienst De Liemers (RDL) Zowel beleidsvormende verbonden partijen als uitvoeringsgerichte verbonden partijen o Beleidsvormend: VNOG en Regio Achterhoek o Uitvoerend: Stadsbank, Wedeo, Reinigingsdienst De Liemers (RDL) Een verplichte verbonden partij, en verbonden partijen waarin de gemeente op vrijwillige basis participeert o Verplicht: VNOG o Vrijwillig: Regio Achterhoek, Stadsbank, Wedeo, Reinigingsdienst De Liemers (RDL) De mogelijkheid tot vergelijking met de andere gemeenten in het onderzoek o In de VNOG en Stadsbank participeren alle vier de gemeenten o In de Regio Achterhoek participeren drie van de vier gemeenten, waaron der Montferland. Voor Lochem is de Regio Stedendriehoek geselecteerd o Voor iedere gemeente (behalve Berkelland) is de verbonden partij geselecteerd die respectievelijk de sociale werkvoorziening en de afvalinzameling voor de gemeente uitvoert Van deze partijen is op basis van een dossierstudie, een interview met een ambtelijke sleutelfiguur (contactambtenaar), een interview met de directie van de verbonden partij, en een interview met de portefeuillehouder een analyse gemaakt van de doelrealisatie van de betreffende verbonden partijen in de praktijk. Ook is gekeken naar de wijze waarop door de verbonden partij verantwoording wordt afgelegd over deze doelrealisatie, en de sturing die vanuit het college gegeven wordt in deze verantwoording. In een groepsinter view met raadsleden is vervolgens besproken hoe zij geïnformeerd worden over de doelrealisatie van is een uitgebreide versie van de onderzoeksopzet te vinden. 1.4 LEESWIJZER Dit rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 komt het beleid en de visie van de gemeente Montferland ten aanzien van verbonden partijen aan de orde. Vervolgens staan we in hoofdstuk 3 stil bij de door de rekenkamercommissie geselecteerde verbonden partijen, waarbij we specifiek ingaan op de doelrealisatie door deze verbonden partijen. In hoofdstuk 4 komt de informatievoorziening over verbonden partijen aan de raad aan de orde. In hoofdstuk 5 worden de bevindingen qua beleid en visie t.a.v. verbonden partijen, doelrealisatie en informatievoorziening voor gemeente Montferland vergeleken met de andere 3 gemeenten waar de rekenkamercommissie dit onderzoek heeft uitgevoerd. Het rapport wordt afgesloten met de conclusies en aanbevelingen, deze staan in hoofdstuk 6. 30

31 H O O F D S T U K 2 B E L E I D E N V I S I E 2 BELEID EN VISIE T.A.V. VERBONDEN PARTIJEN Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) stelt dat de paragraaf verbonden partijen in de 5 programmabegroting en -verantwoording ten minste bevat: de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen. Het eerste punt wordt in de volgende paragraaf behandeld. Het tweede punt komt in hoofdstuk 4 aan de orde. 2.1 PROGRAMMABEGROTING EN -REKENING De gemeente Montferland heeft geen Nota Verbonden Partijen. Deze is momenteel wel in voorbereiding. In de Programmarekening 2008 en de Programmabegroting 2010 staat onder het kopje Beleid verbonden partijen het volgende vermeld aangaande de afweging om met verbonden partijen te gaan samenwerken: 6 Een gemeente kan grotendeels zelf bepalen hoe een bepaalde taak wordt uitgevoerd. De gemeente kan er bijvoorbeeld voor kiezen [ ] de uitvoering te regelen via een gemeenschappelijke regeling met een aantal regiogemeenten. [ ] De gemeente houdt de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het realiseren van de beoogde doelstellingen van de programma s. Kernvragen zijn of de doelstellingen van de gemeente via de verbonden partij gerealiseerd worden. Vervolgens wordt aangegeven dat: De gemeente zal telkens moeten afwegen welke aanpak de beste gara ntie geeft dat de taak wordt uitgevoerd op een manier zoals de gemeente voor ogen staat en op welke manier de gemeente voldoende inhoudelijke en financieel toezicht heef t in het uitvoeren van de taak. Besluit Begroting en Verantwoording, artikel 15. Programmarekening 2007, p. 121; Programmabegroting 2009, p De tekst in beide beleidsdocumenten is nagenoeg hetzelfde

32 Om bovengenoemde afweging te kunnen maken, wil de gem eente de verbonden partijen ordenen aan de hand van een matrix met enerzijds het financiële risico dat de gemeente loopt en anderzijds het publiek belang. De matrix is als volgt: Groot publiek belang/ Hoog financieel risico Klein publiek belang/ Hoog financieel risico Groot publiek belang/ Laag financieel risico Klein publiek belang/ Laag financieel risico Voor ieder vakje homogene clusters van verbonden partijen is specifiek beleid van toepassing, zo wordt in zowel de Programmarekening 2008 als de Programmabegroting 2010 benadrukt. Per vakje zijn de belangrijkste ter zake doende overeenkomsten op een rijtje gezet, onder andere qua controle (stevig vs. los), en verantwoording (vakinhoudelijk vs. financieel). Bij voorkeur plaatst de gemeente zo veel mogelijk verbonden partijen in het vakje met een groot publiek belang en een laag financieel risico. Zij geeft echter niet aan hoe dit te bewerkstelligen. In de Programmarekening 2008 wordt een politieke discussie in de gemeenteraad aangekondigd, met als doel het standpunt van de gemeente aangaande verbonden partijen te bepalen. Deze discussie zal plaatsvinden aan de hand van een nog op te stellen Nota Verbonden Partijen. Volgens de Programmarekening 2008 zullen in deze nota de beleidskaders gesteld worden voor het aangaan van nieuwe verbonden partijen en de bijbehorende voorwaarden waarmee het publieke belang en de financiële risico s gediend zijn. Opvallend is dat in de Programmabegroting 2010 bovenstaand voornemen (de aankondiging en de nota) ook 7 staat opgenomen, alleen refereert de gemeente daarin naar De Financiële verordening (vastgesteld in 2008) bevat één artikel dat van toepassing is op verbonden partijen. Artikel 12 eist dat het college in de begroting het beleid en andere relevante informatie over verbonden partijen opneemt (d.w.z. het is één van de verplichte paragrafen, 8 zoals er ook een verplichte financiële paragraaf is, en een verplichte paragraaf grondbeleid). In de Programmarekening 2008 naast het voornemen om een Nota Verbonden Partijen op te stellen, als algemeen beleidsvoornemen omschreven dat: [ ] de gemeente ernaar streeft om voor de komende jaren de nullijn te handhaven, en waar mogelijk een bezuiniging te realiseren van Dit betreft een bezuiniging voor alle verbonden partijen samen. Aangegeven wordt echter ook 9 dat deze bezuiniging in 2008 niet gerealiseerd is. Geen verdere informatie wordt gegeven over 7 Programmarekening 2008, p ; Programmabegroting 2010, p Financiële verordening (2008), p Programmarekening 2008, p

33 H O O F D S T U K 2 B E L E I D E N V I S I E waarom deze bezuiniging niet gerealiseerd is, en welke stappen de gemeente gaat ondernemen om dit beleidsvoornemen in de toekomst wel te realiseren. Wel wordt aangegeven dat in 2009 een structurele verlaging van de bijdrage aan de Regio Achterhoek kan worden ingeboekt. 2.2 VISIE OP VERBONDEN PARTIJEN Uit de interviews blijkt dat de gemeente in principe een groot voorstander is van samenwerking binnen een gemeenschappelijke regeling. Met name het feit dat kennis en vaardigheden gedeeld kunnen worden, zien diverse geïnterviewden als een voordeel. Als voorbeeld wordt de Stadsbank aangedragen: het zou voor de gemeente onmogelijk zijn zelf zaken als schuldhulpverlening en budgetbeheer te verzorgen, vanwege het feit dat op deze gebieden complexe wetgeving van toepassing is, die specialistische kennis van medewerkers vereist. Daarnaast speelt ook mee dat juist door uitbesteding en de schaalvergroting die hiermee gepaard gaat, de gemeente meer garanties heeft dat de dienstverlening adequaat verloopt (bij een kleine gemeente als Montferland gaat het om maximaal 0,5 fte, deze pe rsoon kan ziek worden, of vertrekken; bij de Stadsbank kan meer continuïteit geboden worden). Het direct behalen van meer efficiency is bij enkele verbonden partijen de aanleiding geweest voor oprichting. Bijvoorbeeld bij de Reinigingsdienst de Liemers (R DL), daar heeft de samenwerking met Zevenaar geleid tot de kostenbesparing. Schaalvergroting kent wel een duidelijke grens, zo benadrukken geïnterviewden. Sommige zaken moeten niet op een tè grote schaal geregeld worden. De Veiligheidsregio wordt als voorbeeld aangehaald, met 22 deelnemende gemeenten. Daar is men nu tot de conclusie gekomen dat bepaalde praktische zaken (aanschaf van een brandweerauto, of nieuwe uniforms) beter binnen een cluster van 8 gemeenten geregeld kunnen worden. Het efficiencyvoordeel verdwijnt dus weer bij een te grote schaal. Daarnaast speelt mee dat een te grote verbonden partij zowel fysiek als gevoelsmatig als te ver weg wordt ervaren. Een beperkte schaal zorgt er ook voor dat je als individuele gemeente nog enige grip hebt op wat er gebeurt binnen een verbonden partij. Dit speelt met name bij de Veiligheidsregio, waar de gemeente een deel van haar zeggenschap heeft moeten afstaan aan het collectief van 22 gemeenten. Beslissingen worden genomen met meerderheid van stemmen, dit leidt regelmatig tot compromissen of zelfs tot een beslissing waar je als gemeente zelf tegen bent. Een gebrek aan grip speelde voorheen ook bij de Stadsbank, maar dat is sinds begin 2008 aanmerkelijk verbeterd. Door de oprichting van een ambtelijk platform kunnen deelnemende gemeenten daar nu veel meer invloed uitoefenen op het gevoerde beleid door de Stadsbank. Wel is het zo dat ook hier kleine gemeenten regelmatig moeten inschikken ten gunste van de grotere gemeenten. Dit speelt bij kleinere verbonden partijen niet. Zo wordt bij de RDL de dienstverlening voor iedere gemeente afgestemd op het daar heersende beleid. Inzicht in hoe verbonden partijen invulling geven aan de uitvoering van taken is volgens alle geïnterviewden erg belangrijk. Al wordt ook benadrukt dat het niet de bedoeling is dat je je als gemeente te veel met de bedrijfsvoering bemoeit. Men vertrouwt er in eerste instantie toch op dat de verbonden partij zijn taak naar eer en geweten uitvoert. Desondanks moet je als gemeente altijd naar burgers (en als college naar de raad) kunnen verantwoorden waar gemeentegeld aan besteed is. Dit wordt door diverse betrokkenen aangekaart. In de praktijk blijkt financiële verantwoording makkelijker dan inhoudelijke verantwoording. Dat laatste is zeker bij grote gemeenschappelijke regelingen vaak lastig. Er wordt gerekend met een bijdrage per inwoner, zonder dat verantwoord wordt welke beleidsdoelen met het totale bedrag gerealiseerd worden. Dezelfde situatie is aan de orde bij de Regio Achterhoek, ook daar wo rdt gewerkt met een bijdrage gebaseerd op het aantal inwoners. Geen directe koppeling wordt 33

34 gemaakt met de beleidsterreinen waar de Regio zich op begeeft. Qua sturing benadrukken geïnterviewden dus enerzijds de noodzaak tot inzicht in de uitvoering, en anderzijds een goede verantwoording op financieel en inhoudelijk niveau. Dit alles vanuit een positieve blik op samenwerking in een gemeenschappelijke regeling, waarbij vooral de voordelen centraal staan. Bovenstaande staat verwoord in de programmabegroting en jaarrekening. Dit betreft echter een beschrijving op hoofdlijnen, die niet verder wordt uitgewerkt. 2.3 BEOORDELING BELEID EN VISIE Norm Beoordeling Toelichting Beleidskader samenwerking met verbonden partijen Het beleid bevat kaders over hoe de gemeente aankijkt tegen samenwerking met/in verbonden partijen in de uitvoering van gemeentelijke taken Deels voldaan In zowel de Programmarekening als de Programmabegroting gaat de gemeente kort in op hoe zij aankijkt tegen samenwerking met verbonden partijen. Een verdere uitwerking in bijvoorbeeld een nota verbonden partijen ontbreekt echter. Visie op samenwerking met verbonden partijen wordt gedeeld binnen het gemeentelijk apparaat. Beleidskader aansturing verbonden partijen Het beleid bevat een visie op sturing ( sturen op afstand ) van verbonden partijen door de gemeente Deels voldaan Het beleidskader gaat kort in op hoe de gemeente aankijkt tegen sturing van verbonden partijen: de gemeente blijft eindverantwoordelijk en per verbonden partij moet nagedacht worden over hoe toezicht gehouden kan worden. Een verdere uitwerking in bijvoorbeeld een nota verbonden partijen ontbreekt echter. In de interviews komt in algemene zin een gedeelde visie op sturing van verbonden partijen naar voren (d.w.z. noodzaak van voldoende inzicht). 34

35 H O O F D S T U K 3 P R A K T I J K 3 DOELREALISATIE IN DE PRAKTIJK 3.1 DOELSTELLINGEN TEN AANZIEN VAN DE BELEIDSUITVOERING De gemeente heeft niet voor ieder van de vijf bestudeerde verbonden partijen heldere doelen op schrift vastgelegd. In de programmabegroting 2010 gaat de gemeente vooral in op taken en activiteiten die door verbonden partijen worden uitgevoerd In het geval van de meer uitvoeringsgerichte verbonden partijen (Wedeo, Reinigingsdienst De Liemers RDL) overlappen taken en doelen elkaar grotendeels. Zij zijn immers in het leven geroepen voor de uitvoering van die ene specifieke taak (respectievelijk uitvoering van de Wsw en afval ophalen). Deze verbonden partijen voldoen dan ook aan de norm die de rekenkamercommissie gesteld heeft. Voor de meer beleidsgerichte verbonden partijen, en met name de Veligheidsregio Noord en Oost Gelderland (VNOG) ligt dit complexer. Deze verbonden partij voert namelijk meerdere taken/activiteiten uit. Zo staat in de programmabegroting opgenomen dat de VNOG belast is met taken op het gebied van Brandweer, GHOR en 10 gemeentelijke en regionale rampenbestrijding. Deze omschrijving laat naar de mening van de rekenkamercommissie veel ruimte over voor interpretatie: welke taken zijn dit dan precies? Ook op het overkoepelende doel iets in de richting van een veiligere gemeenschap, of schaalvoordeel wordt verder niet ingegaan. Bij alle vijf de verbonden partijen komen de doelen van de gemeente in grote lijnen overeen met de doelen van de verbonden partij, zo wordt duidelijk uit de interviews. In algemene zin heeft men de neuzen dezelfde kant op staan. Tevredenheid overheerst bij de beleidsmedewerkers die binnen de gemeente voor de geselecteerde verbonden partijen verantwoordelijk zijn; men heeft het idee als gemeente en verbonden partij gezamenlijk op te trekken. Laat onverlet dat er op het gebied van (specifieke) uitvoeringsdoelstellingen slechts bij twee verbonden partijen een overeenkomst is opgesteld waarin afspraken staan vastgelegd over hoe het algemene doel concreet te vertalen naar de uitvoering door de verbonden partij. Wederom zijn dit de twee uitvoeringsgerichte verbonden partijen Wedeo en RDL. De Stadsbank Oost Nederland werkt met een productenboek waaruit gemeente producten kan afnemen indien zij dit noodzakelijk acht voor een bepaalde burger. Dit productenboek is opgesteld door de Stadsbank zelf, de gemeenten hebben hier weinig invloed op gehad. Met deze verbonden partij zijn ook geen afspraken gemaakt voor de (maximale) omvang van die afname. Er geldt hier een open einde regeling. Zeker met de huidige economische crisis kan deze regeling forse financiële consequenties voor de gemeente hebben. Daar waar het bij de Wsw een politieke keuze is te werken met wachtlijsten, gebeurt dit bij schuldhulpverlening en budgetbeheer dus n iet alle mensen worden direct geplaatst. En dit terwijl er aan het (nog) niet plaatsen van Wsw geindiceerden ook kosten voor de gemeente zitten (namelijk een bijstandsuitkering). Voor de twee beleidsgerichte verbonden partijen Regio Achterhoek en VNOG g eldt dat er meerdere aandachtsgebieden zijn, en dat voor deze aandachtsgebieden activiteiten staan 10 Programmabegroting Montferland 2010, paragraaf verbonden partijen. 35

