Verslag van een onderzoek naar het proces van grondverwerving in de provincie Fryslân

Transcriptie

1 Verslag van een onderzoek naar het proces van grondverwerving in de provincie Fryslân Bram Brouwer Ronald van der Mark Il Shik Sloover Dicky Sijpkens 13 december 2012

2 Verslag van een onderzoek naar het proces van grondverwerving in de provincie Fryslân Inhoud Pagina 1. Inleiding Aanleiding van het onderzoek Doel van het onderzoek en vraagstelling Opzet van het onderzoek Organisatie van de opdracht Leeswijzer 3 2. Handelwijze provincie Fryslân bij strategie en beleid grondverwerving Handelwijze GS en PS sinds Handelwijze GS en de directie Analyse van de bevindingen Conclusies Handelwijze uitvoering grondverwerving Organisatie van grondverwerving Verdeling verantwoordelijkheden proces van grondverwerving Proces van grondverwerving in de praktijk Analyse van het proces van grondverwerving in de praktijk Conclusie Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 35 Bijlagen: 1. Toetsingskader 2. Geïnterviewde personen 3. Bestudeerde documenten 4. Feitenreconstructie cases

3 1. Inleiding 1.1 Aanleiding van het onderzoek Het grondbeleid en de uitvoering daarvan staan momenteel in de aandacht van de directie en bestuur van de provincie Fryslân. Mede naar aanleiding van het nietig verklaren van een groot aantal onteigeningsverzoeken bij Koninklijk Besluit in de ontwikkeling van de Centrale As en het onderzoeksrapport van de Noordelijke Rekenkamer over de provinciale grondverwerving stond het provinciale grondbeleid 25 september jl. op de agenda in de vergadering van de Gedeputeerde Staten. De provincie Fryslân neemt een actieve rol in de realisatie van ruimtelijke en infrastructurele ontwikkelingen. Het provinciale grondbeleid met daarbij de verwerving van gronden is hierin een belangrijk instrument. De afgelopen jaren was het grondbeleid in ontwikkeling, waarbij diverse voorstellen en adviezen zijn opgesteld en uitgevoerd om tot een professionele verwerving van gronden te komen. Ondanks de (bestuurlijke) aandacht voor het professioneel vormgeven van de grondverwerving, laten de uitspraak van de Raad van State in de ontwikkeling van de Centrale As en de conclusies van het onderzoek naar de provinciale grondverwerving van de Noordelijke Rekenkamer zien dat het handelen van de provincie in de grondverwerving voor verbetering vatbaar is. In de vergadering van de Gedeputeerde Staten van 25 september jl. is dan ook besloten een diepgaand onderzoek in te stellen naar het proces van grondwerving bij de provincie in de afgelopen jaren. Het college heeft Berenschot opdracht gegeven dit onderzoek uit te voeren. 1.2 Doel van het onderzoek en vraagstelling. Het doel van het onderzoek naar de provinciale grondverwerving is enerzijds de werkwijze van de provincie inzichtelijk te maken op het gebied van grondverwerving. Anderzijds is het doel van het onderzoek ook inzichtelijk te maken of de oplossingen die nu binnen de provincie aangedragen worden, onder andere in de vorm van de Eenheid Grondzaken, de juiste oplossingen zijn voor de geconstateerde problemen. Het doel van het onderzoek is dus met conclusies te komen over de werkwijze van de provincie in de grondverwerving en met aanbevelingen te komen hoe die te verbeteren zijn. Hierbij is de volgende hoofdvraag gesteld: Hoe heeft de provincie sinds 2007 gehandeld in het verwerven van grondposities, welke factoren waren daarbij van invloed en welke aandachtspunten zijn er voor verbetering? Hierbij zijn de volgende deelvragen gesteld: Welke interne/externe regels (o.a. bevoegdheden en verantwoordelijkheden) zijn er vastgesteld met betrekking tot het proces rondom grondaankopen en hoe werd er mee omgegaan? Hoe zag de beslisboom eruit? Voldoen de interne regels aan in redelijkheid te stellen eisen? 1

4 Is de gang van zaken vanaf het eerste initiatief van grondaankopen tot en met de ondertekening van de notariële akte conform de regels uitgevoerd en is dit proces voldoende gedocumenteerd? Is er conform mandaat gehandeld? Voldoen de opdrachten die zijn verstrekt aan externen (o.a. taxateurs) aan de interne regels? Zijn er voldoende (beheers) maatregelen getroffen inzake de doelmatigheid en de rechtmatigheid? Welke rol heeft de ambtelijke dienst in dit proces gehad? Welke rol heeft het College van GS/portefeuillehouder in dit proces gehad? Hoe is de samenwerking binnen de ambtelijke dienst en tussen ambtelijke dienst en bestuur bij de verwerving van gronden verlopen? In welke mate konden Provinciale Staten hun controlerende taak uitoefenen? Zijn er signalen geweest dat het proces van grondverwerving niet goed is verlopen? Welke activiteiten zijn ontplooid om het proces van grondaankopen te verbeteren? Wij hebben niet onderzocht wat de (financiële) consequenties zijn van de manier waarop de provincie het proces van grondverwerving heeft georganiseerd. 1.3 Opzet van het onderzoek Het onderzoek is in een aantal stappen uitgevoerd. De eerste fase betrof een nadere oriëntatie op de problematiek en de ontwikkeling van een toetsingskader. In deze fase zijn enkele gesprekken gevoerd met medewerkers van de provincie om nader zicht te krijgen op het grondbeleid. Vele documenten zijn verzameld en bestudeerd. Dit betrof onder meer de in de afgelopen jaren gehanteerde mandaatstructuur en AO s met betrekking tot de grondverwerving. Om de feiten scherp in beeld te krijgen is ervoor gekozen vier cases nader te onderzoeken. De volgende criteria zijn geformuleerd bij de selectie van de cases: De cases hebben leerpotentie. Het doel van het onderzoek is om op basis van historische factfinding tot conclusies en verbeteringen te komen over de werkwijze van de provincie. We willen daarom cases onderzoeken waar de provincie van kan leren. De cases moeten dus niet te specifiek zijn. De cases bevatten verschillende type opgaven. De volgende typen kunnen worden onderscheiden (infrastructureel, natuurontwikkeling en mengvormen). De cases zijn verschillend wat betreft betrokken partijen/personen. In op zijn minst één van de cases moeten de eenheden Cluster Vastgoed en Geo Informatie (VGI) en Programma Bebouwde Ruimte en Landelijk Gebied een rol hebben gehad. Dit geldt ook voor de betrokkenheid van interne grondverwervers en externe taxateurs. Tenslotte dient op zijn minst in een van de cases een projectbureau op het gebied van infrastructuur en een gebiedscommissie betrokken te zijn geweest. Niet alle cases gaan terug tot de periode Op zijn minst één case moet inzicht geven hoe het meer recent er aan toe gaat bij grondverwerving. 2

