De staat. Kenmerken. Staatsrecht 9

Transcriptie

1 I De staat 1 Kenmerken Het object van het staatsrecht, het constitutionele recht, is de staat. Kenmerken van de staat zijn: een territorium met daarop een gemeenschap mensen waarover gezag wordt uitgeoefend door een organisatie. Een staat treedt op in het internationale verkeer; van belang in dat verband is de erkenning door de internationale gemeenschap van staten. Niet alle staten oefenen in dezelfde mate effectief gezag uit: internationaal erkende staten kunnen tevens failed states zijn: staten die niet in staat zijn elementair gezag te handhaven door de aanwezigheid van een burgeroorlog, vechtende milities of andersoortige groepen die geweld uitoefenen en delen van het territorium beheersen. Denk bijvoorbeeld aan het lidmaatschap van de Verenigde Naties. Art. 4 van het VN-Handvest bepaalt dat de Algemene Vergadering beslist over het lidmaatschap van de VN, dat open staat voor alle vredelievende staten die de in het Handvest vervatte verplichtingen aanvaarden en die in staat en bereid zijn deze verplichtingen na te komen. Volgens art. 1 lid 1 IVBPR hebben alle volken het zelfbeschikkingsrecht, zij het dat dit niet betekent dat ieder volk het recht op afscheiding heeft, dan wel op een eigen onafhankelijke staat. Staatsrecht 9

2 De gemeenschap van mensen waarover gezag wordt uitgeoefend, kan zeer divers zijn: zowel qua taal als qua etniciteit hoeft er geen sprake te zijn van een eenheid, maar kan een (grote) pluriformiteit aanwezig zijn qua taal, godsdienst, afkomst en gewoonten bijvoorbeeld. De Nederlandse staat is rechtspersoon naar privaatrecht (art. 2:1 BW). Staatsrecht is het recht dat ziet op het recht over inhoud en functioneren van de (instellingen van de) staat; daarnaast bevat het regels over de bevoegdheden van de staatsorganen en instellingen. Ook bevat het normen die de macht van de staat regelen en aan banden leggen: denk daarbij aan grondrechten. Het staatsrecht beslaat de organisatie en werkwijze van zowel de centrale organen van de staat als de decentrale (provincies, gemeenten) of andere subnationale entiteiten, zoals deelstaten. Centrale leerstukken van het staatsrecht betreffen vraagstukken als bevoegdheden (verdeling, zoals de verdeling van bevoegdheden tussen wetgever, uitvoerende macht en rechterlijke macht dan wel tussen centrale overheid en lagere overheden, of tussen de federale regering en deelstaten), onderlinge verhouding tussen staatsmachten (vormen van wederzijdse beïnvloeding en controle), begrenzingen van de uitoefening van die bevoegdheden (afbakening van bevoegdheden en regels die de burger rechtsbescherming tegen overheidsmacht verschaffen), alsook kwesties betreffende de legitimiteit van het overheidsgezag (democratische legitimatie door verkiezingen, inspraak, vormen van referenda) en de verhouding overheid-burger (rechtsbescherming, grondrechten). 10 Boom Basics

3 2 Soevereiniteit Van staten wordt in het algemeen gezegd dat zij soeverein zijn. Het begrip soevereiniteit wordt in twee betekenissen gehanteerd: 1. Externe soevereiniteit: internationaal-rechtelijk. De staat is een zelfstandige entiteit waarbij andere, derde staten, erkenning uitspreken en de staat aanspraak kan maken op niet-inmenging in interne aangelegenheden en op bescherming tegen agressie. Zo is een staat bevoegd om op het internationale vlak rechtshandelingen te verrichten (bijv. verdragen sluiten, lid worden van een internationale organisatie, bijdragen aan de vorming van gewoonterecht). Door de toenemende globalisering, internationalisering en europeanisering is deze vorm van soevereiniteitsteeds meer aan erosie onderhevig (zie hoofdstuk XII Internationalisering en XIII Europeanisering ). Immers, naarmate meer problemen en zaken Europees dan wel internationaal (dienen te) worden aangepakt en opgelost, neemt de impact van het Europese en internationale recht op het nationale recht toe. Ook maken internationale machtsverhoudingen dat niet alle staten even machtig zijn op het internationale vlak en in internationale verhoudingen en onderhandelingen 2. Interne soevereiniteit: nationaal-rechtelijk. Aangegeven wordt dan waar de bron van het overheidsgezag ligt, dan wel waar (bij wie) het hoogste gezag ligt. In de eerste betekenis, bijvoorbeeld volkssoevereiniteit: la volonté générale. Daarmee wordt bedoeld dat het staatsgezag gefundeerd is op de wil van het volk. Zo reppen de preambules van de Duitse, Franse en Amerikaanse grondwetten van het volk als constituerend soeverein; art. 3 Franse grondwet bepaalt Staatsrecht 11