36 geformuleerd. Deze hebben echter een veel algemener karakter (d.w.z. minder meetbaar) dan dat bij de uitvoeringsgerichte verbonden partijen het geval is. Het gaat dan bijvoorbeeld om het actualiseren van een visie, of het uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek (in het geval van de Regio Achterhoek). Deze activiteiten staan per aandachtsgebied in een jaarplan opgenomen. Dit document is echter niet bindend in tegenstelling tot een prestatieovereenkomst. Aan het niet of niet tijdig uitvoeren van de activiteiten zitten dan ook geen (directe) consequenties. Een belangrijk aspect aan deelname aan een verbonden partij is dat deze in staat moet zijn specifieke wensen van individuele gemeenten ten uitvoer te brengen. De gemeente maakt immers beleid, de verbonden partij voert uit. In het onderzoek is naar voren gekomen dat alleen Wedeo en RDL hiertoe in staat zijn. Wedeo kan bijvoorbeeld een pilot project opzetten voor alleen Montferland, RDL kan inzameling van kunststof in Montferland anders inrichten dan in Zevenaar. De Stadsbank ook een uitvoeringsgerichte verbonden partij kan in haar aanbod niet differentiëren: het productenboek staat als een huis. Als gemeenten niet tevreden zijn over de koers, lijkt uittreden de enige optie. De overige verbonden partijen voeren ook geen specifieke projecten uit voor de individuele gemeenten. De schaalgrootte speelt hier zeker een rol in. In zowel de Stadsbank en de VNOG participeren 22 gemeenten. Gebleken is dat beleidsmedewerkers deze verbonden partijen ervaren als een rijdende trein waar je als individuele gemeente niet altijd evenveel invloed op hebt. Beslissingen worden met meerderheid van stemmen genomen, terwijl het besluit uiteindelijk wel (financieel) gedragen moet worden door alle 22 gemeenten. Binnen de VNOG, welke veel wettelijke taken uitvoert, is juist om die reden nu weer een tendens gaande tot schaalverkleining de 22 gemeenten zijn opgedeeld in clusters. Op dit niveau is het makkelijker afspraken te maken waar iedereen het mee eens is, en heb je als gemeente dus meer invloed. Dit proces loopt echter nog. 3.2 AFSPRAKEN OVER TAKEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN Afspraken over uitvoering van (wettelijke) taken De Regio Achterhoek is de enige verbonden partij die geen wettelijke taken uitvoert, anders dan het voeren van het Streekarchief. De VNOG is een verplichte verbonden partij. Per 1 januari 2010 is de Wet Veiligheidsregio s van toepassing. Afspraken over terugkoppeling beleidsuitvoering naar de gemeente Alle vijf verbonden partijen kennen een vergaderstructuur met een algemeen bestuur (AB) en een dagelijks bestuur (DB). Wie in deze organen zitting heeft, verschilt echter. Veelal zijn het collegeleden, in het geval van RDL en Wedeo hebben echter ook raadsleden zitting in het 11 algemeen bestuur een overblijfsel van de periode vóór de dualisering. Bij de grote verbonden partijen bestaat het DB uit minder personen dan dat er gemeenten deelnemen. De gemeente Montferland heeft geen afvaardiging in het DB van de VNOG, de Regio Achterhoek en de Stadsbank. Bij de VNOG en de Regio Achterhoek zijn er naast het AB en DB op portefeuillehoudersniveau nog thematische overleggen (VNOG: portefeuillehoudersoverleg, Regio Achterhoek: 11 N.B. niet alle gemeenschappelijke regelingen zijn aangepast na de invoering van de dualisering. I n zowel de regeling Regio Achterhoek als in de regeling Stadsbank Oost Nederland staat nog vermeld dat raadsleden lid zijn van het AB. In de praktijk is dit al jaren niet meer het geval. 36

37 H O O F D S T U K 3 P R A K T I J K programmateams). Portefeuillehouders met een bepaald beleidsveld in hun portefeuille participeren in deze overleggen. Dit zijn vaak andere/meer personen als die in het AB zitting hebben. Bij bijna alle verbonden partijen speelt de dubbele petten problematiek. Als lid van het AB en/of DB ben je bestuurder van de verbonden partij, terwijl je als gemeente eigenlijk ook opdrachtgever bent van diezelfde verbonden partij. Hiermee wordt bedoeld: de verbonden partij voert voor de gemeente taken uit, omdat hij die beter, goedkoper of met minder risico kan uitvoeren. Laat onverlet dat het taken zijn, die uit het gemeentelijk beleid voortkomen. Uit de interviews is naar voren gekomen dat deze dubbele positie soms verwarrend is: uit welke functie spreekt iemand nu? Wedeo en Stadsbank hebben dit opgelost door als directie naast de AB/DB vergaderingen ook nog afzonderlijk met de portefeuillehouders te praten om in deze gesprekken het belang van de gemeente nadrukkelijk aan de orde te laten komen. RDL is zo klein dat de problematiek hier niet speelt. De verbonden partijen die dus geen oplossing hebben voor de problematiek, zijn de VNOG en de Regio Achterhoek, al is het bij deze twee wel weer het geval dat portefeuillehouders bij thematische overleggen aanschuiven. Dit is echter geen garantie dat het gemeentelijk belang hier expliciet aan de orde komt. Bij alle verbonden partijen is er sprake van ambtelijk overleg. Bij VNOG en Regio Achterhoek gebeurt dit in volgens dezelfde thematische structuur immers, ook op ambtelijk niveau zijn er meerdere beleidsmedewerkers betrokken bij deze verbonden partijen. Dit is bij Wedeo, RDL en de Stadsbank niet het geval. Daar is slechts één ambtelijk overleg, met één afgevaardigde vanuit de gemeente. De lijnen zijn daar veel korter. Intern binnen de gemeente vindt er tussen portefeuillehouder en verantwoordelijk beleidsmedewerker(s) regelmatig overleg plaats over de verbonden partijen. In deze overleggen komen zowel lopende zaken (bijvoorbeeld kwartaalrapportages) als zaken van meer structurele aard (bijvoorbeeld een verandering in productenaanbod) aan de orde. Ook wordt gewerkt met interne memo s aan het college. Bij de VNOG en Regio Achterhoek speelt dat meerdere portefeuillehouders en ambtenaren betrokken zijn. Op inhoudelijk gebi ed is er eigenlijk geen centrale coördinator die het overzicht bewaakt wie wat doet binnen de Regio Achterhoek/VNOG. Alhoewel de betrokken ambtenaren dit niet als een probleem ervaren, wil d e rekenkamercommissie toch benadrukken dat dit mogelijk tot ondoelmatig handelen leidt. In de oude Regio Achterhoek was vergaderen in sommige gevallen een doel op zich geworden, zo is door diverse betrokkenen aangegeven in de interviews. Een terugkeer naar deze situatie (geld ook voor de VNOG) is niet wenselijk. Overleg met andere deelnemende gemeenten vindt vooral plaats tijdens bovengenoemde overleggen. Met betrekking tot Wedeo, Regio Achterhoek en de Stadsbank vindt tussen de deelnemende gemeenten ook regelmatig een ontmoeting plaats zonder een afvaardiging van de verbonden partij. In VNOG verband wordt veel op clusterniveau besproken. Afspraken over wijze van verantwoording Voor iedere verbonden partij geldt dat deze een begroting en een jaarverslag/-rekening opstelt. Deze worden door het AB besproken en vastgesteld. Dit staat ook als zodanig vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling van de vijf verbonden partijen. Waarover gerapporteerd moet worden staat echter niet vastgelegd: financieel of inhoudelijk, over alle deelnemende gemeente of alleen de eigen gemeente? Naar de mening van de rekenkamercommissie zou dit zeker meerwaarde hebben. Onduidelijk is namelijk of de wijze waarop nu gerapporteerd wordt, ook het beste past bij het type verbonden partij; er lijkt geen bewuste keuze aan ten grondslag te liggen. Daarnaast legt geen enkele gemeenschappelijke regeling vast of er tussentijds gerapporteerd dient te worden over de voortgang van de uitvoering. De Stadsbank en Wedeo doen dit wel, in 37

38 de vorm van kwartaalrapportages. In het geval van Wedeo maken deze rapportages een koppeling met de te behalen prestaties zoals vastgelegd in de prestatieovereenkomst, alsook met de kosten. Bij de Stadsbank gaat het puur om een overzicht met afgenomen producten door de gemeente, waarbij geen inzicht wordt gegeven in de financi ën die met deze afname van producten gemoeid is. Het jaarverslag legt deze koppeling wel. Voor de Regio Achterhoek en VNOG geldt dat het jaarverslag vooral ingaat op de activiteiten die er binnen de verschillende programma s opgepakt en uitgevoerd zijn. Deze meer verhalende wijze van rapporteren maakt het voor betrokken beleidsmedewerkers eigenlijk onmogelijk te bepalen of doelstellingen gehaald zijn of niet. In het jaarverslag van deze twee verbonden partijen wordt niet specifiek voor de gemeente Montferland gerapporteerd, en de kosten die hiermee gemoeid zijn. De programmabegroting voor de Regio Achterhoek geeft wel aan welk aandeel de programma s hebben in de inwonerbijdrage maar dit gebeurt in het jaarverslag dus niet. Bij de VNOG gebeurt dit helemaal niet. 3.3 VERANTWOORDINGSINFORMATIE T.A.V. DOELREALISATIE Over het algemeen zijn betrokken beleidsambtenaren tevreden over de kwaliteit van de rapportages die door verbonden partijen worden opgesteld. Wel geeft een deel van hen aan dat het op basis van deze verslagen niet mogelijk is te bepalen of de uitvoering door de verbonden partij volgens afspraak verloopt. Dit hangt voor een groot deel samen met het feit dat voor 12 diezelfde verbonden partijen geen heldere doelstellingen geformuleerd zijn. Dit betreft dan vooral de beleidsgerichte verbonden partijen. Dit gebrek aan inzicht op doelrealisatie bij de VNOG en de Regio Achterhoek ligt voor een deel ook aan feit dat bij deze verbonden partijen gewerkt wordt met een inwonerbijdrage. Deze manier van doorberekening van kosten houdt rekening met de grootte van alle deelnemende gemeenten en is dus in principe een eerlijke manier van kostenverdeling. Aan de andere kant leidt het onderbrengen van alle kosten in één bedrag er ook toe dat ingeboet wordt aan inzicht in de opbouw van die kosten. En met het ontbreken van dit inzicht verdwijnt ook een groot deel van de controle die gemeenten hebben op waar hun geld aan uitgegeven wordt. Wat hebben activiteiten precies gekost? En welk deel van de uitgaven zijn nu direct aan een activiteit of project uitgegeven, en welk deel is opgegaan aan overhead? Ook ontbreekt vaak het inzicht in de individuele bijdrage van de afzonderlijke gemeenten. In de interviews is naar voren gekomen dat dit prangende vragen zijn, niet alleen bij ambtenaren en collegeleden, maar ook bij de raad met als voorbeeld het nieuwe gebouw van de VNOG in Apeldoorn. De uitvoeringsgerichte verbonden partijen rapporteren veelal over concrete aantallen: opgehaalde kilo s afval, mensen op de wachtlijst voor een Wsw plek, het aantal cliënten voor een schuldhulpverleningstraject. Getallen en cijfers zorgen ervoor dat een beleidsambtenaar relatief snel en makkelijk inzicht kan verwerven wat er gebeurt bij een verbonden partij. Daarnaast maken Wedeo, Stadsbank en RDL in hun jaarverslag (wel) de besteding aan overhead inzichtelijk. Zo maakt RDL duidelijk onderscheid tussen kosten voor personeel en 12 Aangezien het niet formuleren van heldere doelstellingen reeds bij d e eerste norm is meegenomen in de beoordeling, telt dit manco niet nogmaals mee in de beoor deling van dit punt. Er is bij de beoordeling ook in bredere zin gekeken naar of de gemeente zicht heeft op de uitvoering door de verbonden partij door het lezen van het jaarverslag en eventueel de tussenrapportages. 38

39 H O O F D S T U K 3 P R A K T I J K kosten voor materieel, en maakt Wedeo onderscheid tussen Wsw-personeel en ambtelijke medewerkers en zaken als huur en energie. Zowel de Regio Achterhoek als de VNOG beloven door de opzet van het jaarverslag eigenlijk meer dan dat men in de verslaglegging kan waarmaken. Ze rapporteren volgens een structuur van drie W s (1) wat hebben we bereikt, (2) wat hebben we ervoor gedaan en (3) wat heeft het gekost. Met name op het eerste punt blijkt het echter lastig over concrete aantallen en resultaten te rapporteren. Resultaten en activiteiten overlappen dan ook regelmatig, terwijl dit eigenlijk niet mogelijk is. Je onderneemt een activiteit, met als doel een bepaald resultaat te behalen. Het organiseren van een activiteit kan eigenlijk nooit een resultaat (of doel) op zich zijn. Deze verwarrende situatie maakt het volgens de rekenkamercommissie nog lastiger goed grip te krijgen op wat deze twee verbonden partijen nu precies doen, met welk doel, en met welk resultaat. Dit punt wordt beaamd in de interviews. 3.4 REALISATIE BELEIDSDOELSTELLINGEN Over verbonden partijen waar het mogelijk is meetbaar te bepalen of doelstellingen behaald zijn, heerst bij de gemeente over het algemeen tevredenheid over de uitvoering. Wedeo heeft weliswaar niet alle prestatieafspraken gehaald, maar het was de eerste keer dat dergelijke afspraken gemaakt zijn, en de doelstellingen zijn inmiddels naar beneden bijgesteld. Beide partijen (gemeente en Wedeo) waren iets te ambitieus, zo bleek. RDL zit relatief laag in de tarieven in vergelijking met andere afvalophaaldiensten in de Achterhoek, en uit klanttevredenheidsonderzoek blijkt dat burgers tevreden zijn. Ook over de dienstverlening van de Stadsbank is de gemeente tevreden. Daar ligt geen prestatieovereenkomst aan ten grondslag men werkt immers met een open einde regeling. Het punt van discussie tussen de Stadsbank en de andere onderzochte gemeenten in dit onderzoek, namelijk dat de Stadsbank niet in staat is haar diensten aan te passen aan de wensen van een groot deel van de deelnemende gemeenten, is voor de gemeente Montferland niet aan de orde. Zij heeft die behoefte niet. Zowel de Regio Achterhoek als de VNOG is als organisatie de laatste jaren enorm in beweging geweest. Zo is binnen de Regio Achterhoek recentelijk een koersdiscussie gevoerd waar een Strategische Agenda uit is voortgevloeid. Binnen de VNOG gebeurt veel op het gebied van de clustervorming. Bij beide organisatieveranderingen is de invloed van gemeenten op wat er binnen de verbonden partij gebeurt toegenomen. Dit is echter niet direct te kwantificeren. Op het gebied van realisatie van beleidsdoelstellingen valt er dan ook weinig concreet s te zeggen, niet in de laatste plaats omdat deze door de gemeente vaak zelf ook weinig concreet geformuleerd zijn zoals aan het begin van dit hoofdstuk ook al is benadrukt. Wel is het zo dat, zeker ook door de genoemde organisatieveranderingen, de tevredenheid van de gemeente over wat er door de VNOG en de Regio Achterhoek bereikt wordt, de laatste jaren is toegenomen. Wat een kritische houding van betrokkenen niet uitsluit. Over beide verbonden partijen heerst bij geïnterviewden een gevoel van samenwerken waar moet, zelf doen waar kan, al realiseert men ook dat de gemeente soms wordt ingehaald door de realiteit : een met meerderheid van stemmen genomen besluit. In dat geval is het inschikken, zeker voor een kleine gemeente als Montferland. Aan de andere kant is het ook zo, zeker in het geval van de VNOG, dat het de gemeente veel meer zou kosten om alle (wettelijke) taken zelf uit te voeren. Schaalvergroting leidt hier dus wel degelijk tot meer efficiency. 39