5 Uiteindelijk zijn er vier cases in het onderzoek opgenomen, die in dit rapport geanonimiseerd worden weergegeven: Casus Case A (N381) Case B (Centrale As) Case C ( Centrale As) Case D (Centrale As) Type opgave Infrastructureel/ natuurontwikkeling Infrastructureel/ natuurontwikkeling Natuurontwikkeling/ gebiedsontwikkeling Infrastructureel/ natuurontwikkeling Het toetsingskader (zie bijlage 1) is vastgesteld door de begeleidingscommissie. De tweede fase betrof het verzamelen van gegevens zowel ten aanzien van de cases als het verwerven van gronden in algemene zin. In deze fase hebben wij een groot aantal gesprekken gevoerd met (oud) bestuurders, (oud) ambtenaren en taxateurs (zie bijlage 2). Tevens hebben wij zeer veel documenten opgevraagd, gekregen en bestudeerd (zie bijlage 3). Van elke casus zijn feiten aangaande de grondverwerving in een feitenreconstructie opgenomen (zie bijlage 4). In de feitenreconstructies zijn alle afzonderlijke gebeurtenissen, rechtshandelingen, besluiten, contracten, transacties en correspondentie inzake een case chronologisch weergegeven. Een eerder concept is per casus voorgelegd aan de meest betrokkenen en naar aanleiding daarvan aangepast. Waar nodig is telefonisch aanvullende informatie opgevraagd. In de derde fase is alle verzamelde informatie geanalyseerd en het concept eindrapport opgesteld. Het concept eindrapport is besproken met de begeleidingscommissie. Ambtelijk is gereageerd op eventuele feitelijke onjuistheden. Vervolgens is het definitieve eindrapport opgesteld. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode begin oktober - begin december Organisatie van de opdracht De opdrachtgever van het onderzoek is het College van GS. Het onderzoek is begeleid door een commissie bestaande uit de heren J.A. Jorritsma (Commissaris van de Koningin), J. Kramer (gedeputeerde), G. van den Berg (algemeen directeur) en mevrouw M. van Gils (afdelingshoofd Stafbureau Ondersteuning Bestuur en Directie). Namens de commissie trad mevrouw van Gils op als eerste aanspreekpunt en als onze contactpersoon bij de uitvoering van het onderzoek 1.5 Leeswijzer Het rapport bestaat na deze inleiding uit drie hoofdstukken. In hoofdstuk 2 gaan wij in op handelwijze bij provincie inzake de strategie en beleid bij grondverwerving. In dit hoofdstuk komen met name het functioneren van het college van GS, de directie en PS aan de orde. Hoofdstuk 3 geeft inzicht in de handelwijze bij grondverwerving in de dagelijkse praktijk. Eerst presenteren wij hoe de grondverwerving binnen de provincie is georganiseerd. Vervolgens gaan wij in op hoe de verantwoordelijkheden in het proces van grondverwerving formeel zijn verdeeld. De derde paragraaf geeft inzicht in de dagelijkse praktijk. In hoofdstuk vier behandelen wij de conclusies aan de hand van de onderzoeksvragen. 3

6 2. Handelwijze provincie Fryslân bij strategie en beleid grondverwerving 2.1 Handelwijze GS en PS sinds 2007 In juli 2007 start het nieuwe college van GS. Mevrouw Andriesen krijgt te maken met grondverwerving omdat zij onder meer het Landelijk Gebied Beleid inclusief Projecten en Programma s Landelijke Gebied (PPLG) in haar portefeuille krijgt. De heer Adema is via zijn portefeuille Infrastructuur ook betrokken bij het grondbeleid. In het coalitie akkoord is een actief grondbeleid benoemd als één van de koersaccenten. Begin juli 2007 wordt de nota Nei Provinsjaal Grunbelied door GS vastgesteld. De nota kan worden beschouwd als een onderdeel van de Uitvoeringsagenda van het Streekplan met veel aandacht voor ontwikkelingsgericht werken en gebiedsontwikkeling. In de nota wordt bepaald dat de provincie het grondbeleid actief inzet voor integrale gebiedsontwikkeling. De rol van de provincie kan variëren van faciliterend tot regisserend/participerend. De provincie beperkt zich tot anticiperend grondverwerving, dat wil zeggen aankopen van gronden voordat de definitieve plannen zijn vastgesteld. De provincie doet niet aan strategisch grondbeleid dat wil zeggen het in voorraad verwerven van gronden zonder dat op dat moment de doelen voor de gronden bekend zijn. In de nota wordt geconstateerd dat het bij de provincie ontbreekt aan voldoende kennis en inzicht ten aanzien van kosten en opbrengstenmogelijkheden, afspraken kaders, vereveningsconstructies, bundelen van geldstromen, voeren van actief grondbeleid en risicomanagement. Daarom wordt besloten te gaan investeren in het eigen ambtelijk apparaat met als doel de slagkracht op het gebied van grondverwerving te vergroten. Ook wordt DLG actief bij de uitvoering van het grondbeleid betrokken. DLG is hierbij uitvoerend, de provincie sturend. De provincie dient volgens de nota wel voldoende kennis en ervaring in huis te hebben om grip te houden op het grondbeleid en de rol van opdrachtgever goed uit te voeren. Daarom wordt vastgesteld dat er een Provinciale Instrumentenkoffer (PRIK) voor gebiedsontwikkeling wordt ontwikkeld. In het najaar wordt de nota behandeld in PS. PS stemmen in met de nota. Er worden twee moties overgenomen door GS. Eén betreft het jaarlijks rapporteren over de verrichte transacties en financiële consequenties hiervan. Het college zegt toe dat in de BERAP gerapporteerd zal worden over de financiële stand van zaken en in de jaarrekening over de inhoud. Waar mogelijk wordt na vaststelling van het realisatiebesluit van een project grondaankopen in de projectbegroting en afrekening opgenomen. In de andere motie wordt GS gevraagd te rapporteren over de wijze waarop een en ander administratief wordt opgezet. In 2007 en de jaren daarna wordt in het kader van infrastructuur en natuur- en gebiedsontwikkelingsprojecten de uitvoering ter hand genomen hetgeen leidt tot veel grondaankopen. Gronden die in opdracht van de bestuurders in principe minnelijk verworven moesten worden. In 2008 wordt ambtelijk de uitvoering van de nota Nei Provinsjaal Grunbelied ter hand genomen. Het externe bureau Akro Consult wordt ingehuurd om een checklist voor de PRIK voor anticiperend en strategisch grondbeleid uit te werken als aanzet voor de op te stellen PRIK. Deze aanzet verschijnt eind

7 Eind 2008 overlijdt gedeputeerde Andriesen en neemt gedeputeerde Galema kort haar portefeuille over. Begin maart 2009 neemt de nieuwe gedeputeerde Konst integraal de portefeuille over van oud gedeputeerde Andriesen. Eind 2008/begin 2009 wordt de notitie Instellen Investeringskrediet Grondaankopen (IKG) voorbereid. In april 2009 stellen PS deze notitie vast. PS stemmen in om de financiering van de grondaankopen voor natuur en gebiedsontwikkeling te laten verlopen via een apart Investeringskrediet Grondaankopen zodat het provinciaal Meerjarenprogramma (pmjp) wordt ontlast. Tevens wordt gemeld dat GS met PS een discussie wil voeren over het instellen van een commercieel grondbedrijf. Ook wordt aangekondigd dat de dienst in 2010 de Nota Nei Provinsjaal Grunbelied apart zal evalueren. Uit de notitie blijkt dat het in veel gevallen nodig is dat gronden worden aangekocht en een bepaalde periode in eigendom blijven van de provincie. Als voorbeeld worden strategische aankopen genoemd om de ruimtelijke kwaliteit bij inrichting van het landelijk gebied te borgen door tijdig gronden te kopen. In PS wordt na indiening van een motie door het CDA in de besluitvormingsnota het woord strategische grondaankopen gewijzigd in anticiperende grondaankopen. In de notitie wordt ook ingegaan op de administratie van IKG. Belangrijke punten in deze zijn: De provincie stuurt aan de voorkant DLG. Er wordt scherp gestuurd bij grondtransacties conform het provinciale grondprijsbeleid en de Europese regels voor Staatssteun. Per grondaankoop wordt expliciet vastgesteld wat de doelstelling is. Er wordt een aparte AO (Administratieve Organisatie) opgezet die het werkproces beschrijft van de grondaankopen uit het IKG (zie hoofdstuk 3). Begin mei 2010 worden in een commissievergadering over de jaarstukken 2009 enkele vragen gesteld over het grondbeleid. Mondeling wordt door Gedeputeerde Galema toegezegd dat er een nota wordt opgesteld over de uitvoering van het grondbeleid. Eind mei dient de VVD een motie in waarin GS verzocht wordt uiterlijk 22 september 2010 de door GS toegezegde nota over uitvoering Grondbeleid, inclusief de rol van de provincie hierin in PS aan de orde te stellen. De motie wordt door GS overgenomen onder de aantekening dat de genoemde datum de uiterste datum van verschijnen zal zijn. Op 20 oktober 2010 sturen GS een brief naar PS. Aangekondigd wordt dat de nota Actualisering grondbeleid in het voorjaar van 2011 gereed zal zijn. Voorgesteld wordt een nader verkennend overleg te voeren met PS voordat de nota wordt opgesteld. GS zeggen toe dat onder meer de volgende aspecten in de nota worden opgenomen: Een heroriëntatie van de uitvoering van het grondbeleid. De toenmalige werkwijze van enerzijds infrastructurele en anderzijds gebiedsontwikkeling projecten werd niet meer adequaat gevonden. 5