4 daarnaast dat de nationale soevereiniteit aan het volk behoort. De Nederlandse Grondwet zwijgt over de bron van overheidsgezag. In de tweede betekenis, the sovereignty of Parliament (Verenigd Koninkrijk): besluiten van het parlement zijn onaantastbaar en kunnen niet door een andere staatsinstelling worden ongedaan gemaakt, behalve door het Parlement zelf. Naar analogie zou dat voor Nederland voor de grondwetgever kunnen worden gezegd (grondwetswijzigingen kunnen slechts bij twee derde meerderheid worden doorgevoerd). Ook op het punt van deze betekenis van het soevereiniteitsbegrip betekent de toegenomen internationalisering een relativering. Zo is de aanname ten aanzien van het EU-recht dat dat boven het nationale recht prevaleert en de rechter die suprematie moet handhaven. Formeel heeft het parlement van het Verenigd Koninkrijk zijn soevereiniteit behouden doordat het Parlement dat lidmaatschap van de EU met de daarin begrepen suprematie vrijwillig is aangegaan en hetzelfde Parlement dat lidmaatschap zou kunnen beëindigen naar Brits constitutioneel recht; materieel is die interne soevereiniteit aanzienlijk begrensd. Het begrip soevereiniteit kan ook worden gerelativeerd door de aanname van inherente grenzen aan de uitoefening van het overheidsgezag. Denk in dat verband vooral aan de reikwijdte van fundamentele rechten, zoals het verbod van genocide of het verbod te martelen. In sommige landen komt de notie van (volks)soevereiniteit in de grondwet voor (Frankrijk; vgl. ook de Amerikaanse Grondwet met de woorden We the people of the United States ); zo niet in Nederland: in Nederland is er ook door de voorrang voor het internationale recht én de mogelijkheid met de Grondwet strijdige verdragen te sluiten, een vergaande relativering. De 12 Boom Basics

5 interne soevereiniteit van de wetgever wordt, evenals in het Verenigd Koninkrijk, beschermd door het verbod voor de rechter wetten aan de Grondwet te toetsen (art. 120 Grondwet) (zij het dat wetgeving in Nederland wel onderhevig is aan toetsing door de rechter aan verdragen en aan toetsing aan het hiërarchisch superieure EU-recht). 3 Staatsvormen Staten zijn er in verschillende vormen: De eenheidsstaat: al het gezag ligt bij één centrale autoriteit. Verschillende territoriale dan wel functionele eenheden en subeenheden ontlenen hun bestaan en bevoegdheden aan het centrale gezag. Die oorsprong van bevoegdheden bij de centrale wetgever is kenmerkend voor een eenheidsstaat. Voorbeeld van een betrekkelijk gecentraliseerde eenheidsstaat: Frankrijk. Al naar gelang er in meerdere mate sprake is van een decentralisering van bevoegdheden (toebedeling van bevoegdheden aan sub-eenheden) spreken we van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Voorbeelden zijn Nederland (provincies en gemeenten) en het Verenigd Koninkrijk ( devolution betreffende Schotland en Wales). Bedenk wel dat het hierbij om simplificaties gaat. In de mate van decentralisatie bestaan tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk verschillen. In Frankrijk is ook sprake van decentralisatie, zij het minder vergaand. De federale staat: een structuur waarbij er sprake is van aparte deelstaten met eigen grondwettelijk beschermde bevoegdheden, alsmede van een federale regering en wetgever, die gelimiteerde bevoegdheden bezitten die prevaleren boven die van de deelstaten. Het cruciale verschil met een (gedecentraliseerde) eenheids- Staatsrecht 13

