Besluitvorming over asiel- en migratierichtlijnen. De wisselwerking tussen nationaal en Europees niveau

Transcriptie

1 217 M.H.A. Strik Besluitvorming over asiel- en migratierichtlijnen De wisselwerking tussen nationaal en Europees niveau diss. RU Nijmegen, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2011, 527p., ISBN A.C.M. Meuwese Het proefschrift van Tineke Strik, dat zij op 28 oktober 2011 in Nijmegen verdedigde, is meer dan het resultaat van een promotietraject. De onderzoeker werd gedreven door haar jarenlange ervaring in de uitvoeringspraktijk van het vreemdelingenrecht, in het beleidsproces en in de politiek. In die verschillende praktijkarena s viel haar de wisselwerking tussen het besluitvormingsproces rond richtlijnen enerzijds en hun inhoud anderzijds op. Deze observatie, in combinatie met een belangstelling voor het functioneren van Europese besluitvorming in het algemeen, vormt de voedingsbodem voor dit (omvang)rijke werk, dat de auteur zelf als multidisciplinair omschrijft (p. 5), maar dat ik liever als multidimensionaal zou willen karakteriseren. Wat zijn de doelstellingen van het werk? Strik noemt zelf drie functies die het boek kan vervullen: 1) het inzichtelijk maken van de Europese besluitvormingsprocedures voor buitenstaanders, 2) het ondersteunen van actoren bij het ontwikkelen van een strategie om de besluitvorming, inclusief de implementatie, maximaal te beïnvloeden en 3) het verschaffen van informatie over en inzicht in de totstandkomingsgeschiedenis van de onderzochte richtlijnen, zodanig dat dit behulpzaam kan zijn bij de interpretatie van bepalingen (p. 5). Deze functies zijn vooral van praktische aard. Daar is op zichzelf niks mis mee; sterker nog, ik denk dat de auteur gelijk heeft als zij aangeeft dat op deze punten een informatielacune bestaat (p. 4-5). Daarnaast klinkt een academische ambitie door in het boek, soms impliciet maar onmiskenbaar en ook terecht aangezien het om een wetenschappelijk proefschrift gaat. Deze tweeledige doelstelling zorgt ervoor dat het boek zich op twee manieren laat lezen: als een monografie over Europese asiel- en migratiewetgeving en als een theoretisch geïnspireerde analyse van Europese besluitvorming aan de hand van de asiel- en migratiewetgeving als case studies. Aangezien mijn expertise niet op het terrein boeken * Dr. A.C.M. Meuwese is universitair hoofddocent bij het departement Public Law, Jurisprudence & Legal History van Tilburg Law School