8 Het bundelen van grondaankopen voor verschillende uitvoeringsprogramma s in één centraal uitvoeringsprogramma grondzaken. Met als doel integraal inzicht van de grondposities en een effectieve en doelmatige aansturing. Het bundelen van kennis en expertise binnen de organisatie, waarbij de wijze van aansturing, verantwoording en risicobeheersing op grondaankopen mogelijk wordt herzien. Eind april 2011 heeft de provincie een nieuw College van GS. De heer Kramer wordt de gedeputeerde met onder meer het Landelijk Gebied Beleid inclusief Projecten en Programma s Landelijke Gebied (PPLG) in portefeuille. In het overdrachtsdossier staat aangegeven dat PPLG uitvoering geeft aan het provinciale grondbeleid. Gedeputeerde Galema krijgt onder meer infrastructuur in portefeuille. Hij wordt korte tijd later opgevolgd door mevrouw Poepjes. Op 6 december 2011 sturen GS een brief naar PS waarin wordt gemeld dat de uitvoeringsnota meer tijd vergt dan verwacht. Benadrukt wordt dat op verschillende punten wordt gewerkt aan de uitvoering van het grondbeleid. Grotendeels zijn dit de punten die in de brief van 20 oktober 2010 worden genoemd. Ook wordt aangegeven dat de nota een verduidelijking zal geven van de begrippen zoals in de nota Nei Provinsjaal Grunbelied aangegeven. Verwacht wordt in januari 2012 hierover besluiten te nemen. Na brieven aan PS in januari en februari 2012 dat de nota nog niet gereed is, wordt de nota Uitvoering van het grondbeleid, begin april 2012 naar PS gestuurd en op 6 juni 2012 in de commissie Lan, Loft en Wetter besproken. Eind september 2012 sturen GS een brief naar PS over de uitvoering van het grondbeleid. In deze brief worden de verbeterslagen beschreven die sedert 2011 zijn gemaakt. Er wordt ingegaan op de sturing, controle en informatievoorziening, over praktische verbeteringen en de oprichting van de centrale Eenheid Grondzaken. Ook wordt aangekondigd dat PS begin 2013 een aanvullende nota provinciaal grondbeleid zal worden aangeboden. 2.2 Handelwijze GS en de directie Tussen eind 2007 en begin 2010 ligt de aandacht van GS en de directie vooral bij de uitvoering van de projecten en in verband hiermee de verwerving van gronden, Een uitzondering is de totstandkoming van de notitie IKG die uitgebreid in directie en GS besproken is. Deze notitie gaat meer over het proces van grondverwerving.. Afgezien van discussies in GS en de directie aangaande individuele grondaankopen mede in relatie tot de voortgang van projecten is de afgelopen jaren de totstandkoming van de Nota Uitvoering van het grondbeleid een kernpunt in de samenwerking tussen GS en de directie. Het jaar 2010 Half maart 2010 presenteert de afdeling concern control het rapport inzake een verkennend onderzoek over de situatie van het grondbeleid in Het rapport is aangekondigd in het onderzoeksplan van concern control en uitgebracht aan GS. Conclusie is dat het grondbeleid op onderdelen niet volledig, niet integraal en niet actueel is. Er is geen overzicht van en toegang tot relevante informatie voor bestuurlijke besluitvorming, monitoring, sturing of verantwoording. 6

9 Geadviseerd wordt de focus te richten op een integraal grondbeleid met hanteerbare en eenduidige definities voor het verwerven van grond. De kennis en uitvoering van grondverwerving dient te worden gebundeld. Geadviseerd wordt op hoog niveau iemand verantwoordelijk te maken voor het integrale grondbeleid. Aanbevolen wordt een notitie integrale grondbeleid uit te werken met een beschrijving en een visie op zowel grondbezit als grondpositie en het bundelen van kennis en expertise. De directie besluit eind maart de aanbevelingen van het rapport van concern control over te nemen en in actie om te zetten. In juni wordt het rapport op hun verzoek door concern control besproken met de gedeputeerden die het meest bij het grondbeleid betrokken zijn: Konst, Adema en Galema. De bestuurders en de directie willen dat de aanbevelingen voortvarend worden opgepakt. In het rapport van bevindingen van de accountant over 2009 staat onder de tien belangrijkste boodschappen vermeld dat de doorontwikkeling van het provinciaal grondbeleid noodzakelijk is om kansen en risico s adequaat te kunnen borgen. Zowel eind mei als begin juni 2010 sturen interne medewerkers berichten aan de verantwoordelijk directeur waarin zij hun zorgen uiten over het te veel sectoraal aanpakken (gebiedskant versus infrastructuurkant) van de grondaankopen. Ook wordt gewezen op een betere juridische borging bij de grondaankoopprocessen. Er worden zorgen geuit dat de provincie wel eens op een zeer slecht moment enorme politieke last hiervan zou kunnen krijgen. De directie besluit een project Integraal Grondbeleid op te starten onder verantwoordelijkheid van de directeur Uitvoering. Doel van dit project is te komen tot één organisatie onderdeel voor de aanen verkoop van grond. Begin juni 2010 wordt een eerste notitie besproken in de directie. De directie gaat akkoord met de aanpak, maar vindt wel dat tijd- en proces pad nader moet worden uitgewerkt. Ook is de directie van mening dat gezien de toezeggingen aan PS vaart moet worden gemaakt. Besloten wordt dat de verantwoordelijk directeur een projectleider gaat zoeken. Begin september komt de projectopdracht terug in de directie. Er wordt een projectgroep samengesteld onder leiding van het afdelingshoofd PPLG. Afronding wordt voorzien eind december 2010/begin januari In het portefeuillehouderoverleg Landelijk Gebied wordt op 13 september 2010 met gedeputeerde Konst een concept brief aan PS besproken over het later dan afgesproken beschikbaar stellen van de Nota actualisering grondbeleid. In mei 2010 hadden GS immers aan PS toegezegd dat deze nota eind september gereed zou zijn. Op 5 oktober 2010 nemen GS formeel kennis van het rapport van concern control en wordt besloten opdracht te verlenen voor het opstellen van een nota Uitvoering van het grondbeleid. Gedeputeerde Konst wordt gemachtigd de tekst van de brief aan PS vast te stellen. De brief gaat op 20 oktober naar PS. Op 22 november 2010 komt het plan van aanpak aangaande het opstellen van een Nota Grondbeleid in de directie aan de orde. In het plan van aanpak staat beschreven dat met het opstellen van de nota gevolg wordt gegeven aan de toezegging van GS aan PS uit mei naar aanleiding van de motie van de VVD. De directie stemt in dat de directeur Uitvoering opdrachtgever wordt. Het afdelingshoofd PPLG wordt gedelegeerd opdrachtgever en vanuit de flexpool wordt een projectleider aangesteld. Afgesproken wordt nauw samen te werken met de projectgroep die zich bezighoudt met het opzetten van één organisatie onderdeel voor de aan- en verkoop van grond. Afgesproken wordt de nota in maart 2011 in GS te bespreken. In de annotatie staat als aandachtspunt aan de directie aangegeven dat er een 7