6 staat is dat in de laatste de subeenheden hun bestaan ontlenen aan de staat, terwijl in een federale staat de deelstaten eigen grondwettelijke bevoegdheden hebben. Cruciaal in federale staten is de specifieke grondwettelijke taakverdeling tussen de federale wetgever/regering en de deelstaten. Deze taakverdeling kan bestaan uit een opsomming van bevoegdheden van de federale wetgever (en de aanname dat wat niet aan de federale wetgever is toebedeeld, aan de deelstaten toekomt); door een opsomming van de bevoegdheden van beide, of door een combinatie. Voorbeelden zijn de Bondsrepubliek Duitsland en de Verenigde Staten van Amerika. Hoewel beide staten federale staten zijn, zijn er ook hier grote onderlinge verschillen. Zo heeft de federale wetgever in Duitsland aanzienlijk meer bevoegdheden dan de Amerikaanse, hetgeen gecompenseerd wordt door een grote statelijke inbreng in het Duitse wetgevingsproces via de Bundesrat. Dat wil zeggen dat wat de Duitse deelstaten zijn kwijtgeraakt door het ontstaan van meer federale bevoegdheden, zij hebben gecompenseerd met meer zeggenschap in federale wetgeving. Hoewel formeel gezien geen staat, en dus ook geen federale staat, heeft de EU op het stuk van taakverdeling en suprematie van EU/`federaal recht federale trekken: de bevoegdheden van de EU zijn uitputtend in de EU Verdragen (Verdrag betreffende de Europese Unie <VEU> en Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie <VWEU>) opgesomd en de rest komt aan de lidstaten toe; en verder prevaleert het EU recht over de nationale rechtsordes, net zoals in een federale staat het federale recht prevaleert boven het recht van de deelstaten. De confederatieve staat: een samenwerking tussen verschillende soevereine staten op grond van een verdrag. De formele soevereiniteit van deze staten maakt dat zij op min of meer vrijwillige basis deel uitmaken van de confederatie. 14 Boom Basics

7 Voorbeelden zijn de Amerikaanse Confederatie na de Declaration of Independence en voor de stichting van de federatie en Zwitserland. Bedacht dient te worden dat het gaat om archetypen. In de praktijk komen uiteraard tal van nuances en verschillen voor. Figuur 1 Staatsvormen Eenheidsstaat Federale staat Confederale staat Nationale regering Federale regering Confederale regering - decentrale lichamen deelstaten soevereine staten 4 Rechtsstaat De staat is gebonden aan het recht: dit wordt tot uitdrukking gebracht met het concept van de rechtsstaat of de rule of law. De definities van rechtsstaat dan wel rule of law verschillen van land tot land in hun precieze uitwerking en interpretatie. In het algemeen wordt in Nederland bij het begrip rechtsstaat aan de volgende kenmerken gedacht: Het legaliteitsbeginsel: de overheid kan slechts optreden op de grondslag van democratisch totstandgekomen, gelegitimeerde algemene regels (de democratische rechtsstaat). Staatsrecht 15

8 Er dient sprake te zijn van spreiding van overheidsmacht over verschillende personen dan wel organen. Scheiding van machten: wetgeving, uitvoeren, rechtspraak (Trias Politica: Montesquieu; zie nr. 8). Er moet een onafhankelijke en onpartijdige rechter zijn die in staat is de burgers bescherming te bieden tegen willekeurig en onrechtmatig overheidsoptreden. De fundamentele rechten moeten worden geëerbiedigd. Soms wordt hieraan toegevoegd dat de staat een sociale dimensie dient te hebben, dat wil zeggen tevens beschermend dient op te treden ten aanzien van kwetsbare groepen: de sociale rechtsstaat. In de hiervoor genoemde definitie van de rechtsstaat komt ook de eis van democratie voor. Tussen die eis en de overige kenmerken van de rechtsstaat kunnen uiteraard spanningen bestaan, daar waar een democratisch totstandgekomen regel in conflict komt met fundamentele rechten. Een bescherming door de rechter is dan conform de eisen van rechtsstaat dat de burgers door de rechter bescherming moeten worden geboden en dat grondrechten moeten worden geëerbiedigd, maar conflicteert met het democratisch postulaat ( la volonté générale ). In de VS wordt dit conflict wel verzoend door het rechterlijk toetsingsrecht te zien in het licht van de volkssoevereiniteit. De rechter die een wet aan de Grondwet toetst doet daarmee recht aan de volkssoevereiniteit en de wil van het volk die is neergelegd in de Grondwet. Die wil verdient voorrang boven een wet die slechts het product is van vertegenwoordigers van het volk. Vergelijk: het arrest Marbury v. Madison (1803). Ook wordt wel betoogd dat met het rechterlijk toetsingsrecht de rechter in staat is het democratische postulaat recht te doen dat iedere burger respect verdient en beschermd moet worden in zijn individuele rechten als burger. 16 Boom Basics