40 3.5 BEOORDELING DOELREALISATIE Norm Beoordeling Toelichting Doelstellingen t.a.v. beleidsuitvoering De gemeente (college) heeft voor iedere verbonden partij doelstelling(en) geformuleerd ten aanzien van de beleidsuitvoering De programmabegroting gaat vooral in op taken, zonder een achterliggend/overkoepelend doel te noemen. Dit is met name relevant bij beleidsgerichte verbonden partijen, die vaak meerdere taken/activiteiten uitvoeren. Beperkt voldaan Voor deze activiteiten zijn geen meetbare doelstellingen geformuleerd. Ze zijn veelal algemeen geformuleerd, en niet vastgelegd in een overeenkomst. Bij verbonden partijen met veel deelnemers heeft de gemeente slechts beperkte invloed, en moet men mee met de meerderheid. Afspraken over taken en verantwoordelijkheden Met iedere verbonden partij heeft de gemeente (college) afspraken gemaakt wat betreft de verantwoording over de realisatie van de doelstellingen ten aanzien van de beleidsuitvoering Met andere deelnemende gemeenten heeft afstemming plaatsgevonden over taken en verantwoordelijkheden van de verbonden partij 40 Deels voldaan Iedere verbonden partij kent een vergaderstructuur met een AB en een DB. Deze bestuursoverleggen worden aangevuld met overleg op ambtelijk niveau. Het opstellen van een begroting en jaarverslag is vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling. Waarover gerapporteerd moet worden echter niet. Twee verbonden partijen stellen ook kwartaalrapportages op. Overleg met andere deelnemende gemeenten vindt vooral plaats tijdens bovengenoemde overleggen. Voldaan Regelmatig vindt tussen de deelnemende gemeenten een ontmoeting plaats zonder afvaardiging van de verbonden partij. In VNOG verband wordt veel op clusterniveau besproken.

41 H O O F D S T U K 3 P R A K T I J K Informatie t.a.v. doelrealisatie (aangeleverd door verbonden partij aan college) De verantwoordingsinformatie maakt inzichtelijk in hoeverre de beleidsdoelstellingen ten aanzien van de uitvoering gerealiseerd zijn Geen enkele gemeenschappelijke regeling heeft vastgelegd waarover de verbonden partij dient te rapporteren in het jaarverslag (inhoudelijk/ financieel). Tussen de verbonden partijen is er dan ook veel verschil. Deels voldaan De gemeente is over het algemeen tevreden over de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie die door verbonden partijen aangeleverd wordt. Controle op doelrealisatie is bij beleidsgerichte verbonden partijen niet mogelijk. Het doorberekenen van de kosten in één inwonerbijdrage zorgt voor minder inzicht. De verantwoordingsinformatie zoals aangeleverd door de verbonden partij aan de gemeente (college) is conform gemaakte afspraken Niet te toetsen Bij het merendeel van de verbonden partijen zijn geen afspraken gemaakt anders dan begroting/jaarverslag. Realisatie beleidsdoelstellingen De beleidsdoelstellingen van de gemeente zijn door de verbonden partij gerealiseerd De uitvoering door Wedeo, RDL en Stadsbank is volgens gemeentelijke doelstellingen. De gemeente is tevreden over de uitvoering door deze verbonden partijen. Deels voldaan Voor de Regio Achterhoek en de VNOG zijn geen concrete doelstellingen geformuleerd. Wel is het zo dat de uitvoering ook hier over het algemeen naar tevredenheid verloopt. De invloed van de gemeente op de uitvoering is echter niet heel groot, en moeten er regelmatig concessies gedaan worden. 41

42

43 H O O F D S T U K 4 I N F O R M A T I E V O O R Z I E N I N G A A N D E R A A D 4 INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD 4.1 INFORMATIESTROOM VIJF GESELECTEERDE VERBONDEN PARTIJEN De raad wordt in principe over alle verbonden partijen geïnformeerd in de jaarlijkse cyclus van planning en control, dat wil zeggen in de programmabegroting en jaarrekening. In beide 13 documenten gebeurt dit in de paragraaf verbonden partijen. Daarnaast gaan de jaarstukken van de verbonden partij ter kennisname naar de raad. Deze kan vervolgens zijn gevoelens kenbaar maken, maar heeft verder geen bevoegdheid om deze stukken goed dan wel af te keuren. Het is aan het presidium om te bepalen of een stuk van een verbonden partij op de agenda van te bespreken punten gezet wordt. Dit gebeurt echter zelden. Als een stuk ter bespreking op de agenda staat, gaat deze vergezeld van een ambtelijke oplegnotitie. Als het stuk slechts ter kennisname is, gebeurt dit niet. Tussentijdse rapportages of notulen van AB/DB vergaderingen worden niet naar de raad verzonden, met uitzondering van RDL. Voor de overige verbonden partijen is het aan het college om te beslissen of dergelijke stukken worden doorgeleid naar de raad. De Regio Achterhoek heeft recentelijk meerdere malen op de agenda gestaan; dit in verband met de koerswijziging. Over de nieuwe gemeenschappelijke regeling is zelfs gestemd. Ook bij Wedeo is de raad de laatste jaren nauw betrokken geweest. In verband met de modernisering van de Wsw moesten er onder andere drie nieuwe verordeningen vastgesteld worden. RDL en de Stadsbank zijn recentelijk geen onderwerp van discussie geweest al staat een discussie over kunststofinzameling wel op korte termijn gepland. De VNOG is dit in principe ook niet geweest, wel is de regionale brandweercommandant op dit moment bezig aan alle raden een bezoek af te leggen. Een dergelijk werkbezoek hebben de Regio Achterhoek en Wedeo recentelijk ook afgelegd. In het onderzoek is meerdere malen naar voren gekomen dat het verzenden van de jaarstukken door een verbonden partij niet in de pas loopt met de gemeentelijke cyclus van planning en control. Daardoor is de informatie die in de paragraaf verbonden partijen aangeboden wordt vaak niet up-to-date. Vaak wordt over de financiën vooraf al wel infomeel overleg gepleegd (die informatie klopt dus wel in de programmabegroting en jaarrekening), maar beleidsinhoudelijk heeft men bij het opstellen van de jaarstukk en dus niet de beschikking over de laatste informatie. 4.2 BBV EISEN PARAGRAAF VERBONDEN PARTIJEN Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) stelt dat de paragraaf verbonden partijen in de 14 programmabegroting en -verantwoording ten minste bevat: Een analyse van deze paragraaf wordt verderop in het hoofdstuk gemaakt. Besluit Begroting en Verantwoording, artikel

44 de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen. Het eerste punt is reeds in hoofdstuk 2 van dit rapport behandeld. Het tweede punt komt in deze paragraaf aan de orde. Over de lijst verbonden partijen (vaak opgenomen in de paragraaf verbonden partijen) vermeldt 15 het BBV dat deze ten minste moet bevatten: De naam en de vestigingsplaats; Het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt; De veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente onderscheidenlijk provincie in de verbonden partij heeft; Het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; Het resultaat van de verbonden partij. In deze paragraaf wordt getoetst in hoeverre de jaarstukken van de gemeente Montferland voldoen aan deze eisen. Informatie in de paragraaf verbonden partijen In zowel de Programmarekening 2008 als de Programmabegroting 2010 maakt de gemeente een onderverdeling van verbonden partijen naar gemeenschappelijke regelingen, en deelnemingen. In beide documenten staat in twee tabellen aangegeven aan welke verbonden partijen de gemeente deelneemt (één tabel voor gemeenschappelijke regelingen en één voor deelnemingen). In beide tabellen wordt per verbonden partij de activiteiten, het financieel belang (programmabegroting 2010) of jaarlijkse bijdrage (programmarekening 2008), en de bestuurlijke vertegenwoordiging vermeld. Bij financieel belang/jaarlijkse bijdrage staat bij de gemeenschappelijke regelingen slechts één bedrag vermeld (het eindbedrag of het begrote bedrag 2010), zonder verdere details. In de tabel met deelnemingen staat zowel het aantal aandelen als het financieel belang vermeld. In de rest van de paragraaf geeft de gemeente voor een aantal verbonden partijen een toelichting in één alinea. In deze toelichting worden alleen recente ontwikkelingen geschetst. Er wordt verder niet ingegaan op wat de verbonden partij doet, met welk doel en/of met welke reden de gemeente in de regeling participeert. Voor het merendeel (acht) van de verbonden partijen staat dus helemaal geen toelichting. Deze recente ontwikkelingen kunnen financieel van aard zijn. Zo worden in de Programmarekening 2008 een liquidatiebijdrage (in het geval van Bedrijfschap Arnhem Liemers), een dividenduitkering (bij NV Bank Nederlandse Gemeenten), of de verkoop van aandelen (bij Nuon verkoop aan Vattenfall) vermeld. De genoemde recente ontwikkelingen kunnen ook inhoudelijk van aard zijn. Bijvoorbeeld bij het Recreatieschap Achterhoek en de Liemers (RAL); daar wordt informatie gegeven over het 15 Besluit Begroting en Verantwoording, artikel

45 H O O F D S T U K 4 I N F O R M A T I E V O O R Z I E N I N G A A N D E R A A D realiseren van een werkorganisatie, waarbij het doel is om economische groei in de Achterho ek te bereiken (in de toekomst kunnen er middelen van RAL worden overgeheveld naar deze nieuwe organisatie).16 Onderstaande tabel geeft een overzicht van welke informatie in de paragraaf verbonden partijen is opgenomen. 17 Rechtsvorm Deelnemers Openbaar belang Vertegenwoordiging Bijdrage/resultaat Programmarekening van 17 0 van van van van 17 Programmabegroting 15 van 15 0 van van van van Beleidsvoornemens Bij elf van de zeventien verbonden partijen staan in de Programmarekening 2008 specifieke beleidsvoornemens opgenomen. Zo wordt bij het Recreatieschap Achterhoek en Liemers melding gemaakt van het Toeristisch-Recreatief Ontwikkelings Plan (TROP), in het kader waarvan een traject is ingezet om de Achterhoek als gebied te versterken. Dit beleidsvoornemen stond in de Programmarekening 2007 ook al vermeld, en is dus niet erg recent. In de Programmabegroting 2010 staan bij tien van de vijftien verbonden partijen specifieke beleidsvoornemens genoemd. Een voorbeeld van een specifiek beleidsvoornemen is dat er bij het college een voorstel ligt om in 2010 uit te treden uit het Streekarchivariaat Doesburg en de 18 Liemers. Ook dit beleidsvoornemen stond al in de Programmarekening Voor de door de rekenkamercommissie geselecteerde verbonden partijen staan de volgende specifieke beleidsvoornemens opgenomen: 16 Zowel Programmabegroting als Programmarekening 2008 Informatie in de tabel opgenomen: Rechtsvorm beslaat de vorm van een verbonden partij, zoals een gemeenschappelijke regeling, een deelneming of een stichting. Deelnemers betreft de deelnemers die naast de gemeente deel uit maken van de verbonden partij, zoals andere overheden of private partijen. Openbaar belang is het maatschappelijk doel dat de verbonden partij heeft. Vertegenwoordiging is de manier waarop het belang van de gemeente wordt vertegenwoordigd. Samen met de rechtsvorm en het aantal deelnemers bepaalt dit het bestuurlijk belang. Bijdrage/resultaat betreft de financiële middelen die de gemeente jaarlijks aan de verbonden partij besteedt of ontvangt. Samen met de rechtsvorm bepaalt dit het financiële belang. 18 Programmarekening 2008, p ; Programmabegroting , p

46 Verbonden partij Programmarekening 2008 Programmabegroting 2010 Veiligheidsregio (geen specifieke 19 beleidsvoornemens) De wet Veiligheidsregio s is met ingang van januari 2009 van kracht. In e de 2 helft van september 2009 is er een bestuur tweedaagse van het Algemeen Bestuur van de VNOG waarin besloten wordt tot wel / niet regionaliseren van de brandweer. [ ] Wanneer meer informatie beschikbaar is wordt u hierover geïnformeerd. Stadsbank Oost Nederland Als gevolg van inwerkingtreding van nieuwe wet- en regelgeving op het financieel economische vlak heeft de (geen specifieke beleidsvoornemens) Stadsbank alle bij de gemeenschappelijke gemeenten verzocht in te stemmen met de wijziging van het Bankreglement. [ ] Deze evaluatie is voor het bestuur van de Stadsbank de aanleiding geweest om een herijking van de financieringsstructuur te gaan onderzoeken. 19 De paragraaf Verbonden Partijen bevat niet voor iedere partij een toelichting, dit gebeurt slechts bij enkele partijen. Van de overige partijen staat wel de basisinformatie in een overzicht vermeld. 46

47 H Regio Achterhoek O O F D S T U K 4 I N F O R M A T I E V O O R Z I E N I N G Jaarlijks wordt door het Algemeen Bestuur een Strategische Agenda vastgesteld [ ] A A N D E R A A D Idem Programmarekening 2008 De volgende programma s opgenomen: - Duurzame economie; - Vrijetijdseconomie; - Mobiliteit; - Regiomarketing, lobby en externe betrekkingen. [ ] Alles duidt erop dat de programma s niet gewijzigd gaan worden. Reinigingsdienst De Liemers (geen specifieke beleidsvoornemens) Alle gemeenten in Nederland moeten uiterlijk 1 januari 2010 kunststofverpakkingen gaan inzamelen. De inzameling van deze plastics zal plaatsvinden ultimo 1 december 2009 via een maandelijkse huis- aan huisinzameling, waarbij de Reinigingsdienst de Liemers de inzameling ter hand neemt. Wedeo Per 1 januari is de Modernisering WSW ingevoerd. [ ] Tevens zijn Wedeo en de drie deelnemende gemeenten aan de GR Wedeo (Doetinchem, Oude IJsselstreek en Voor het jaar 2010 worden wederom prestatieafspraken gemaakt met Wedeo [ ] De wetswijzigingen maken dat de regie bij de gemeente komt te liggen en dat het budget naar de Montferland) gestart met de herijking van de GR, om deze aan te passen aan de gemoderniseerde WSW. gemeenten gaat. Naar verwachting zal de herijking in 2010 zijn beslag krijgen. In 2010 zal Montferland naar verwachting meedoen met een pilot gericht op het bevorderen van de uitstroom van wsw-ers naar reguliere werkgevers. De voorbereidingen zijn in 2009 gestart. De samenwerkingspartners zijn: gemeente Doetinchem, Wedeo en het UWV-werkbedrijf. 47