10 duidelijke verantwoordelijkheid dient te komen voor het onderwerp grondbeleid in de organisatie en college. Het jaar 2011 Op 2 maart 2011 staan twee documenten op de agenda van de directie: de concept nota Naar een integraal grondbeleid en het voorstel voor één eenheid Grondzaken. Wat betreft de eerste nota wordt besloten de nota concept rijp te verklaren voor verzending en behandeling in GS. Wat betreft het voorstel wordt besloten tot het instellen van een eenheid Grondzaken die direct wordt aangestuurd vanuit de directie en deze voorlopig in te stellen tot en met Besloten wordt ook iemand aan te wijzen die de volgende stap gaat uitlijnen en implementeren. De dag daarna wordt de concept nota Naar een integraal grondbeleid naar gedeputeerde Konst gestuurd waarin wordt aangegeven de nota begin april in GS te behandelen. De betrokken ambtenaren willen vooruitlopend op de GS behandeling de nota met de gedeputeerde bespreken. De behandeling in GS wordt uitgesteld naar 10 mei Inmiddels is het nieuwe college geïnstalleerd en is de heer Kramer de gedeputeerde geworden die grondzaken van de heer Konst heeft overgenomen. Het document wordt op 10 mei niet in GS behandeld. Het is te voren afgevoerd van de agenda. Naar de mening van GS was het document kwalitatief onvoldoende voor behandeling. Eind juni is er overleg tussen de betrokken ambtenaren en gedeputeerde Kramer over hoe verder te gaan. Afgesproken is dat er twee nota s worden opgesteld: De uitvoering van het grondbeleid en Eenheid grond en vastgoed en dat zij in het derde kwartaal van 2011 weer op de agenda komen van GS. Enkele dagen later staat het op de agenda van de directie. Er wordt een tussenstand gepresenteerd over de oprichting van de Eenheid Grondzaken. Nadere uitwerking vindt nog plaats. Voorgesteld wordt te koersen op onderbrenging bij Beleid en programma s. De directie besluit echter de positionering nog nader uit te werken. Op 5 juli 2011 worden de afspraken tussen de ambtenaren en gedeputeerde Kramer meegedeeld in GS. Deze afspraken geven richting aan de verbetering van de nota s. In dit document wordt onder meer aangekondigd dat GS de vraag krijgt voorgelegd of GS behoefte hebben aan één coördinerend portefeuillehouder grondbeleid. Eind september 2011 besluit de directie Deloitte en Touche de opdracht te geven om de concept nota s De uitvoering van het grondbeleid en Eenheid grond en vastgoed van een second opinion te voorzien. Deloitte is gevraagd te onderzoeken of beide nota s voldoende invulling geven aan de aanbevelingen uit de nota van concern control uit maart Deloitte bevestigt eind december 2011 de conclusie van concern control dat de provincie vanwege de organisatie en informatieversnippering niet in control is ten aanzien van de uitvoering van het grondbeleid. Deloitte komt met een groot aantal verbeterpunten voor de twee nota s. Deze worden verwerkt. Het jaar 2012 Op 11 januari 2012 worden de concept nota s De uitvoering van het grondbeleid en Eenheid grond en vastgoed in de directie besproken. Besloten wordt beide stukken aan GS voor te leggen. De eerste nota is ter besluitvorming en dient daarna naar PS te worden gestuurd. De tweede nota is ter kennisname aan GS. In de directie wordt besloten zo snel mogelijk een kwartiermaker te benoemen voor de nieuwe eenheid. Nadien is er ambtelijk discussie ontstaan over het al dan niet doorgeleiden 8

11 naar GS. De oorzaak hiervan was een discussie over de financiering van de Eenheid grond en vastgoed. Een tweede discussiepunt betrof de hoogte van de risicovoorziening. Gedurende deze fase is er intensief overleg met gedeputeerde Kramer in het portefeuillehouderoverleg Landelijk Gebied. Op 1 februari 2012 komen de stukken opnieuw in de directie. Besloten wordt de nota s door te sturen, mits voldoende tegemoet wordt gekomen aan de door de Commissaris van de Koningin en gedeputeerde Kramer gemaakte opmerkingen. Op 7 februari 2012 worden de nota s besproken in GS. De nota s worden aangehouden; er zijn veel opmerkingen uit het college. Een dag later besluit de directie de nota s aan te passen. In de weken daarna is er intensief overleg tussen de ambtenaren en de gedeputeerde Kramer. Op 22 februari 2012 wordt in de directie besloten de nota s door te sturen naar GS waarin zij op 6 maart 2012 worden besproken. Daarna worden de puntjes op de i gezet. Op 27 maart 2012 worden de laatste versies in GS goedgekeurd waarna de nota naar PS wordt gestuurd. Begin april 2012 wordt gestart met een apart portefeuillehouderoverleg Grondbeleid onder leiding van gedeputeerde Kramer. In de maanden daarna wordt vanuit de directie actief leiding gegeven aan de inrichting van de nieuwe eenheid Grondzaken. Er wordt in juli 2012 een plan van aanpak voor de inrichting van de nieuwe eenheid Grondzaken door de directie goedgekeurd met veertien verschillende acties gericht tot een verbetering van de werkprocessen. Op 1 oktober 2012 start de nieuwe eenheid onder leiding van een interim manager. 2.3 Analyse van de bevindingen In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de handelwijze van GS, PS en directie bij de grondverwerving voor de periode Op basis van de gevoerde gesprekken en de bestudeerde documenten blijkt dat in 2007 de provincie bezig was met een aanzienlijk uitvoeringsprogramma zowel op het gebied van infrastructuur als in het landelijk gebied. In dit kader moest de provincie een veel actiever grondbeleid gaan voeren dan daarvoor. Ook moest de provincie op een veel grotere schaal gronden aankopen. Op basis van documenten en gesprekken blijkt dat het ambtelijk apparaat er toen hier nog niet klaar voor was. Op verschillende punten ontbrak kennis en kunde op het gebied van grondverwerving. Dit werd in 2007 in de beleidsnota ook vastgesteld. Mede daardoor werd voorgesteld een instrumentenkoffer te ontwikkelen en te investeren in het ambtelijk apparaat. Op basis van de verstrekte informatie en gevoerde gesprekken stellen wij vast dat dit nauwelijks van de grond is gekomen. In de periode eind 2007 begin 2010 was er vanuit GS en de directie vooral aandacht voor de uitvoering van projecten en hierbinnen de verwerving van gronden die bij voorkeur snel en minnelijk verworven moesten worden.. Nadien zijn er signalen afgegeven dat de provincie bij de grondaankopen niet in control is zoals in 2010 in het rapport van concern control en in 2011 in het rapport van Deloitte. Ook de accountant heeft het in 2010 geconstateerd en ook individuele medewerkers hebben bij de directie aan de bel getrokken. Gebeurde er dan helemaal niets aan een verbetering van de manier waarop de provincie omging met het verwerven van gronden? Zeker wel. Op de werkvloer werden gaande weg en door schade en schande wijzer wordend op enkele onderdelen procesverbeteringen doorgevoerd. In het volgende hoofdstuk komen wij daarop terug. In de gesprekken is ons aangegeven dat de beleidsnota Nei Provinsjaal Grunbelied wel enige strategische richting gaf, maar erg ver af stond van de uitvoering. Op basis van de gesprekken 9

