RAADSVOORSTEL - ADVIESNOTA

Transcriptie

1 RAADSVOORSTEL - ADVIESNOTA VOORSTEL: 8.42 AGENDAPUNT: 9 RAADSVERGADERING: 20 december 2012 ONDERWERP: Vaststelling Beheersverordening recreatieparken Opmeer ex artikel 3.38 Wro Opmeer, 11 december 2012 Beslispunten 1. de Beheersverordening recreatieparken Opmeer vast te stellen. 2. te bepalen dat de verordening in werking treedt op de eerste dag na bekendmaking. Inleiding Voor de recreatieparken Pereblok te Aartswoud en West-Friesland te Opmeer is een nieuwe juridisch planologische regeling opgesteld in de vorm van een beheersverordening. Hiermee zijn de twee geldende verouderde bestemmingsplannen herzien en is uitvoering gegeven aan de wettelijke herzieningsverplichting. De nieuwe juridische regeling verschilt qua gebruiks- en bouwmogelijkheden in principe niet van de bestaande twee regelingen. De conceptverordening is voorgelegd aan de raadscommissie Ruimte en klaar om te worden vastgesteld. Beoogd effect Uitvoering geven aan de wettelijke verplichting tot herziening van bestemmingsplannen. Argumenten 1.1 Het voorstel past in het ingezette beleid. Er zijn 2 recreatieparken in de gemeente Opmeer. Ter plaatse van park Pereblok te Aartswoud geldt het bestemmingsplan Aartswoud uit 1977 van de toenmalige gemeente Hoogwoud. Op recreatiepark West- Friesland te Opmeer is het bestemmingsplan Bungalowpark Onder de Perelaer - Recreatiepark West Friesland uit 1993 van kracht. Beide parken verschillen qua stedenbouwkundige opzet. Zo is bij park Pereblok qua opzet sprake van een uniforme woonwijk, inclusief riolering. In recreatiepark West-Friesland zijn er aparte gebieden voor caravans, chalets, burgerwoningen en centrale voorzieningen. Gelet op het jaar van vaststelling zijn beide plannen verouderd. Door het college is met het oog op de actualisatie van bestemmingsplannen in 2004 een gemeentelijk herzieningsprogramma opgesteld. Ook voornoemde plannen dienen te worden herzien en maken deel uit van dit programma. Vervolgens is op 1 juli 2008 de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Deze wet bevat, in tegenstelling tot de toenmalige WRO, een expliciete herzieningsplicht. Gelijktijdig met de Wro is de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. Voor wat betreft het thema actualisatie voorziet deze wet in overgangsrecht (o.a. artikel 9.1.4, 4 e lid InWro). raadsvoorstel pagina 1