48 4.3 INFORMATIEBEHOEFTE RAADSLEDEN Uit het groepsinterview dat de rekenkamercommissie heef t gehouden met een afvaardiging van de raad blijkt dat raadsleden het belangrijk vinden geïnformeerd te worden over verbonden partijen. Raadsleden zijn over het algemeen tevreden over de informatie die zij van het college aangeboden krijgen, zowel op inhoudelijk als financieel gebied. De raad heeft naar eigen zeggen voldoende inzicht in het functioneren van verbonden partijen. Dit geldt zeker voor de wat kleinere verbonden partijen (Wedeo en Reinigingsdienst De Liemers), waar raadsleden nog zitting hebben in het Algemeen Bestuur. Sommige raadsleden missen een oplegnotitie, om de dikke pakken papier eenvoudiger te kunnen duiden. In een dergelijke oplegnotitie zouden in één of twee pagina s de belangrijkste (beslis)punten kunnen worden opgesomd. Een enkeling heeft deze behoefte niet. Over het algemeen vindt men het geen probleem dat de jaarstukken van verbonden partijen ter inzage liggen. Ook over de kwaliteit van die stukken zijn de raadsleden uit Montferland te spreken, al is men bij de VNOG van mening dat het jaarverslag geen inzicht biedt in bijvoorbeeld het aandeel van overheadkosten in de inwonerbijdrage. Dit beperkt de invloed en sturingsmogelijkheden van de raad, zo wordt duidelijk gemaakt. De gemeenteraad van Montferland heeft ingestemd met het handh aven van de nullijn voor wat betreft de uitgaven aan verbonden partijen. In de praktijk bleek dit niet mogelijk omdat begrotingen van verbonden partijen in veel gevallen eerder vastgesteld worden dan de gemeentelijke programmabegroting. In die zin lopen beide cycli niet synchroon, zo komt naar voren in het groepsinterview. 48

49 H 4.4 O O F D S T U K 4 I N F O R M A T I E V O O R Z I E N I N G A A N D E R A A D BEOORDELING INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD Norm Beoordeling Toelichting Informatiestroom over de vijf geselecteerde verbonden partijen De raad wordt door het college regelmatig (binnen p&c cyclus) op de hoogte gehouden van de realisatie van doelen door samenwerking met verbonden partijen De raad wordt in de jaarstukken geïnformeerd over verbonden partijen. Deze informatie is vaak echter niet up-to-date. Deels voldaan Jaarstukken van de verbonden partijen gaan ter kennisname naar de raad, zonder oplegnotitie. Tussenrapportages gaan niet naar de raad. Over een deel van de verbonden partijen is recentelijk aanvullende informatie verstrekt of zelfs een discussie met de raad gevoerd. BBV eisen paragraaf verbonden partijen De planning- en control stukken voldoen aan de in de BBV gestelde eisen, alsook aan de eisen die de raad (eventueel) zelf formeel gesteld heeft Op niet alle verbonden partijen wordt een toelichting gegeven. Beperkt voldaan Voor ongeveer de helft van de verbonden partijen worden beleidsvoornemens genoemd. De raad heeft geen aanvullende eisen gesteld. 49

50

51 5.1 VERGELIJKING GEMEENTEN 1. INLEIDING In het onderzoek is de verbinding sterk genoeg? stond de vraag In hoeverre draagt deelname aan een verbonden partij bij aan de realisatie van doelstellingen van gemeente? Welke rol speelt de sturingsrelatie tussen gemeente en verbonden partij daarin een rol? centraal. In de beantwoording van deze vraag heeft de RC achtereenvolgens onderzoek gedaan naar beleid en visie, doelrealisatie en informatievoorziening aan de raad. Onderverdeeld naar deze drie onderdelen vindt u hieronder de best practices en de vergelijking tussen de gemeenten. 2. BELEID EN VISIE Geen van de vier gemeenten heeft op dit moment een nota verbonden partijen. Leidend beleidskader is de paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting en jaarrekening. Volgens de beoordeling van de rekenkamercommissie zijn alleen de programmabegroting / jaarrekening van Montferland van voldoende kwaliteit zij het ook deels, want ook daar ontbreekt een nadere uitwerking van de beleidsprincipes. Wel is het zo dat de gemeente hier momenteel mee bezig is. De gemeenten Berkelland, Bronckhorst en Lochem hebben weinig tot geen beleidsregels aangaande verbonden partijen vastgelegd. De gemeente Lochem geeft aan steeds op individuele basis tot deelname of beëindiging van deelname aan een verbonden partij te besluiten, maar gaat hier verder niet op in. In Berkelland en Bronckhorst staan geen enkele strategie of visie aangaande verbonden partijen vermeld in de programmabegroting / jaarrekening. De gemeente Montferland legt in de programmabegroting 2010 haar aanpak uit. Naar de mening van de rekenkamercommissie is dit een aanpak waar de andere drie gemeenten wellicht iets van kunnen leren. De aanpak is als volgt: 51

52 Telkens afwegen welke aanpak de beste garantie geeft dat de taak wordt uitgevoerd op een manier zoals de gemeente voor ogen staat en op welke manier de gemeent e voldoende inhoudelijke en financieel toezicht heeft in het uitvoeren van de taak. Om bovengenoemde afweging te kunnen maken, wil de gemeente Monferland iedere verbonden partij indelen aan de hand van een matrix met enerzijds het financiële risico dat d e gemeente loopt en anderzijds het publiek belang. De matrix is als volgt: Groot publiek belang/ Hoog financieel risico Klein publiek belang/ Hoog financieel risico Groot publiek belang/ Laag financieel risico Klein publiek belang/ Laag financieel risico Per vakje zijn de belangrijkste ter zake doende overeenkomsten op een rijtje gezet, onder andere op het gebied van controle (stevig vs. los) en verantwoording (vakinhoudelijk vs. financieel). Bij voorkeur plaatst de gemeente zo veel mogelijk verbonden partijen in het vakje met een groot publiek belang en een laag financieel risico. Hoe de gemeente dit precies gaat bewerkstelligen, staat (nog) niet uitgewerkt. Toch is het naar de mening van de rekenkamercommissie een eerste stap in de goede richting. He t schetst een afwegingskader, aan de hand waarvan een bewuste gemaakt kan worden wel of niet deel te nemen aan een verbonden partij. Per verbonden partij zal dit afwegingskader specifiek gemaakt moeten worden, alvorens men over kan gaan tot het keuzemoment. 2.1 Visie op verbonden partijen In de interviews die de rekenkamercommissie gehouden heeft, is in alle gemeenten een (globale) gemeenschappelijke visie op verbonden partijen naar voren gekomen. Deze visie staat achter niet op papier. Zo kiest de gemeente Lochem voor een pragmatische aanpak, waarbij de aandacht vooral uitgaat naar het maken van praktische afspraken met verbonden partijen, en minder naar beleidsinhoudelijke consequenties. De gemeente Lochem vertrouwt erop dat een verbonden partij zelf de juiste stappen kan zetten. De gemeente Berkelland legt nadruk op het realiseren van haar eigen doelen op een bepaald beleidsterrein. Vanuit die rol stelt de gemeente Berkelland zich kritisch op, en wil zij toezicht houden op wat er binnen verbonden parti jen gebeurt. Soortgelijk is men binnen de gemeente Bronckhorst van mening dat de gemeente 52

53 uiteindelijk eindverantwoordelijk is voor de uitvoering van taken door verbonden partijen. Zaak is om toezicht te houden op wat er gebeurt, waarbij over het algemeen geldt: hoe kleiner de verbonden partij, hoe makkelijker dit is. Grip houden is iets wat de gemeente Montferland ook van belang acht. Grip komt tot stand door inzicht in wat er gebeurt binnen een verbonden partij. Hierbij is een adequate informatievoorziening van groot belang. Ook de gemeente Montferland benadrukt de eigen eindverantwoordelijkheid voor de realisatie van gemeentelijke doelen, ook bij uitbesteding van taken aan een verbonden partij. Alle vier gemeenten staan in principe positief tegenover sam enwerking in een verbonden partij. Geïnterviewden benadrukken de efficiencywinst die behaald kan worden door bepaalde taken gezamenlijk op te pakken, al zit er aan schaalvergroting ook een duidelijk maximum. De schaal waarop de Veiligheidsregio Noord en Oost Gelderland (VNOG) opereert vinden de meeste gemeenten te groot, al maakt de huidige slag naar clustervorming wel weer wat goed. Het is bij iedereen glashelder dat sommige dingen niet met 22 gemeenten tegelijk opgepakt kunnen worden, en dat je als gemeente soms moet inbinden wanneer de meerderheid voor is en jij tegen. Geïnterviewden vindt dit een aandachtspunt, maar is ook van mening dat de voordelen opwegen tegen de nadelen. Men kan de taken simpelweg niet alleen uitvoeren, en al helemaal niet tegen het bedrag dat men er nu aan uitgeeft. Dit geldt eigenlijk voor alle de vier gemeenten. Op de kleinere verbonden partijen kunnen de gemeenten meer invloed uitoefenen. Milieudienst en Werkvoorzieningschap staan minder op afstand, waardoor men (alleen al gevoelsmatig) het idee heeft meer grip en zicht te hebben op wat er gebeurt. 53

54 3. DOELREALISATIE 3.1 Doelformulering Op het gebied van doelformulering voor de verbonden partijen afzonderlijk doet de gemeente Bronckhorst het globaal gezegd het beste. Deze gem eente heeft voor ieder van de vijf bestudeerde verbonden partijen een doel geformuleerd in de programmabegroting. Geen enkele andere gemeente heeft dit gedaan. De programmabegroting van Montferland en Berkelland gaan vooral in op de taken en activiteiten die door de verbonden partijen worden uitgevoerd; deze hoeven echter niet één op één te overlappen met het doel van de verbonden partij (wat vaak iets abstracter en veelomvattender is). De gemeente Lochem geeft in haar programmabegroting alleen een beschrijving van waar de verbonden partijen zich mee bezig houden. Deze beschrijving dekt vaak niet volledig de lading, en zegt niks over het doel dat de gemeente met de betreffende verbonden partijen nastreeft. De programmabegroting van Bronckhorst noemt bij de VNOG bijvoorbeeld het volgende doel: Het doel van de VNOG is een herkenbare bijdrage te leveren aan het creëren van meer veiligheid voor bewoners, instellingen en bedrijven binnen haar grenzen. [ ] De wijze waarop de VNOG invulling geeft aan haar maatschappelijke verantwoordelijkheid moet leiden tot een groot vertrouwen bij burgers in de professionaliteit van en uitvoering door hulporganisaties Deze doelformulering gaat verder dan puur het noemen van de taken die deze verbonden partij uitvoert, zoals bijvoorbeeld de brandweertaken. Hij geeft de (overkoepelende) richting aan van waar deze taakuitvoering naar toe moet: een herkenbare bijdrage en invulling geven aan een maatschappelijke verantwoordelijkheid. De taken zijn vervolgens een verbijzondering van dit overkoepelende doel. In alle gemeenten komt uit de interviews naar voren dat men over het algemeen op één lijn zit met de verbonden partijen voor wat betreft de doelen die men heeft. Wel bestaat bij Bronckhorst, Berkelland en Lochem enige ontevredenheid over de Stadsbank. De dienstverlening die deze verbonden partij biedt, sluit onvoldoende aan bij de wensen die deze gemeenten hebben ten aanzien van met name de taak schuldhulpverlening. Deze discussie loopt momenteel nog. Voor de overige verbonden partijen overheerst bij de gemeenten het gevoel de neuzen dezelfde kant op te hebben staan, en gezamenlijk op te trekken. Dit geldt zeker voor de kleinere, uitvoeringsgerichte verbonden partijen (Delta, Wedeo, Reinigingsdienst De Liemers, Berkel Milieu). Ten aanzien van de grote verbonden partijen (VNOG, Regio Achterhoek, Stadsbank) heerst bij alle gemeenten wel het gevoel van een rijdende trein, waar ze soms moeilijk grip op krijgen. Bij een minderheid van de bestudeerde verbonden partijen maken de gemeenten een vertaling van overkoepelend doel(en) naar concrete uitvoeringsdoelstellingen, vastgelegd in een prestatie- of dienstverleningsovereenkomst. De gemeente Montferland en Bronckhorst hebben dit in twee gevallen gedaan, met respectievelijk Reinigingsdienst De Liemers en Wedeo, en met Berkel Milieu en Delta. Met deze laatste twee verbonden partijen werkt de gemeente Lochem ook samen, maar niet vanuit een (geldende) overeenkomst. Met de overige verbonden partijen VNOG, Regio Achterhoek, Regio Stedendriehoek en Stadsbank hebben geen van de vier gemeenten een overeenkomst opgesteld, al werkt de Stadsbank wel met een (eenzijdig opgesteld) productenboek. Het blijft bij een algemene doelformulering in een Kadernota of Jaarplan, die niet specifiek opgesteld zijn voor één gemeente. Dit terwijl een overeenkomst 54

55 waarin uitvoeringsdoelstellingen staan opgenomen, er juist voor zorgt dat je als gemeente meer grip hebt op de uitvoering van taken door een verbonden partij. Ook de mogelijkheid tot controleren wordt beter. De rekenkamercommissie draagt graag het voorbeeld aan van de Veiligheidsregio Utrecht (VRU), waar wel gewerkt wordt met dienstverleningsovereenkomsten per gemeente. In deze dienstverleningsovereenkomst staat per taak (operationele brandweerzorg, met de gemeente overeengekomen optionele brandweerzorg en met de gemeente overeengekomen advies - en toezichttaken) aangegeven wat precies wordt opgepakt door de VRU, en wat een gemeentelijke taak blijft (bijvoorbeeld het onderhouden van de blusvoorzieningen). Ook is een 20 kostenberekeningsmodel aan de dienstverleningsovereenkomst toegevoegd. Het zijn de uitvoeringsgerichte verbonden partijen (Delta, Wedeo, Reinigingsdienst De Liemers en Berkel Milieu) die in staat zijn specifieke wensen van de gemeenten uit te voeren, bijvoorbeeld in een pilot project. Dit geldt voor alle gemeenten (uitgezonderd Berkelland daar is dit type verbonden partij niet onderzocht). 3.2Realisatie beleidsdoelstellingen Over de daadwerkelijke uitvoering van taken en de doelstellingen die hiermee gerealiseerd worden, zijn de gemeenten over het algemeen tevreden. Ondanks het feit dat doelen niet in alle gevallen geëxpliciteerd zijn, is men wel tevreden over wat de verbonden partijen voor elkaar krijgen. Alleen over de Stadsbank heerst bij drie van de vier gemeenten (Lochem, Bronckhorst en Berkelland) momenteel enige ontevredenheid, met name omdat de uitvoering niet aansluit bij de wens van de gemeenten. Wedeo en Delta hebben beiden de prestatieafspraken van 2008 niet gehaald. Gezien het veranderproces waar deze organisaties nog inzitten kan dit beide organisaties niet aangerekend worden. Dit wordt door zowel Montferland (Wedeo) als Lochem en Brockhorst (Delta) benadrukt. Bij beide organisaties bestaat momenteel een wachtlijst. Dit kan de orga nisaties zelf echter niet aangerekend worden, aangezien de gelden om deze wachtlijsten weg te kunnen werken door de gemeenten (lees: de raden) zelf ter beschikking gesteld zouden moeten worden en het dus een politieke keuze is om dit al dan niet te doen. Reinigingsdienst De Liemers en Berkel Milieu zorgen beiden naar tevredenheid van de gemeenten Montferland, Lochem en Bronckhorst voor de afvalinzameling in die gemeenten. Qua tarieven zit Berkel Milieu iets hoger dan Reinigingsdienst De Liemers. Over de VNOG is de tevredenheid bij de gemeenten het laatste jaar toegenomen, zeker de clustervorming heeft hier aan bijgedragen. Bij deze organisatie is het echter lastig deze tevredenheid goed te kwantificeren, juist omdat er weinig concrete uitvoeringsafspraken gemaakt worden aan de hand waarvan getoetst kan worden of bereikt wordt wat ook gewenst zou zijn. Hier kan nog een slag gemaakt worden volgens de rekenkamercommissie. De tevredenheid gaat bij alle gemeenten gepaard met een gezonde kritische blik, want men ervaart de VNOG ook als een rijdende trein waar individuele gemeenten niet altijd evenveel over te zeggen hebben. Dit geldt voor alle vier de gemeenten. Men is zich bewust van de noodzaak van 20 Zie bijvoorbeeld voor de dienstverleningsovereenkomst met de gemeente Veenendaal: &attachment=0&c=