9 5 Democratie Het begrip democratie is een lastig begrip dat in talloze betekenissen voorkomt. Uitgangspunt is dat een volk de uiteindelijke zeggenschap heeft, in ieder geval via regelmatige en geheime verkiezingen. De verschillende opvattingen variëren van de gedachte dat democratie een stelsel is waarmee op vreedzame wijze van machthebbers kan worden gewisseld tot de wens dat eenieder op tal van zaken die voor hem/haar of voor de samenleving van belang zijn kan meebeslissen. Gangbaar is het onderscheid tussen directe en indirecte democratie (representatie). Directe democratie Daarmee wordt bedoeld dat de burgers rechtstreeks invloed kunnen uitoefenen op besluiten van de staat. De meest vergaande vorm is die van volksvergaderingen. Ook kan gedacht worden aan het volksinitiatief: de bevolking kan (na een bepaalde procedure en verzameling van voldoende ondersteuning) een onderwerp voorleggen voor ofwel besluitvorming in het parlement ofwel ter vaststelling in een volksstemming. Voorbeelden zijn Zwitserland en Californië. Ook komt op enkele plekken her recall recht voor, te weten de mogelijkheid om bij een volksstemming gekozen vertegenwoordigers/regeringsleiders te ontslaan. In Nederland bestaat sinds 2006 het burgerinitiatief. Toen besloot de Tweede Kamer in haar Reglement van Orde (art. 20; zie verder het Reglement van de commissie van Verzoekschriften en Burgerinitiatieven) het mogelijk te maken om initiatieven op de agenda van de Tweede Kamer te zetten. Dergelijke burgerinitiatieven worden in handen gesteld van de commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven van de Tweede Staatsrecht 17

10 Kamer. Er is wel een aantal regels waaraan een burgerinitiatief moet voldoen: steunbetuigingen (dienaangaande worden digitale steunbetuigingen ook geaccepteerd). Een duidelijke omschrijving van het doel van het voorstel. Een nieuw voorstel dat een onderwerp betreft dat de laatste twee jaren niet in de Tweede Kamer aan de orde is geweest. Een onderwerp waarover de Tweede Kamer inderdaad kan beslissen (een kwestie die de Rijksoverheid aangaat en geen privékwestie is). Een voorstel dat niet indruist tegen in Nederland diepgewortelde normen en waarden. Een voorstel dat niet gaat over de Grondwet, de belastingen of begrotingswetten. In 2007 heeft de commissie voor de Verzoekschriften en Burgerinitiatieven de behandeling van het burgerinitiatief Stop fout vlees door de Tweede Kamer geaccepteerd. Dat initiatief van Milieudefensie en Jongeren Milieu Actief (JMA) kon rekenen op steunbetuigingen. Het is in najaar 2009 door de Tweede Kamer behandeld en een meerderheid wees de hervorming van de bio-industrie toen af. Sinds 2006 zijn er 12 burgerinitiatieven ingediend; de helft daarvan is niet ontvankelijk verklaard. De andere zes zijn of waren in behandeling. Ook op EU niveau bestaat de mogelijkheid tot het burgerinitiatief: art. 11 lid 4 EU-Verdrag maakt het mogelijk voorstellen aan de Commissie voor te leggen (drempel: 1 miljoen handtekeningen). Minder vergaand dan het volksinitiatief is het referendum: de bevolking wordt geraadpleegd omtrent een (voorgenomen) besluit. Daarbij kan men onderscheid maken tussen een decisief en een consultatief referendum. 18 Boom Basics