12 stellen wij vast dat er geen eenduidige beeld bestaat over de focus van de nota. Volgens sommigen heeft de nota als doel tot een invulling te komen van het provincie brede grondbeleid. Volgens anderen heeft de focus uitsluitend op de gebiedsontwikkeling in het landelijk gebied gelegen. In de notitie over het IKG in april 2009 wordt een en ander nader uitgewerkt. Deze nota richt zich op de grondaankopen bij gebiedsontwikkeling in het landelijk gebied. Wij stellen vast dat op basis van deze nota verbeteringen zijn doorgevoerd in de processen van grondverwerving zoals de aansturing van DLG. Begin 2010 naar aanleiding van een rapport van concern control en andere signalen en een motie vanuit PS, ontstaat de indruk dat de provincie niet in control is bij de grond aankopen. Ook ontstaat de noodzaak om te komen tot een integraal grondbeleid in de vorm van een uitvoeringsnota Grondbeleid en de instelling van één eenheid Grondzaken. Wij stellen echter vast dat pas twee jaar later met de goedkeuring in GS van de nota De uitvoering van het grondbeleid in april 2012 en de start van de nieuwe eenheid Grondzaken per 1 oktober 2012 de zo noodzakelijke veranderingen tot stand komen. De vraag is waarom dit ruim twee jaar heeft moeten duren. Zoals hierboven geconstateerd hadden GS en directie in 2010 vooral aandacht voor de uitvoering van de projecten en in het kader hiervan snel en minnelijk verwerven van gronden. De belangrijkste oorzaak dat de uitvoeringsnota zo lang op zich liet wachten, is dat binnen de provincie de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de provincie brede grondverwerving niet duidelijk was belegd. Dit begint op het bestuurlijke niveau. Eén gedeputeerde was verantwoordelijk voor de grondaankopen die verband hielden met de infrastructuur; een andere gedeputeerde voor de grondaankopen in het landelijk gebied. De uitvoeringsnota moest gaan over beiden. Toenmalig gedeputeerde Konst van landelijk gebied heeft ons verklaard dat hij niet verantwoordelijk was voor het provincie brede grondbeleid, maar uitsluitend voor grondaankopen in het landelijk gebied. Het is hem ook niet gezegd dat hij daarvoor verantwoordelijk was. Hij is er pas enkele maanden geleden achter gekomen dat hij deze verantwoordelijkheid had. Enkele geïnterviewden hebben ons verklaard dat het duidelijk was dat gedeputeerde Konst wel verantwoordelijk was voor het provincie brede grondbeleid. Wij hebben dit overigens niet kunnen vaststellen in het overdrachtsdossier bij de overdracht van de portefeuille. Ook uit de verslagen van de portefeuillehouder overleggen Ruimte en Landelijk Gebied blijkt dit niet. Wel bespreekt gedeputeerde Konst in het najaar van 2010 in dit overleg met zijn ambtenaren de concept brief aan PS om te melden dat de Uitvoeringsnota van het grondbeleid later komt. Begin maart 2011 bespreekt gedeputeerde Konst met zijn ambtenaren de concept nota Naar een integraal grondbeleid ter voorbereiding op behandeling in GS. Op basis hiervan menen wij dat gedeputeerde Konst bestuurlijk verantwoordelijk was voor de totstandkoming van de nota en uitsluitend impliciet verantwoordelijk was gesteld voor het provincie brede grondbeleid. In ieder geval is volgens ons de onduidelijkheid over de bestuurlijke verantwoordelijkheid een belangrijke oorzaak dat het zo lang heeft geduurd voordat de uitvoeringsnota verscheen. Geen enkele bestuurder voelde zich probleem eigenaar en voelde kennelijk enige urgentie voor een snelle totstandkoming van de uitvoeringsnota. Pas onder de nieuwe gedeputeerde Kramer is in 2011 het inzicht ontstaan dat er een bestuurder verantwoordelijk moet zijn voor het provincie brede grondbeleid. Ook komt dan de vraag op of er niet formeel een gedeputeerde moet komen voor het provincie brede grondbeleid. Deze vraag is formeel nog niet beantwoord. In een aantal andere provincies is dit wel het geval. Kramer heeft ook een apart portefeuillehouderoverleg Grondbeleid in 10

13 het leven groepen. Binnen de directie wordt begin 2010 naar aanleiding van het rapport van concern control het project Integraal Grondbeleid gestart onder verantwoordelijkheid van de directeur Uitvoering. Doel van dit project is tot één eenheid te komen voor aan- en verkoop van gronden. Naar aanleiding van een motie van PS in mei 2010 wordt GS toegezegd dat eind september een nota over de uitvoering van het grondbeleid naar PS wordt gestuurd. Wij stellen vast dat GS pas begin oktober aan de directie de opdracht verlenen tot het opstellen van een Uitvoeringsnota over het grondbeleid. Kort daarna worden ambtelijk de werkzaamheden gestart. Op basis van de gesprekken en bestudeerde documenten constateren wij dat bij de ambtelijke uitwerking de nadere concretisering complex en weerbarstig is. De concretisering leidt tot veel interne discussies. Het besluitvormingsproces is traag. Er wordt niet doorgepakt. Het niet doorpakken vinden wij niet alleen de directeur Uitvoering als eerste verantwoordelijke maar ook de hele directie aan te rekenen. Het grondbeleid raakte immers alle directeuren. Verder zat er weliswaar geen bestuurder actief achter de uitvoeringsnota aan (zie boven), maar dit ontslaat de directie als collectief niet om zijn verantwoordelijkheid te nemen. Ook zat de provinciale organisatie in een intensief veranderingstraject hetgeen veel aandacht van het management vergde. Verder stellen wij vast dat de ambtelijke en bestuurlijk samenwerking niet goed verliep. Zowel in 2011 als in 2012 zijn verschillende concepten in GS besproken. GS waren niet tevreden over de kwaliteit van concept nota s. Wij hebben de indruk dat ambtenaren en bestuurders elkaar niet goed duidelijk konden maken wat er in de concept nota moest veranderen om tot besluitvorming in GS over te gaan. De verkiezingen en de wisseling van GS begin 2011 leidden ook tot vertraging. Wij stellen vast dat vanaf eind 2011 hard wordt gewerkt aan een verbetering van de uitvoering van het grondbeleid. Het heeft alle aandacht van GS en directie. Er is veel in gang gezet om de werkprocessen te verbeteren. De nieuwe eenheid Grondzaken is recent gaan functioneren direct onder de verantwoordelijkheid van de algemeen directeur. Er is sinds begin april 2012 een apart portefeuillehouders overleg Grondbeleid waarin alles tezamen komt. Wat was de rol van PS in deze? Uit de moties ingediend bij de vaststelling van de Nota Nei Provinsjaal Grunbelied blijkt dat PS nadere informatie verlangde om op het gebied van grondverwerving haar controlerende rol te vervullen. Met de Notitie IKG begin 2009 heeft PS nadere informatie ontvangen over hoe een en ander administratief is opgezet. PS heeft ook gevraagd jaarlijks te rapporteren over de verrichte transacties en de financiële consequenties hiervan. GS heeft toegezegd dit te doen via de Berap en de jaarrekening. Wij stellen vast dat de Beraps veel informatie bieden over het (financiële) verloop van projecten op hoofdlijnen maar geen inzicht geven in de verrichte grondtransacties. De aandacht voor het grondbeleid in de jaarverslagen is sinds het jaarverslag over 2008 uitgebreider en informatiever geworden. Zo geeft het jaarverslag over 2010 inzicht in de grondvoorraad bij infrastructuur en gebiedsontwikkeling zowel in ha als in bruto investeringswaarde. Overigens ontbreekt deze tabel in het jaarverslag van Met het aannemen van de motie in mei 2010 over de uitvoering van het grondbeleid heeft PS duidelijk hun zorgen uitgesproken over de uitvoering van het grondbeleid. Eind 2010 en eind 2011/begin 2012 hebben GS PS verschillende malen bij brief op de hoogte gesteld dat het opstellen van de uitvoeringsnota vertraagd is. Gedurende de periode oktober 2010 en december 2011 wordt PS één keer via het jaarverslag over de voortgang op de hoogte gesteld. Wij stellen vast dat PS 11