56 samenwerking in de regio, maar de nadelen van samenwerken met 22 gemeenten zijn er wel degelijk. In de interviews zijn diverse voorbeelden genoemd waarbij schaalvergroting niet het gewenst effect heeft gehad. Ook bij de Regio Achterhoek verloopt de uitvoering over het algemeen naar tevredenheid bij de deelnemende gemeenten Berkelland, Bronckhorst en Montferland. De recent afgeronde koersdiscussie heeft ervoor gezorgd dat deze organisatie nu efficiënter en meer naar tevredenheid werkt. De gemeenten krijgen naar eigen zeggen nu meer waar voor hun geld. Bij de gemeente Lochem heerst enige ontevredenheid over de Regio Stedendriehoek, met name over het feit dat de hoogte van de huidige inwonerbijdrage weinig ruimte over laat voor investering in projecten. Een groot deel van het budget gaat momenteel op aan overhead. 4. INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD 4.1 Afspraken over taken en verantwoordelijkheden Zeven van de acht bestudeerde verbonden partijen kennen een vergaderstructuur met een algemeen bestuur (AB) en een dagelijks bestuur (DB). In het geval van Berkel Milie u worden geen AB vergaderingen gehouden, maar aandeelhoudersvergaderingen. In het dagelijks bestuur hebben uitsluitend collegeleden zitting, al is het niet zo dat iedere gemeente een afvaardiging heeft in het dagelijks bestuur van alle verbonden partijen. In het algemeen bestuur van Wedeo en Reinigingsdienst De Liemers hebben naast collegeleden ook raadsleden zitting. Bij de VNOG, de Regio Achterhoek en de Regio Stedendriehoek vinden er naast de AB en DB vergaderingen op portefeuillehoudersniveau thematische overleggen plaats. Bij alle verbonden partijen vindt op ambtelijk niveau overleg plaats. Intern vindt in iedere gemeente tussen portefeuillehouder en verantwoordelijk beleidsambtenaar overleg plaats over verbonden partijen. De regelmaat en intensiteit verschilt echter. In de gemeente Lochem wordt niet voor iedere verbonden partij op reguliere basis overleg gevoerd tussen portefeuillehouder en verantwoordelijk beleidsambtenaar. In de gemeente Bronckhorst komen de verbonden partijen aan de orde tijdens de wekelijkse carrousel overleggen. Ook in Montferland en Berkelland vinden reguliere portefeuillehoudersoverleggen plaats waar indien noodzakelijk gesproken wordt over verbonden partijen. Voor verbonden partijen waarbij meerdere beleidsambtenaren betrokken zijn, is alleen in de gemeente Berkelland een (tijdelijke) centrale coördinator aangesteld, die het overzicht bewaakt wie wat doet binnen de verbonden partijen. Dit om te voorkomen dat vergaderen een doel op zich wordt. De rekenkamercommissie ziet de meerwaarde van een dergelijke coördinator, niet allen om het overzicht van wie is waar te bewaken, maar ook om de integraliteit van de beleidsadvisering aan het college te waarborgen. Alle verbonden partijen leggen verantwoording af aan de gemeenten in de vorm van een jaarverslag. De uitvoeringsgerichte verbonden partijen stellen daarnaast tussenrapportages op, 56

57 al staat dit bij geen enkele verbonden partij vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling. Ook over de inhoud van de rapportages (waarover gerapporteerd moet worden: financieel of inhoudelijk) heeft geen enkele gemeente afspraken gemaakt met de verbonden partijen. Dit zou volgens de rekenkamercommissie wel meerwaarde hebben, met name omdat je dan aan de voorkant al heldere afspraken hebt vastgelegd, wat de kans op ontevredenheid over wat je als gemeente aan het einde van het jaar ontvangt verkleint. 4.2 Verantwoordingsinformatie over doelrealisatie Met name de beleidsgerichte verbonden partijen (VNOG, Regio Achterhoek en Regio Stedendriehoek) bieden in hun jaarverslagen onvoldoende inzicht in hoe de uitvoering van taken in dat betreffende jaar verlopen is. Men rapporteert slechts in algemene bewoording en op verhalende wijze, en gaat niet of nauwelijks in op het al dan niet behalen van doelen. Va ak zit het probleem al in de doelformulering welke te weinig concreet is, waardoor een concrete rapportage over doelrealisatie vervolgens ook lastig wordt. Bij beleidsambtenaren in alle vier de gemeenten heerst hier enige onvrede over. Zo geven de VNOG, de Regio Achterhoek en de Regio Stedendriehoek in hun jaarverslag geen of onvoldoende inzicht in de wijze waarop de inwonerbijdrage is opgebouwd, en wat de gemeente daar vervolgens voor terug krijgt. Er wordt geen uitsplitsing gemaakt naar gemeenten. Ook over de verhouding in uitgaven aan overhead versus concrete projecten heerst bij de gemeenten soms onduidelijkheid. Door de Regio Stedendriehoek wordt wel duidelijk gecommuniceerd: er is weinig geld voor concrete projecten, gemeenten moeten daarvoor bijbetalen. De rapportages van de uitvoeringsgerichte verbonden partijen (Delta, Wedeo, RDL en Berkel Milieu) geven wel concreet inzicht in welke resultaten behaald zijn specifiek voor de gemeente. Zo rapporteren Delta en Wedeo over de wachtlijsten en de doors troom van medewerkers van binnen (intern Wsw-bedrijf) naar buiten (begeleid werken), en levert Stadsbank een overzicht van de afgenomen producten per gemeente. Berkel Milieu en Reinigingsdienst De Liemers rapporteren over het aantal kilo s opgehaald af val, uitgesplitst naar type. Deze overzichten worden voor de gemeenten specifiek opgesteld. Beleidsambtenaren zijn over het algemeen tevreden over de verantwoordingsinformatie die de uitvoeringsgerichte verbonden partijen aan de gemeente verstrekken. Dit g eldt voor alle gemeenten. Voorbeelden van goede verantwoordingsinformatie zijn de jaarstukken van de gemeenten Arnhem en Zeist, te raadplegen op hun gemeentelijke websites. 57

58 BIJLAGE 1 FASERING ONDERZOEK Fase 1: Startbijeenkomst ambtelijke organisatie Het onderzoek is gestart met een bijeenkomst met de ambtelijke organisatie van de vier gemeenten. Tijdens deze bijeenkomst is de opzet van het onderzoek aan de deelnemers gepresenteerd, waarna zij in de gelegenheid hebben gekregen om vragen te stellen over het onderzoek. Ook zijn tijdens de bijeenkomst de eerste werkafspraken gemaakt. Fase 2: Oriënterende fase en opstellen normenkader Het daadwerkelijke onderzoek is gestart met een inventarisatie van bevindingen van rekenkameronderzoeken naar verbonden partijen in de regio en van het onderzoek van de Lokale Rekenkamer. In deze inventarisatie is aan de orde geweest: beleidskader en doelen, sturing doelrealisatie, verantwoording aan de raad. Behalve onderzoeksmatig heeft deze inventarisatie ook een inhou delijk doel gehad: hij heeft inzicht gegeven in de problematiek waar referentiegemeenten mee te maken hebben in de aansturing van verbonden partijen. Dit heeft bijgedragen aan de voorbereiding van het onderzoek in Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland. Ook is in deze fase van het onderzoek per gemeente een kwantitatieve analyse gemaakt waarin per verbonden partijen de aard en omvang van de samenwerking op een rijtje is gezet. Hierbij is onder andere gekeken worden naar de mate waarin de taak van de verbonden partij een gemeentelijke taak is. Aan het einde van fase 2 is het normenkader opgesteld. Dit normenkader is te vinden in bijlage 2. Fase 3: Beleidskader In deze fase van het onderzoek is het beleidskader rond verbonden partijen in de vier gemeenten bestudeerd. Dit is gebeurd aan de hand van een uitgebreide documentenstudie. Het gaat om de volgende documenten: De paragraaf Verbonden Partijen in de programmabegroting (2007, 2008 en 2009) en jaarrekening (2007 en 2008, en indien beschikbaar 2009) De lijst verbonden partijen die als bijlage bij de productenbegroting is gevoegd (indien van toepassing) De gemeentelijke financiële verordening Andere relevante (beleids)documenten Het algemeen beleidskader is onder andere getoetst aan de wettelijke eisen die het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) stelt. Bij het bestuderen van de beleidskaders is daarnaast specifiek de aandacht uitgaan naar de in deze documenten vastgelegde doelen, indien mogelijk uitgesplitst naar verbonden partij. 58

59 Fase 3 geeft antwoord op de deelvragen 1 en 2 Fase 4: Doelrealisatie in de praktijk en verantwoording hierover aan het college Op basis van de kwantitatieve analyse in fase 2 is in deze fase van het onderzoek een selectie gemaakt van acht verbonden partijen voor een diepgaandere analyse. Bijlage 3 geeft een overzicht van de geselecteerde verbonden partijen. Per gemeente zijn vijf verbonden partijen meegenomen in het onderzoek, voor één gemeente (Berkelland) zijn dit er drie. Aan enkele van deze verbonden partijen nemen alle vier de gemeenten deel. Aan andere verbonden partijen nemen slechts één of twee gemeenten deel. Deze geselecteerde verbonden partijen zijn zowel procesmatig als inhoudelijk bestudeerd. Procesmatig: van de geselecteerde verbonden partijen zijn gemaakte afspraken qua inhoud en sturing bestudeerd, en de mate waarin doelrealisatie hierin centraal staat. Naast de programmabegroting en rekening zijn de voortgangsrapportages van de verbonden partij aan het college bestudeerd. Specifiek is gekeken naar of de rapportages volgens afspraak zijn opgesteld. Na bestudering van de stukken is per verbonden partij een interview gehouden met de contactambtenaar binnen de gemeente(n), en met een directielid van de betreffende verbonden partij. Inhoudelijk: de doelrealisatie van de geselecteerde verbonden partijen is globaal onderzocht. Hierbij is zowel gekeken naar het financiële als naar het maatschappelijke aspect van doelrealisatie. Dit is gebeurd door bestudering van de voortgangsrapportages, aangevuld met informatie uit de interviews met de contactambtenaar en het directielid. Deze fase van het onderzoek is afgerond met een interview met de portefeuillehouder van iedere gemeente. Fase 4 geeft antwoord op de deelvragen 3 t/m 6 Fase 5: Informatievoorziening aan de raad In deze fase is de informatievoorziening aan de raad onderzocht. In fase 4 is reeds de besluitvorming (van college en raad) in kaart gebracht. De hier bestudeerde raadsbesluiten hebben als input gediend voor een groepsinterview met raadsleden. In totaal zijn vier groepsinterviews gehouden: in iedere gemeente één. Met raadsleden is besproken welke informatie zij ontvangen over (doelrealisatie van) verbonden partijen, en of deze informatie het hen mogelijk maakt hun sturende en controlerende taak uit te voeren. Ook is met hen gesproken over de rolverdeling tussen college en raad in de aansturing van verbonden partijen. In het interview met de portefeuillehouder (gehouden in fase 4) is ook gesproken worden over de rolverdeling tussen raad en college. In deze fase van het onderzoek zijn bevindingen uit beide interviews naast elkaar gelegd. Fase 5 geeft antwoord op de deelvragen 7 t/m 9 Fase 6: Nota van bevindingen Tot slot is een nota van bevindingen opgesteld. Voor ieder van de vier gemeenten is een aparte rapportage geschreven, voor iedere onderzochte verbonden partij is een aparte bijlage opgesteld. Het beleid en de informatievoorziening aan de raad komen ook ieder in een apart 59

60 hoofdstuk aan de orde. Alle vier de rapportages worden afgesloten met een verg elijking tussen de vier gemeenten en de onderzochte verbonden partijen. De nota is voor een technische reactie voorgelegd aan de ambtelijke organisatie. Tot slot zijn de conclusies en aanbevelingen geformuleerd worden (het zogenoemde bestuurlijke deel ). 60

61 B I J L A G E N BIJLAGE 2 NORMENKADER In het onderzoek staat het volgende normenkader centraal. De normen zijn ingedee ld volgens de driedeling beleid en visie, doelrealisatie in de praktijk, en informatievoorziening aan de raad. Beleid en visie gemeente ten aanzien van verbonden partijen Deelvraag 1. Hoe kijkt de gemeente in zijn algemeenheid aan tegen deelname aan verbonden partijen (waarom wil je met VP samenwerken)? a. 2. Zijn motivatie en doelen van deelname aan verbonden partijen duidelijk en consistent geformuleerd (in zowel algemene als specifieke -per VP- zin)? Hoe kijkt de gemeente aan tegen de wijze waarop verbonden partijen aangestuurd dienen te worden (hoe zet je een VP in om je doelen te realiseren)? a. Normen In welke mate wil men in control zijn over hoe verbonden partijen uitvoering geven aan de hen toegekende taken (sturen op hoofdlijnen of nauwe betrokkenheid)? Het beleid bevat kaders over hoe de gemeente aankijkt tegen samenwerking met/in verbonden partijen in de uitvoering van gemeentelijke taken o Voor de samenwerking met verbonden partijen zijn doelen geformuleerd, die consistent en duidelijk geformuleerd zijn (voor één uitleg vatbaar, begrippen zijn helder omschreven) o Het beleid maakt de overwegingen inzichtelijk die betrokken dienen te worden bij de beslissing om wel of niet met/in verbonden partijen te gaan samenwerken o Het beleid maakt een koppeling tussen samenwerking met/in verbonden partijen en de realisatie van gemeentelijke doelstellingen (beleidsvoornemens) Het beleid bevat een visie op sturing ( sturen op afstand ) van verbonden partijen door de gemeente o Deze visie maakt een koppeling met de doelrealisatie, en legt de verantwoordelijkheid voor deze doelrealisatie bij de gemeente o Er zijn specifieke beleidsinstrumenten geformuleerd die moeten leiden tot het bereiken van deze doelen (bv. het vastleggen van de wijze waarop verantwoording en sturing wordt afgelegd door de verbonden partij aan raad en college in een bestuurlijk arrangement) 61

62 Doelrealisatie in de praktijk en verantwoording hierover aan het college Deelvraag Welke doelstellingen zijn er vastgelegd ten aanzien van de beleidsuitvoering in de geselecteerde verbonden partijen? Welke afspraken zijn gemaakt tussen verbonden partij en gemeente wat betreft de verantwoording over de realisatie van doelstellingen door verbonden partijen? Normen 62 De gemeente (college) heeft voor iedere verbonden partij doelstelling(en) geformuleerd ten aanzien van de beleidsuitvoering o Er is inzichtelijk gemaakt hoe deze beleidsdoelstellingen qua uitvoering zich verhouden tot de gemeentelijke doelen zoals vastgelegd in het gemeentelijk beleidskader (programmabegroting) o Deze doelstelling(en) komen overeen met de doelstelling(en) die de verbonden partij geformuleerd heeft o Deze doelstelling(en) maken inzichtelijk waartoe de uitvoering door de verbonden partij moet leiden o Deze doelstelling(en) zijn specifiek, meetbaar en (indien mogelijk) tijdsgebonden Met iedere verbonden partij heeft de gemeente (college) afspraken gemaakt wat betreft de verantwoording over de realisatie van doelstellingen ten aanzien van de beleidsuitvoering o In deze afspraken staan taken en bevoegdheden van zowel gemeente (college) als verbonden partij duidelijk omschreven o Er staat in omschreven waarover de verbonden partij aan de gemeente (college) verantwoording moet afleggen, op welke wijze dit moet gebeuren, en met welke intensiteit Met andere deelnemende gemeenten heeft afstemming plaatsgevonden over taken en verantwoordelijkheden van de verbonden partij