11 Decisief referendum Hiervan is sprake als de uitkomst van een referendum bindend is, dat wil zeggen: na een afwijzing van een wetsvoorstel bijvoorbeeld, kan dat geen wet worden. Of een voorstel tot wet wordt voorgelegd per referendum en treedt in werking na aanvaarding in dat referendum. Consultatief referendum Bij het raadgevend referendum kan van de uitkomst van de volksraadpleging worden afgeweken en kan een project dat in het raadgevend referendum is afgewezen alsnog toch worden doorgezet. Bij een referendum kan veelal slechts gestemd worden over genomen besluiten; sommige landen kennen echter ook het referendum als initiatief: op verzoek van burgers kan een voorstel worden gedaan of kan een volksstemming over een genomen besluit worden geïnitieerd (volksinitiatief). Soms ook is een referendum beperkt tot specifieke besluiten, bijvoorbeeld wetgeving. In Nederland heeft tot 2005 gedurende iets meer dan drie jaar een Tijdelijke Referendumwet gegolden (consultatief referendum). In 1999 verwierp de Eerste Kamer een voorstel tot grondwetswijziging om een correctief wetgevingsreferendum (decisief referendum) mogelijk te maken. Voor het beoogde decisief correctief wetgevingsreferendum is een grondwetswijziging nodig. Daartoe is sinds 2005 een initiatief wetsontwerp aanhangig (nr ;). Via een speciale wet (Wet raadplegend referendum Europese Grondwet, Stb. 2005, 44) werd op 1 juni 2005 een referendum gehouden over de Europese Grondwet, waarbij een meerderheid nee stemde. Staatsrecht 19

12 Facultatief referendum Hiervan is sprake als het houden van een referendum niet verplicht is voorgeschreven maar kan worden gehouden op besluit van de regering, parlement of bij voldoende handtekeningen. Niet facultatieve referenda komen wel voor bij grondwetsherzieningen. Indirecte democratie Van indirecte democratie spreken we als een bevolking op onrechtstreekse wijze, via gekozen vertegenwoordigers, deel heeft aan de publieke besluitvorming. Tal van stelsels die gebaseerd zijn op een model van indirecte, representatieve democratie kennen, als correctiemiddel dan wel als aanvulling, ook wel het referendum. Zo bijvoorbeeld: Frankrijk. Het begrip democratie wordt vaak geassocieerd met de regel dat de meerderheid beslist. Op die regel kennen vele staten echter correcties: een daarvan is dat grondrechten dienen te worden gerespecteerd en dat de meerderheid geen wetgeving kan maken waardoor inbreuk op individuele rechten wordt gemaakt; een andere is dat het veelal aan de rechter is om democratisch totstandgekomen wetgeving te toetsen aan de grondwet dan wel aan fundamentele algemene rechtsbeginselen. Rechtvaardigingen van zo n ondemocratische rechterlijke controle op parlementaire besluitvorming zijn: Via het beroep op de grondwet honoreert de rechter de volkssoevereiniteit: de wil van het volk zoals tot uitdrukking gebracht in de grondwet. Aan het begrip democratie is inherent dat ook (politieke) minderheden alsmede individuen bescherming verkrijgen. Gelijk respect voor eenieder maakt deel uit van het democratieconcept en dient ook te kunnen worden afgedwongen. Formele versus materiële democratie 20 Boom Basics