2 218 boeken april 2012 TVCR van het vreemdelingenrecht ligt, zal ik het boek voornamelijk in zijn tweede gedaante bespreken. Als lezer valt mij op dat de bouwstenen van dit boek steeds in paren komen. Zo onderzoekt de auteur twee Europese richtlijnen: Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (de gezinsherenigingsrichtlijn ) en de Richtlijn 2005/85/ EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (de procedurerichtlijn ). Deze richtlijnen zijn geselecteerd op basis van a) de politieke gevoeligheid, b) het aantal migranten waarvoor het onderwerp relevant is en c) de relevantie van het thema voor internationaalrechtelijke vraagstukken (p. 30). Deze criteria zijn wellicht voor de hand liggend vanuit een praktisch en politiek perspectief, maar hun relevantie en toepassing wordt niet nader verklaard, wat vanuit wetenschappelijk oogpunt wel wenselijk zou zijn. Vanwege haar interesse in de wisselwerking tussen het besluitvormingsproces en de output, neemt Strik zich voor om twee aspecten van deze richtlijnen, namelijk de totstandkoming en de betekenis in de nationale rechtsorde te onderzoeken (p. 5). Dit heeft geleid tot een onderzoeksvraag die eigenlijk opmerkelijk klassiek en beschrijvend is voor zo een onderzoek dat zo rijkelijk gebruik maakt van de politicologische literatuur: Hoe zijn de gezinsherenigingsrichtlijn en de procedurerichtlijn tot stand gekomen en geïmplementeerd door de lidstaten en welke betekenis hebben de richtlijnen voor de harmonisatie van nationale wetgeving en voor de rechtswaarborgen voor asielzoekers en migranten? (p.5). Blijkens een slechts impliciet gehanteerde achtergrondhypothese, waarover straks meer, hangen de fases van besluitvorming en output met elkaar samen. De implementatie op lidstaatniveau en de impact die de richtlijnen hebben op waarborgen voor rechtszoekenden, worden bij beide richtlijnen voor twee landen onderzocht: Duitsland als grote lidstaat zonder opt out en Nederland als kleine lidstaat waar de onderzoeker goede toegang tot informatie had (zie p. 31). In de inleiding wordt de ambitie ook meer in het algemeen iets te zeggen over Europese besluitvorming, en dan met name de rol van de lidstaten daarin, tastbaar gemaakt middels op politicologische literatuur gestoelde hypotheses. Vier daarvan zien op de besluitvormende actoren (p. 9 e.v.). Nog eens vier hypotheses gaan over de factoren die van invloed zijn op de besluitvorming over Europese richtlijnen (p. 18 e.v.). Ten slotte volgen nog twee hypotheses over de rol van derden in het proces, waartoe ook het Europees Parlement en de nationale parlementen gerekend worden (p. 21 e.v.). Het Europees Parlement heeft ten aanzien van dit beleidsterrein inderdaad slechts een adviserende rol, maar de aanduiding van nationale

3 219 parlementen als derden heeft wat mij betreft iets van een self-fulfilling prophecy. De tien hypotheses zijn elk op transparente wijze uit de politicologische literatuur gedistilleerd, maken de literatuurbespreking voor de lezer behapbaar en geven de samenvattende conclusies structuur. De hypotheses vervullen in dit proefschrift echter niet hun geijkte rol, namelijk die van theoretisch gefundeerde voorspellingen over de uitkomst van het onderzoek. Het zijn wel theoretisch gefundeerde voorspellingen, maar deze hebben grotendeels betrekking op een scala aan thema s uit de literatuur over Europese besluitvorming, terwijl de onderzoeksvraag juist heel specifiek over de gezinsherenigingsrichtlijn en de procedurerichtlijn gaat. Zo past een hypothese over de factoren die een voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie effectief maken beter in een proefschrift dat daar door middel van een systematische opzet gericht onderzoek naar doet. De mismatch tussen een deel van de hypotheses en de onderzoeksvraag wordt ook zichtbaar in de samenvattende conclusies. Neem de op zichzelf interessante hypothese dat de Commissie meer invloed heeft naarmate ze lidstaten meer aan haar voorstel committeert tijdens de voorbereiding van de ontwerprichtlijnen (p. 10). Eerst concludeert de auteur dat haar cases geen grond bieden dit de bevestigen noch om dit tegen te spreken. So far so good. Vervolgens krijgt de behandeling van deze hypothese een wat vreemde wending als de auteur voorspelt dat de hypothese wel bevestigd zal kunnen worden in de volgende harmonisatiefase (p. 381) om vervolgens te concluderen dat de hypothese eigenlijk niet van toepassing is ten aanzien van de onderzochte richtlijnen (p. 382). Als dat laatste het geval is, waarom is dan deze hypothese gehanteerd? Zeer algemeen geformuleerde hypotheses toetsen gaat ook moeilijk met een onderzoeksopzet waarin slechts twee case studies en twee landen figureren. Uiteraard kunnen op zichzelf staande case studies wel inzichten opleveren die kunnen helpen de theorie aan te scherpen (maakt het beleidsterrein iets uit voor de werking van de theorie?, welke mechanismen spelen een rol bij een causale relatie?, etc.) maar dat is ook weer niet wat het proefschrift doet. Is de functie van de hypotheses dan geheel cosmetisch van aard? Ik noemde al de structurerende en bijna retorische functie die de hypotheses hebben waardoor de lezer makkelijker focus houdt. Juridische proefschriften maken niet veelvuldig gebruik van hypotheses en misschien is het niet slecht om er op deze manier wat aan te wennen. Bovendien zijn een aantal hypotheses wel meer echte hypotheses omdat zij dichter bij de onderzoeksvraag blijven, bijvoorbeeld: de coalitievorming bij de onderhandelingen over beide richtlijnen was niet constant, omdat de lidstaten waren gericht op het behalen van korte termijn doelen (p. 15). Maar deze