63 B 5. Welke informatie ontvangt het college ten aanzien van de realisatie van doelstellingen door de geselecteerde verbonden partijen? a. 6. Wat is de kwaliteit van deze informatie? Is deze conform de gemaakte afspraken? Wordt het vooraf gestelde doel bereikt door deelname aan de verbonden partijen? a. Gebeurt dit met een doelmatige inzet van (financiële) middelen? I J L A G E N De verantwoordingsinformatie maakt inzichtelijk in hoeverre beleidsdoelstellingen ten aanzien van de uitvoering gerealiseerd zijn De verantwoordingsinformatie (pb/rekening) voldoet aan de eisen die het BBV stelt aan beleid m.b.t. verbonden partijen De verantwoordingsinformatie zoals aangeleverd door de verbonden partij aan de gemeente (het college) is conform gemaakte afspraken (zoals genoemd bij norm 4) De beleidsdoelstellingen zijn door de verbonden partij gerealiseerd o De gemaakte uitgaven staan in verhouding tot de mate waarin doelen zijn gerealiseerd o Eventuele stijgingen in de kosten (of een scheve verhouding tussen gemaakte kosten en realisatie doelen) zijn verklaard o Deze kostenstijgingen/indexeringen zijn goedgekeurd door diegene die daartoe bevoegd is 63

64 Informatievoorziening aan de raad Deelvraag Welke verantwoordingsinformatie ontvangt de raad (van het college) ten aanzien van de realisatie van doelstellingen door de geselecteerde verbonden partijen? Aan welke informatie hebben raadsleden behoefte om de realisatie van doelstellingen door verbonden partijen periodiek te kunnen beoordelen? a. 9. De raad wordt door het college regelmatig (binnen p&c cyclus) op de hoogte gehouden van de realisatie van doelen door samenwerking met verbonden partijen o De planning- en control stukken voldoen aan de in het BBV gestelde eisen, alsook aan de eisen die de raad (eventueel) zelf formeel gesteld heeft o In deze informatie staat het (al dan niet) bereiken van de gemeentelijke doelen zoals vastgelegd in het gemeentelijk beleidskader (programmabegroting) voorop. o Realisatie van specifieke uitvoeringsdoelstellingen worden alleen genoemd indien ze noodzakelijk zijn voor de raad om hun sturende en controlerende rol te kunnen uitvoeren o Het college informeert de raad buiten de p&c cyclus over (verwachte) afwijkingen t.o.v. de begroting (>10%), noemenswaardige (politiek gevoelige) gebeurtenissen, of over gebeurtenissen met grote (financiële of maatschappelijke) consequenties o Het college levert deze incidentele informatie tijdig aan, zodat de raad nog in de gelegenheid is in actie te komen o Informatievoorziening aan de raad gebeurt middels een korte en bondige rapportage; waar nodig zijn beslispunten geformuleerd N.v.t. N.v.t. Vinden raadsleden dat aan deze behoefte tegemoet wordt gekomen? Wat vinden de raadsleden en het college van de rolverdeling tussen raad en college in de aansturing van, dan wel informatievoorziening vanuit de verbonden partijen? a. Normen Maakt de raad gebruik van haar sturende rol? 64

65 B I J L A G E N BIJLAGE 3 REGIO ACHTERHOEK Doelstellingen ten aanzien van de beleidsuitvoering Aan de gemeenschappelijke regeling Regio Achterhoek nemen in totaal nemen acht gemeenten 21 deel, waaronder de gemeente Montferland. De gemeenschappelijke regeling bestaat sinds De samenwerking vindt plaats op basis van de door alle gemeenteraden vastgestelde 22 samenwerkingsregeling. Deze is voor het laatst in juli 2008 geactualiseerd. De voormalige gemeente Didam maakte deel uit van het Stadsregio Arnhem-Nijmegen (KAN), de voormalige gemeente Bergh van de Regio Achterhoek. Na de herindeling heeft de raad ervoor gekozen in beide regelingen te blijven participeren (en dus ook twee keer de inwonerbijdrage te betalen). De regelingen hebben beide meerwaarde, ze vullen elkaar aan: waar de Regio Achterhoek zich met name richt op groen, natuur en milieu, richt de Stadsregio zich met name op economie, transport, industrie en woningbouw. Wel is het zo dat de KAN een aantal wettelijke taken uitvoert (i.t.t. Regio Achterhoek), door deelname aan deze regeling is Montferland op deze terreinen verplicht mee te doen (onder andere verkeer en vervoer, en huisvesting/woningbouw). Een gentleman s agreement tussen de Regio Achterhoek, de Stadsregio en de gemeente Montferland legt per beleidsthema vast bij welke regio het primaat ligt. Door de deelname van Montferland aan beide regelingen is overleg tussen de regio s nu 23 veel makkelijker. De gemeente Montferland vervult dus een schakelfunctie. Zo trekken beide regio s nu gezamenlijk op om Europese subsidies binnen te halen. In 2008 is de Regio Achterhoek grondig gereorganiseerd. Dit naar aanleiding van een koersdiscussie die deelnemende gemeenten en de Regio sinds 2005 gevoerd hebben. Resultaat was een inperking van beleidsvelden waarop gemeenten de samenwerking met de Regio Achterhoek wenselijk achtten. Gekozen is voor vier programma s: duurzame economie, mobiliteit, vrijetijdseconomie en regiomarketing, lobby & externe betrekkingen. Waar de Regio Achterhoek voor de reorganisatie nog bestond uit een stevige ambtelijke organisatie (ongeveer personen), zijn het nu voornamelijk de gemeenten zelf die het inhoudelijke werk doen. Op 1 januari 2009 bedroeg de formatie nog slechts 27 fte. De Regio beperkt zich in prin cipe tot de 25 kerntaken en coördinatie. Dit heeft een verlaging van de inwonerbijdrage voor de gemeenten tot gevolg gehad. In de samenwerkingsregeling staat het volgende doel omschreven: Andere deelnemende gemeente zijn: Berkelland, Bronckhorst, Oost-Gelre, Winterswijk, Aalten, Doetinchem, Oude IJsselstreek. 22 ste Samenwerkingsregeling Regio Achterhoek, 20 wijziging, 7 juli Gentleman s agreement, p Aangemerkt moet worden dat deze oude organisatie inclusief de brandweer, de regionale GGD e.d. is. Deze zijn nu geen onderdeel meer van de Regio Achterhoek. De ambtelijke organisatie bestond sec uit ongeveer 40 fte. Nu is dat dus 27 (13 fte voor de strategische programma s, 10 fte voor het streekarchief, 4 fte termijngebonden taken). 25 Daarnaast zijn bij Regio Achterhoek de taken streekarchief en archeoloog ondergebracht. 26 e Samenwerkingsregeling Regio Achterhoek, 20 wijziging, 7 juli 2008, p

66 De Regio Achterhoek heeft tot doel het behartigen van de gemeensch appelijke belangen van de gemeenten op het gebied van: - grensoverschrijdende samenwerking - verkeer en vervoer - economische ontwikkeling en arbeidsmarkt - jeugd en onderwijs (niet meer actief) - cultuur, waaronder de zorg voor het oud-archief (niet meer actief behalve het Streekarchief) - recreatie en toerisme - zorg en welzijn (niet meer actief) - milieu en afval (niet meer actief) - ruimtelijke ontwikkeling en volkshuisvesting (niet meer actief) 27 Deze belangen zijn onder andere het plegen van overleg, en het uitbrengen van advies aan gemeenten, het bevorderen en ontwikkelen van gemeenschappelijke beleidsdoelstellingen en 28 standpuntbepalingen, plus uitdraging van deze gemeenschappelijke doelstellingen. In de programmabegroting 2010 van Montferland staat exact hetzelfde doel opgenomen als in 29 de samenwerkingsregeling. Ook worden dezelfde aandachtsgebieden genoemd waarbinnen de gemeenschappelijke belangen behartigd dienen te worden. Hiermee samenhangend heeft de gemeente in de interviews aangegeven dat de Regio Achterhoek geen bestaansrecht zou hebben als de doelstellingen zouden afwijken. Aan de basis van de nieuwe samenwerking ligt een Strategische Agenda. De vier programma s vormen de kern van deze Strategische Agenda. In 2009 is voor het eerst een jaarplan opgesteld, waarin de programma s uit de Strategische Agenda verder worden uitgewerkt. In dit plan worden per programma een serie activiteiten weergegeven, plus een algemene tijdsindicatie wanneer de activiteit uitgevoerd wordt. Activiteiten zijn b ijvoorbeeld een haalbaarheidsonderzoek biomassa (programma duurzame economie, periode ), en het actualiseren van de visie fietsnetwerk (programma mobiliteit, periode 2009). In het interview met de Regio Achterhoek zelf kwam naar voren dat in het volgende jaarplan de ambities en doelstellingen en onderliggende activiteiten meer SMART-geformuleerd zullen worden. Omschrijving en tijdsindicatie zijn nu nog algemeen geformuleerd. 27 Met niet meer actief wordt bedoeld dat deze taken niet meer worden uitgevoerd door de Regio Achterhoek. Deze blijven echter wel in de regeling opgenomen. Mocht men in de toekomst besluiten deze taken toch weer op te pakken, dan hoeft de gemeenschappelijke regeling niet meer aangepast te worden zo wordt door betrokkenen aangegeven. 28 e Samenwerkingsregeling Regio Achterhoek, 20 wijziging, 7 juli 2008, p Programmabegroting Montferland 2010, paragraaf verbonden partijen. 66

67 B I J L A G E N Uit het interview met de Regio Achterhoek zelf wordt duidelijk dat vanweg e de economische crisis een aantal gewone activiteiten uit het jaarplan voorlopig zijn opgeschort, om plaats te maken voor acties specifiek gericht op het bestrijden van de crisis. Deze acties staan vastgelegd in 13 speerpunten. De colleges van de acht gemeenten hebben ingestemd met dit crisisbesluit, en hiervoor extra budget beschikbaar gesteld. De Regio heeft gezorgd voor aanvullende financiering door externen te betrekken, waaronder de provincie. Volgens de Regio is het juist op dit soort momenten dat regionale samenwerking toegevoegde waarde heeft. De uitvoeringsdoelstellingen worden dus in het jaarplan vastgelegd, al zijn ze dit jaar nog niet concreet geformuleerd. Zowel gemeente als de Regio gaan hier flexibel mee om, men wil vooral meerwaarde hebben op die gebieden waar het nodig is. Waar mogelijk wordt de samenwerking met derden gezocht (bedrijven, instellingen, belangenorganisaties). Het doel als Regio samen meer te kunnen bereiken dan iedere gemeente afzonderlijk, staat ook 30 in het jaarplan 2009 weergegeven: Als Regio willen we toegevoegde waarde hebben voor de Achterhoek doordat we doen wat gemeenten afzonderlijk niet of minder snel kunnen bereiken In de Regio Achterhoek nieuwe stijl werkt de Regio nadrukkelijk voor de gemeenten, en niet andersom, zo benadrukken betrokkenen. Initiatief tot beleidsvorming ligt bij de gemeenten. Dit uit zich concreet in de zitting van portefeuillehouders en beleidsambtenaren in de programmateams. Medewerkers van de Regio Achterhoek hebben in deze teams voora l een ondersteunende en coördinerende rol. De Regio heeft geen eigen beleidsmedewerkers meer in dienst. De verantwoordelijk beleidsmedewerker geeft aan dat de betrokkenheid van de gemeente bij wat er in de Regio op beleidsinhoudelijk gebied gebeurt, in de nieuwe opzet vergroot is. De gemeenten worden nauw betrokken bij de programmateams. De gemeente Montferland staat dan ook volledig achter de gezamenlijk keuze als Regio een aantal taken af te stoten. Wel had de gemeente Montferland graag gezien dat een vijfde programma werd toegevoegd aan de Strategische Agenda van de Regio Achterhoek: een sociaal programma. De (meeste) overige deelnemende gemeenten stemden hier echter niet mee in. Wel is het zo dat de gemeenten naast de bestaande programma s de vrijheid hebben om los van de Regio op terreinen samen te werken die sec niet onder de Regio vallen. Dit gebeurt ook op diverse terreinen, bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening (bv. de Structuurvisie) en sociale zaken, zo wordt benadrukt door betrokkenen. Maar ook is er een gezamenlijk inkoopbeleid, en worden gezamenlijke leveringscontracten afgesloten. 30 Jaarplan Regio Achterhoek 2009, p

68 Afspraken over taken en verantwoordelijkheden a. afspraken over uitvoering van (wettelijke) taken 31 In de samenwerkingsregeling wordt verwezen naar de Gemeentewet en de Wet 32 gemeenschappelijke regelingen. Voor het Streekarchief is de Archiefwet van toepassing. Op het gebied van woningbouw geldt het Besluit Woongebonden Subsidies, op het gebied van 33 afval de Leemtewet Stortplaatsen. b. afspraken over terugkoppeling beleidsuitvoering naar de gemeente De samenwerkingsregeling gaat in artikel 8 in op de samenstelling van het algemeen bestuur 34 (AB) en in artikel 15 op de samenstelling van het dagelijks bestuur (DB). Iedere gemeente is met één lid vertegenwoordigd in het algemeen bestuur. Dit is een raadslid of wethouder. Het algemeen bestuur vergadert minimaal 4x per jaar, en stelt de randvoorwaarden vast voor de opstelling, uitvoering en evaluatie van de Strategische Agenda (d.w.z. prestaties, tijdsduur en financiële middelen). Het dagelijks bestuur bestaat uit drie leden, en vergadert ook minimaal 4x per jaar, ter voorbereiding op het algemeen bestuur. Het dagelijks bestuur stelt de begroting en jaarrekening vast, alsook de verordeningen. Voor de gemeente Montferland heeft de burgemeester zitting in het AB. Uit de jaarstukken blijkt wel degelijk door het AB worden vastgesteld. Naast de genoemde bestuursorganen bestaan er programmateams, waarin de vakinhoudelijke wethouders van de gemeenten zitting hebb en. Ook op ambtelijk niveau wordt in de structuur van de programmateams vergaderd. Aan deze vergaderingen nemen de verschillende vakinhoudelijke beleidsambtenaren uit de gemeente deel. Dit ambtelijk overleg dient als voorbereiding voor de vergadering van h et programmateam zelf. Bij één programmateam vergaderen wethouders en ambtenaren gezamenlijk (regiomarketing). Programmateam en ambtelijk overleg vinden beiden ongeveer maandelijks plaats. De coördinatie ligt in handen van de Regio Achterhoek. Intern in de gemeente Montferland heeft de verantwoordelijk beleidsmedewerker wekelijks overleg met de portefeuillehouder. In dit overleg komen diverse bestuurszaken aan de orde, waaronder de Regio Achterhoek. c. afspraken over wijze van verantwoording De Regio Achterhoek heeft in 2009 voor het eerst een jaarplan opgesteld. Doel is om in de toekomst jaarlijks een jaarplan op te stellen. In dit jaarplan staan de ambities voor de 35 Achterhoek voor 2009 met doorkijk naar 2010 verwoord. Daarnaast wordt jaarlijks een begroting en jaarrekening opgesteld. Deze wordt ter goedkeuring voorgelegd aan het AB. Er zijn verder geen afspraken vastgelegd over de wijze waarop de Regio Achterhoek verantwoording aflegt aan de gemeente over de uitvoering, en de doelstellingen die daa r al dan 31 e Samenwerkingsregeling Regio Achterhoek, 20 wijziging, 7 juli 2008, p. 5. e Samenwerkingsregeling Regio Achterhoek, 20 wijziging, 7 juli 2008, p e Samenwerkingsregeling Regio Achterhoek, 20 wijziging, 7 juli 2008, p e Samenwerkingsregeling Regio Achterhoek, 20 wijziging, 7 juli 2008, p Jaarplan Regio Achterhoek 2009, p