2 Toegepast op de situatie in Opmeer, heeft deze wet tot gevolg, dat er vóór 1 juli 2013 een nieuwe regeling moet zijn vastgesteld. Zo niet, dan geldt als sanctie het verbod om leges te heffen voor bouwaanvragen, betrekking hebbend op deze gebieden. In het kader van het actualiseringprogramma is opdracht verstrekt aan stedenbouwkundig BUROVIJN te Oenkerk om een nieuwe regeling op te stellen voor beide parken. En wel in de vorm van een beheersverordening. Hier is een afweging aan voorafgegaan over de toepasbaarheid hiervan. Op 13 maart 2012 is door het college in dit kader een uitgangspuntennota vastgesteld. Het gaat hier om uitgangspunten ten aanzien van begrenzing, recreatiewoningen, stacaravans, bijgebouwen, permanente bewoning en gebruiksvrijstelling, centrale voorzieningen en burgerwoningen (AC de Graafweg). Ze worden hieronder genoemd en toegelicht. Uitgangspunt 1: Keuze voor soort juridisch-planologisch instrument Uw raad heeft een grote mate van vrijheid bij het opstellen van de verordening. Bestaand (feitelijk) gebruik is hierbij leidend. In de praktijk zal een verordening waarschijnlijk veel gelijkenis vertonen met de inhoud van een bestemmingsplan, inclusief regels omtrent bebouwing, gebruik en afwijking hiervan. Een beheersverordening kan echter niet onder alle omstandigheden worden ingezet. Ze kan gebruikt worden in gebieden waar geen relevante ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien (criterium). Dan wel waar sprake is van een lage dynamiek. Voor de recreatieparken worden geen ruimtelijke ontwikkelingen voorzien. De 2 geldende bestemmingsplannen worden daarom omgezet naar 2 nieuwe beheersverordeningen. Planologisch ondergeschikte ontwikkelingen, zoals een verhoging met 10% van de maximale toegestane bouwhoogte worden gemotiveerd aanvaardbaar geacht en geacht binnen de reikwijdte te vallen van de verordening. Uitgangspunt 2: Maatvoering De voor de parken geldende regimes zijn niet volstrekt gelijk aan elkaar. Zowel qua bouwen als gebruik zijn er verschillen. Met betrekking tot recreatiewoningen bijvoorbeeld laat de regeling voor recreatiepark Pereblok, dit park kent uitsluitend recreatiewoningen, bij recht iets ruimere woningen toe dan de regeling voor recreatiepark West-Friesland. Op beide parken is een maximale oppervlakte toegestaan voor recreatiewoningen van 60 m². Voor recreatiepark West-Friesland geldt dat eventuele aan- en bijgebouwen hierin begrepen zijn. Voor het recreatiepark Pereblok geldt deze beperking niet. Op recreatiepark West- Friesland mogen de recreatiewoningen tenslotte maximaal 8 meter hoog zijn, op recreatiepark Pereblok 5 meter. Vanuit praktisch oogpunt zijn de regelingen daar waar mogelijk afgestemd op elkaar. Hierdoor wordt meer uniformiteit verkregen, wat gewenst is. Hiertoe worden de geldende bouwmogelijkheden voor de recreatiewoningen in park West-Friesland enigszins verruimd. Verder zijn in 2008 voor beide parken beleidsregels ex Awb voor bouwkruimelgevallen vastgesteld. Deze worden bij de afweging betrokken. Relevant in dit kader is het Besluit omgevingsrecht (Bor, bijlage II). Op basis hiervan mogen recreatiewoningen tot maximaal 70 m² worden gerealiseerd. Hierbij wordt aansluiting gezocht. Caravans komen enkel op recreatiepark West-Friesland voor. In de regel zijn de caravans in de praktijk verworden tot recreatiewoningen. Gelet op de betrekkelijk kleine oppervlakte van de percelen alsmede de hieruit voortvloeiende afstand tot nabijgelegen caravans is uitbreiding van de maximale toegestane oppervlakte (40 m²) niet gewenst. Ook een eventuele verruiming, waarbij aansluiting wordt gezocht bij de ruimere maat voor recreatiewoningen (beide zijn per slot van rekening hoofdverblijven), is dus een niet gewenste ruimtelijke ontwikkeling. raadsvoorstel pagina 2

3 Voor bijgebouwen tenslotte gelden op grond van het Besluit Omgevingsrecht (Bor) ruime mogelijkheden. In de verordeningen wordt hierop geanticipeerd door bij recht in principe geen uitbreiding mogelijk te maken. Uitgangspunt 3: Illegale bouwwerken op basis van onderzoek Mede op basis van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) zijn door de afdeling BWT een tweetal inventarisaties gedaan naar de omvang en locatie van de feitelijke aanwezige recreatieverblijven en bijgebouwen op recreatiepark West-Friesland en recreatiepark Pereblok. Inventarisatie recreatiepark West-Friesland Recreatiewoningen / stacaravans Uit de inventarisatie komt het volgende naar voren. Volgens de inventarisatie hebben 4 recreatiewoningen (van de 108) en 30 stacaravans (van de 178) een oppervlakte van meer dan 70 m². De oppervlaktes variëren van 71 tot 102 m². Ongeveer 10 woningen / stacaravans zijn groter dan 80 m². Aanbouwen en (aangebouwde) bijgebouwen In 13 gevallen (van de 108) is een aanbouw / aangebouwd bijgebouw bij een recreatiewoning groter dan 10 m², in 25 gevallen is dit zo bij een stacaravan (van de 173 stacaravans). Er zijn 23 vrijstaande bijgebouwen (van de 108 recreatiewoningen) bij een recreatiewoning groter dan 12 m², bij stacaravans zijn dat er 53 (van de 173 stacaravans). Inventarisatie recreatiepark Pereblok Deel Wilhelminalaan Uit de inventarisatie komt naar voren dat van de 30 recreatiewoningen er slechts 1 een kleinere oppervlakte heeft dan de in het bestemmingsplan maximaal toegestane 60 m². Dit betreft overigens de totale oppervlakte per perceel, omdat de bergingen e.d. ook onder deze oppervlaktemaat vallen volgens het bestemmingsplan. Ook is hier afgeweken van het bouwen binnen het bouwvlak nu blijkt dat er bijvoorbeeld vrijstaande tuinhuisjes e.d. zijn gebouwd die in het geldende plan niet waren toegestaan (buiten het bouwvlak). De grootte van de bebouwde oppervlakte per perceel varieert van 69 m² tot 184 m². Dit is inclusief de oppervlakte van tuinhuisjes, carports e.d. welke voor het merendeel groter zijn dan 12 m². Deel Pereblok Volgens de inventarisatie voldoet ook hier maar 1 recreatiewoning (van de 11) aan de in het bestemmingsplan toegestane maat van 60 m² (inclusief bijgebouwen). 7 recreatiewoningen hebben een oppervlakte van meer dan 70 m². De oppervlaktes variëren van 56 tot 139 m². De meeste bijgebouwen zijn groter dan 12 m². Op basis van de huidige bouwmogelijkheden in relatie tot de inventarisatie-uitkomsten worden, voor wat betreft het onderdeel maatvoering van recreatieve verblijven en bijbehorende bijgebouwen op recreatiepark West-Friesland en recreatiepark Pereblok, de volgende voorstellen geformuleerd: Wanneer vervangende nieuwbouw plaatsvindt wordt weer de standaardregeling aangehouden. Dus slopen en opbouwen is onder voorwaarden toegestaan. raadsvoorstel pagina 3