14 leden er ook geen vragen over hebben gesteld. Wellicht dat de verkiezingen en de wisseling van statenleden in 2011 hierbij een rol heeft gespeeld. In het kader van de IKG zijn door GS aan PS enkele voorstellen en toezeggingen gedaan. Een deel hiervan zoals het opstellen van een aparte AO IKG en een scherpere sturing op DLG is uitgewerkt en uitgevoerd. De toegezegde discussie over het instellen van een commercieel grondbedrijf en evaluatie van de nota Nei Provinsjaal Grunbelied zijn niet door GS nagekomen. Ook het in oktober 2010 door GS voorgestelde verkennend overleg met PS over de uitvoeringsnota heeft niet plaatsgevonden. PS hebben er in alle gevallen formeel niet meer om gevraagd. Tenslotte nog een opmerking over strategische en anticiperende grondverwerving. Op basis van de gevoerde gesprekken en bestudeerde documenten (zoals notitie IKG en in het kader van het Meer van Oudega) stellen wij vast dat nog niet provincie breed duidelijk is wat onder beiden wordt verstaan. In de nieuwe nota wordt het begrippenkader nader geduid. Aan wordt gegeven dat in de toekomst de juiste terminologie wordt gehanteerd om verwarring te komen. Wij gaan ervanuit dat hierin van bestuurder/directie tot aan medewerkers geïnvesteerd wordt zodat in alle lagen de juiste definities gehanteerd worden. 2.4 Conclusies Een aantal onderzoeksvragen gaat over het (gezamenlijk) handelen van PS, GS en directie bij strategie en beleid van grondverwerving. Toetsingskader hierbij is de Algemene wet bestuursrecht, Provinciewet en aanpalende regelgeving. Wij hebben aangaande strategie en beleid van grondverwerving geen feiten en omstandigheden kunnen vaststellen dat genoemde organen niet conform deze wet- en regelgeving hebben geacteerd. Wel zijn wij van mening dat de handelwijze van GS en directie bij de uitwerking van de nota Uitvoering van het grondbeleid inadequaat is geweest. De totstandkoming heeft veel te lang geduurd ondanks alle afgegeven signalen dat de provincie niet in control was bij het aankopen van gronden en ondanks het feit dat er veel grond moest worden aangekocht. Als gevolg hiervan is de provincie jarenlang bestuurlijk en ambtelijk niet in control geweest bij het aankopen van de gronden. Hierdoor heeft de provincie jarenlang risico gelopen op het maken van fouten bij de verwerving van gronden. Het goede nieuws is dat sinds kort naar onze mening bestuurlijk en ambtelijk meer grip ontstaat op het proces van de verwerving van gronden. In het kader van de inrichting van de nieuwe eenheid Grondzaken zijn diverse activiteiten in gang gezet om het proces van grondverwerving te verbeteren. In het volgende hoofdstuk komen wij hierop terug. Deze verbeteringen zijn wel erg laat ingezet omdat relatief de meeste grondaankopen voor de uitvoering van de ambities zoals geformuleerd in 2007 en de jaren daarvoor reeds achter de rug zijn. Wij vinden de handelwijze van GS inadequaat omdat tot de start van het nieuwe college in april 2011 geen enkele gedeputeerde de verantwoordelijkheid had voor het provincie brede grondbeleid. Voor die tijd was deze verantwoordelijkheid uitsluitend impliciet bij gedeputeerde Konst belegd. Wij vinden de handelwijze van de directie inadequaat omdat zij niet heeft doorgepakt bij het instellen van de centrale eenheid grondzaken en om een goede uitvoeringsnota op te stellen, terwijl daar toch alle reden voor was. Ook het samenspel tussen GS en directie was in deze niet adequaat. Het kan beiden worden aangerekend dat er geen gedeeld urgentiebesef was om snel tot een afronding te komen. Beiden 12

15 konden elkaar niet duidelijk maken wat in concept nota s moest veranderen om tot besluitvorming over te gaan. Wij concluderen dat er vanaf eind 2011 dit gedeelde urgentiebesef is ontstaan en dat gericht gezocht wordt naar een verbetering van werkprocessen. Er is sinds begin 2012 op alle niveaus (bestuur, directie en ambtelijk) aandacht voor verbetering van het proces van verwerving van gronden. Wat betreft de rol van PS komen wij tot de conclusie dat zij hun rol als controlerend orgaan op hoofdlijnen heeft kunnen uitvoeren. GS geeft zoals met PS afgesproken in het jaarverslag een steeds beter inzicht in de grondtransacties. De algemene lijn is dat GS PS informeren op projectniveau en niet specifiek over grondverwerving binnen een project. Vraag is wel of deze informatie voor PS leden voldoende is om de controlerende rol te vervullen. Op basis van de onderzochte cases (zie volgend hoofdstuk) hebben wij geen aanwijzingen gevonden dat PS niet goed hun controlerende rol hadden kunnen vervullen. Wij stellen vast dat tussen PS en GS geen nadere afspraken zijn gemaakt over de (actieve) informatievoorziening van GS aan PS inzake grondverwerving. Volgens ons terecht heeft PS met name bij motie in mei 2010 hun zorgen geuit over de uitvoering van het grondbeleid. Zoals hierboven geschetst heeft de totstandkoming van de uitvoeringsnota erg lang geduurd. Hoewel GS PS hadden toegezegd binnen enkele maanden met een uitvoeringsnota te komen, werd dit pas na enkele maanden opgepakt. Na mei 2010 komen PS nauwelijks bij GS terug op het al door uitstellen van de uitvoeringsnota. Tenslotte stellen wij vast dat GS verschillende toezeggingen aan PS niet zijn nagekomen (zoals de discussie over het grondbedrijf en evaluatie van de nota uit 2007). Ook in deze gevallen zijn PS hier bij GS niet op teruggekomen. 13