69 B I J L A G E N niet mee bereikt worden en/of de financiële consequenties die dit met zich mee brengt. Zo zijn er geen concrete (prestatie)afspraken gemaakt over welk resultaat men wil/gaat bereiken. Wel stelt de Regio Achterhoek ieder kwartaal een bestuursrappo rtage op. Deze worden besproken in het DB, en ter kennisgeving verstuurd aan het AB. Deze rapportage gaat zowel in op de financiën als op inhoudelijke ontwikkelingen. Daarnaast wordt ongeveer maandelijks gerapporteerd over de stand van zaken van de projecten van de programmateams. Dit gebeurt door middel van memo s aan het AB. Voor de gemeente Montferland wordt niet afzonderlijk gerapporteerd over de uitvoering, en de kosten die daarmee gemoeid zijn. Verantwoordingsinformatie t.a.v. doelrealisatie De jaarrekening 2008 van de Regio Achterhoek gaat in deel 2 Programmaverantwoording per programma in op de behaalde resultaten. Dit zijn dezelfde programma s als in de programmabegroting 2008 staan. In het jaarplan 2009 staan minder programma s, dit als gevolg van de koersdiscussie, waarbij het aantal programma s terug is gebracht naar vier. In het jaarverslag 2008 wordt voor ieder programma ingegaan op de kaders, de doelstelling, de activiteiten en de kosten, oftewel: 1. wat zijn onze kaders? 2. wat wilden we bereiken? 3. wat hebben we ervoor gedaan? 4. wat heeft het gekost? Het grootste inhoudelijke programma in termen van activiteiten en kosten is het programma milieu en water (lasten voor 2008, op een totaal van voor alle 36 programma s samen). In dit programma wordt de algemene doelstelling geuit de gemeenschappelijke belangen op milieu-, water- en afvalgebied te behartigen. Deze doelstelling wordt niet nader gespecificeerd. Wel staat vermeld dat dit dient te gebeuren door programmatisch handhaven een efficiencywinst te behalen. Bij activiteiten staan onderverdeeld in posten vervolgens zaken genoemd als milieuprojecten, overlegstructuren en gemeentelijk waterbeleid. Op een deel van deze activiteiten gaat de jaarrekening wat uitgebreider in, over het algemeen is deze beschrijving echter weinig specifiek. Als laatste worden de kosten per post weergegeven. Op het aandeel van het programma in de inwonerbijdrage wordt verder niet ingegaan. De programmabegroting 2008 doet dit wel. Daar 37 blijkt dat het programma milieu en water 2,30 per inwoner kost. De verantwoordelijk beleidsmedewerker geeft aan dat hij op basis van de door de Regio Achterhoek geleverde informatie niet kan bepalen of doelstellingen bereikt worden. Deels komt dit doordat de doelen op dit moment (nog) erg algemeen geformuleerd zijn. Daarnaast staan naar zijn mening in het jaarplan 2009 veel ambities verwoord waar op dit moment nog geen financiële dekking voor is. Dit is ook in het interview met de Regio zelf naar voren gekome n: er staan een aantal projecten gepland voor 2009 en 2010 waarvoor (nog) geen financiering is. De kosten hiervoor bedragen in totaal 1 toevoeging aan de inwonerbijdrage. Het AB moet hier Jaarrekening Regio Achterhoek 2008, Programmabegroting Regio Achterhoek 2008, p

70 nog mee instemmen. Op dit moment is nog onduidelijk of het AB deze toevoeging al heeft goedgekeurd. Onduidelijk is ook hoe deze toevoeging zich verhoudt tot de u itspraak van de gemeenteraad van Montferland om de nullijn komende jaren te handhaven voor verbonden partijen en de Regio Achterhoek in het bijzonder. Met het crisisplan wat momenteel ten uitvoer gebracht wordt, is het überhaupt de vraag in hoeverre gestelde doelstellingen voor 2009 en 2010 nog gehaald gaan worden. In het interview met de Regio Achterhoek is naar voren gekomen dat dit crisisplan een deel van de normale werkzaamheden naar de achtergrond heeft verdrongen. Realisatie beleidsdoelstellingen Op dit moment is het eigenlijk nog niet mogelijk te bepalen in hoeverre gestelde doelstellingen behaald worden. Voor een groot deel komt dit omdat doelstellingen slechts in algemene zin zijn geformuleerd, en veelal de vorm van een ambitie hebben, in plaats van een concreet en meetbaar geformuleerd voorstel waarvoor ook al de benodigde middelen beschikbaar zijn. Wel doet de Regio Achterhoek in algemene zin verslag van de zaken die zij oppakt, en de kosten die hiermee gemoeid zijn. Zo staat binnen het programma verkeer en vervoer aangegeven dat gewerkt is aan het opstellen van een Regionaal Activiteiten Programma, alsook 38 aan de Trace/MER rapportage voor de N18. Op meer details wordt niet ingegaan. In de rapportage over de kosten wordt verder geen onderscheid gemaakt in typen kosten (bijvoorbeeld personeel, overhead). Voor de programmabegroting 2010 komt de begroting van de Regio zeer waarschijnlijk te laat. Over het financiële aspect heeft wel tijdig afstemming plaatsgevonden. Ook overige AB-stukken komen vaak te laat om goed in de vergadercyclus van college en raad in te passen. De gemeente is van mening dat zeker na de reorganisatie deelname aan de Regio Achterhoek meerwaarde heeft. Wel blijft de gemeente kritisch, op inhoudelijk en financieel gebied moet samenwerking altijd goed te verantwoorden zijn, zo maken betrokkenen duidelijk. De bijdrage van de gemeente Montferland bedroeg in Informatievoorziening aan de raad Bij het opstellen van de Strategische Agenda zijn de raden van d e deelnemende gemeenten actief betrokken geweest, onder andere bij de formulering van de inhoudelijke programma s. Ook over het jaarplan 2009 heeft discussie met de raden plaatsgevonden, op drie door de Regio Achterhoek georganiseerde bijeenkomsten. Bij deze bijeenkomst waren ook raadsleden uit Montferland aanwezig. De Strategische Agenda is door de raad van Montferland vastgesteld op 3 juli Op diezelfde vergadering heeft de raad ook ingestemd met de nieuwe gemeenschappelijke regeling. Verder wordt de raad geïnformeerd in de jaarlijkse cyclus van planning en control al is het dus zo dat daar niet de meest recente stukken in verwerkt zijn. De begroting en het jaarverslag van de Regio Achterhoek worden ter informatie naar de raad gestuurd. De Regio voorziet deze stukken van een aanbiedingsbrief met daarin de financiële 38 Jaarrekening Regio Achterhoek, 2008, p

71 B I J L A G E N hoogtepunten. Andere stukken die op de agenda voor het AB staan, worden ter informatie aan de raad gestuurd. Indien besluitvorming van de raad noodzakelijk is, wordt in het raadsvoorstel inhoudelijke informatie verstrekt. Tijdens de koersdiscussie is de secretaris van de Regio Achterhoek bij alle raden/raadscommissies op bezoek geweest voor kennismaking en uitleg over de Regio. Daarnaast verstuurt de Regio regelmatig nieuwsbrieven via de aan raadsleden. Beoordeling doelrealisatie Regio Achterhoek Norm Beoordeling Toelichting Doelstellingen t.a.v. beleidsuitvoering De gemeente (college) heeft voor iedere verbonden partij doelstelling(en) geformuleerd ten aanzien van de beleidsuitvoering Beperkt voldaan Met de Strategische Agenda hebben de gemeenten gezamenlijk gekozen voor een inhoudelijke focus. Het jaarplan 2009 biedt een verdere uitwerking van de programma s. Doelstellingen zijn echter weinig concreet geformuleerd. Ze staan niet in de programmabegroting opgenomen. In het kader van de economische crisis zijn 13 speerpunten geformuleerd, waar gezamenlijk aan gewerkt gaat worden. Hierdoor komt de uitvoering van het reguliere programma mogelijk in gevaar. Op andere terreinen wordt buiten de Regio om de samenwerking gezocht met andere gemeenten. 71

72 Afspraken over taken en verantwoordelijkheden Met iedere verbonden partij heeft de gemeente (college) afspraken gemaakt wat betreft de verantwoording over de realisatie van de doelstellingen ten aanzien van de beleidsuitvoering Met andere deelnemende gemeenten heeft afstemming plaatsgevonden over taken en verantwoordelijkheden van de verbonden partij De Regio stelt een jaarverslag op, en legt daarnaast ieder kwartaal verantwoording af, zowel inhoudelijk als financieel. Voldaan Voldaan Zowel portefeuillehouders als ambtenaren vergaderen binnen de structuur van de programmateams. De gemeenten zijn actief betrokken geweest bij het opstellen van de Strategische Agenda. Ze treffen elkaar bij de programmateams. Daarnaast zetten zij regelmatig los van de Regio gezamenlijk projecten op. Informatie t.a.v. doelrealisatie (aangeleverd door verbonden partij aan college) De verantwoordingsinformatie maakt inzichtelijk in hoeverre de beleidsdoelstellingen ten aanzien van de uitvoering gerealiseerd zijn De verantwoordingsinformatie zoals aangeleverd door de verbonden partij aan de gemeente (college) is conform gemaakte afspraken Deels voldaan Niet te toetsen De Regio doet in algemene zin verslag van de zaken die zij oppakt en de kosten die daarmee gemoeid zijn. Doelstellingen zijn niet concreet geformuleerd door de gemeente dus kan er ook niet concreet gerapporteerd worden. Er zijn geen concrete afspraken gemaakt, anders dan het opstellen van de jaarstukken zoals vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling. Realisatie beleidsdoelstellingen De beleidsdoelstellingen van de gemeente zijn door de verbonden partij gerealiseerd Deels voldaan Het is niet mogelijk te bepalen in hoeverre doelstellingen gerealiseerd zijn. Wel is de gemeente tevreden over hoe de Regio Achterhoek nu functioneert. Informatievoorziening aan de raad De raad wordt door het college regelmatig (binnen p&c cyclus) op de hoogte gehouden van de realisatie van doelen door samenwerking met verbonden partijen 72 Voldaan De raad is actief betrokken geweest bij zowel de Strategische Agenda als het jaarplan. De Regio voorziet de stukken van een aanbiedingsbrief met (financiële) hoogtepunten. De Regio heeft een bezoek afgelegd aan de gemeenteraad.

73 B I J L A G E N BIJLAGE 4 STADSBANK OOST NEDERLAND Doelstellingen ten aanzien van de beleidsuitvoering De Stadsbank Oost Nederland, voorheen de Intergemeentelijke Kredietbank, bestaat sinds In de periode van naoorlogse wederopbouw verstrekte de b ank noodkredieten aan burgers. In de jaren 80 werd de dienstverlening uitgebreid met consumptieve kredieten. Aangezien steeds meer mensen in de problemen raakten door deze consumptieve kredieten, is op initiatief van de gemeenten het takenpakket van de Intergemeentelijke Kredietbank uitgebreid met schuldsanering. De naam Stadsbank Oost Nederland bestaat sinds Op dit moment kent de organisatie een omvang van 121 fte, waar dat in 2000 nog 45 fte was. In 2005 is de gemeenschappelijke regeling voor het laatst herzien, in het kader van de gemeentelijke 39 herindeling. Pas op dat moment is de naamswijziging officieel vastgelegd. In de gemeenschappelijke regeling participeren 22 gemeenten, waaronder de gemeente 40 Montferland. In de gemeenschappelijke regeling staat het volgende doel opgenomen: 41 De bank [ ] heeft tot doel, met inachtneming van hetgeen in deze regeling is bepaald om een, zowel vanuit een bedrijfseconomische alsook maatschappelijke optiek bezien, verantwoord pakket van, al dan niet, financiële dienstverlening aan te bieden aan, in het bijzonder, de ingezetenen in haar rechtsgebied. De regeling gaat vervolgens in op de tien belangen die de bank behartigt, deze zijn als volgt: deelnemen aan krediettransacties treffen van schuldregelingen budgetbeheer afgifte van verklaringen op grond van de Fw (faillissementswet) bewindvoering en curatele op grond van de Fw bewindvoering op grond van het BW (burgerlijk wetboek) 39 De voormalige gemeente Bergh was aangesloten bij de Stadsbank Oost Nederland, de voormalige gemeente Didam bij de Stadsbank Arnhem. 40 Naast de gemeente Montferland participeren: Aalten, Almelo, Berkelland, Borne, Bronchkorst, Dinkelland, Enschede, Groenlo-Lichtenvoorde (nu:oost-gelre), Haaksbergen, Hellendoorn, Hengelo, Hof van Twente, Lochem, Losser, Oldenzaal, Oude IJsselstreek, Rijssen-Holten, Tubbergen, Twenteraad, Wierden, Winterswijk. 41 Gemeenschappelijke regeling van de Stadsbank Oost Nederland, versie 2005, p

74 diensten in het kader van de beschikbaarheidsbenuttigheid preventie bevorderen van de spaarzin zorg dragen voor een harmonische en evenwichtige ontwikkeling van de onderneming. In de interviews komt naar voren dat budgetbeheer op dit moment veruit de grootste taak is. Kredietverlening is de kleinste taak. In de programmabegroting van Montferland staan de volgende activiteiten van de Stadsbank 42 genoemd: Het uitvoeren van taken op het gebied van (sociale) kredietverlening, budgetb eheer, schuldhulpverlening etc. Deze beschrijving komt dus grofweg overeen met wat er in de interviews naar vore n is gekomen. De programmabegroting gaat verder niet in op het doel van de gemeenschappelijke regeling, of het achterliggende beleid dat aan de basis ligt van de samenwerking met de Stadsbank (bijvoorbeeld een nota amoedebeleid). De verantwoordelijk beleid smedewerker geeft aan dat er binnen de gemeente op het gebied van schuldhulpverlening en budgetbeheer ook niet gewerkt wordt aan de hand van beleidsnota s. Men kiest voor praktisch handelen. Wel is er een korte beleidsnotitie schulden. Uit het interview met de Stadsbank wordt duidelijk dat het voor deze organisatie moeilijk is te differentiëren in de dienstverlening. In principe geldt voor iedere gemeente hetzelfde beleid, en is de uitvoering identiek, zo geeft de Stadsbank aan. In de relatie tussen de Sta dsbank en gemeenten heeft eerstgenoemde duidelijk de regierol: de gemeenten nemen diensten af die de Stadsbank ontwikkelt en inzet. Op dit moment schakelt de gemeente Montferland de Stadsbank vooral in bij technische dienstverlening (bijvoorbeeld het betalen van rekeningen). Begeleiding van cliënten gebeurt door maatschappelijk werk. De meeste gemeenten wensen meer maatwerk van de Stadsbank, zo wordt duidelijk uit de interviews. Zij zouden graag zien dat de dienstverlening van de Stadsbank beter bij hun ei gen (beleids)visie zou aansluiten. Bij de gemeente Montferland speelt dit niet. Om tegemoet te komen aan deze wens van gemeenten om meer maatwerk, is de Stadsbank bezig haar productenboek uit te breiden van 8 naar 44 producten. Uit het aanbod in het produc tenboek kunnen gemeenten een selectie maken wat ze voor welke cliënt willen afnemen. Waar het op dit moment bijvoorbeeld mogelijk is één type product schuldhulpverlening af te nemen met een standaard looptijd van 3 jaar, wordt het straks ook mogelijk trajecten met de looptijd van één 42 Programmabegroting Montferland 2010, paragraaf verbonden partijen. 74