13 Formele democratie: de open democratische spelregels staan centraal: bijvoorbeeld verkiezingen, vrije vorming politieke partijen. Materiële democratie: een democratisch systeem moet zichzelf verdedigen tegen ondemocratische groepen: bijvoorbeeld mogelijkheid van partijverbod. Dit onderscheid laat een spanning zien over de vraag hoe om te gaan met verwerpelijke of ondemocratische meningsuitingen. In het eerste formele perspectief bestaat voldoende vertrouwen in de kracht van de spelregels van de democratie en in het uiteindelijk overwinnen van de democratische ideeën: de gedachte dat op de market place of ideas de beste opvattingen overwinnen en dat de democratie sterk genoeg is om ondemocratische opvattingen te bestrijden. Hierin past een ruime mate van vrijheid van meningsuiting en open publiek debat. In het materiële democratieconcept wordt betoogd dat een democratie actief moet worden beschermd door maatregelen te nemen, zoals het verbieden van (ondemocratische) politieke partijen, het strafbaar stellen van specifieke meningsuitingen en dergelijke, teneinde te voorkomen dat de democratie ten onder kan gaan doordat zij wordt overgenomen door een ondemocratische meerderheid die vervolgens de democratie buitenspel zet. Duitsland wordt vaak aangehaald als staat waarin het aspect van de materiële ( streitbare ) democratie wordt gehanteerd; zo bepaalt art. 21 lid 2 van het Duitse Grundgesetz dat politiek partijen de de democratie in gevaar brengen als zijnde ongrondwettig door het Constitutionele Hof kunnen worden verboden. Staatsrecht 21

14 6 Presidentiële en parlementaire democratieën Democratieën op primair indirect vertegenwoordigende grondslag zijn er in soorten en maten. Van een presidentiële democratie is sprake als er naast het democratisch verkozen parlement ook een direct gekozen president is, die tegenover het parlement een eigen mandaat heeft en eigen specifiek omschreven bevoegdheden bezit. Kenmerkend is dat er geen vertrouwensband is tussen volksvertegenwoordiging en president: de president kan het parlement niet ontbinden (met als gevolg verkiezingen) en het parlement kan de president niet via een motie van wantrouwen naar huis sturen. Voorbeeld van een presidentieel stelsel zijn de Verenigde Staten van Amerika. De Amerikaanse president wordt rechtstreeks verkozen, heeft eigen specifieke bevoegdheden en kan niet worden afgezet louter omdat het vertrouwen in hem ontbreekt. Het instrument van impeachment beoogt niet de implementatie van de vertrouwensregel, maar louter het uit het ambt zetten van een president die verraad pleegt of misdrijven pleegt (deze procedure van impeachment is in de Amerikaanse geschiedenis drie keer gestart: twee keer was er geen gekwalificeerde meerderheid in de Senaat om de president uit zijn ambt te ontzetten (Jackson, Clinton); één keer diende de president zelf zijn ontslag in (Nixon). De politieke kleur van een president respectievelijk zijn politieke agenda kan dan ook hemelsbreed verschillen van die van het Amerikaanse Congres, juist omdat zij separaat worden verkozen en omdat de zittingstermijn van de Amerikaanse president 4 jaar is en de verkiezingen voor het huis van Afgevaardigden om de twee jaar plaatsvinden; en zo ook voor 1/3 deel van de Senaat. In een parlementaire democratie heeft een regering geen eigen direct kiezersmandaat, maar komt tot stand door en berust op 22 Boom Basics

15 het vertrouwen van het parlement. Er is sprake van een samenwerkingsrelatie en de regering dient het vertrouwen te hebben van het parlement en dus te berusten op een meerderheid in het parlement. Voorbeelden zijn Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Beide landen zijn daarnaast een monarchie. Duitsland is eveneens een voorbeeld van een parlementair stelsel met een (niet rechtstreeks verkozen) president. De Duitse president wordt niet rechtstreeks verkozen en heeft vooral ceremoniële taken, vergelijkbaar met de Britse en Nederlandse monarch. Een tussenvorm is Frankrijk met een semi-presidentieel model. De president wordt weliswaar direct gekozen en bezit een aantal eigen bevoegdheden, maar de regering wordt verder gevormd onder leiding van een door de president benoemde premier, die het vertrouwen dient te hebben van het parlement en daarmee ook dient samen te werken. Sinds de grondwetswijziging waarin de presidentiële termijn op vijf jaar werd gesteld en het gelijklopen daarvan aan het parlementaire mandaat, lijkt de kans klein geworden op een president en premier van verschillende politieke kleur, zoals dat in de vorige eeuw wel voorkwam ( cohabitation ). De verkiezingen in 2012 leidden tot verkiezing van een socialistische president (Hollande) en een Assemblee Nationale met een eveneens socialistische meerderheid. 7 Monisme en dualisme Binnen parlementaire stelsels wordt wel onderscheid gemaakt tussen monisme en dualisme. Staatsrecht 23