16 3. Handelwijze uitvoering grondverwerving 3.1 Organisatie van grondverwerving De provincie heeft de afgelopen jaren voor de realisatie van provinciale doelstellingen gronden verworven. De meeste gronden zijn verworven voor infrastructurele en natuurdoelstellingen die zijn beschreven in de meerjarenprogramma s infrastructuur (MIP), de provinciale Verkeer en Vervoer plannen en het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijke Gebied (pmjp). De verwerving van gronden is voor infrastructurele projecten en natuur- en gebiedsontwikkelingsprojecten op een andere wijze georganiseerd. Infrastructuur De afdeling Complexe Infraprojecten is verantwoordelijk voor de ontwikkeling en realisatie van infrastructurele projecten. In deze afdeling Complexe Infraprojecten is de coördinatie en aansturing van infrastructurele projecten georganiseerd en daarbij de aansturing en opdrachtverlening van grondverwerving voor infrastructurele doeleinden. In 2009 is er een (programma)manager complexe projecten aangesteld, die regie voert over alle complexe infrastructurele projecten. Naast de afdeling Complexe infraprojecten is ook het cluster Vastgoed en Geo-informatie (VGI) betrokken bij de verwerving van gronden. Het cluster VGI is verantwoordelijk voor de verwerving van gronden voor infrastructurele doeleinden en de administratie van de gronden die in het bezit en beheer zijn voor infrastructurele doeleinden. De afdeling Complexe Infraprojecten en het cluster VGI vallen onder de eindverantwoordelijkheid van de directeur Uitvoering (voorheen sectordirecteur Provinciale Waterstaat). Voor de grote complexe infraprojecten zijn de uit te voeren werkzaamheden ondergebracht in aparte projectorganisaties. Deze projectorganisaties functioneren als zelfstandige eenheden binnen de afdeling complexe infra projecten van de divisie Uitvoering. De programmamanager is ambtelijk opdrachtgever voor de projectorganisaties. De programmamanager is daarmee inhoudelijk en hiërarchisch eindverantwoordelijk voor de uitvoering van het programma binnen de kaders van de projectopdrachten van GS. Nadat Provinciale Staten een realisatiebesluit hebben genomen voor een project, ligt de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de werkzaamheden primair bij GS. Daarbij wordt er samengewerkt met de betrokken gemeentebesturen, hoewel deze vaak niet financieel bijdragen aan het infrastructurele project. De bestuurlijke samenwerking van een infrastructureel project vindt plaats in een stuurgroep die bestaat uit de gedeputeerde Verkeer en Vervoer, de gedeputeerde Plattelandsbeleid en Landelijk Gebied, de bestuurlijk verantwoordelijke wethouders van de betrokken gemeenten en de voorzitter van de Gebiedscommissie. De stuurgroep heeft een adviesen klankbordfunctie naar GS. 14

17 Een projectorganisatie bestaat tenminste uit een projectmanager, projectcontroller, projectsecretaris, projectondersteuner en enkele projectleiders (gebiedsontwikkeling, eventueel PIP en civiele techniek). De projectmanager heeft vanuit de gedelegeerde verantwoordelijkheid regulier overleg met de ambtelijke opdrachtgever en zo nodig met de bestuurlijke opdrachtgever. In dit overleg worden de risico s, kansen en voortgang van het project besproken. Benodigde kennis die niet binnen de Projectorganisatie aanwezig is, wordt verkregen uit de beleidsafdelingen, vanuit andere projecten en door externe adviseurs en inhuur. De kennis en expertise voor de aansturing van de gebiedsontwikkeling wordt verkregen uit de afdeling Programma's en Projecten Landelijk Gebied werkzaam (PPLG, thans Programma Bebouwde ruimte en Landelijk Gebied). Op het gebied van grondverwerving maken de projectorganisaties gebruik van de kennis en capaciteit van de grondverwervers van het Cluster VGI, van de IKG coördinator uit de afdeling PPLG, van DLG en externe deskundigen. In alle projecten wordt samengewerkt met gemeenten. In een aantal projecten wordt daarnaast samengewerkt met Rijkswaterstaat. Natuur- en gebiedsontwikkeling De provincie heeft per 1 januari 2007 de regie gekregen bij het realiseren van doelen in het landelijk gebied. De afdeling PPLG is vanaf dat moment verantwoordelijk voor de programmering van het pmjp en voor de programmering en regie op de landinrichtings-en gebiedsprojecten, die door DLG worden uitgevoerd. In de afdeling PPLG is o.a. de coördinatie van de landinrichting / gebiedsontwikkeling georganiseerd en de daarbij behorende coördinatie van de grondverwerving. De coördinatie van de landinrichting / gebiedsontwikkeling betreft het aansturen van DLG, de integrale advisering van landinrichtings- en gebiedscommissies bij de realisering van het beleid en het initiëren van nieuwe projecten, waarbij doelen vanuit pmjp gerealiseerd kunnen worden. De coördinatie van de grondverwerving betreft het aansturen van DLG, het Kadaster en een kavelruilbureau. Onder de coördinatie van de afdeling PPLG worden gronden verworven voor de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), voor landbouw, voor anticiperende aankopen voor strategische provinciale doelen en voor nieuwe infrastructuurprojecten en de integrale inpassing van wegen in de provincie. PPLG maakt voor de daadwerkelijke grondaankopen gebruik van de deskundigheid en capaciteit van DLG en andere externe deskundigen. De afdeling PPLG valt onder de eindverantwoordelijkheid van de directeur Beleid. Voor de realisatie van het pmjp en de gebiedsprojecten werken de medewerkers van de afdeling PPLG nauw samen met de projectorganisaties Infrastructuur. In de projectorganisaties De Centrale As, de Haak en N381 zijn er vanuit de afdeling PPLG projectleiders gebiedsontwikkeling actief. Deze projectleiders zijn verantwoordelijk voor het gebiedsontwikkelingsproces in de regio s en de grondaankopen voor het landelijk gebied en natuurontwikkeling. Tussen de medewerkers van PPLG en de projectmanagers infrastructuur vindt regelmatig afstemming plaats op het gebied van grondverwerving. Medewerkers van PPLG, projectmanagers infrastructuur en DLG hebben met elkaar afspraken gemaakt over het parallel toepassen van verschillende verwervingsprocedures in een gebied. In het aankoopstrategieplan (ASP) dat door DLG wordt opgesteld, zijn deze afspraken per gebied opgenomen. 15

18 Dienst Landelijk Gebied (DLG) is een agentschap van het ministerie Economische Zaken. DLG is het uitvoeringsorgaan van het ministerie EZ om de provincie te ondersteunen in hun regierol met betrekking tot de gebiedsgerichte inrichting van het landelijk gebied, waaronder grondverwerving, (land)inrichting en natuurbeheer. De aansturingsrelatie, de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn beschreven in het Aansturingsprotocol Provincies Dienst Landelijk Gebied en Bureau Beheer Landbouwgronden. In 2006 heeft de provincie Friesland gezamenlijk met DLG dit aansturingsprotocol aan de hand van het pmjp uitgewerkt voor de Friese situatie. De afspraken hierover zijn opgenomen in het Handelingskader Grond. Naast dit handelingskader sluit de portefeuillehouder Landelijk Gebied jaarlijks een Prestatieovereenkomst met de Dienst Landelijk Gebied. Daarin wordt voor landinrichtings- en gebiedsprojecten die de DLG uitvoert, een afspraak gemaakt over de prestaties die op 31 december van dat jaar geleverd moeten zijn. In 2009 zijn er bij het instellen van het IKG nieuwe afspraken gemaakt over de aansturing en rol van DLG. Vanaf dat moment stuurt de provincie aan de voorkant DLG aan op het proces van grondaankopen. 3.2 Verdeling verantwoordelijkheden proces van grondverwerving De organisatie van grondverwerving voor infrastructurele projecten en natuur- en gebiedsontwikkelingsprojecten is op een andere wijze georganiseerd. Zo ook de processen van besluitvorming en de interne werkprocessen. Hieronder volgt een beschrijving van die processen. Infrastructuur Voor de realisatie van infrastructurele projecten worden er gronden en vastgoedobjecten aangekocht en weer doorverkocht. De verantwoordelijkheden zijn als volgt verdeeld. Provinciale Staten stellen bij het tracébesluit en het daaropvolgend realisatiebesluit de (financiële) kaders voor een infrastructureel project vast. De directeur Uitvoering kan na vaststelling van het realisatiebesluit gronden verwerven passend binnen de vastgestelde projectbudgetten. Ook kan de projectmanager infrastructuur na vaststelling van het realisatiebesluit een grondverwerver opdracht geven om onroerende zaken aan te kopen. Op hoofdlijnen en volgens de administratieve organisatie (AO) van 2005 ziet het proces van grondverwerving er dan als volgt uit (zie ook bijlage 1). In overleg tussen de projectmanager en de grondverwerver wordt bepaald welke onroerende zaken aangekocht moeten worden. De kadastrale gegevens geven inzicht in wie de eigenaar is van de grond. Als de directeur Uitvoering mandaat heeft om gronden aan te kopen wordt er door de grondverwerver contact opgenomen met de grondeigenaar om de wens van aankoop voor te leggen. Vervolgens bepaalt de grondverwerver wat de schadeloosstelling en koopsom is, veelal door of in overleg met een onafhankelijke taxateur. De taxateur stelt een voorlopig taxatierapport op. Na het opstellen van het taxatierapport wordt er door de provincie een conceptovereenkomst opgesteld, wat als basis dient voor de onderhandeling met de grondeigenaar. De onderhandeling wordt gevoerd door de grondverwerver met regelmatige terugkoppeling naar de projectmanager en eventueel taxateur. Nadat er een principe overeenstemming is bereikt, wordt de principe overeenkomst ondertekend door de verkoper en wordt indien 16