75 B I J L A G E N jaar af te nemen, of een los huisbezoek of inloopspreekuur. Aan dit maatwerk zullen voor de gemeenten straks extra kosten zitten. In het ambtelijk platform worden ook recente ontwikkelingen besproken. Het is op deze plek waar je als gemeente invloed kan uitoefenen, zo benadrukt de verantwoordelijk beleidsmedewerker. Zo is de huidige economische crisis en de toename van cliënten die deze tot gevolg heeft recentelijk onderwerp van gesprek geweest. De uiteindelijke beslissing word t altijd door het AB genomen. Zowel gemeenten als Stadsbank dragen onderwerpen aan voor het ambtelijk platform. De gemeente Montferland heeft in de beleidsnotitie schulden uitvoeringsdoelstellingen geformuleerd voor de uitvoering van de schuldhulpverlening, budgetverlening, leningen en bewindvoering. Deze komen overeen met de producten die de Stadsbank heeft opgesteld in het productenboek. Zo wordt in de beleidsnotitie schulden vastgelegd dat personen tot 130% van 43 het minimum loon aanspraak kunnen maken op een lening bij de Stadsbank. Deze staan verder niet vastgelegd in een samenwerkings- of prestatieovereenkomst. Per cliënt wordt door de klantmanager bepaald of deze in aanmerking komt voor één van de diensten van de Stadsbank. Gezamenlijk wordt bepaald welk traject voor deze persoon ingezet wordt, al is het uiteindelijk de klantmanager die bepaalt wat er gebeurt ( wie betaalt bepaalt ) Hiervoor geldt geen maximum. De Stadsbank stuurt de gemeente aan het einde van het jaar een rekening voor de afgenomen diensten. Afspraken over taken en verantwoordelijkheden a. afspraken over uitvoering van (wettelijke) taken In de gemeenschappelijke regeling staat vastgelegd dat in acht wordt genomen: 44 De Wet gemeenschappelijke regelingen De Wet op het consumentenkrediet (WCK) De Wet toezicht kredietwezen (WTK) Faillissementswet Burgerlijk Wetboek Wet werk en bijstand (Wwb) Wet fido (financiering decentrale overheden) Awb (Algemene wet bestuursrecht) Voor ieder van de tien belangen zoals genoemd in de taakomschrijving va n de Stadsbank, gaat de gemeenschappelijke regeling in op de wet die van toepassing is op de taak. Zo worden de taak schuldhulpverlening uitgevoerd op grond van de Wet op het consumentenkrediet (WCK), en budgetbeheer op grond van de WCK en de Wwb. b. afspraken over terugkoppeling beleidsuitvoering naar de gemeente De gemeenschappelijke regeling gaat in paragraaf 1 in op samenstelling van het algemeen 45 bestuur (AB) en het dagelijks bestuur (DB) Beleidsnotitie schulden Montferland, p. 5. Gemeenschappelijke regeling van de Stadsbank Oost Nederland, versie 2005, p

76 Het algemeen bestuur vergadert twee maal per jaar, en bestaat uit één raadslid of portefeuillehouder per gemeente. Het AB stelt de begroting en jaarrekening vast. Het dagelijks bestuur bestaat uit acht leden, die door een commissie worden benoemd. In het dagelijks bestuur zitten in ieder geval de leden van het alge meen bestuur uit de gemeenten Almelo, Hengelo en Enschede. Het dagelijks bestuur houdt toezicht op de dagelijkse leiding van de Stadsbank. Sinds 2008 komen op ambtelijk niveau regelmatig de beleidsmedewerkers van alle 22 gemeenten bijeen: het zogenoemde ambtelijk platform. Dit ambtelijk overleg komt gemiddeld eens per zes weken bijeen, waarbij zowel de lopende zaken als beleidsinhoudelijke kwesties aan de orde komen. Voorheen was er wel sprake van een ambtelijk overleg, maar in dit overleg participeerden alleen de grotere gemeenten die bij de Stadsbank aangesloten zijn. Nu worden alle 22 gemeenten dus uitgenodigd voor dit overleg. Volgens zowel Stadsbank als de gemeenten heeft de komst van het ambtelijk platform voor hogere betrokkenheid gezorgd. Tussen de deelnemende gemeenten vindt verder geen onderling overleg plaats (d.w.z. zonder de Stadsbank). Wel spreekt de portefeuillehouder twee maal per jaar met de directie van de Stadsbank. Indien de gemeente vragen heeft, neemt de verantwoordelijk beleidsmedewer ker tussentijds contact op met zijn contactpersoon bij de Stadsbank. Recentelijk is dit gebeurd toen een woningcorporatie bij de gemeente aan de bel trok omdat de Stadsbank te weinig huur over zou maken. In een gezamenlijk gesprek met de Stadsbank is men t oen tot een oplossing gekomen. Heb bleek om een zeer klein bedrag te gaan, dat om administratieve redenen nog niet was overgemaakt. Zowel gemeente als Stadsbank zijn voorstander van pragmatisch handelen, zo benadrukt de verantwoordelijk beleidsmedewerker. Intern bespreken de beleidsmedewerker en de portefeuillehouder in het reguliere overleg de lopende zaken. Ook houdt de beleidsmedewerker de portefeuillehouder op de hoogte door middel van memo s. Hij doet dit in ieder geval wanneer er stukken van de Stads bank zijn binnengekomen. c. afspraken over wijze van verantwoording In de gemeenschappelijke regeling staat opgenomen dat de Stadsbank jaarlijks een begroting en jaarrekening opstelt, en die ter goedkeuring voorlegt aan het AB. Behoudens deze bepaling, refereert de gemeenschappelijke regeling niet naar verdere afspraken tussen de gemeente Montferland en de Stadsbank. Deze afspraken zouden in kunnen gaan op de wijze waarop verantwoording afgelegd dient te worden over de uitvoering, op de doelstellingen die daar al dan niet mee bereikt worden en/of de financiële consequenties die met die uitvoering gemoeid zijn. En dit terwijl er sprake is van een open einde regeling: indien klantmanagers van mening zijn dat cliënten gebaat zijn bij één van de diensten van de Stadsbank, worden zij doorverwezen. Aan het einde van het jaar stelt de Stadsbank voor de gemeente Montferland een rekening op voor de afgenomen diensten. 45 Gemeenschappelijke regeling van de Stadsbank Oost Nederland, versie 2005, p

77 B I J L A G E N Uit de interviews is duidelijk geworden dat de Stadsbank wel kwartaaloverzichten verstrekt. Ook wordt aan het einde van het jaar het jaarverslag en de jaarrekening opgesteld. De kwartaaloverzichten en het jaarverslag worden in het ambtelijk platform besproken, alsook in het AB en DB. De kwartaaloverzichten geven een basaal inzicht in het aantal aanvrag en, toekenningen en afwijzingen voor budgetbeheer en boedelrekeningen per gemeente. Er wordt verder geen 46 koppeling gemaakt met financiën. Het jaarverslag legt deze koppeling wel. In bijlagen wordt voor iedere gemeente apart gerapporteerd over welke producten zijn afgenomen, en welke 47 kosten hiermee gemoeid zijn. Ook wordt een vergelijking getroffen met het jaar Verantwoordingsinformatie t.a.v. doelrealisatie Zoals reeds gezegd, stelt de Stadsbank kwartaaloverzichten en jaarrapportages op. Voor ied ere gemeenten wordt afzonderlijk gerapporteerd over de kosten die met de afgenomen producten gemoeid zijn. Zo zijn er in 2008 voor Montferland 22 sociale leningen verstrekt, met een 48 gemiddeld netto bedrag van 1790,00. De programmaverantwoording 2008 (onderdeel van het jaarverslag) bevat twee programma s. In het eerste programma wordt kort gerapporteerd over het algemeen bestuur, in het tweede programma over de financieel-maatschappelijke dienstverlening en voorzieningen, uitgesplitst naar vestiging. Het eerste programma vermeldt de formatie (109 fte), en refereert naar het vaststellen van een koersnotitie, maar gaat verder niet inhoudelijk in op deze of andere ontwikkelingen die, naar eigen zeggen, het besturen en het bestuurbaar houden van de gemeensc happelijke regeling 49 en de uitvoeringsorganisatie aangaan. Het tweede programma geeft per vestiging (Almelo, Enschede, Hengelo, Ulft) een korte omschrijving van uitgevoerde activiteiten en recente ontwikkelingen. Zo heeft de vestiging Ulft afspraken gem aakt met gemeenten over de bediening op locatie en is er voorlichting gegeven over de producten en werkwijze/procedures van de bank, en zijn daarnaast activiteiten verzorgd in het kader van preventie en 50 voorlichting. Hier wordt niet nader op ingegaan. Ook is er geen vaste structuur waarbinnen over de vestigingen gerapporteerd wordt. Geen koppeling wordt gemaakt met de financiële kant van het verhaal, of wordt ingegaan op gemeenten specifiek. De verantwoordelijk beleidsmedewerker vindt de jaarstukken van de Stadsbank van goede kwaliteit. Hij heeft goed zicht op wat gebeurt. Enig nadeel is dat het boekjaar van de Stadsbank niet parallel loopt met dat van de gemeente (september-september). Door de Stadsbank wordt de mogelijkheid geboden digitaal de beschikking te hebben over de meest recente gegevens qua afname van de diensten. Daar maakt de beleidsambtenaar van Montferland echter zelden gebruik van. De betrokkenheid met de Stadsbank is groter geworden sinds De samenwerking tussen Stadsbank en de gemeente Montferland verloopt prettig. 46 Kwartaaloverzicht t/m september 2009 Stadsbank Oost Nederland. Jaarverslag Stadsbank Oost Nederland, paragraaf B 50 Montferland, p Jaarverslag Stadsbank Oost Nederland, paragraaf B 50 Montferland, p Jaarverslag Stadsbank Oost Nederland, p Jaarverslag Stadsbank Oost Nederland, p

78 Aangezien de uitgangspunten die door de gemeente in de beleidsnota schulden gedefinieerd zijn, grotendeels overeenkomen met de producten die de Stadsbank aanbiedt, past de verantwoordingsinformatie één op één. De verantwoordelijk beleidsmedewerker is tevreden met de informatie die door de Stadsbank aangeleverd wordt. Realisatie beleidsdoelstellingen De gemeente ervaart de gemeenschappelijke regeling als nuttig. Er zijn geen concrete uitvoeringsafspraken anders dan de afname van producten van de Stadsbank. Er is sprake van een open einde regeling. De gemeente heeft naar eigen zeggen inzicht in de kosten. Zij betaalt een vast bedrag, naar rato van het aantal inwoners (de inwonerbijdrage), en betaalt daarnaast voor de afge nomen diensten. Daarnaast ontvangt de beleidsmedewerker sinds kort overzichten waardoor hij op overall inzicht heeft in de kosten. In 2008 bedroeg de bijdrage van Montferland aan de 51 Stadsbank De huidige economische crisis zorgt op dit moment al voor een toename van het aantal aanmeldingen bij de Stadsbank: het eerste kwartaal van 2009 waren dit er tweemaal zo veel als het eerste kwartaal van Zoals reeds gezegd, is met de Stadsbank voor wat betreft de afname van diensten een open einde afspraak gemaakt. Over de toename van de kosten die met deze toename gemoeid is zijn (nog) geen afspraken gemaakt. In het geval van een eventueel exploitatieverlies dat niet gedekt kan worden uit de reserve van de gemeenschappelijke regeling, dragen de deelnemende gemeenten naar rato bij in het 52 exploitatieverlies. Informatievoorziening aan de raad De jaarstukken van de Stadsbank worden aan de raad gestuurd. Deze worden door de Stadsbank zelf via de griffie aan de raden aangeboden, met de vermelding dat deze bereid is een toelichting te komen geven. Tot nu toe is hier geen gebruik van gemaakt Programmarekening Montferland 2008, p Gemeenschappelijke regeling van de Stadsbank Oost Nederland, versie 2005, p

79 B I J L A G E N Beoordeling doelrealisatie Stadsbank Oost Nederland Norm Beoordeling Toelichting Doelstellingen t.a.v. beleidsuitvoering De gemeente (college) heeft voor iedere verbonden partij doelstelling(en) geformuleerd ten aanzien van de beleidsuitvoering De Stadsbank voert een aantal concrete taken uit voor de gemeente op het gebied van schuldhulpverlening en budgetbeheer. Beperkt voldaan Uitgangspunten in het gemeentelijk beleid komen overeen met de producten die de Stadsbank aanbiedt. De Stadsbank kan haar dienstverlening niet aanpassen aan specifieke wensen van de gemeente. De gemeente Montferland ervaart dit niet als een probleem. Afspraken over taken en verantwoordelijkheden Met iedere verbonden partij heeft de gemeente (college) afspraken gemaakt wat betreft de verantwoording over de realisatie van de doelstellingen ten aanzien van de beleidsuitvoering Met andere deelnemende gemeenten heeft afstemming plaatsgevonden over taken en verantwoordelijkheden van de verbonden partij Deels voldaan Het initiatief voor de ontwikkeling van producten ligt bij de Stadsbank. Afspraken over de uitvoering staan niet vastgelegd in een prestatieovereenkomst. In het ambtelijk platform vindt regelmatig overleg plaats over de diensten die de Stadsbank aanbiedt. De invulling van taken is regelmatig onderwerp van overleg tussen Stadsbank en de gemeente. Voldaan Informatie t.a.v. doelrealisatie (aangeleverd door verbonden partij aan colle ge) De verantwoordingsinformatie maakt inzichtelijk in hoeverre de beleidsdoelstellingen ten aanzien van de uitvoering gerealiseerd zijn De verantwoordingsinformatie zoals aangeleverd door de verbonden partij aan de gemeente (college) is conform gemaakte afspraken Deels voldaan Kwartaaloverzichten geven inzicht in de afname van producten door iedere gemeente afzonderlijk. Het jaarverslag doet dit ook, en gaat in op de financiën. Slechts in algemene zin wordt ingegaan op recente ontwikkelingen per vestiging, hierbij wordt geen uitsplitsing gemaakt naar gemeente. Er zijn geen afspraken gemaakt. Niet te toetsen 79

80 Realisatie beleidsdoelstellingen De beleidsdoelstellingen van de gemeente zijn door de verbonden partij gerealiseerd Voldaan De producten van de Stadsbank worden afgenomen indien noodzakelijk. Daar worden geen aparte afspraken over gemaakt. Er is sprake van een open einde regeling. Informatievoorziening aan de raad De raad wordt door het college regelmatig (binnen p&c cyclus) op de hoogte gehouden van de realisatie van doelen door samenwerking met verbonden partijen 80 Deels voldaan Jaarstukken worden aangeboden aan de raad. Tussentijds wordt de raad niet geïnformeerd over de voortgang. Er wordt niet gewerkt met oplegnotities.

81 B I J L A G E N BIJLAGE 5 VNOG Doelstellingen ten aanzien van de beleidsuitvoering Bij de gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Noord en Oost Gelderland (VNOG) zijn 22 gemeenten aangesloten, waaronder de gemeente Montferland. De regeling bestaat sinds 1 januari Deelname aan de VNOG is, in tegenstelling tot de meeste andere gemeenschappelijke regelingen, verplicht. De VNOG bestaat uit vier kolommen: politie, brandweer, GHOR (geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen), en gemeenten. De coördinatie van de VNOG is in handen van het Regionaal Veiligheidsbureau. Ook de gemeenschappelijke meldkamer (1-1-2) maakt onderdeel uit van de VNOG. Deze zit fysiek in Apeldoorn, en wordt bemand door medewerkers van de aangesloten hulpdiensten (brandweer, 53 ambulancezorg en politie). De regio is opgedeeld in zes clusters gemeenten. Montferland 54 maakt deel uit van het cluster Achterhoek West (SBAW). Onderstaand organogram geeft de 55 organisatiestructuur van de VNOG weer: In de gemeenschappelijke regeling staat het volgende doel omschreven: Aangemerkt moet worden dat het proces tot clustervorming nog in volle gang is. De stap naar clustervorming wordt officieel mogelijk gemaakt door nieuwe Wet veiligheidsregio, welke door de Tweede Kamer is aangenomen op 23 april 2009 (inwerkingtreding 1 januari 2010). 54 Naast Montferland maken Doetinchem, Bronckhorst en Oude IJsselsteek deel uit van het cluster Achterhoek West. 55 Bron: website VNOG. 56 Gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland, p