4 Regeling bestaande recreatiewoningen tot een oppervlakte van 70 m² (exclusief oppervlakte aanbouwen, aangebouwde bijgebouwen en vrijstaande bijgebouwen); Goothoogte recreatiewoningen vastleggen op 3,30 m / bouwhoogte op 8 meter (één bouwlaag met kap); Bestaande afwijkingen onder het overgangsrecht; Aanbouwen en aangebouwde bijgebouwen apart regelen, gelet ook op regeling vergunningsvrij bouwen; Geldende regeling voor vrijstaande bijgebouwen voor recreatiewoningen en stacaravans handhaven op respectievelijk maximaal 12 m² en 10 m² via de beheersverordening. Geldende regeling stacaravans, inclusief evt. hoogtebepalingen, handhaven: -40 m² bij kavels < 300 m², -60 m² bij kavels > 300 m². Uitgangspunt 4: Tegengaan permanente woning Het handhavingsbeleid van de gemeente Opmeer is erop gericht om permanente bewoning tegen te gaan. Handhaving is op Recreatiepark West-Friesland lastig i.v.m. particuliere kavels. Een verplichting tot bedrijfsmatige exploitatie is dus bijvoorbeeld geen optie. De vraag is hoe permanente bewoning het beste kan worden tegengegaan, ook in het licht van de reikwijdte van de beheersverordening. In het algemeen geldt dat de gebruikte begrippen niet altijd even duidelijk zijn. Dit zou nader kunnen worden geregeld. Voor Recreatiepark West-Friesland is voorgesteld om het zomerseizoen nader te definiëren in de regelingen. En de vrijstellingsregeling (nu: omgevingsvergunning op grond van de Wabo) te objectiveren op basis van de beleidsregels. In de loop van de tijd is verschil van inzicht ontstaan of de bekende vrijstellingsregeling thans wel van toepassing is op caravans. Bestaande permanente bewoning kan worden geregeld op basis van persoonsgebonden overgangsrecht. In het bestemmingsplan Aartswoud zijn de betreffende gronden bestemd voor recreatiewoningen. Deze mogen niet in strijd hiermee worden gebruikt. Het begrip recreatiewoning is niet gedefinieerd. Hier zal dus nu op het spraakgebruik moeten worden afgegaan. Impliciet is permanente bewoning hiermee niet toegestaan. Wel is jaarrond recreëren mogelijk. Voor recreatiepark Pereblok kan de vrijstellingsregeling niet zonder meer worden opgenomen. Hierdoor wordt immers de bestaande mogelijkheid om jaarrond te recreëren beperkt. Dit levert mogelijk planschade op en zou bestaande situaties onder het overgangsrecht brengen. Eventuele verstrekte persoonsgebonden beschikkingen (Aartswoud) zullen moeten worden gerespecteerd vanuit oogpunt van rechtszekerheid. Uitgangspunt: Begrenzing plangebied Op recreatiepark West-Friesland bevinden zich 2 burgerwoningen, te weten AC de Graafweg nr. 3 en 5. De hieraan ten grondslag liggende functie (Wonen) is ruimtelijk gezien op deze locatie een vreemde eend in de bijt. De rest van de aanwezige voorzieningen heeft immers betrekking op een recreatiepark. Zoals een kampeerterrein (ingevuld met permanent aanwezige caravans), een terrein voor permanente recreatiewoningen, een centrale voorziening bedoeld voor parkbewoners én een hierbij behorende bedrijfswoning. In de notitie is opengelaten hoe om te gaan met de 2 burgerwoningen. Een optie is om de woningen buiten het plangebied van de nieuwe beheersverordening te laten. Dus om het plangebied te krimpen. Hierdoor wordt een regeling verkregen, die op een recreatiepark toegesneden is. De woningen kunnen in dit scenario worden opgenomen in het nieuwe bestemmingsplan landelijk gebied, dat nu herzien wordt. Hier is vanaf gezien. De academische vraag is in hoeverre met het verwijderen van de 2 raadsvoorstel pagina 4