4 220 boeken april 2012 TVCR zijn dan vaak weer zo specifiek dat het beeld ontstaat van cherry picking van factoren. Te midden van de veelheid aan hypotheses mis ik één of een beperkt aantal goed uitgewerkte hypotheses over de wisselwerking tussen besluitvorming en nationale juridische impact van Europese richtlijnen op het gebied van asiel en migratie, die het onderzoek als geheel kunnen dragen. De auteur geeft immers een sterke hint van waar zij eigenlijk in academisch opzicht in geïnteresseerd is, als zij in de inleiding de vraag stelt zijn [nationale en Europese besluitvorming] wel twee te onderscheiden processen of is er sprake van een doorlopende wederzijdse beïnvloeding tussen het nationale en Europese niveau? (p. 7). Als deze vraag als gerichte onderzoeksvraag uitgewerkt en gepositioneerd was en aan de hand daarvan hypotheses zouden zijn geformuleerd, zou de synthese in paragraaf 10.4, die in drie pagina s deze wisselwerking behandelt, misschien wat minder impressionistisch hebben uitgepakt. Strik schrijft daar: [h]et besluitvormingsproces en het implementatieproces zijn in dit onderzoek weliswaar gescheiden van elkaar behandeld, maar uit de analyse is op te maken dat ze elkaar beïnvloeden (p. 430). Omdat nu juist op dit punt geen hypotheses zijn geformuleerd en de elementen die hier slechts kort besproken worden ( up- en downloading, timing en selectieve implementatie) niet systematisch zijn onderzocht in het kader van wisselwerking, kan de onderzoeker geen wetenschappelijke antwoorden bieden op hoe - en waarom -vragen. Het boek liet mij als theoretisch geïnteresseerde lezer enigszins hongerig achter. Wat kunnen we leren uit de asiel- en migratiedossiers over het verband tussen input en output binnen Europeaniseringsprocessen? Het weten te prikkelen van de lezer is uiteraard een verdienste op zich. Bovendien: de gegevens liggen er in ruime mate en lenen zich ook goed voor secundaire analyse waarin meerdere case studies vergeleken worden. De auteur zal hopelijk vervolgonderzoek waarin de wederzijdse beïnvloeding van Europese en nationale processen centraal staat, gaan uitvoeren. De meer praktijkgerichte, juridische en politieke dimensies van dit boek worden overigens niet geraakt door mijn twijfels over de manier waarop hypotheses in het onderzoek gebruikt zijn. Dit proefschrift is zeker de moeite waard voor lezers die behoefte hebben aan gedetailleerde en met politiek inzicht doorspekte kennis over de Europese invloeden op het vreemdelingenrecht. Eveneens is het boek interessant voor diegenen die niet per definitie migratierechtelijk geïnteresseerd zijn, maar graag een boeiend geschreven verhaal willen lezen over hoe Europese besluitvorming nu écht werkt. Voor dit laatste doeleinde kan ik het boek zelfs sterk aanraden: het Brussels spel wordt met veel flair beschreven (een gezinslid van een derdelander ( ) stond in de ogen van de onderhandelaars blijkbaar op de laagste trede van de rechtspositionele ladder (119); en er

5 221 wordt een levendige handel in facultatieve bepalingen (p. 381) geconstateerd), zonder dat dit ten koste gaat van de details. Ten slotte verdient de Duitstalige samenvatting, die na de gebruikelijke Engelstalige samenvatting komt en het boek afsluit, een bijzondere vermelding.