19 nodig het taxatierapport aangepast. Indien de directeur Uitvoering gemandateerd is om tot aankoop over te gaan wordt de aankoop door de directeur Uitvoering ondertekend. Indien de directeur Uitvoering geen mandaat heeft, moet de opdrachtgevende afdeling en/of de grondverwerver een GS-stuk opstellen. Als er geen krediet beschikbaar is gesteld door PS voor de grondaankoop, zullen GS een voorstel voor financiering aan PS moeten doen. In september 2011 zijn er naar aanleiding van vragen rondom mogelijke staatssteun bij grondverwerving werkafspraken gemaakt met betrekking tot het proces van grondverwerving 1. Bij deze werkafspraken zijn de afdeling SOBD, directeur uitvoering, de programmamanager complexe infraprojecten, projectmanagers van grote infrastructurele projecten en het hoofd cluster VGI betrokken geweest. Op basis van deze afspraken is het AO voor grondverwerving door het cluster VGI aangepast (zie bijlage 1). Het is niet duidelijk of deze aangepaste AO formeel is vastgesteld. De aanpassingen betreffen een schriftelijke opdrachtverlening aan de grondverwerver door een opdrachtgevende afdeling met daarna een expliciete check op aankoopbudget en een check door de grondverwerver of de directeur Uitvoering gemandateerd is. Ook is in de AO het overleg met een onafhankelijke taxateur over de schadeloosstelling en (ver)koopsom expliciet opgenomen, net als een mogelijk overleg met de afdeling SOBD betreffende staatssteun, de juridische toetsing van de conceptovereenkomst door SOBD, een financiële toetsing van de afdeling FP&C (doelmatigheid) en een overall toetsing van het clusterhoofd VGI. De grondverwerver moet ook een gemotiveerde onderbouwing geven als de aankoop afwijkt van het taxatiebedrag. Ook toetst de grondverwerver voor de ondertekening van de overeenkomst door de verkoper of de directeur voor de inhoud van de principe overeenstemming gemandateerd is. Ook dient een verschillenanalyse te worden opgesteld indien er verschil bestaat tussen het taxatierapport en de overeenkomst. In december 2011 zijn er binnen het cluster VGI afspraken gemaakt over de uitvoering van grondverwerving vooruitlopend op een nieuw op te stellen grondverwervingprotocol 2. De afspraken die in dit grondverwervingsprotocol opgenomen moesten worden hebben voornamelijk betrekking op de inhuur van taxateurs, de omgang met taxatierapporten en de procedure van interne toetsing van de koopovereenkomst. 1 Verslag bespreking memo SOBD d.d. 14 september Interne mail d.d. 20 december

20 De volgende afspraken zijn gemaakt: vergroten van de inzichtelijkheid van de prijsvorming van de taxatie (taxateur moet duidelijk(er) aangeven hoe en waarom hij tot prijsvorming is gekomen), de goedkeuring van het taxatierapport voordat de onderhandelingen worden gestart, de toetsing van de koopovereenkomsten door diverse provinciale medewerkers, een verklaring van de grondverwerver hoe de aankoopprijs is opgebouwd en dat de taxatie en aankoop niet uitgevoerd mogen worden door dezelfde medewerker. Ook wordt de afspraak gemaakt dat externe opdrachten alleen na overleg met het hoofd van cluster VGI mogen worden verstrekt. In het jaar 2012 is er gewerkt aan een nieuw AO waarin een deel van de afspraken die in september en december 2011 zijn gemaakt zijn opgenomen. Ook is er in het najaar 2012 gewerkt aan een grondprijsnota en aan uniforme spelregels rondom de inhuur, gebruik en bekostiging van externe taxateurs. Met de instelling van de nieuwe eenheid Grondzaken per 1 oktober 2012 werkt de totale provinciale organisatie met een vernieuwde en aangepaste AO voor alle grondverwervingen zowel bij natuur- en gebiedsontwikkeling als bij infrastructuur. Momenteel wordt er nog gewerkt aan de grondprijsnota en aan de uniforme spelregels rondom de inhuur, gebruik en bekostiging van externe taxateurs. Natuur- en gebiedsontwikkeling De verantwoordelijkheden tussen de provincie en DLG zijn tot april 2010 als volgt verdeeld. De aansturing van grondverwerving is belegd bij de provincie en is gericht op beleid, strategie en programmering. De uitvoering van grondverwerving op transactieniveau is belegd bij het DLG / Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL). Binnen de provincie zijn Gedeputeerde Staten bevoegd om te besluiten tot aankoop van grond. Vanaf maart 2008 zijn ook de afdelingshoofden en de directeur beleid gemandateerd om passend binnen budget en conform voorwaarden gronden aan te kopen. Voor het budget anticiperende aankopen hebben GS met het vaststellen van de nota Grunbelied in 2007 aangegeven dat alle anticiperende grondaankopen moeten worden voorgelegd aan het college. DLG is tot gemandateerd om zonder goedkeuring van GS te besluiten tot aankoop. Wel is DLG verplicht om alle transacties die bestuurlijk gevoelig zijn, een bestuurlijke risico van meer dan met zich meedragen en/of de aankopen van vastgoed betreffen voor te leggen aan GS. Verdere afspraken zijn opgenomen in het handelingskader Grond voor de provincie Friesland en DLG d.d. 19 december Eind maart 2008 krijgt de juridische afdeling (destijds BFT) een adviserende rol bij de aankopen boven de en afwijkingen van de inkoopvoorwaarden. Het AO dat DLG voor provinciale aankopen tot april 2010 heeft gebruikt, bestaat uit vier stappen, namelijk onderhandelen, goedkeuren, tekenen overeenkomst en afhandelen transactie. De stap onderhandelen begint bij het moment van opdrachtverlening en staat in het teken van het voorbereiden van de koopovereenkomst. De opdracht wordt door een medewerker van DLG er of iemand van de projectorganisatie van de provincie verleend passend binnen de mandaten. 3 Dit handelingskader is gebaseerd op het aansturingsprotocol van de provincies door DLG en BBL d.d. 3 november 2006 en uitgewerkt in het mandateringsbesluit van GS met betrekking tot opgedragen taken en bevoegdheden door de provincie aan DLG, d.d. 27 november