5 burgerwoningen (of: de functie wonen) binnen de juridische reikwijdte wordt gebleven van een beheersverordening. Dit zal de rechtspraktijk moeten uitwijzen. Om deze juridische discussie te voorkomen, wordt ambtelijk geadviseerd om de begrenzing van het huidige bestemmingsplan te respecteren en de woningen wel deel uit te laten maken van de nieuwe beheersverordening. Hiermee wordt voor de veilige weg gekozen. Tenslotte dient voorkomen te worden dat de aanwezige functie wonen naar een andere functie wordt omgezet (bijv. loonbedrijf). Vanuit milieuhygiënische overwegingen is dit ongewenst naar de aangrenzende functies toe. De uitgangspunten vormen de basis voor de nadien opgestelde regels. Kort samengevat komen de regels over bouw en gebruik neer op de volgende: permanente bewoning (nog steeds) is verboden op beide parken; de toegestane permanente bewoning is geregeld via persoonsgebonden overgangsrecht (verstrekte gedoogbeschikkingen); voor recreatiepark Pereblok is een regeling voor het jaarrond recreëren opgenomen; bestaande bouwwerken mogen, indien gewenst op basis van het Besluit omgevingsrecht, worden uitgebreid tot maximaal 70m² (een kleine wettelijke verruiming); illegale bebouwing groter dan 70 m² mag blijven staan, doch niet worden vergroot of vernieuwd (uitsterfconstructie); Ook laten gebruiken is strijdig met de regels ex artikel 2.1 onder c Wabo (onder het gebruiken van een bouwwerk wordt mede verstaan het laten gebruiken of in gebruik geven van een bouwwerk of gronden, aldus de Memorie van Toelichting Wabo). Op 16 oktober 2012 is het concept van de beheersverordening vervolgens besproken in de raadscommissie Ruimte en toegelicht aan de hand van een presentatie door de externe steller van het stuk. Het voorstel werd unaniem akkoord bevonden. Verder is ingestemd met het voorstel om geen inspraak te bieden op grond van de inspraakverordening. Dit zou ook niet logisch zijn, want met een verordening worden immers geen veranderingen beoogd. 1.2 De beheersverordening is een juridisch alternatief voor een bestemmingsplan. De Wro biedt een gemeenteraad de gelegenheid om in plaats van een traditioneel bestemmingsplan een beheersverordening vast te stellen. Dit is een nieuw juridisch-planologisch instrument. Voordelen van een verordening zijn uiteenlopend. Er geldt een verlichte onderzoekplicht (er worden immers geen veranderingen voorzien in het gebied). Een goedkeuring of toestemming van bijvoorbeeld de provincie is niet nodig. Ook geldt er geen vooroverlegverplichting, zoals bij bestemmingsplannen. Dit scheelt tijd en kosten. Het instrument zal zijn waarde nog moeten bewijzen in de praktijk; er zijn tot op heden een beperkt aantal verordeningen in ons land vastgesteld en er is geen jurisprudentie voorhanden. De terughoudendheid van raden om geen gebruik te maken van het instrument verordening vloeit voort uit twee zaken. Enerzijds heeft de wetgever nagelaten om de reikwijdte van het instrument volstrekt helder af te bakenen. Dit is een inhoudelijk argument. Artikel 3.38 Wro stelt dat er in het betreffende gebied geen sprake mag zijn van een bovengeschikte ruimtelijke ontwikkeling. Dat is hier inderdaad niet het geval (en zelfs ongewenst). Waardoor de verordening een geschikt instrument lijkt voor toepassing op de parken. Anderzijds kan men tegen een besluit tot vaststelling van de verordening geen beroep bij de bestuursrechter instellen. De Wro regelt hierover niet, waardoor terug wordt gevallen op artikel 8.2 Awb. Een rechtzoekende zal zich in principe tot de burgerrechter moeten wenden of via een omweg tot de bestuursrechter (bijvoorbeeld via een geweigerde raadsvoorstel pagina 5

6 omgevingsvergunning inzake bouwen of slopen of gebruik). Dit kan een reden zijn voor een raad om terug te vallen op het instrument bestemmingsplan, waar de mogelijkheid geldt van zienswijze en beroep. Kanttekeningen Voor 1 juli 2013 dient de nieuwe juridische regeling te zijn vastgesteld. Financiën Via een afzonderlijk raadsbesluit op 26 april 2012 is voor dit project geld gereserveerd. Communicatie Een gesprek met het parkbestuur wordt voorafgaand aan de raadsvaststelling gevoerd. Na de vaststelling wordt een infobrief verzonden naar de parkbewoners. Uitvoering Na vaststelling volgt publicatie in de Staatscourant en de Koggenlander. Op de verordening zijn de wettelijke digitaliseringsvereisten van toepassing. Ze zal dus ook op worden geplaatst. Bijlagen digitaal en in raadsleeskamer 3 te ondertekenen beheersverordeningen. Burgemeester en wethouders van Opmeer raadsvoorstel pagina 6