16 In een monistisch parlementair stelsel is er sprake van een nauwe band tussen regering en parlement(aire meerderheid). Kenmerken zijn dat ministers lid zijn/blijven van het parlement en dat er sprake is van een zeer nauwe samenwerking, bijvoorbeeld op grondslag van een regeerakkoord, tussen regeringspartijen en regering. Dat laatste kan zich uiten in regelmatig overleg. In een dualistisch parlementair stelsel is er een duidelijke scheiding tussen regering en parlementaire meerderheid. De laatste kan zich onafhankelijk opstellen tegenover de regering; verder mogen ministers geen lid zijn van het parlement. Voorbeeld van een monistisch stelsel is het Verenigd Koninkrijk: de regering (het cabinet ) bestaat uit leden van het parlement (voornamelijk de House of Commons); de meerderheidsfractie(s) steun(t)(en) de regering; deze voert het verkiezingsprogramma van de meerderheidspartij(en) uit. De leider van de (grootste) meerderheidspartij is tevens Prime Minister. Als in Nederland wordt gesproken van monisme of dualisme in de verhouding regering-parlement heeft men het oog op het tweede aspect in bovenstaande definities. Een zeer nauwe band tussen regeringsfracties en kabinet (regelmatige afstemming vooraf tussen de fractievoorzitters en de leden van het kabinet) en regelmatig Torentjesoverleg wordt dan als monistisch gezien. Door de classificatie parlementaire-presidentiële stelsels is geen uitspraak gedaan over de macht van het parlement. Die kan sterker zijn in een presidentieel stelsel, maar ook in de verschillende parlementaire stelsels varieert de macht van het parlement. Die kan namelijk ook afhangen van de mate waarin het parlement eigen bevoegdheden tot onderzoek en controle heeft, alsook een eigen mandaat heeft bij wetgeving. Een sterk monisme kan ook feitelijke macht doen verschuiven naar de regering: het parlement laat het 24 Boom Basics

17 initiatief aan de regering en is zelf niet zozeer initiator van beleid. Dit is soms zo sterk dat zelfs in een bij uitstek parlementair stelsel als het Verenigd Koninkrijk soms gesproken wordt van een elective dictatorship (daarbij doelend op de regering resp. de prime minister). Cruciaal bij de bestudering van de feitelijke machtsverhoudingen zijn uiteraard ook de rol van politieke partijen en het kiesstelsel. In het staatsrecht, bij de bestudering van de werking van de staat en staatsorganen, is het zaak ook oog te hebben voor die rol van politieke partijen en de effecten van een kiesstelsel. Het laatste beïnvloedt mede de macht van een premier en van het parlement. Dat geldt eveneens voor de wijze waarop het parlement invulling kan geven aan de eigen bevoegdheden. Waar een partijleider tevens (vice)premier is, ligt het bijvoorbeeld weinig voor de hand dat de politieke fracties bereid en in staat zijn het de regering lastig te maken. 8 Scheiding en spreiding van machten en bevoegdheden Scheiding van machten In dit concept van de trias politica worden de overheidsbevoegdheden in drie categorieën verdeeld (wetgeving, bestuur/uitvoering, rechtspraak) en verdeeld over drie machten: de wetgever, de uitvoerende macht en de rechterlijke macht. In de VS is dit model in de meest zuivere vorm terug te vinden: wetgever is het Congres (bestaande uit Senaat en Huis van Afgevaardigden); de uitvoerende macht is de President; de rechterlijke macht de federale rechter met als hoogste rechter het Supreme Court; deze drie taken en machten zijn geregeld Staatsrecht 25

18 in drie separate opvolgende artikelen in de Amerikaanse grondwet: art. 1 over de wetgever; art. 2 over de president; art. 3 over de rechterlijke macht. Aan het concept van de scheiding van machten wordt vaak toegevoegd dat er niet alleen een scheiding dient te zijn, maar dat de drie machten elkaar ook dienen te controleren: de checks and balances. Ook die zijn in de Amerikaanse grondwet terug te vinden. Zo zijn er de volgende checks and balances : De president heeft het recht van veto over wetgeving (dit veto kan met een gekwalificeerde meerderheid door het Congres worden ongedaan gemaakt). Het Congres (de Senaat op aanklacht van het Huis) kan de president ontslaan (impeachment). Het Congres heeft het budgetrecht (power of the purse). De federale rechter heeft het rechterlijk toetsingsrecht (van wetgeving en handelen van de president). De president benoemt federale rechters. De Senaat heeft het recht van advice and consent ten aanzien van deze rechterlijke benoemingen en van een veelheid van andere executieve benoemingen. In Nederland is de scheiding der machten minder strikt doorgevoerd: zo is de wetgever een samenwerkingsverband van de regering en het parlement (art. 81 Grondwet). De regering komt tot stand in een vertrouwensrelatie tot het parlement (lees: de Tweede Kamer). Het budgetrecht komt aan de wetgever (= regering en parlement) toe, waarbij de regering voor de algemene begrotingswetten het recht van initiatief heeft. 26 Boom Basics

19 Toekenning van bevoegdheden Cruciaal is ingevolge het legaliteitsbeginsel (zie nr. 4) dat organen van de staat slechts bevoegd zijn indien en voor zover expliciet een bevoegdheid is toegekend. Bevoegdheden kunnen worden toegekend op drie manieren: Attributie: de (grond)wetgever kent aan een orgaan van een publiekrechtelijk lichaam een nieuwe eigen bevoegdheid toe, die door dat orgaan zelfstandig kan worden uitgeoefend. Delegatie: een orgaan draagt de eigen bevoegdheid over aan een ander orgaan dat deze bevoegdheid zelfstandig gaat uitoefenen. Mandaat: de mandataris (degene aan wie mandaat is toegekend) oefent de toegekende (bestuurs)bevoegdheid uit onder verantwoordelijkheid en gezag van de mandans. Spreiding van bevoegdheden Bevoegdheden kunnen in een staat verdeeld worden over verschillende publiekrechtelijke lichamen en organen. Centrale staatsrechtelijke begrippen in dat verband zijn: Decentralisatie: toedeling van bevoegdheden aan lagere publiekrechtelijke lichamen dan de staat (bijv. provincie, gemeente, waterschap) (vandaar in Nederland de term gedecentraliseerde eenheidsstaat). (De)concentratie: hiermee wordt aangegeven of de centrale overheid haar bestuursbevoegdheden zelf uitoefent (concentratie) of laat uitoefenen door min of meer zelfstandige diensten of ambtenaren (deconcentratie). Te denken valt daarbij aan zelfstandige bestuursorganen: zbo s. Daarover de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van Een zelfstandig bestuursorgaan is een bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij de wet, krachtens de wet bij algemene maatregel Staatsrecht 27

20 van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling met openbaar gezag is bekleed en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister. De Kaderwet regelt verder in algemene zin zaken als de wijze van instelling, aard van de bevoegdheden, de wijze van benoeming en ontslag (door de minister), rechtspositie en het (preventieve en repressieve) toezicht door de minister. Ook is bepaald dat de minister iedere vijf jaar aan de Staten-Generaal een verslag doet toekomen. Ook wordt een openbaar register bijgehouden door de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties van alle zelfstandige bestuursorganen. Binnen het verschijnsel decentralisatie zijn twee vormen kenbaar: autonomie en medebewind. Onder autonomie wordt verstaan: het overlaten aan een lager openbaar lichaam van de regeling van de eigen huishouding (art. 105 lid 1 Provw en art. 108 lid 1 Gemw). Met medebewind wordt bedoeld dat aan een lager openbaar lichaam bepaalde taken worden opgedragen (zie daarover art. 105 lid 2 Provw en art. 108 lid 2 Gemw). In het eerste geval staat het aan het gedecentraliseerde lichaam vrij of en hoe de autonome regeling te maken (uiteraard met inachtneming van grondwettelijke en wettelijke bevoegdheidsnormeringen zoals grondrechten). In het geval van medebewind draagt de wetgever het gedecentraliseerde lichaam op een regeling over een bepaald onderwerp te maken (uiteraard met inachtneming van in die regeling gegeven randvoorwaarden en andere begrenzingen in Grondwet en wet). 28 Boom Basics